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III. Os Pontos Fortes e Fracos da Governança do FMI

Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
November 2008
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11. Este capítulo aborda a estrutura geral e as práticas de governança do FMI, no contexto das quatro dimensões já citadas: eficácia, eficiência, prestação de contas e voz. De modo geral, a avaliação mostra que a eficácia é tida como o ponto alto da governança do FMI. A prestação de contas seria o aspecto mais fraco, seguido pela voz. Essa situação implica riscos para a legitimidade do Fundo, o que por sua vez afeta a eficácia. Este capítulo e o próximo (que trata das funções e do desempenho de cada órgão dirigente) examinam as complementaridades e os trade-offs entre as dimensões da governança.10

A. Eficácia

12. A eficácia do FMI está alicerçada em dois aspectos importantes da estrutura de governança. O primeiro é uma estrutura de gestão compacta, com um Diretor-Geral e três Subdiretores que dirigem a organização em estreito contato com os quadros superiores do Fundo. Essa estrutura agiliza o fluxo de informações e facilita o controle centralizado da instituição, o que lhe confere maleabilidade enquanto mantém um grau significativo de coerência.

13. O segundo é que, graças às principais características de sua estrutura de governança, o Fundo é capaz de reagir prontamente para “apagar incêndios” quando procurado por países que enfrentam crises financeiras ou do balanço de pagamentos. Apoiada no trabalho desenvolvido pelos técnicos, a Direção-Geral conta com um repertório bem ensaiado de operações para elaborar programas para países membros que precisam recorrer aos recursos do Fundo: avaliação dos problemas, formulação e negociação da condicionalidade e coordenação do apoio financeiro de outros credores. Os relatórios do corpo técnico encaminhados ao Conselho servem de referência para a análise e aprovação dos pacotes de financiamento, bem como para garantir o apoio mais amplo dos países membros. Este processo em geral é administrado de maneira rápida e uniforme, graças ao controle rigoroso e centralizado sobre o corpo técnico e suas atividades. Nesses aspectos, o Fundo se destaca em relação aos demais organismos internacionais.

14. A eficácia do Fundo como “bombeiro” do sistema financeiro global fica particularmente evidente quando ocorre uma crise sistêmica. Nesses casos, entram em cena práticas informais de governança que permitem ao Fundo reagir com agilidade e flexibilidade em situações que talvez deixassem outros organismos multilaterais paralisados. Essas práticas informais são acionadas de maneira diferente em cada crise, mas algumas características se aplicam a todos os casos. Quando se detecta uma crise, mecanismos alternativos de formulação de estratégias, decisão e implementação se sobrepõem aos mecanismos usuais. Esses mecanismos alternativos para lidar com as crises giram em torno de uma pequena rede de altas autoridades—em geral dos países de maior envolvimento (normalmente os suplentes do G-7). A Direção-Geral e os técnicos do Fundo se unem a essas autoridades para formular estratégias, captar recursos ou distribuir o ônus. Para facilitar as negociações, o Conselho delega a responsabilidade pelas discussões e decisões a um pequeno grupo de autoridades que não está sujeito às restrições impostas pelos mecanismos de votação ou procedimentos formais; suas interações ocorrem por meio de teleconferências e reuniões fechadas em que raramente se produzem atas oficiais. Tão logo se firma um acordo provisório, os técnicos do Fundo se juntam às partes relevantes para o acerto dos detalhes e a Direção-Geral apresenta o pacote proposto ao Conselho para análise e aprovação—um processo que ajuda a promover um grau de adesão coletiva às decisões. Esse sistema permitiu ao FMI formular programas e mobilizar grandes volumes de financiamento numa fração do tempo que seria necessário para fazê-lo pelos canais formais.

15. Esse mecanismo informal de governança também tem seus pontos fracos. Uma vez que nas crises o processo decisório transcorre fora dos canais formais, ele se torna menos transparente e menos eficaz na responsabilização ex post pelas decisões tomadas. Ademais, esse processo decisório informal ocorre sem a participação da maior parte dos países membros da instituição até que um programa esteja pronto para ser submetido à aprovação do Conselho.

16. A avaliação identificou duas outras falhas. Primeiro, o envolvimento ministerial nos assuntos do FMI é baixo, exceto nos casos de crise sistêmica ou de questões de política (por exemplo: Iniciativa HIPC, que desperta grande interesse entre os membros do G-7). Pouca atenção é dedicada às funções-chave que exigem grande engajamento político: por exemplo, a definição dos objetivos mais abrangentes do Fundo e a supervisão de alto nível. O mais comum é a orientação política de mais alto nível partir de fora da estrutura formal de governança do Fundo, sobretudo dos diversos grupos informais de países, os chamados “Gs” (G-7, G-20, G-24). A orientação desses grupos é prestada de forma intermitente e caso a caso, e existe o risco de ser interpretada como ilegítima.

17. Segundo, não há uma divisão clara de responsabilidades entre a Direção-Geral e o Conselho, ou, em alguns casos, entre o Conselho e o CMFI. A existência de sobreposições em algumas áreas e lacunas em outras reduz a eficácia e eficiência e enfraquece a responsabilização. O Convênio Constitutivo do FMI não faz uma distinção clara entre as responsabilidades do Conselho e da Direção-Geral na condução das atividades do Fundo, o que cria incertezas sobre o que constitui a prerrogativa de “direção e controle” e o que seria considerado microgestão ilegítima. Ademais, alguns membros do Conselho ressentem-se da função exercida pelo CMFI e, principalmente, pelos Suplentes, na definição do direcionamento estratégico.

18. Ao mesmo tempo, existem lacunas na orientação estratégica mais ampla, uma vez que o Conselho atua principalmente de maneira reativa (por exemplo: durante o processo de formulação da Estratégia de Médio Prazo do FMI, em 2006, a função básica do Conselho foi de análise e aprovação, cabendo à Direção-Geral traçar a estratégia). O Conselho também desempenha uma função ínfima na definição de prioridades para a alocação dos recursos da assistência técnica.

B. Eficiência

19. O Fundo tem uma estrutura de gestão relativamente enxuta. Oito funcionários graduados trabalham no gabinete do Diretor-Geral, que tem um orçamento de cerca de US$ 7 milhões (ou 0,7% do orçamento administrativo líquido do Fundo). As reuniões anuais dos Governadores e as reuniões semestrais do CMFI são coordenadas com outros eventos que compartilham sua agenda e seu público, o que produz sinergias a um custo reduzido. O Conselho é compacto se comparado ao de muitos organismos da ONU e de alguns organismos internacionais11 e, nos últimos anos, conseguiu reduzir o tempo gasto em reuniões. Por outro lado, os custos de operação do Conselho são relativamente altos em comparação aos de conselhos residentes de outros organismos intergovernamentais (ver parágrafo 49). Os Administradores são apoiados por 240 funcionários, o que representa mais de 9% do total dos quadros.

C. Prestação de Contas

20. A prestação de contas é talvez o aspecto mais frágil da governança do FMI. Não há normas estabelecidas para avaliar a atuação do FMI e não há mecanismos apropriados para que a organização e seus órgãos dirigentes prestem contas aos países membros ou a outras partes interessadas relevantes. A prestação de contas representa um problema comum entre organismos intergovernamentais e é de importância crucial no Fundo, cujas ações podem ter enorme repercussão. A respeitada ONG One World Trust comparou quatro aspectos da prestação de contas em 20 organismos intergovernamentais. De modo geral, o FMI ficou ligeiramente abaixo da média, com uma pontuação relativamente melhor nos quesitos “transparência e avaliação” do que em “participação” e “mecanismos de reclamação e resposta” (One World Trust, 2006, 2007a e 2007b).

21. Na qualidade de representante dos proprietários do FMI, a Assembléia de Governadores assume a responsabilidade geral pelo direcionamento e desempenho do Fundo, bem como pela supervisão do desempenho do Conselho, a quem delega muitos de seus poderes. Esta delegação, porém, não exime os Governadores de sua responsabilidade pela gestão da instituição. A prestação de contas do Conselho à Assembléia de Governadores está implícita na delegação dos poderes especificados no Convênio Constitutivo e nos Estatutos do FMI. Não há, porém, regras sobre o que se espera do Conselho, e o único mecanismo formal de avaliação de seu desempenho é a obrigatoriedade de apresentar um relatório anual à Assembléia de Governadores sobre a situação do Fundo e do sistema financeiro internacional. Seria difícil avaliar o desempenho institucional com base nesse relatório.12 De fato, a superposição de responsabilidades entre o Conselho e a Direção-Geral, de um lado, e entre os membros do Conselho e seus superiores políticos, do outro, embaralha as linhas de responsabilidade e dificulta a identificação de um conjunto de produtos e resultados pelos quais o Conselho poderia ser responsabilizado.

22. Outra lacuna se refere à supervisão da implementação de políticas, mesmo considerando que o Conselho examina todos os relatórios sobre empréstimos e supervisão e conduz análises periódicas da implementação de políticas. As diretrizes sobre a simplificação da condicionalidade e sobre a supervisão do setor financeiro, por exemplo, ainda não foram implementadas satisfatoriamente. Acresce que não há, no momento, supervisão apropriada das questões relativas à gestão financeira e aos conflitos de interesses, seja no Conselho ou em qualquer outro órgão representativo dos países membros.

23. Os membros do Conselho que participaram da pesquisa do IEO compartilham essa visão de deficiência na estrutura de prestação de contas: 55% deles acreditam que os atuais mecanismos de responsabilização do Conselho como um todo são “inexistentes ou insuficientes”, enquanto outros 25% acham que esses mecanismos “existem mas não são empregados o suficiente”. As autoridades e os funcionários graduados têm opiniões semelhantes.

24. O Diretor-Geral deve prestar contas ao Conselho pelo desempenho das suas funções, por suas decisões e por seu comportamento pessoal. Essa relação é diretamente derivada do Convênio Constitutivo, que atribui ao Conselho a tarefa de selecionar o Diretor-Geral e o direito de destituí-lo do cargo, e situa a atuação do Diretor-Geral “sob a supervisão” e o “controle geral” do Conselho. Embora a estrutura de prestação de contas do Diretor-Geral seja mais específica que a do Conselho, ela não se mostra muito mais útil na prática, pois, mais uma vez, salvo a simples decisão de manter ou não o Diretor-Geral no cargo após cinco anos, não há regras estabelecidas sobre o que se espera da Direção-Geral, nem um processo formal para a avaliação de seu desempenho nem recompensas ou punições. Na realidade, o Conselho até hoje tem desempenhado uma função meramente pro forma na seleção do Diretor-Geral e na prorrogação de sua permanência no cargo, pois as decisões efetivas são tomadas por um subconjunto de países membros no contexto de um processo opaco. Não é de surpreender que a grande maioria dos membros do Conselho acredite que este não se envolve o suficiente na responsabilização do Diretor-Geral.13

25. É preciso instituir mecanismos mais vigorosos de prestação de contas para solucionar a grave questão da legitimidade do FMI. Não há dúvida que mecanismos mal formulados podem comprometer a eficácia caso desestimulem os membros do Conselho a tomar decisões difíceis ou polêmicas ou tornem os quadros de chefia avessos ao risco ou confinados a exercícios inócuos de preenchimento de formulários de desempenho. Por outro lado, a definição mais clara de responsabilidades e a existência de regras de desempenho e mecanismos de prestação de contas provavelmente contribuirão para aumentar a eficácia. Os Capítulos IV e V analisam essas questões.

D. Voz

26. A presente avaliação examinou dois aspectos da governança do Fundo relacionados à voz: 1) a capacidade dos países membros de se fazer ouvir para que suas posições sejam levadas em conta no processo decisório da instituição e 2) a capacidade de outras partes interessadas, como as legislaturas e a sociedade civil, de transmitir suas opiniões ao FMI e vê-las reconhecidas. Constatou-se que esses dois aspectos são falhos e precisam ser corrigidos para aumentar a confiança dos países membros no FMI e seu apoio à instituição, que será essencial para a manutenção da eficácia do FMI no médio e longo prazos.

27. No que se refere à voz dos países membros, a atual estrutura do Conselho é motivo de apreensão. O tamanho médio das 16 representações no Conselho que abrangem mais de um país é grande se comparado ao encontrado em outros organismos internacionais.14 Para os Administradores, representar um grande número de países significa um enorme investimento de tempo e recursos em consultas com as autoridades sobre assuntos que afetam seus países. Isso pode restringir a capacidade desses Administradores de participar das discussões institucionais e de política econômica, bem como afetar a qualidade de seu trabalho nas questões de interesse nacional. A ampliação do Conselho reduziria o número de países por grupos e melhoria a representação, mas elevaria os custos e talvez comprometesse a eficácia. Por outro lado, há quem defenda a supressão dos postos dos cinco Administradores nomeados, o que permitiria a conversão das oito representações individuais em representações de grupos de países.15

28. Enquanto isso, existem indícios de um “efeito de distanciamento” que desestimula os Administradores e suas autoridades—principalmente dos países de baixa renda—a questionar os pontos de vista da Direção-Geral ou dos técnicos por temer repercussões negativas. A pesquisa do IEO mostra que um terço das autoridades e 36% dos membros do Conselho consideram que podem criticar os técnicos ou a Direção-Geral sem medo de represálias “raramente” ou “apenas em alguns assuntos”. Essa opinião é mais acentuada entre as autoridades e os Administradores dos países de baixa renda, entre os quais 56% e 67%, respectivamente, acreditam que podem criticar os técnicos “raramente” ou “apenas em alguns assuntos”.

29. No que se refere à voz dos agentes externos, a chave para a participação bem informada é a transparência. Desde a década de 1990, o Fundo tem se esforçado para ser mais receptivo aos pontos de vista dos atores não governamentais e das legislaturas. Mais da metade do Conselho se reúne com membros da sociedade civil ao menos em ocasiões especiais, mas apenas 18% o faz periodicamente. Embora 40% dos membros do Conselho publiquem relatórios sobre suas atividades, menos de um quarto comparece perante suas legislaturas a intervalos regulares ou mesmo esporadicamente.

30. Desde 1996, o Fundo tem adotado uma política mais liberal de divulgação de documentos ao público, com a disponibilização, em formato eletrônico, de um maior número de informações sobre suas operações e as decisões do Conselho. Mas ainda é possível aprimorar as políticas e práticas de difusão para equipara-las às melhores práticas entre os organismos internacionais. A política de arquivos ainda é restritiva e impõe obstáculos significativos ao acesso remoto de materiais abertos ao público. Os prazos de embargo de atas do Conselho e outros documentos é demasiadamente longo (uma opinião compartilhada por cerca de 40% dos técnicos e membros do Conselho). Não há critérios transparentes e acessíveis sobre a liberação de documentos confidenciais e estritamente confidenciais; essa questão ainda é tratada como uma prerrogativa da Direção-Geral. Por último, os agentes externos sustentam que sua capacidade de influenciar as políticas do Fundo é prejudicada pelo fato de que os documentos relevantes não são divulgados ao público antes de sua discussão no Conselho.16

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