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III. Points forts et points faibles de la gouvernance du FMI

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
November 2008
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11. Ce chapitre examine les structures et les pratiques générales de gouvernance du FMI à l’aide des quatre dimensions susmentionnées: efficacité, efficience, responsabilisation et participation. Globalement, il ressort que l’efficacité est le point fort de la gouvernance du FMI. La responsabilisation semble être le point le plus faible et la participation est faible aussi. Ces faiblesses compromettent la légitimité du FMI, ce qui pèse sur son efficacité. Ce chapitre et le suivant (qui examine les rôles et la qualité du travail des divers organes directeurs) examinent les complémentarités et les arbitrages entre ces dimensions de la gouvernance10.

A. Efficacité

12. Deux atouts importants de la gouvernance du FMI appuient l’efficacité de l’institution. Premièrement, la structure de direction est compacte, avec un Directeur général et trois adjoints qui collaborent étroitement avec les cadres supérieurs pour donner une ligne de conduite à l’organisation. Cette structure permet une circulation rapide de l’information et facilite un contrôle centralisé de l’institution qui favorise l’adaptabilité tout en assurant une forte cohérence.

13. Deuxièmement, des caractéristiques importantes de la gouvernance du FMI lui permettent de réagir rapidement pour faire office de «pompier» lorsqu’un pays fait face à une crise de la balance des paiements ou à une crise financière. La Direction, qui s’appuie sur les services de l’institution, dispose de mécanismes éprouvés pour préparer des programmes conduisant à l’utilisation des ressources du FMI par les pays membres: elle évalue les problèmes, conçoit et négocie la conditionnalité, et coordonne une aide financière avec d’autres créanciers. Les rapports des services du FMI fournissent des données générales sur lesquelles le Conseil s’appuie pour examiner et approuver les programmes de financement, et qui permettent d’obtenir un large soutien de la part des pays membres. Ce processus est généralement rapide et cohérent, grâce à l’encadrement rigoureux et centralisé des services de l’institution et de leurs activités. À ces égards, le FMI se distingue des autres organisations internationales.

14. L’efficacité du FMI en tant que «pompier» du système financier mondial est particulièrement remarquable en cas de crise systémique. Des pratiques de gouvernance informelle permettent alors au FMI de réagir avec rapidité et souplesse, là où d’autres organisations multilatérales risquent d’être paralysées. Cette gouvernance informelle fonctionne différemment dans chaque crise, mais certaines caractéristiques sont présentes dans la plupart des cas. Lorsqu’une crise est détectée, d’autres mécanismes de formulation des stratégies, de prise de décision et d’exécution se superposent aux mécanismes habituels. Ils sont centrés sur un petit réseau de hauts fonctionnaires, généralement des pays les plus concernés (souvent les suppléants du G7). La Direction et les services du FMI collaborent avec ces fonctionnaires pour formuler des stratégies et dégager un financement ou répartir les charges. Pour faciliter les négociations, les entretiens et le processus décisionnel passent du Conseil à un plus petit groupe de décideurs qui ne sont pas contraints par des mécanismes de vote ou des procédures formelles; ceux-ci dialoguent par téléconférence et dans des réunions privées dont le procès-verbal officiel est rarement établi. Lorsqu’un accord provisoire est conclu, les services du FMI en établissent les détails avec les parties prenantes et la Direction présente la proposition au Conseil pour examen et approbation — un processus qui favorise une certaine prise en charge collective des décisions. Ce système a permis au FMI de concevoir des programmes et de mobiliser des financements élevés bien plus rapidement que par les voies officielles.

15. Ce mécanisme de gouvernance informelle n’est pas sans inconvénient. Comme le processus décisionnel en temps de crise se déroule en dehors des voies officielles, il manque de transparence et ne peut garantir que des comptes seront rendus a posteriori au sujet des décisions prises. En outre, ce processus décisionnel informel ignore une grande partie des pays membres du FMI jusqu’à ce qu’un programme soit prêt à être approuvé.

16. L’évaluation a recensé deux autres faiblesses. Premièrement, la participation des ministres aux travaux du FMI est faible, sauf en cas de crise systémique ou pour de grands enjeux (par exemple, l’initiative PPTE, à laquelle les pays du G-7 se sont particulièrement intéressés). Des fonctions importantes qui exigent une forte adhésion politique — par exemple, établir les objectifs primordiaux du FMI, exercer une surveillance de haut niveau — ne reçoivent guère d’attention. Plus souvent, les orientations politiques de haut niveau viennent de l’extérieur du cadre de gouvernance formelle du FMI, essentiellement des divers groupes de pays informels (G-7, G-20, G-24). Ces orientations sont intermittentes et ponctuelles, et risquent d’être considérées comme illégitimes.

17. Deuxièmement, les responsabilités ne sont pas clairement partagées entre la Direction et le Conseil, ou, dans certains cas, entre le Conseil et le CMFI. Des doubles emplois dans certains domaines, et des lacunes dans d’autres, réduisent l’efficacité et l’efficience, et compromettent la responsabilisation. Les Statuts du FMI ne différencient pas clairement les responsabilités respectives du Conseil et de la Direction en ce qui concerne la conduite générale de l’institution, d’où la zone floue qui entoure ce que signifie «donner une orientation» et ce qui serait considéré comme une microgestion importune. En outre, certains membres du Conseil supportent mal le rôle joué par le CMFI, en particulier au niveau des suppléants, dans l’établissement de l’orientation stratégique de l’institution.

18. Par ailleurs, des lacunes existent dans l’établissement des orientations stratégiques générales, où le Conseil est peu enclin à prendre des initiatives (par exemple, il a joué essentiellement un rôle d’examen et d’approbation lors du processus de formulation de la stratégie à moyen terme du FMI en 2006, dont il a confié la conception à la Direction). Le Conseil joue aussi un rôle très mineur dans l’établissement des priorités pour l’allocation des ressources d’assistance technique.

B. Efficience

19. La structure de gestion du FMI est relativement légère. Le bureau du Directeur général comprend huit cadres supérieurs, et son budget est voisin de 7 millions de dollars (environ 0,7 % du budget administratif net du FMI). L’assemblée annuelle des gouverneurs et les réunions semestrielles du CMFI sont coordonnées avec d’autres événements dont les participants et les ordres du jour coïncident partiellement, d’où des synergies et une réduction des coûts. Le Conseil est compact par rapport à celui de nombreux organismes des Nations Unies et de quelques grandes organisations internationales11, et, au cours des 10 dernières années, il a pu réduire le temps qu’il passe dans des réunions. D’autre part, le coût de fonctionnement du Conseil est quelque peu élevé par rapport à celui de conseils résidents dans d’autres organisations intergouvernementales (voir paragraphe 50). Les administrateurs disposent d’un personnel de 240 personnes, soit plus de 9 % du total du personnel de l’institution.

C. Responsabilisation

20. La responsabilisation est probablement le point le plus faible de la gouvernance du FMI. Il n’existe pas de normes par rapport auxquelles évaluer l’action du FMI, ni de mécanisme adéquat pour rendre l’organisation et ses organes directeurs responsables devant les pays membres ou les parties intéressées. La responsabilisation est un problème fréquent parmi les organisations internationales et elle est particulièrement importante en ce qui concerne le FMI, dont l’action peut avoir des répercussions majeures. The One World Trust, une ONG respectée, a comparé quatre aspects de la responsabilisation dans 20 organisations intergouvernementales. Globalement, le FMI se situe légèrement au-dessous de la moyenne, obtenant une meilleure note pour la transparence et l’évaluation que pour la participation et les mécanismes de recours et d’intervention (One World Trust, 2006, 2007a et 2007b).

21. En tant que représentant des propriétaires du FMI, le Conseil des gouverneurs est globalement responsable de l’orientation et de la qualité du travail de l’institution, ainsi que de la surveillance de la qualité du travail du Conseil, à qui il a délégué bon nombre de ses pouvoirs. Cependant, cette délégation ne dispense pas les gouverneurs de leur responsabilité en matière de conduite de l’organisation. La relation de responsabilité du Conseil envers le Conseil des gouverneurs est implicite dans la délégation des pouvoirs qui est prévue dans les Statuts et la Réglementation générale. Cependant, aucune norme ne détermine ce qui est attendu du Conseil et le seul mécanisme formel d’évaluation de la qualité de son travail est l’obligation de faire rapport annuellement au Conseil des gouverneurs sur l’état du FMI et du système financier international. Il serait difficile d’évaluer la qualité du travail de l’institution sur la base de ce rapport12. En fait, le chevauchement des responsabilités entre le Conseil et la Direction d’une part, et entre les membres du Conseil et leurs mandants politiques d’autre part, brouille les lignes de responsabilité et, en conséquence, il est difficile d’établir une série de résultats au sujet desquels le Conseil pourrait devoir rendre des comptes.

22. Une autre lacune concerne la surveillance de l’exécution des politiques, bien que le Conseil examine chaque rapport sur les prêts et la surveillance, et procède à des revues périodiques de l’exécution des politiques. Par exemple, les directives qui préconisent un allégement de la conditionnalité et celles relatives à la surveillance du secteur financier ne sont pas encore appliquées de manière adéquate. En outre, il n’existe pas actuellement de surveillance adéquate des questions relatives à la gestion financière et aux conflits d’intérêts par le Conseil ou par un autre organe représentatif des pays membres.

23. Cette évaluation de l’insuffisance de la responsabilisation est partagée par les membres du Conseil qui ont répondu à notre enquête: 55 % d’entre eux ont déclaré que les mécanismes de responsabilisation du Conseil sont «inadéquats ou non existants», alors que 25 % estiment que des mécanismes adéquats sont «en place mais pas utilisés suffisamment». Les autorités et les cadres supérieurs ont des avis similaires.

24. Le Directeur général doit rendre des comptes au Conseil au sujet de la qualité de son travail, de ses décisions et de son comportement personnel. Cette relation émane explicitement des Statuts, qui précisent que le Conseil sélectionne le Directeur général et peut mettre fin à son mandat, et le placent «sous la direction» et «sous le contrôle général» du Conseil. Si le mécanisme de responsabilisation du Directeur général est mieux défini que celui du Conseil, il n’a pas été plus utile dans la pratique, car, de nouveau, aucune norme ne détermine ce qui est attendu de la Direction, aucun processus formel n’est prévu pour évaluer la qualité du travail de la Direction, et il n’existe ni récompense ni sanction autre qu’une décision sur la reconduction ou non du mandat du Directeur général après cinq ans. En fait, le Conseil n’a joué jusqu’à présent qu’un rôle de routine dans la sélection des directeurs généraux et la reconduction de leur mandat, la véritable décision étant prise par un sous-groupe de pays membres selon une procédure opaque. Il n’est pas étonnant que la vaste majorité des membres du Conseil estiment que celui-ci joue un rôle insuffisant dans la responsabilisation du Directeur général13.

25. De meilleurs mécanismes de responsabilisation sont nécessaires face aux vives préoccupations concernant la légitimité du FMI. Certes, des mécanismes de responsabilisation mal conçus peuvent réduire l’efficacité de l’institution si, en conséquence, les membres du Conseil sont moins prêts à prendre des décisions difficiles et controversées, ou si les fonctionnaires de l’institution sont trop peu disposés à prendre des risques ou sont condamnés à effectuer des évaluations purement mécaniques. Toutefois, il est probable que des responsabilités mieux définies, ainsi que des normes de résultats et des mécanismes de déclaration précis, accroîtront l’efficacité de l’institution plutôt que la réduire. Ces questions sont explorées plus en détail aux chapitres IV et V.

D. Participation

26. Le présent rapport examine deux aspects de la gouvernance du FMI relatifs à la participation: 1) la capacité des pays membres de se faire entendre et prendre en compte dans le processus décisionnel de l’institution et 2) la capacité des autres parties intéressées, y compris les parlements et la société civile, de se faire entendre et prendre en compte par le FMI. Il est noté que ces deux aspects sont faibles et doivent être renforcés de manière à accroître la confiance des pays membres dans le FMI et le soutien qu’ils lui apportent, ce qui sera important pour maintenir l’efficacité de l’institution à moyen et à long terme.

27. En ce qui concerne la participation des pays membres, la structure actuelle du Conseil suscite des préoccupations. La taille moyenne des 16 groupes de pays siégeant au Conseil est élevée par rapport à celle dans d’autres organisations internationales14. Le fait de représenter un grand nombre de pays sollicite lourdement les administrateurs pour ce qui est du temps et des ressources qu’ils peuvent consacrer aux consultations avec les autorités nationales sur des questions qui les concernent. Il réduit peut-être la capacité de ces administrateurs à participer aux débats de fond et sur l’institution, et influe même peut-être sur la qualité de leurs travaux concernant les questions nationales. Un Conseil plus large permettrait de réduire la taille des groupes de pays et d’assurer une meilleure représentation, mais accroîtrait les coûts et pourrait diminuer l’efficacité. D’autre part, d’aucuns appellent à abolir les postes des cinq administrateurs nommés, ce qui ouvrirait la voie à une conversion des huit représentations individuelles en groupes de pays15.

28. Il semble que les administrateurs et les autorités qu’ils représentent, en particulier des pays à faible revenu, soient dissuadés de contester les vues de la Direction et des services du FMI par crainte de répercussions négatives. Les enquêtes du BIE montrent qu’un tiers des autorités nationales et 36 % des membres du Conseil sont d’avis qu’ils peuvent critiquer les services du FMI et la Direction sans crainte de répercussions «rarement» ou «seulement sur certaines questions». C’est particulièrement le cas parmi les autorités et les administrateurs des pays à faible revenu: pas moins de 56 % et de 67 % d’entre eux, respectivement, jugent qu’ils peuvent critiquer librement les services du FMI «rarement» ou «seulement sur certaines questions».

29. La transparence est essentielle pour que la participation de parties extérieures repose sur des informations appropriées. Depuis les années 90, le FMI s’efforce d’être plus ouvert aux vues des organisations non gouvernementales et des parlements nationaux. Plus de la moitié des membres du Conseil rencontrent des membres de la société civile au moins de manière ponctuelle, mais seulement 18 % de manière régulière. Si 40 % des membres du Conseil publient un rapport de leurs activités, moins d’un quart se présentent devant leur parlement de manière régulière ou même ponctuelle.

30. Depuis 1996, le FMI a libéralisé sensiblement sa politique des publications, en mettant à la disposition du public, par voie électronique, davantage d’informations sur ses opérations et les décisions du Conseil. Toutefois, il pourrait renforcer ses politiques et ses pratiques en la matière pour les harmoniser avec les meilleures pratiques des organisations internationales. La politique des archives reste restrictive: il est très difficile d’accéder à distance à des documents déclassifiés. Les périodes d’embargo pour les procès-verbaux et d’autres documents du Conseil sont excessivement longues (vue partagée par environ 40 % des membres du Conseil et des services de l’institution). Aucun critère transparent et publié ne régit la déclassification des documents confidentiels et strictement confidentiels; cela reste la prérogative de la Direction. Enfin, les parties extérieures jugent que leur capacité d’influer sur la politique du FMI est réduite par le fait que les documents de politique générale ne sont pas publiés avant leur examen par le Conseil16.

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