Chapter

IV. Observations sur les organes directeurs

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
November 2008
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31. Ce chapitre présente l’évaluation du CMFI, du Conseil et de la Direction. Il recense les points forts et les points faibles de ces organes directeurs en répondant, entre autres, aux questions suivantes: les rôles statutaires de chaque organe sont-ils clairs? Existe-t-il des doubles emplois avec les rôles des autres organes? Y a-t-il des lacunes? Pourrait-on modifier les structures ou les processus pour que ces rôles soient remplis de manière plus efficace? Les organes directeurs et les individus sont-ils tenus comptables de leur comportement et de la qualité de leur travail, ainsi que des résultats de leurs actions? Quels sont les coûts de la structure de gouvernance? Les organes directeurs fournissent-ils aux parties intéressées un accès suffisant pour exprimer leurs vues?

A. Comité monétaire et financier international

32. Statut ambigu. Étant donné que le CMFI, comme son prédécesseur le Comité intérimaire, est un organe consultatif auprès du Conseil des gouverneurs, ces communiqués n’ont aucun poids légal et ne constituent que des conseils pour les gouverneurs et, indirectement, pour le Conseil. Dans la pratique, toutefois, les administrateurs, la Direction et les services du FMI considèrent que les communiqués sont des recommandations pour le programme de travail du FMI dans les mois qui suivent. C’est naturel, puisque le CMFI est composé des mêmes gouverneurs qui nomment ou élisent les administrateurs et la Direction. Le statut ambigu des déclarations du CMFI limite la responsabilité du Conseil et de la Direction dans l’application (ou non) des initiatives du CMFI. L’incongruité entre les rôles et les responsabilités formels et effectifs du CMFI, ainsi que la zone floue dans laquelle se situent ses communiqués, affaiblissent la légitimité du Comité et compromettent sa responsabilisation. De même, le Comité du développement a été mis en place pour conseiller les gouverneurs de la Banque mondiale et du FMI sur les questions importantes de développement, mais, dans la pratique, on considère qu’il s’occupe principalement des activités de la Banque mondiale et il ne reçoit guère d’attention du Conseil, de la Direction et des services du FMI.

Encadré 1.Le Collège: un organe de gouvernance ministériel

Le deuxième amendement des Statuts du FMI prévoit la possibilité de mettre en place un organe décisionnel et politique au niveau des ministres/gouverneurs, entre le Conseil des gouverneurs et le Conseil, et avec le même nombre de membres que le Conseil. Le Président du Collège est choisi par ses membres. En plus de surveiller «la gestion et l’adaptation du système monétaire international, et notamment le fonctionnement continu du processus d’ajustement et l’évolution de la liquidité globale», le Collège suivrait «l’évolution du transfert de ressources réelles aux pays en développement». La mise en place du Collège est soumise à une majorité de 85 % des votes du Conseil des gouverneurs, qui n’a pas été rassemblée: en conséquence le Collège n’a pas encore été activé. Le texte prévoit la séparation des voix de chaque siège, contrairement à ce qui se passe au Conseil.

33. Points forts. En dépit d’un manque de clarté, le CMFI joue un rôle considérable dans la gouvernance du FMI. Ses réunions semestrielles peuvent conduire à des compromis sur des questions de politique générale et y mettre un point final. Le communiqué publié à la fin d’une réunion du CMFI est un document de consensus, qui confère une plus grande légitimité à des initiatives de groupes de pays tels que le G-7, le G-20 ou le G-24 et encourage la prise en charge politique de mesures établies au sein du FMI. Les enquêtes du BIE auprès des principales parties prenantes font apparaître une satisfaction générale à propos de la qualité des communiqués du CMFI; une grande majorité des autorités nationales et des membres du Conseil étaient au moins «plutôt satisfaits» du degré de correspondance entre les communiqués et les vues des gouverneurs membres du CMFI, ainsi que de la clarté des recommandations fournies par les communiqués17.

34. Points faibles et limitations. L’évaluation relève aussi des faiblesses importantes qui réduisent la valeur de la contribution du CMFI à la gouvernance du FMI. Premièrement, le CMFI ne contrôle ni le Conseil ni la Direction, une tâche pour laquelle, en tant qu’organe consultatif, il n’a aucune autorité juridique. C’est une lacune importante dans la gouvernance globale. Deuxièmement, les réunions du CMFI ont joué un rôle très limité en tant que lieu de négociations sur le fond, ce qui est naturel étant donné son statut de comité consultatif qui se réunit pendant quelques heures tous les six mois et où de nombreux gouverneurs arrivent sans être préparés à négocier. Troisièmement, la plupart des observateurs sont d’avis que le lien entre le CMFI et les réunions du G7 et autres groupes de pays accentuent l’efficacité du Comité, mais de nombreuses parties intéressées estiment que cela réduit la prise en charge et la responsabilisation. Ils indiquent qu’une meilleure prise en charge et une meilleure responsabilisation, ainsi que davantage de preuves que les pays du G7 considèrent que le CMFI joue un rôle essentiel, encourageraient les délégations à mieux se préparer aux réunions, ce qui renforcerait l’efficacité du CMFI et du FMI.

35. Questions de procédure. Les entrevues avec les participants au CMFI font apparaître plusieurs défaillances sur le plan des procédures. Premièrement, on craint que le Président du Comité influence de manière disproportionnée le contenu des communiqués et que certains obstacles (en particulier, une maîtrise limitée de la langue anglaise) limitent la participation de certains gouverneurs (ou de leurs représentants) à la rédaction du communiqué. Deuxièmement, le CMFI ne dispose pas d’un processus ouvert et transparent pour le choix de son Président. Troisièmement, le format des réunions influe sur leur valeur; les gouverneurs qui ont été interviewés sont d’avis que les réunions qui se tiennent au petit déjeuner, à laquelle les membres principaux sont les seuls à participer, sont utiles et conduisent à un échange de vues de haut niveau, franc et ouvert, et, occasionnellement, à des négociations sur le fond. Les ministres assistent moins aux séances du déjeuner, alors que certains gouverneurs considèrent les séances plénières comme une pratique souvent rituelle et improductive. En ce qui concerne les réunions des suppléants, les avis sont partagés. Environ la moitié des autorités les apprécient, mais plus de 70 % des membres actuels et anciens du Conseil considèrent que leur valeur ajoutée est faible.

36. Taille et coût. Plus de la moitié des autorités nationales interrogées indiquent que le nombre actuel de gouverneurs au CMFI conduit à un juste équilibre entre l’efficacité et le besoin de représentation et de légitimité; cet avis est partagé par les membres du Conseil et les cadres supérieurs. En outre, les autorités nationales ne considèrent pas que les coûts des réunions du CMFI soient excessifs, d’autant que ces réunions coïncident avec d’autres.

B. Conseil d’administration

37. Cette section compare les principaux points forts et points faibles du Conseil. Une tension est observée entre les fonctions d’administration et de surveillance du Conseil, c’est-à-dire entre collaborer avec la Direction dans la conduite courante du FMI d’une part, et jouer un rôle de surveillance au nom des propriétaires de l’institution d’autre part. Cette section analyse ensuite la structure et le fonctionnement du Conseil, examine les compétences et l’expérience de ses membres, et conclut par un examen des questions de responsabilité.

38. Points forts et points faibles. Le Conseil est une source importante de légitimité pour le FMI. Son système de groupes de pays offre une certaine représentation aux 185 pays membres sans la paralysie observée dans certaines organisations internationales où tous les pays sont représentés au conseil d’administration. Le Conseil examine et approuve pratiquement toutes les stratégies et politiques, et joue un rôle limité dans leur établissement. Il sert souvent de lieu d’examen et de prise en charge des recommandations approuvées par le CMFI. Toutefois, le rôle joué par le Conseil dans la gouvernance présente aussi plusieurs faiblesses. Premièrement, le Conseil exerce un contrôle limité sur la Direction et le FMI en général. Deuxièmement, si la plupart des administrateurs ont des mécanismes de communication clairs avec leurs autorités, il n’existe aucun mécanisme permettant au Conseil dans son ensemble d’évaluer la qualité de son travail ou de recevoir des informations en retour du Conseil des gouverneurs sur la qualité de son travail en tant qu’organe directeur. Troisièmement, la part du budget administratif consacrée au Conseil semble élevée par rapport à celle d’autres organisations internationales.

39. Conseil d’administration ou de surveillance? Depuis le début, l’interprétation de la mission du Conseil («conduite générale du FMI» et «contrôle général de la Direction») lui donne un rôle d’administration, avec une participation importante dans la gestion des affaires courantes du FMI. Cette interprétation concorde avec le terme «Conseil d’administration» utilisé dans les Statuts et l’obligation que le Conseil «siège en permanence». Un conseil d’administration était probablement nécessaire au début de l’existence du FMI, lorsque celui-ci était formellement responsable du système des parités fixes et que les communications entre les administrateurs et les autorités qu’ils représentaient étaient limitées. Les administrateurs devaient avoir la confiance de leurs autorités et être très expérimentés et très compétents dans l’analyse macroéconomique. Ce rôle d’administration était aussi possible parce qu’il n’y avait qu’une douzaine d’administrateurs.

40. Bien que le Conseil continue formellement de jouer le même rôle d’administration qu’aux premiers jours du FMI, cela est maintenant très difficile en raison de l’évolution de sa mission et de ses opérations, ainsi que de la taille et des services de l’institution18. La taille du Conseil lui-même a doublé, passant de 12 à 24 personnes. Selon les normes de la gouvernance moderne, un conseil d’administration de 24 membres est trop grand pour jouer un rôle d’administration efficace19. Dans le secteur privé, par exemple, les conseils d’administration dépassent rarement une douzaine de personnes et, même dans le secteur non marchand, les conseils d’administration sont généralement plus petits20. Par rapport à d’autres organisations internationales de taille similaire, le FMI a un conseil relativement compact, mais, dans ces organisations, le conseil joue principalement un rôle de représentation et de surveillance plutôt qu’un rôle d’administration21. Étant donné les progrès de la communication au cours des soixante dernières années, ce rôle d’administration est aussi moins nécessaire: les autorités nationales peuvent désormais donner aux administrateurs (et directement à la Direction) des instructions presque en temps réel; il est donc moins nécessaire que les membres du Conseil puissent agir indépendamment de leurs instructions et les autorités peuvent ainsi envoyer des représentants de rang moins élevé.

41. La réalité d’aujourd’hui exige que le Conseil joue un véritable rôle de surveillance. Il ne joue qu’un rôle limité dans bien des fonctions qui vont généralement de pair avec un conseil de surveillance, notamment la surveillance fiduciaire (y compris la gestion financière, la gestion des risques, ainsi que la prévention des fautes et des conflits d’intérêts) et la surveillance des ressources humaines et des politiques administratives. Par ailleurs, il ressort d’évaluations précédentes du BIE et d’études préparées à l’occasion de la présente évaluation que le Conseil n’a pas pris d’initiatives dans la formulation de stratégies et qu’il n’a pas surveillé efficacement l’exécution des politiques. La participation du Conseil à la gestion des affaires courantes de l’institution a détourné son attention de ces fonctions de surveillance nécessaires et a limité sa capacité de les remplir de manière indépendante.

Structure et fonctionnement du Conseil

42. Taille et composition du Conseil. L’évolution de la taille du Conseil entraîne des arbitrages entre l’efficacité de la gestion, d’une part, et la représentation et la légitimité, d’autre part. Les dilemmes qui en résultent ne sont pas faciles à résoudre et il n’existe pas de consensus parmi les membres du Conseil sur la taille appropriée de cet organe. La moitié des administrateurs est d’avis que le Conseil est trop grand, alors que l’autre moitié estime qu’il a la bonne taille ou est trop petit. Parmi les cadres supérieurs, une grande majorité pense que le Conseil est trop grand. Plus de 60 % des autorités interrogées estiment que la taille actuelle du Conseil assure un juste équilibre entre l’efficacité et la représentation, mais un quart environ est d’avis qu’il devrait être plus grand..

43. Comités du Conseil. Dans la plupart des entreprises privées et publiques, ainsi que dans d’autres organisations intergouvernementales, les conseils mettent en place un système de comités afin d’opérer de manière plus efficace et efficiente. Les comités permettent aux administrateurs de se pencher sur des questions de fond indépendamment de la Direction, d’examiner des dossiers techniques plus en détail qu’il ne serait possible dans l’ensemble du Conseil et d’assurer une surveillance régulière des nouvelles initiatives et des mesures arrêtées. Aujourd’hui, il existe neuf comités permanents au FMI22. Ces comités encouragent des débats moins formels que les réunions de l’ensemble du Conseil, mais plusieurs d’entre eux sont insuffisamment indépendants de la Direction pour que leurs membres puissent s’entretenir librement. Il existe aussi une réticence à utiliser les comités pour rationaliser les débats du Conseil en identifiant les domaines où il y a consensus et en trouvant des compromis où il y a désaccord (l’ensemble du Conseil conservant toutefois le pouvoir de décision, comme prévu par les Règles et règlements du FMI). En conséquence, les débats des comités se répètent souvent inutilement au niveau du Conseil: ils ne contribuent donc pas à l’efficacité de celui-ci et nuisent peut-être même à son efficience.

44. Allocation du temps et valeur ajoutée. Les membres du Conseil ne sont pas pleinement satisfaits de la manière dont le Conseil alloue son temps. Environ la moitié des près de 400 heures annuelles de réunion sont consacrées à des questions relatives aux pays (davantage aux consultations au titre de l’article IV qu’aux programmes, en particulier ces dernières années). Ensuite, 20 à 25 % sont consacrés à des questions de politique générale et le reste à la surveillance multilatérale, à des réunions informelles et aux débats des comités (graphique 2). Plus des trois quarts des membres du Conseil sont d’avis que celui-ci joue un rôle insuffisant dans l’évaluation de la qualité du travail de la Direction et dans la responsabilisation de celle-ci. Environ la moitié des membres du Conseil estiment que celui-ci joue un rôle insuffisant dans la surveillance multilatérale et l’établissement des priorités en matière d’assistance technique, des questions auxquelles le Conseil consacre très peu de temps. Si 70 % des membres du Conseil pensent que celui-ci joue un rôle approprié dans les consultations au titre de l’article IV, seuls 20 % d’entre eux (et 15 % des services de l’institution) sont d’avis qu’il apporte une valeur ajoutée «significative», une proportion similaire à ceux qui pensent que sa valeur ajoutée est «nulle ou négative» (une vue partagée par 40 % des services du FMI). Cela explique peut-être l’observation du tableau 1 selon laquelle, en moyenne, seulement quatre administrateurs assistent aux réunions relatives aux consultations au titre de l’article IV (seulement trois lorsqu’il s’agit aussi de l’utilisation des ressources du FMI). Ces chiffres semblent indiquer qu’il serait peut-être bon de réexaminer le processus de surveillance au titre de l’article IV, ou au moins que le Conseil devrait explorer d’autres moyens d’apporter sa contribution.

Graphique 2:allocation du temps du Conseil du FMI, 2007

Source: données du Département du Secrétariat.

Tableau 1.Présence moyenne aux réunions du Conseil, 2006
Rang des personnes présentes
Type de question examinéeAdministrateurSuppléantAutre membre

du bureau de

l’administrateur
Administration/finance978
Politique générale969
Surveillance multilatérale7710
Surveillance bilatérale (articles IV)4515
Utilisation des ressources du FMI/PPTE4317
Utilisation des ressources du FMI et article IV3417
Source: procès-verbaux du Conseil d’administration pour 2006.

45. Les membres du Conseil indiquent qu’ils ne maîtrisent l’allocation de leur temps que de manière limitée, et nombre d’entre eux se plaignent de la répartition inégale de la charge de travail sur l’année. Si la section C des Règles et règlements du FMI précise que le Président convoque une réunion à la demande d’un administrateur et que, pour chaque réunion, le Directeur général inclut à l’ordre du jour tout point soulevé par un administrateur, de nombreux membres du Conseil indiquent que cela n’est pas facile à appliquer et que l’ordre du jour est déterminé par la Direction et administré par le Département du Secrétariat. Un certain nombre d’administrateurs s’inquiètent de manière générale que le Secrétaire, comme le Conseil juridique, qui est nommé par le Directeur général et fait office de directeur de département, n’est pas suffisamment indépendant dans les conseils qu’il fournit au Conseil.

46. Documents Gray, présence au Conseil et qualité des débats. Le total des heures de réunion du Conseil a diminué depuis 1999, d’environ 600 heures par an à environ 400 heures, sous l’effet d’une réduction moyenne de 2,6 heures à 1,6 heure pour chaque point à l’ordre du jour (de 1,7 à 1 heure pour les questions relatives au pays). Une raison essentielle de cette baisse est la prolifération des documents Gray (déclarations écrites qui sont soumises aux administrateurs avant les réunions et qui sont souvent utilisées à la place de déclarations orales). Pendant la période considérée, le nombre de ces documents a augmenté de 400 % pour dépasser 4.000 par an. La plupart des administrateurs publient un document Gray pour la majorité des débats relatifs aux pays. Les membres du Conseil y voient des avantages et des inconvénients. Ces documents permettent aux autorités d’apporter une contribution plus directe et il est plus facile pour la Direction de refléter les vues des administrateurs dans les conclusions ou le résumé de la séance, surtout lorsque ces documents sont publiés suffisamment à l’avance. D’autre part, de nombreux administrateurs se plaignent que ces documents sont trop longs, qu’ils reproduisent souvent les vues exprimées dans le rapport correspondant des services du FMI ou dans les documents Gray d’autres administrateurs, et qu’ils ont tendance à examiner des questions techniques qui sont mieux traitées par les services du FMI, plutôt que des questions d’observation des politiques du FMI et de cohésion au plan international. Néanmoins, la plupart des membres du Conseil sont d’avis que l’augmentation du nombre de documents Gray n’a pas pesé sur la qualité des décisions.

47. Les documents Gray ont été mis en place initialement pour encourager des débats plus animés au Conseil, mais en fait ils ont eu l’effet opposé. Ils ont peut-être aussi conduit à une réduction de la participation des administrateurs aux réunions du Conseil: il est maintenant plus probable que les administrateurs y envoient un subordonné parce qu’ils s’attendent à moins de discussions en dehors des déclarations déjà soumises. D’une manière générale, seulement quatre administrateurs et quatre suppléants ont participé aux séances sur les questions relatives aux pays en 2006 (article IV et utilisation des ressources du FMI), alors que les 16 autres sièges étaient occupés par des conseillers et des conseillers principaux (tableau 1). La présence des administrateurs et des suppléants était bien plus forte aux réunions sur des questions de politique générale, des questions administratives et la surveillance multilatérale. Ces statistiques ne signifient pas nécessairement que les administrateurs considèrent que les réunions du Conseil ne sont pas importantes. En fait, il se peut que les conseillers et les conseillers principaux qui y participent viennent de pays qui sont plus concernés par les questions examinées, ou que leurs compétences ou leur expérience soient plus en rapport avec la question en jeu que celles de l’administrateur.

48. Résumés. Les résumés récapitulent les vues et les décisions du Conseil, en particulier pour les entretiens relatifs à l’article IV et la plupart de ceux relatifs à des questions de politique générale. Ces résumés, qui sont préparés par le Président du Conseil avec l’aide du Secrétaire, communiquent les recommandations et les directives du Conseil à la Direction et aux services du FMI. Ils sont aussi le fondement des notes d’information au public, un outil important par lequel le FMI communique ses vues au public. Plus des 4/5 des membres du Conseil et presque 3/4 des cadres supérieurs sont d’avis que les résumés sont «parfois» ou «souvent» vagues et/ou contradictoires. Il ressort d’un examen de résumés d’entretiens relatifs à l’article IV et à des questions de politique générale qu’il est parfois difficile de distinguer les décisions et les consensus, et que les vues de la minorité ne sont pas relatées systématiquement. On observe aussi un manque de clarté en ce qui concerne les mots-codes qui sont utilisés pour décrire le degré de soutien à une position (par exemple, «plusieurs», «de nombreux», «la plupart»).

49. Coût du Conseil. En 2007, le budget du Conseil était de 59 millions de dollars (73 millions de dollars si l’on inclut le budget du Département du Secrétariat). Entre 1998 et 2006, le coût de fonctionnement du Conseil a varié entre 5,9 et 6,4 % du budget administratif net du FMI (graphique 3). Pendant cette période, les effectifs des bureaux des administrateurs ont augmenté. Bien que les comparaisons soient difficiles en raison des différences dans leur champ d’action, ces chiffres sont quelque peu élevés par rapport à ceux d’autres organisations internationales ayant un conseil résident, même s’ils ne s’en écartent pas considérablement (3 % à la Banque mondiale, 4 % à la BID, environ 5 % à la BERD et 6,5 % à la BAsD)23.

Graphique 3.Budget des bureaux des administrateurs en pourcentage du budget administratif net du FMI, 1999–2007

Source: Bureau du budget et de la planification, et calculs des services du BIE.

50. Capacité et responsabilités des membres du Conseil. La capacité du Conseil d’être efficace dépend en partie des compétences et de l’expérience des administrateurs et de leur personnel, ainsi que des incitations qui leur sont offertes. Les paragraphes qui suivent examinent les compétences et l’expérience des administrateurs, la rotation au Conseil et le système de responsabilisation mis en place pour les administrateurs.

51. Qualifications et compétences des membres du Conseil. Il n’existe pas de mandat pour le Conseil dans son ensemble, ni de description de poste standard pour les administrateurs, les suppléants ou les cadres qui travaillent dans leur bureau. Une description de poste standard donnerait aux autorités des indications en vue du choix des candidats. Environ 90 % des autorités interrogées sont d’avis que la connaissance de la macroéconomie et du secteur financier est «essentielle» pour un administrateur, et 75 % d’entre elles considèrent que l’aptitude à négocier et à faire preuve de diplomatie est essentielle. Les membres du Conseil sont d’avis qu’ils disposent de ces compétences, une vue partagée par les services de l’institution (graphiques 4 et 5). Cependant, il ressort de notre évaluation que les membres du Conseil et les services du FMI considèrent que la connaissance du secteur financier est l’un des points faibles du Conseil, bien que les autorités estiment qu’il s’agit d’une compétence essentielle que les administrateurs devraient posséder. Ces points de vue sont confirmés par une étude de cas sur la manière dont le Conseil intègre les questions relatives au secteur financier dans la surveillance macroéconomique (Bossone, 2008c): il en ressort que, en partie à cause de ses connaissances insuffisantes sur le secteur financier, le Conseil a eu du mal à intégrer les questions relatives au secteur financier dans l’examen des situations macroéconomiques.

Graphique 4.Opinions des administrateurs concernant les compétences du Conseil d’administration

(en pourcentage)

Source: enquête du BIE auprès du Conseil d’administration, deuxième question, document de référence I.

Graphique 5.Opinions des services du FMI concernant les compétences du Conseil d’administration

(en pourcentage)

Source: enquête du BIE auprès des cadres supérieurs du FMI, deuxième question, document de référence I.

52. Des problèmes similaires existent au-dessous du niveau des administrateurs. La plupart des groupes de pays au Conseil n’ont pas arrêté de description de poste précise et ne disposent pas non plus d’une méthode transparente et fondée sur le mérite pour la sélection des suppléants et des autres membres de leur personnel. Les postes dans les bureaux des administrateurs sont parfois considérés comme une récompense pour services rendus, et non comme une tâche importante et exigeante. En fait, la plupart des administrateurs ne participent guère ou pas du tout à la sélection de leur propre personnel, et seulement 15 % d’entre eux affirment disposer d’une «large latitude» pour choisir leurs conseillers principaux et leurs conseillers. Lors des entrevues, quelques administrateurs se sont déclarés frustrés par le manque de compétences de leur personnel. Face à ce problème, quelques groupes de pays ont adopté des descriptions de poste et des processus plus transparents pour la sélection des membres du Conseil, ainsi que des règles sur le fonctionnement du bureau de leur administrateur (voir annexe 5).

53. Ancienneté et antécédents. L’ancienneté et les antécédents des administrateurs semblent avoir peu changé au cours des dix dernières années. Le nombre moyen d’années d’expérience est resté constant et est comparable à celui observé dans les autres organisations internationales24. Les antécédents des administrateurs n’ont pas beaucoup changé non plus; environ 70 % des administrateurs proviennent de banques centrales, de ministères des finances et de Trésors nationaux (tableau 2).

Tableau 2:Antécédents des administrateurs du FMI
Occupation des administrateurs juste avant le FMI199620012006
Ministère des finances/Trésor6117
Banque centrale868
Autre administration publique524
Services du FMI332
Université011
Secteur privé001
Banque mondiale et autres organisations internationales211
Source: données du Département du Secrétariat.

54. Rotation. Les administrateurs élus ont des mandats renouvelables de deux ans, alors que les administrateurs nommés exercent leurs fonctions jusqu’à ce qu’ils soient rappelés par leur capitale. Pendant la période 1990-2007, le mandat médian des administrateurs (élus et nommés) était de 23 mois (40 mois si leur expérience antérieure en tant que suppléant est incluse). Lors des entrevues, les membres du Conseil ont indiqué qu’il fallait à un nouvel administrateur six mois à un an pour être pleinement performant. Jusqu’à un certain point, des mandats plus longs permettent aux administrateurs d’exercer leurs fonctions plus indépendamment de la Direction, mais, selon quelques membres du Conseil, de très longs mandats peuvent conduire les administrateurs à adhérer de trop près aux vues des services et de la Direction du FMI. Par rapport aux organisations internationales similaires, le mandat des administrateurs du FMI se situe parmi les plus courts25. Le mandat médian semble court aussi par rapport au secteur privé, où les experts recommandent deux mandats de trois ans pour les administrateurs26. Les membres actuels et anciens du Conseil sont divisés sur la question de savoir si la rotation devrait être plus élevée ou plus faible: 46 % pensent que la rotation est «plus ou moins adéquate», alors que 43 % pensent qu’elle est excessive. Parmi les services du FMI, deux tiers sont d’avis que la rotation est plus ou moins adéquate ou trop faible.

55. Responsabilité des administrateurs. Les administrateurs doivent rendre des comptes aux autorités des pays qu’ils représentent au sujet de leurs interventions et de leurs votes. Les administrateurs nommés peuvent être rappelés par leur capitale à la discrétion de celle-ci. Les administrateurs qui sont élus par un seul pays sont soumis à un contrôle similaire de la part des autorités de ce pays, même si, du moins en théorie, ils ne peuvent être démis de leurs fonctions entre deux élections. Pour les administrateurs élus par des groupes de pays, le contrôle et les incitations sont différents. La plupart des groupes de pays ont mis en place des accords de rotation qui établissent si leur administrateur peut être réélu ou s’il ne peut remplir qu’un seul mandat de deux ans, ce qui élimine la réélection comme incitation. Dans les deux cas, les administrateurs doivent fonctionner en tenant compte des intérêts parfois contradictoires des autorités des pays qu’ils représentent. En tout cas, pour la plupart des administrateurs, les répercussions sur leur carrière future dans leur pays constituent un encouragement à écouter les recommandations de leurs autorités. Les membres du Conseil sont soumis à leur propre code de conduite, qui est plus ambigu que le code de conduite du personnel: il fait référence à ce que les membres «devraient» faire, alors que le code du personnel précise ce que celui-ci «doit» faire. Actuellement, il n’existe aucun mécanisme permettant au Comité d’éthique du Conseil d’appliquer ce code.

56. Plus de la moitié des membres du Conseil indiquent qu’ils font face occasionnellement à un conflit entre leur rôle de représentant de leurs autorités et leur rôle de garant des intérêts de l’institution. Les administrateurs ont expliqué dans des entrevues ultérieures que ce type de conflit apparaît principalement en ce qui concerne des questions administratives ou des questions mineures de politique générale. Néanmoins, la question est ainsi soulevée de savoir si les administrateurs peuvent être tenus de rendre des comptes en tant que responsables du FMI, et si oui, comment. Il ne serait pas simple de créer un mécanisme à cet effet. Premièrement, si, dans la pratique, tous les administrateurs comprennent clairement leur rôle de représentant, leur statut de responsable est moins clair27. Deuxièmement, on ne pourrait pas rendre les administrateurs également comptables des conséquences de leurs votes, parce que les votes sont pondérés par les quotes-parts des pays correspondants, d’où un degré de responsabilisation différent pour chaque administrateur.

C. Direction: Bureau du Directeur général

57. Une structure de gestion centralisée ayant des relations étroites avec de hauts responsables dans les principaux pays a toujours été l’un des points forts de la gouvernance du FMI. Les directeurs généraux et la plupart de leurs adjoints ont rejoint le FMI après avoir occupé des postes de rang élevé dans leur pays, apportant une expérience utile et des relations de haut niveau qui ont constitué un atout pour l’institution, et ils ont généralement dirigé avec vigueur un personnel discipliné et compétent. Globalement, la Direction a joué un rôle essentiel pour l’efficacité du FMI. Cependant, il n’existe aucun mécanisme formel permettant de rendre la Direction comptable de son travail, ni de l’action du FMI. L’absence d’un mécanisme clair de responsabilisation de la Direction a peut-être contribué à faire croire que le FMI dans son ensemble n’est pas tenu de rendre des comptes et à l’érosion correspondante du soutien qui lui est apporté et de sa légitimité.

58. Choix des directeurs généraux. Le premier point qui est généralement soulevé en ce qui concerne la Direction du FMI est le manque de transparence dans la sélection du Directeur général. Ce poste reste réservé à un Européen, même si on a noté une plus grande ouverture et une plus grande concurrence récemment. La procédure formelle de sélection par le Conseil est distincte de la véritable prise de décision, qui se déroule ailleurs, dans des entretiens directs entre les gouvernements européens et ceux des autres pays du G7. La convention selon laquelle les candidats sont proposés par le gouvernement de leur pays d’origine a conduit à un arbitrage des nominations dans les organisations internationales, qui a politisé la procédure de sélection et donc ébranlé sa légitimité, même si la personne qui finit par être choisie est effectivement le meilleur candidat28. En fait, le FMI est à la traîne des autres organisations internationales en ce qui concerne la transparence de la sélection de son Directeur général.

59. Le poste de Premier Directeur général adjoint est traditionnellement réservé à un Américain, et au moins un poste de Directeur général adjoint est réservé, croit-on, à une certaine région ou nationalité. De nouveau, cela affaiblit la légitimité de ces nominations. Le système actuel limite la capacité du Directeur général de choisir ses adjoints de manière à garantir la cohérence de l’équipe de direction et une bonne concordance avec les tâches qu’il souhaiterait déléguer.

60. Répartition des tâches au sein de la Direction. Le Directeur général a deux rôles: Président du Conseil et chef des services de l’institution. Comme il n’existe aucun mécanisme de rapport, chaque Directeur général a pu décider comment allouer son temps entre chacune de ces fonctions et quelles tâches déléguer à ses adjoints. Certains ont passé bien plus de temps à présider et à consulter le Conseil; d’autres ont consacré beaucoup d’énergie à la gestion de l’organisation, et d’autres encore ont choisi de visiter les capitales nationales et ainsi représenter activement le FMI. C’est ainsi que des administrateurs se sont parfois plaints que le Directeur général néglige les travaux du Conseil. Par ailleurs, lors de plusieurs entrevues, les autorités nationales ont indiqué qu’elles apprécieraient une interaction plus directe avec la Direction, et en particulier avec le Directeur général, ce qui pourrait être en contradiction avec une plus grande présence au Conseil.

61. L’allocation des responsabilités en termes de pays et de fonctions entre les Directeurs généraux adjoints semble arbitraire d’un point de vue institutionnel, d’où une certaine confusion parmi les cadres supérieurs en ce qui concerne les vues de la Direction sur des pays qui font face à des problèmes similaires à l’échelle mondiale ou régionale, et parfois un manque de cohérence dans la position du FMI. Cela touche aussi la responsabilisation, car aucun Directeur général adjoint ne prend la responsabilité des vues générales du FMI sur une région particulière. Qui plus est, peut-être, en raison de la parfois mauvaise coordination au sein du bureau du Directeur général, il ressort des entrevues que des départements attendent qu’un directeur adjoint particulier ne soit pas présent pour envoyer des documents qui doivent être approuvés. En outre, des documents sont en attente pendant longtemps sans réponse ou sans décision.

62. Responsabilisation de la Direction. Le mécanisme de responsabilisation de la Direction est inadéquat. En principe, le fait que les Statuts prévoient que le Directeur général agit sous le «contrôle général» du Conseil constitue une ligne de responsabilité claire. Dans la pratique, toutefois, la Direction n’est pas tenue de rendre des comptes au Conseil, et ce pour plusieurs raisons. Il n’existe pas de processus formel par lequel le Conseil examine la qualité du travail du Directeur général. Même si un tel processus était en place, il n’existe aucune norme d’évaluation, et le Conseil n’a aucun moyen de récompenser ni de sanctionner le Directeur général. Comme mentionné plus haut, le Conseil ne valide que formellement le choix du Directeur général, et les circonstances qui conduiraient à le démettre de ses fonctions et le mécanisme d’application de cette décision ne sont pas précisés. Ces éléments contrastent avec les meilleures pratiques dans le secteur privé et le secteur non marchand, où l’évaluation du directeur général constitue une responsabilité importante du conseil d’administration29. Les membres du Conseil sont tout à fait d’accord avec ce diagnostic: 80 % d’entre eux sont d’avis que le Conseil «ne participe pas suffisamment» à l’évaluation de la qualité du travail de la Direction, et trois quarts d’entre eux pensent que le Conseil ne joue pas un rôle suffisant dans la responsabilisation de la Direction.

63. Fautes et conflit d’intérêts. Le Directeur général est soumis au code de conduite du personnel conformément à sa lettre de nomination, mais cela n’est pas précisé dans le code de conduite du personnel. Par ailleurs, on ne sait pas très bien qui serait en mesure d’appliquer ce code au Directeur général, étant donné que les responsables de son application font rapport au Directeur général. D’autre part, le Premier Directeur général adjoint et les Directeurs généraux adjoints, en tant que membres du personnel, sont soumis au code de conduite du personnel. Le cadre de gouvernance du FMI n’est pas bien conçu pour identifier les conflits d’intérêts ou problèmes déontologiques effectifs et potentiels du Directeur général. Rien ne protège les personnes qui signalent une faute et, en particulier, il n’existe pas de mécanisme pour les plaintes concernant les administrateurs, le Directeur général et d’autres cadres supérieurs où la confidentialité de la source est garantie. Si le Conseil est, du moins implicitement, chargé d’examiner une faute présumée du Directeur général, aucune procédure ne précise comment s’acquitter de cette responsabilité. En outre, les possibilités d’emploi du Directeur général après le FMI ne sont pas limitées, alors qu’il s’agit d’une pratique courante pour les cadres supérieurs d’administrations publiques, de banques centrales et d’entreprises du secteur financier.

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