International Monetary Fund Annual Report 2016

Chapter

Surveillance économique

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 2016
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«Surveillance» est le terme général qui désigne le processus par lequel le FMI supervise le système monétaire international ainsi que les évolutions économiques au niveau mondial, et contrôle les politiques économiques et financières de ses 189 États membres. Dans le cadre de ce bilan de santé qui est dressé en principe tous les ans, le FMI met en lumière les risques éventuels pour la stabilité et recommande les mesures d’ajustement nécessaires. De cette manière, il aide le système monétaire international à atteindre son objectif fondamental, qui est de faciliter les échanges de biens, de services et de capitaux entre les pays et, partant, favoriser une croissance économique saine.

La surveillance exercée par le FMI comporte deux volets fondamentaux: la surveillance bilatérale, qui consiste à évaluer les politiques de chaque État membre et à lui donner des conseils, et la surveillance multilatérale, dont la portée est mondiale. En intégrant la surveillance bilatérale et multilatérale, le FMI est en mesure d’assurer une analyse plus complète et plus cohérente des «effets de contagion», c’est-à-dire des effets que la politique économique d’un pays peut avoir sur d’autres pays.

La pièce maîtresse de la surveillance bilatérale est la série de consultations dites «au titre de l’article IV», par référence à l’article des Statuts du FMI qui fait obligation à celui-ci de procéder à un examen des évolutions et des politiques économiques de chacun de ses 189 États membres. Les consultations au titre de l’article IV portent sur divers aspects jugés essentiels du point de vue macroéconomique — sur les plans budgétaire, financier, de change, monétaire et structurel — en se concentrant plus particulièrement sur les risques et les vulnérabilités ainsi que sur les mesures prises par les pouvoirs publics pour y répondre. Des centaines d’économistes et autres fonctionnaires du FMI participent au processus de consultation au titre de l’article IV.

Ces consultations prennent la forme non pas d’une évaluation unilatérale par le FMI, mais d’un dialogue bilatéral avec les autorités nationales au sujet de leur politique économique. En règle générale, l’équipe du FMI rencontre des responsables du gouvernement et de la banque centrale, ainsi que d’autres parties prenantes telles que des parlementaires et des représentants du monde des affaires, de la société civile et des syndicats, afin de se forger une idée de la politique économique du pays et de son évolution prévisible. Les membres de la mission présentent un rapport au Conseil d’administration du FMI, qui normalement l’examine, après quoi les consultations sont déclarées achevées et un résumé de la réunion des administrateurs est communiqué aux autorités du pays en question. Dans la plupart des cas, et sous réserve de l’accord de l’État membre concerné, l’évaluation du Conseil d’administration est publiée sous forme de communiqué de presse, en même temps que les rapports correspondants des services du FMI. Pendant l’exercice 2016, le FMI a mené à bien 117 consultations au titre de l’article IV (tableau 2.1 sur le site Internet).

À la suite de la crise financière mondiale, le FMI a aussi procédé à des évaluations du secteur financier dans le cadre de la surveillance des pays dont le secteur financier revêt une importance pour l’ensemble du système.

La surveillance multilatérale consiste à suivre les tendances économiques mondiales et régionales et à analyser les effets sur l’économie mondiale des politiques menées par les États membres. Dans le cadre de ses études économiques et financières mondiales, le FMI publie deux fois par an des rapports phares sur la surveillance multilatérale: les Perspectives de l’économie mondiale, le Rapport sur la stabilité financière dans le monde et le Moniteur des finances publiques. Les Perspectives de l’économie mondiale offrent une analyse détaillée de l’état de l’économie mondiale et traitent des grandes questions d’actualité telles que la persistance des turbulences financières dans le monde et le redressement en cours de l’économie après la crise financière mondiale. Le Rapport sur la stabilité financière dans le monde évalue les marchés financiers mondiaux et leurs perspectives, en soulignant les déséquilibres et les facteurs de vulnérabilité pouvant menacer leur stabilité. Le Moniteur des finances publiques met à jour les projections budgétaires à moyen terme et analyse l’évolution de la situation des finances publiques. Le FMI publie aussi des rapports sur les perspectives économiques régionales dans le cadre de ses études économiques et financières mondiales.

Surveillance bilatérale

Le processus de consultation au titre de l’article IV: l’évaluation annuelle de la politique économique

Pour un pays donné, le processus de consultation au titre de l’article IV s’étale sur plusieurs mois; sa première étape consiste en un examen interne, réalisé par différents départements et la direction du FMI, des principales questions de politique économique et des priorités de la surveillance, énoncées dans une «note d’orientation».

Cette note détaille les principales orientations de la politique économique ainsi que les recommandations à examiner avec les autorités de l’État membre. L’examen de la note d’orientation par tous les départements du FMI en vue de parvenir à un consensus sur le pays concerné avant les consultations a lieu lors d’une réunion de consultation, après quoi la note d’orientation est soumise à l’approbation de la direction du FMI. Une fois la note d’orientation approuvée, l’équipe chargée des consultations au titre de l’article IV se rend dans le pays pour rencontrer les autorités et les parties prenantes du pays. À son retour au siège du FMI, l’équipe rédige un rapport qui fait lui aussi l’objet d’une revue par les départements et la direction, avant d’être soumis à l’examen du Conseil d’administration.

Rapport annuel sur les consultations au titre de l’article IV ayant pris du retard

Dans le cadre du dispositif mis en place en 2012 pour remédier aux retards excessifs dans l’achèvement des consultations au titre de l’article IV, le FMI publie chaque année la liste des États membres pour lesquels ces consultations ont pris un retard d’au moins 18 mois. Les services de l’institution répartissent les motifs de retard entre les catégories suivantes: questions liées au programme, poursuite des discussions, situation politique/insécurité, changement de gouvernement, manque de personnel, demande des autorités, absence d’accord sur les dates/modalités de la mission, et motifs divers.

La liste la plus récente, publiée en avril 2016, comprenait les pays suivants :

▪ Venezuela (absence d’accord sur les dates/modalités de la mission)

▪ Argentine (motifs divers — les autorités ont confirmé leur intention de reprendre les consultations au titre de l’article IV en 2016)

▪ Érythrée (absence d’accord sur les dates/modalités de la mission)

▪ République arabe syrienne (situation politique/insécurité)

▪ République centrafricaine (situation politique/insécurité)

▪ Guinée (motifs divers)

▪ Libye (situation politique/insécurité)

EXAMEN TRIENNAL DE LA SURVEILLANCE

L’examen triennal de la surveillance réalisé en 2014, qui faisait partie de la revue périodique de l’efficacité avec laquelle le FMI suit les évolutions économiques et fournit des conseils à ses États membres concernant leur propre économie et l’économie mondiale, et dont les résultats sont présentés dans le Rapport annuel 2015, a soulevé plusieurs questions ayant trait à la surveillance bilatérale et multilatérale exercée par le FMI. Suivant les recommandations formulées à l’issue de cet examen triennal, le Conseil d’administration et les services du FMI se sont attachés à déterminer ce qui pouvait être fait pour améliorer le travail de surveillance. Les trois documents préparés pendant l’exercice 2016 («Prise en compte systématique des aspects macrofinanciers dans la surveillance», «Analyse des bilans dans le cadre de la surveillance du FMI» et «Impartialité de la surveillance du FMI») vont aussi dans ce sens.

Prise en compte systématique des aspects macrofinanciers dans la surveillance

La crise financière mondiale a montré que les liens financiers aux niveaux des pays et des régions pouvaient peser sur les résultats macroéconomiques et provoquer des effets de contagion à travers toute l’économie mondiale. Un grand nombre des problèmes financiers qui sont apparus — notamment l’aversion pour les instruments de crédit, l’extrême illiquidité des principaux marchés ainsi que la mise à mal, voire la faillite, des institutions — n’avaient pas été prévus et étaient difficile à intégrer dans les modèles que le FMI, comme d’autres, utilisait.

Le FMI cherche à comprendre ces aspects macrofinanciers afin de mieux prendre en compte leurs ramifications dans son travail. C’était là l’un des principaux éléments issus de l’examen triennal de la surveillance de 2014, qui recommandait la prise en compte systématique des aspects macrofinanciers dans la surveillance. Ainsi, le FMI ne traite plus le secteur financier comme un élément isolé dans son travail d’analyse; il attache une plus grande importance à la manière dont les questions financières débordent sur les autres secteurs et, inversement, à l’influence de ces secteurs sur les évolutions financières.

LE RÔLE DES DÉPARTEMENTS GÉOGRAPHIQUES ET FONCTIONNELS DU FMI

Au niveau des services du FMI, le travail de surveillance est assuré par les départements géographiques de l’institution, dont les domaines d’activité se répartissent entre l’Afrique subsaharienne, l’Asie et le Pacifique, l’Europe, le Moyen-Orient et l’Asie centrale, ainsi que l’Hémisphère occidental, et qui conduisent des analyses et formulent des conseils de politique économique. Pendant l’exercice 2016, les analyses réalisées dans le cadre de la surveillance ont intégré plusieurs questions particulières, notamment les effets de la récente chute des cours du pétrole sur la solidité des banques et leurs activités de prêt, les répercussions du très faible niveau d’inflation sur le système financier par le biais des bilans, la capacité des banques locales de financer de très grands projets dans le cadre de partenariats public–privé, et les mesures destinées à faire sauter les obstacles qui bloquent l’accès des petites et moyennes entreprises aux financements. Le développement de la formation, le partage d’informations et un usage plus répandu des bonnes pratiques complètent le travail réalisé en application de l’article IV.

Les départements fonctionnels du FMI, à savoir le Département des études, le Département des marchés monétaires et de capitaux, l’Institut pour le développement des capacités, le Département des statistiques et le Département juridique, apportent aussi leur expertise; une soixantaine d’équipes-pays ont ainsi bénéficié de leur analyse macrofinancière pour les consultations au titre de l’article IV. Les départements fonctionnels mettent aussi au point de nouveaux outils d’analyse :

▪ Il est important de disposer de prévisions solides concernant la croissance du crédit pour évaluer la façon dont le secteur financier influe sur les scénarios de référence. Le Département des études a ainsi mis au point un outil informatique permettant de vérifier la cohérence entre les prévisions relatives au secteur réel et celles qui concernent le secteur financier.

▪ Le Département des marchés monétaires et de capitaux a remanié ses outils d’analyse financière, afin notamment de mieux évaluer les évolutions de l’environnement macrofinancier et de mesurer la résilience du secteur financier.

▪ Pour faciliter l’analyse des bilans, le Département des statistiques a élaboré un schéma type permettant de produire la matrice de l’approche bilancielle en suivant le format de l’examen triennal de la surveillance de 2014, complété à l’aide des données établies par les services du FMI.

▪ La formation du personnel est aussi une priorité pour développer les capacités du FMI et lui permettre de mieux comprendre les questions à prendre en compte. L’Institut pour le développement des capacités a lancé un cours en cinq modules sur les principales questions macrofinancières à l’intention du personnel du FMI.

Analyse des bilans dans le cadre de la surveillance

La crise financière mondiale a illustré de façon spectaculaire l’importance de prendre en compte les bilans dans l’évaluation des perspectives et des risques économiques. L’examen triennal de la surveillance de 2014 a souligné l’importance de la surveillance par le FMI des risques pour la stabilité et de la nécessité d’accorder une plus grande attention aux comptes de patrimoine nationaux en évaluant les vulnérabilités. L’examen triennal de la surveillance recommandait au FMI de développer et d’adapter son analyse bilancielle en utilisant des données plus détaillées.

Un rapport des services du FMI, examiné par le Conseil d’administration en séance informelle le 19 juin 2015, étudiait la place de l’analyse bilancielle dans la surveillance bilatérale du FMI et donnait des exemples pratiques de la manière dont elle pourrait être approfondie. Ces travaux s’inscrivaient dans le contexte de la prise en compte plus systématique des questions macrofinancières par le FMI.

Ce rapport est le premier à présenter des exemples utiles du type d’analyse réalisée par les services du FMI au cours de la décennie écoulée. Il expose les données et les outils qui ont été utilisés et précise certaines limites. Il présente en outre les améliorations apportées récemment à la couverture et à la qualité des données relatives aux bilans grâce à des initiatives lancées à la suite de la crise, ainsi que les principales déficiences qui subsistent et auxquelles il convient de remédier par la collaboration internationale.

Le rapport recommande de poursuivre les travaux en particulier dans deux grands domaines :

▪ Remédier au manque de données qui entrave la surveillance — surtout en ce qui concerne les institutions financières non bancaires, les sociétés non financières, les administrations et les ménages — et l’obtention d’informations sur la composition par monnaies et par échéances, les contreparties et les expositions hors bilan. Des mesures s’imposent aussi pour élargir la couverture des données de bilan des pays à faible revenu et pour mieux saisir la réalité des instruments financiers de plus en plus complexes des pays avancés.

Encadré 2.1:Évaluation du secteur financier des États-Unis

Le secteur financier des États-Unis — le plus grand du monde — joue un rôle déterminant dans le maintien de la stabilité financière mondiale. En 2010, à la suite de la crise financière mondiale, le Conseil d’administration du FMI a décidé que les 25 premiers systèmes financiers du monde devraient faire l’objet d’un Programme d’évaluation du secteur financier (PESF) tous les cinq ans. Cette liste a été portée à 29 pays en 2013.

Le PESF consiste en une analyse complète et approfondie du secteur financier d’un pays. Dans son évaluation de 2015 du système financier des États-Unis, réalisée dans le cadre de l’évaluation obligatoire de la stabilité financière, le FMI a établi que les banques du pays semblaient plus saines et plus solides qu’au moment de l’évaluation précédente, qui datait de 2010. Le rapport mettait toutefois en lumière des zones de vulnérabilité dans le secteur non bancaire en pleine expansion.

Le FMI s’est appuyé en partie sur les résultats des tests de résistance effectués pour évaluer la stabilité du système financier des États-Unis. Ces tests ont révélé que le système bancaire était suffisamment solide pour résister à des chocs prononcés, d’une amplitude semblable à celle de la crise. L’analyse du FMI a aussi montré que les compagnies d’assurances, les fonds spéculatifs et les autres fonds de placement accentuaient les risques financiers globaux dans des proportions supérieures à ce que leur taille respective pourrait laisser penser et, par conséquent, méritaient d’être surveillés plus étroitement.

▪ Concevoir de nouveaux instruments pour aider les services du FMI à analyser les bilans et à approfondir leur évaluation des liens macrofinanciers et des effets de contagion. De nouvelles approches allant dans ce sens sont présentées dans le rapport.

Impartialité de la surveillance du FMI

Conformément aux recommandations formulées à l’issue de l’examen triennal de la surveillance de 2014, le Conseil d’administration du FMI a décidé de mettre en place un dispositif pour assurer l’impartialité de la surveillance exercée par le FMI.

Ce dispositif comprend deux éléments principaux, qui sont décrits dans le document intitulé «Impartialité de la surveillance du FMI — Principes et mécanismes pour répondre aux préoccupations», examiné par le Conseil d’administration le 22 février 2016. D’une part, ce dispositif énonce les principes définissant la notion d’impartialité. D’autre part, il crée un mécanisme permettant de signaler et d’évaluer toute préoccupation concernant le manque éventuel d’impartialité de la surveillance.

Il est indispensable que les analyses et les conseils du FMI soient impartiaux pour assurer la crédibilité de l’institution et l’efficacité de son engagement aux côtés des États membres. L’examen triennal de la surveillance a consacré une attention particulière à cette question, en faisant notamment réaliser une étude externe à ce sujet. Sans conclure à un manque systématique d’impartialité, cette étude recense des cas dans lesquels la surveillance a été exercée de façon différente dans certains pays alors que leur situation particulière ne le justifiait pas. L’examen triennal de la surveillance a aussi révélé que le FMI était perçu de longue date comme manquant d’impartialité.

Le nouveau dispositif a pour but de répondre de façon transparente à la fois à cette impression de partialité et aux cas recensés de manque d’impartialité, tout en préservant l’indépendance et la franchise des conseils donnés par les services du FMI. En offrant une définition commune de l’impartialité, les principes énoncés favoriseront un dialogue plus suivi qui permettra d’identifier rapidement les cas où elle ne semble pas être respectée et de les traiter de façon plus sereine dans le cadre du processus de surveillance.

Les administrateurs ont appuyé la création d’un mécanisme permettant aux autorités de faire part de leurs préoccupations quant à l’impartialité de la surveillance. Ce mécanisme est conçu pour garantir que les préoccupations qui subsisteraient en la matière soient examinées et que les leçons de l’expérience aboutissent à de meilleures pratiques. À cet égard, le dispositif mis en place pour promouvoir l’impartialité concourt aussi à la réalisation des objectifs plus larges de l’examen triennal de la surveillance, qui sont de renforcer la surveillance elle-même et de l’axer davantage sur les États membres.

Les administrateurs ont souligné que le dispositif destiné à assurer l’impartialité de la surveillance était un instrument nouveau qui devait faire ses preuves et qu’il devrait s’adapter et évoluer à mesure que le FMI gagnera en expérience. Ils sont convenus que l’examen de la surveillance de 2019 serait l’occasion de procéder à un bilan approfondi des principes et du mécanisme nouvellement établis.

Surveillance des pays suivant des politiques communes

Les activités de surveillance du FMI au niveau national sont parfois complétées par des discussions au niveau régional lorsqu’un pays fait partie d’une union monétaire. Les services du FMI ont des consultations régulières avec les institutions régionales responsables des politiques communes menées par les États membres d’unions monétaires afin de renforcer les discussions bilatérales qui ont lieu en application de l’article IV.

Un rapport est établi pour chacun des groupements régionaux et il est soumis à l’examen du Conseil d’administration. Les avis exprimés par les administrateurs sont rendus publics dans un communiqué de presse, qui est publié en même temps que le rapport. Le rapport en question fait partie des consultations menées au titre de l’article IV avec les États membres de chaque groupement régional.

Encadré 2.2:Achèvement des consultations de 2015 au titre de l’article IV avec la République islamique d’Iran

Le Conseil d’administration du FMI a achevé les consultations au titre de l’article IV avec la République islamique d’Iran en décembre 2015. Le Conseil notait dans son évaluation que «la chute des cours mondiaux du pétrole, les bilans tendus des entreprises et des banques ainsi que le report des décisions de consommation et d’investissement dans la perspective de la levée attendue des sanctions économiques étaient autant de facteurs qui avaient sensiblement ralenti l’activité économique depuis le quatrième trimestre de l’exercice 2014/15».

Le Conseil poursuivait: «D’après les projections, la croissance du PIB réel devrait baisser et s’établir entre 0,5 % et −0,5 % en 2015/16, contre 3 % en 2014/15. L’inflation sur douze mois (en glissement annuel) est descendue à environ 10 % ces derniers mois, sous l’effet surtout de la baisse de l’inflation des produits alimentaires et des boissons, et le taux d’inflation devrait rester proche de 14 % jusqu’à la fin de l’année.

«Les perspectives pour 2016/17 sont plus favorables, grâce à la levée prévue des sanctions économiques. L’augmentation de la production de pétrole, la baisse des coûts des transactions commerciales et financières ainsi que le rétablissement de l’accès aux actifs étrangers devraient rehausser le PIB réel et le porter à environ 4–5,5 % l’année prochaine.»

Des discussions régionales de cette nature ont lieu avec les groupements suivants: la Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC), l’Union monétaire des Caraïbes orientales, la zone euro et l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA).

Lors d’une visite au Cameroun en janvier 2016, la Directrice générale, Christine Lagarde, a évoqué les défis de politique économique auxquels étaient confrontés les États membres de la CEMAC.

surveillance multilatérale

Rapport de 2015 sur le secteur extérieur

Le Quatrième Rapport sur le secteur extérieur du FMI, publié en juillet 2015, offre une évaluation de la situation du secteur extérieur et des politiques économiques des plus grands pays en 2014 et au début de 2015. Le Conseil d’administration a examiné ce rapport lors d’une séance informelle, en même temps que l’étude qui y était jointe, intitulée «Évaluation des différentes économies».

Avec l’Étude de contagion de 2015 et les consultations au titre de l’article IV, ce rapport s’inscrit dans les efforts qui sont déployés pour que le FMI soit en mesure de contrer les effets potentiels des politiques économiques nationales sur la stabilité mondiale et de surveiller de façon globale la stabilité des secteurs extérieurs des

États membres. Le rapport évalue les taux de change, les soldes des transactions courantes, les réserves, les flux de capitaux et les bilans extérieurs.

Encadré 2.3:L’exercice d’alerte avancée

En 2008, le Groupe des 20 pays industrialisés a demandé au FMI et au Conseil de stabilité financière (CSF) de joindre leurs efforts pour réaliser régulièrement des exercices d’alerte avancée (EAA). Ce type d’exercices consiste à évaluer les risques à faible probabilité d’occurrence mais de gravité potentiellement élevée pour l’économie mondiale et à déterminer comment les circonscrire.

L’EAA intègre les perspectives macroéconomiques et financières pour évaluer les risques systémiques à l’aide de divers instruments de mesure et de vastes consultations. Cet exercice est réalisé à intervalles semestriels, en s’appuyant sur un large éventail d’informations, dont les Perspectives de l’économie mondiale, le Rapport sur la stabilité financière dans le monde et le Moniteur des finances publiques, publications phares du FMI sur la surveillance mondiale. Les activités de surveillance bilatérale et multilatérale servent à donner suite aux conclusions et recommandations de l’exercice d’alerte avancée.

Après avoir été soumis à l’examen du CSF et du Conseil d’administration du FMI, les résultats de cet exercice sont présentés à la haute direction du FMI au cours des Réunions de printemps et de l’Assemblée annuelle du FMI et de la Banque mondiale.

PRINCIPALES CONCLUSIONS

▪ Après avoir légèrement diminué en 2013, les déséquilibres des transactions courantes et les déséquilibres excessifs se sont globalement maintenus au même niveau en 2014. La liste des pays contribuant aux déséquilibres a évolué, mais, globalement, la réduction des déséquilibres excessifs n’a guère progressé.

▪ Plusieurs évolutions notables sont venues peser sur les positions extérieures en 2015: la forte baisse des cours du pétrole, les divergences cycliques et les différences de politique monétaire entre les principales économies, ainsi que les mouvements de taux de changes qui en ont résulté.

▪ Les projections concernant l’évolution à court terme des soldes des transactions courantes reflètent surtout les effets de la chute des cours du pétrole, qui seront toutefois compensés en partie par les mouvements de taux de change et, à terme, par les mesures qui seront prises en matière de dépenses. Les variations des taux de change effectifs réels — de l’ordre de 10 % dans certains cas — influeront aussi sur les soldes courants.

▪ L’évolution des monnaies due aux divergences de politique économique et monétaire entre les principales économies traduit aussi le caractère incomplet de la reprise et la nécessité de mener des actions de plus grande envergure pour soutenir la demande et la croissance. La mise en œuvre intégrale du programme de politique économique — avec notamment des mesures de soutien de la demande en plus des mesures de politique monétaire — influerait vraisemblablement sur les taux de change, mais, ce qui est plus important, elle améliorerait les perspectives de croissance soutenue de l’économie mondiale et de stabilité financière. Les efforts consentis à la fois par les pays excédentaires et les pays déficitaires se renforceraient mutuellement et soutiendraient la croissance économique.

L’environnement financier mondial sera compliqué par les divers risques liés à l’application de politiques monétaires particulièrement accommodantes et par le retrait progressif de ces politiques, qui pourrait perturber les marchés. Les responsables devraient être prêts à réagir de façon souple à l’évolution des conditions financières en faisant usage de toute la panoplie d’outils à leur disposition.

Étude de contagion de 2015

L’Étude de contagion de 2015, préparée en liaison avec le Rapport sur le secteur extérieur, analyse les effets transfrontaliers potentiels des évolutions macroéconomiques et macrofinancières qui surviennent dans les États membres importants du point de vue systémique. Cette étude a été examinée lors d’une séance informelle du Conseil d’administration le 22 juin 2015.

Elle porte sur les implications et les retombées des politiques monétaires des pays avancés ainsi que sur la chute des cours mondiaux du pétrole, qui a créé ce que les auteurs du rapport appellent un environnement «riche en retombées».

L’étude décrit les difficultés auxquelles se heurtent un grand nombre de pays avancés importants du point de vue systémique pour combler leur écart de production et améliorer la croissance de la production potentielle. Pour surmonter ces difficultés, expliquent les auteurs de l’étude, il convient de mettre en place un ensemble de politiques macroéconomiques, financières et structurelles de nature à stimuler à la fois l’offre et la demande globales tout en comblant l’écart entre l’offre et la demande. Ils concluent que tous les éléments de cet ensemble sont importants et qu’ils ne sont pas interchangeables. L’étude rappelle en effet qu’une politique monétaire accommodante n’améliorera pas la production potentielle, pas plus que des réformes structurelles ne combleront les écarts de production.

Monnaies virtuelles

Les nouvelles technologies — en s’appuyant sur les progrès du cryptage et des réseaux informatiques — recèlent le potentiel nécessaire pour faire évoluer l’économie mondiale, en changeant notamment les modalités d’échange des biens, des services et des actifs. À cet égard, l’apparition de monnaies virtuelles reposant sur la technologie des registres distribués a été particulièrement importante.

Une note de réflexion des services du FMI, intitulée «Monnaies virtuelles et perspectives: premières réflexions» et publiée en janvier 2016, examine la difficulté de parvenir à un cadre réglementaire équilibré qui protège des risques potentiels tels que le blanchiment d’argent, le financement du terrorisme et la fraude fiscale, sans entraver l’innovation.

Cette note passe en revue les monnaies virtuelles qui existent, leur fonctionnement et leur articulation avec les systèmes monétaires, tant au niveau national qu’au niveau international. Elle présente les implications et les avantages potentiels des progrès technologiques sur lesquels reposent les monnaies virtuelles, notamment le système de registres distribués, avant d’examiner les problèmes qu’elles engendrent sur le plan de la réglementation et de l’action des pouvoirs publics dans les domaines de la protection des consommateurs, de l’intégrité financière, de la fiscalité, de la stabilité financière, du contrôle des changes et des mouvements de capitaux, et de la politique monétaire. Enfin, cette note énonce des principes qui devraient régir la réglementation des monnaies virtuelles au niveau tant national qu’international.

L’une des principales conclusions de cette note est que le concept de registre distribué recèle la possibilité de changer l’environnement financier en réduisant les coûts et en faisant progresser l’inclusion financière. Cela pourrait se révéler particulièrement important pour les envois de fonds des travailleurs émigrés, qui donnent parfois lieu à des coûts de transaction élevés. Face à ces transformations potentielles, les dirigeants doivent continuer de surveiller étroitement l’évolution des monnaies virtuelles et des technologies de registres distribués.

Évolutions et perspectives macroéconomiques des pays en développement à faible revenu

Le document intitulé «Évolutions et perspectives macroéconomiques dans les pays en développement à faible revenu: 2015», deuxième étude annuelle réalisée sur ce sujet par les services du FMI, qui a été examiné le 9 décembre 2015 par le Conseil d’administration, porte sur les conséquences de la chute des cours des produits de base et de la persistance attendue de prix bas à moyen terme. Ce document analyse aussi l’expérience des pays en développement à faible revenu qui ont enregistré des entrées de capitaux au cours de la décennie écoulée.

Graphique 2.1Pays en développement à faible revenu: indice des prix nets des produits de base, par groupes de pays

(Pourcentage du PIB, juin 2014—juin 2015)

Source: estimations des services du FMI d’après Gruss, 2014.

Graphique 2.2Pays en développement à faible revenu: accentuation des vulnérabilités

(Pourcentage)

Sources: PEM, IFS, Analyse de viabilité de la dette et rapports des services du FMI; Banque mondiale et base de données Emergency Events.

Graphique 2.3Pays en développement à faible revenu: entrées de capitaux

(Pourcentage du PIB, moyennes pondérées)

Sources: PEM, IFS et estimations des services du FMI.

Lors de leurs discussions, les administrateurs ont jugé utile que le Conseil procède chaque année à un examen formel de l’évolution macroéconomique des pays en développement à faible revenu, tout en insistant sur l’importance d’envoyer des messages cohérents. Ils ont aussi salué le souci de différencier les sous-groupes de pays en développement à faible revenu, car cela devrait permettre de mieux adapter les conseils de politique économique, le soutien financier et l’assistance technique à ces pays, tout en tenant compte des différences de situation entre pays, même au sein des sous-groupes.

Les administrateurs ont généralement souscrit à l’évaluation faite par les services du FMI de l’évolution économique récente des pays en développement à faible revenu compte tenu de l’environnement extérieur moins favorable. Ils ont noté que la chute des cours des produits de base avait des effets différents selon les pays. Toutefois, de nombreux pays tributaires des exportations de matières premières, en particulier les pays producteurs de pétrole, ont été durement touchés, tandis que les autres pays ont tiré profit de la baisse des prix d’importation, notamment de la forte réduction de leur facture pétrolière (graphique 2.1).

Si la croissance a ralenti dans nombre de pays tributaires des exportations de matières premières, les résultats économiques sont restés en général solides dans les pays dont la structure commerciale est plus diversifiée. En outre, plusieurs pays en développement à faible revenu ont été durement ébranlés par des chocs sur l’offre intérieure, notamment des catastrophes naturelles (telles que l’épidémie d’Ébola) et l’aggravation de l’insécurité.

Les administrateurs ont relevé que, si les paramètres économiques fondamentaux étaient restés solides dans plusieurs pays dont les exportations étaient diversifiées, les vulnérabilités économiques à court terme se sont accentuées dans beaucoup de pays en développement à faible revenu (graphique 2.2). Cela résulte en partie des chocs économiques subis par les exportateurs de matières premières, mais aussi de l’érosion des marges de manœuvre de certains pays moins dépendants des exportations de matières premières. Les administrateurs ont souligné l’importance de constituer en période favorable les amortisseurs budgétaires et extérieurs dont les pays auront besoin pour contrer de façon efficace les chocs à venir.

Mitsuhiro Furusawa, Directeur général adjoint du FMI, anime un débat sur le développement durable dans les pays en développement à faible revenu en marge des Réunions de printemps 2016 du FMI et de la Banque mondiale à Washington.

Les administrateurs ont noté que, ces dernières années, les investissements de portefeuille à destination des pays en développement à faible revenu s’étaient fortement accrus en même temps que l’investissement direct étranger (graphique 2.3). Ils ont reconnu que les entrées de capitaux avaient certes été favorisées par les conditions financières mondiales, mais que l’amélioration des paramètres fondamentaux de l’économie des pays concernés avait aussi joué un rôle essentiel.

Évolution du cadre de la politique monétaire dans les pays à faible revenu

Au cours de ces deux dernières décennies, beaucoup de pays à faible revenu et de pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure ont amélioré leur maîtrise de la politique budgétaire, libéralisé et approfondi leurs marchés financiers et stabilisé l’inflation à un niveau modéré. Dans ces pays, la politique monétaire qui a permis d’obtenir ces résultats est mise à mal par les évolutions sur le plan financier et une exposition accrue aux marchés de capitaux mondiaux.

Un rapport des services du FMI intitulé «Évolution du cadre de la politique monétaire dans les pays à faible revenu et les autres pays en développement» a été examiné en séance informelle par le Conseil d’administration le 9 novembre 2015. Un document joint à ce rapport présente l’expérience des différents pays en matière monétaire.

Le rapport décrit les améliorations du cadre de politique monétaire que les pays envisagent et mettent en œuvre. Les principales conclusions du rapport sont les suivantes :

▪ Les pays devraient mettre au point des cadres de politique monétaire cohérents et transparents. Les banques centrales devraient avoir clairement pour mission d’assurer avant tout la stabilité des prix tout en encourageant la stabilité macroéconomique et financière.

▪ Les mesures de politique monétaire et la communication y afférente doivent avoir comme pierre angulaire un objectif d’inflation explicite. Un objectif de cette nature permet d’ancrer l’inflation et constitue une référence claire pour mesurer les résultats de la politique menée par la banque centrale.

▪ Les arbitrages entre la stabilité des prix et les autres objectifs de politique monétaire sont difficiles à gérer, même si, en accordant de façon crédible la priorité à la stabilité des prix, une banque centrale peut se donner la possibilité de prendre ses décisions en fonction d’autres objectifs.

▪ Une banque centrale doit mettre en œuvre sa politique monétaire en se référant spécifiquement à un taux d’intérêt à court terme. Elle pourra ainsi réduire la volatilité des taux d’intérêt, promouvoir le développement des marchés financiers et renforcer la transmission de la politique monétaire à l’ensemble de l’économie.

Le FMI continuera d’aider les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire de la tranche inférieure à renforcer et moderniser leurs cadres d’action au moyen de conseils, dans le contexte aussi bien de la surveillance que des programmes, ainsi que par l’assistance technique et la formation.

Vulnérabilités dues à l’endettement extérieur des pays à faible revenu

En 2015, le FMI et la Banque mondiale ont préparé leur premier rapport conjoint sur les vulnérabilités dues à l’endettement des pays à faible revenu. Ce rapport, qui a été présenté lors d’une séance informelle du Conseil d’administration en novembre 2015, examine les évolutions en matière d’endettement et leurs causes profondes depuis le début de la crise financière mondiale. Ses conclusions serviront de base à une revue prochaine de la viabilité de la dette des pays à faible revenu.

Il ressort de ce rapport, qui porte sur 74 pays, que les sources de financement plus diversifiées auxquelles les pays à faible revenu ont eu accès ces dernières années peuvent offrir de nouvelles possibilités mais aussi présenter des risques. Il apparaît que l’évolution tendancielle de la dette publique a profondément changé au cours de la décennie écoulée. Les programmes d’allégement de la dette, une croissance forte et une demande soutenue des produits de base ont fait descendre le ratio moyen dette/PIB de 66 % en 2006 à environ 48 % à la fin 2014.

Encadré 2.4:Petits pays d’Afrique à revenu intermédiaire

En janvier 2016, le Département Afrique du FMI a publié un ouvrage intitulé «Libérer le potentiel des petits États à revenu intermédiaire» et a organisé une conférence sur ce thème à Gaborone, au Botswana.

Ces dernières années, les petits pays à revenu intermédiaire d’Afrique subsaharienne ont connu une croissance et un développement économiques plus vigoureux que la plupart des autres pays de la région. Leurs gouvernements se sont aussi attaqués avec efficacité aux défis du développement, notamment en réduisant le déficit d’infrastructures et en améliorant l’accès à l’éducation et aux services de santé.

Cependant, plusieurs des événements extérieurs récents ont donné naissance à des vents contraires qui ont ralenti l’activité économique. Ces pays doivent donc adapter leurs politiques afin de préserver la stabilité et raviver la croissance économique. En même temps, ils doivent prendre des décisions quant aux réformes structurelles qui pourraient jeter les bases d’une croissance économique durable. Les politiques examinées dans le livre pourraient être les jalons de la feuille de route à suivre pour mettre en œuvre les réformes nécessaires qui, à terme, permettront aux petits pays à revenu intermédiaire d’acquérir le statut d’économie avancée.

Grâce à leurs bons résultats macroéconomiques, de nombreux pays à faible revenu — en particulier les pays préémergents — ont pu élargir leurs sources de financement aux marchés extérieurs. Le rapport montre que la proportion de dette non concessionnelle par rapport à la dette extérieure totale a quasiment doublé entre 2007 et 2014 pour les pays préémergents et les pays exportateurs de matières premières.

Pendant la période considérée, les vulnérabilités dues à l’endettement demeurent généralement inférieures à ce qu’elles étaient avant la crise. Entre 2007 et 2015, la proportion des pays à risque élevé de surendettement extérieur (ou surendettés) est tombée de 43 % à 26 %. En même temps, toutefois, les réserves de liquidités ont diminué et les ratios dette/PIB ont légèrement augmenté sous l’effet des politiques anticycliques et du recours aux marges d’emprunt pour financer les dépenses prioritaires.

Le rapport prône une vigilance accrue tandis que les pays à faible revenu s’adaptent à l’évolution des conditions du marché et à la détérioration des perspectives mondiales. L’intégration plus étroite de ces pays dans l’économie mondiale, une plus grande exposition aux risques de marché et des amortisseurs budgétaires réduits sont autant d’éléments qui militent en faveur de politiques budgétaires prudentes et d’une meilleure gestion de la dette. Il est probable que ces politiques seront mises à l’épreuve par la baisse des cours mondiaux des matières premières, la dégradation des conditions de prêt à l’échelle mondiale sous l’effet de la normalisation des politiques monétaires, et les pressions qui s’exerceront sur les monnaies.

Options pour une utilisation efficace des incitations fiscales dans les pays à faible revenu

Avec leurs homologues de la Banque mondiale, de l’Organisation de coopération et de développement économiques et des Nations Unies, des membres des services du FMI ont préparé un document de référence à l’intention du G-20, intitulé «Options pour une utilisation efficace et efficiente des incitations fiscales à l’investissement dans les pays à faible revenu».

Ce document — qui a été présenté au Groupe de travail sur le développement du G-20 en septembre 2015 et au Conseil d’administration du FMI le mois suivant — décrit les outils dont disposent les pays à faible revenu pour évaluer les incitations fiscales :

▪ Une analyse coûts–bénéfices fournit un cadre global pour évaluer les incitations fiscales.

▪ Trois outils — évaluation des dépenses fiscales, modèles de microsimulation pour les entreprises et modèles de taux d’imposition effectifs — permettent de traiter différents aspects de l’analyse coûts-bénéfices.

▪ Deux autres outils permettent d’évaluer les incitations fiscales du point de vue de la transparence et de la gouvernance.

Encadré 2.5:Liens économiques entre l’Amérique latine et l’Asie

L’intégration commerciale et financière de l’Asie et de l’Amérique latine a été le thème d’une conférence qui s’est tenue au siège du FMI le 3 mars 2016. L’intégration économique des deux régions s’est accentuée au cours de la décennie écoulée, l’Asie — emmenée par la Chine — étant devenue en particulier l’un des principaux marchés d’exportation des produits de base d’Amérique latine. Les flux d’investissement sont aussi en expansion, surtout de l’Asie vers l’Amérique latine.

Compte tenu de l’important rééquilibrage en cours au sein de l’économie chinoise et de la baisse de la demande de produits de base émanant de ce pays, on peut s’attendre à une reconfiguration des liens commerciaux et d’investissement. Cette conférence a été l’occasion d’explorer les principales possibilités ouvertes par ces liens commerciaux et financiers évolutifs, mais aussi les nouveaux défis qu’ils présentent, en évaluant en particulier les conséquences du Partenariat transpacifique.

Intégration financière en Amérique latine

Un grand nombre de pays d’Amérique latine ont vu leur croissance économique diminuer considérablement ces dernières années sous l’effet de la chute des cours des matières premières, du rééquilibrage de la croissance en Chine et de la mollesse persistante de la croissance dans les pays avancés. En outre, depuis la crise financière mondiale, beaucoup de banques multinationales se sont retirées de la région, ce qui risque de restreindre l’accès au crédit ou de réduire la concurrence dans le secteur financier.

Un rapport des services du FMI intitulé «L’intégration financière en Amérique latine», diffusé en mars 2016, fait valoir que le moment est peut-être propice pour que les économies d’Amérique latine œuvrent à une plus grande intégration financière au niveau régional. Le Conseil d’administration a examiné ce rapport lors d’une séance informelle en mars 2016.

Les auteurs indiquent que l’intégration financière régionale ne dispenserait pas les pays concernés d’accentuer leur intégration à l’économie mondiale. Cela dit, compte tenu du retrait des banques multinationales et du soutien limité que reçoivent les initiatives mondiales, l’intégration régionale pourrait être une étape vers l’intégration mondiale.

Ainsi, l’intégration financière régionale pourrait faciliter l’adoption des meilleures pratiques par les pays d’Amérique latine dans des domaines tels que la supervision et la comptabilité. Elle pourrait aussi faciliter les investissements étrangers dans ces pays, permettre aux marchés d’atteindre le seuil de viabilité et ajouter un élément de diversification grâce auquel les pays ne seraient plus strictement tributaires des évolutions intérieures ou mondiales, mais pourraient au contraire bénéficier de la stabilité économique des autres pays de la région.

Le rapport énonce les conditions qui devront être réunies au préalable pour que l’intégration se fasse de façon sûre, en précisant en outre les obstacles qui pourraient être progressivement réduits, puis supprimés, afin de faciliter l’intégration.

conseils de politique économique

Inclusion financière

L’inclusion financière figure de plus en plus en bonne place dans les programmes de réforme économique comme moyen important de rehausser les niveaux de vie, de réduire la pauvreté et de promouvoir le développement économique. Plus de soixante gouvernements ont fait de l’inclusion financière l’un de leurs objectifs, et les Objectifs de développement durable des Nations Unies y accordent une place prééminente.

Dans ses travaux sur la croissance solidaire, le FMI prend lui aussi en compte l’inclusion financière comme paramètre de ses analyses et de son travail en matière de statistique, ainsi que dans les conseils qu’il donne aux États membres. Cette question a fait l’objet d’une attention particulière pendant l’exercice 2016 avec la publication d’une note de synthèse des services du FMI intitulée «Inclusion financière: peut-elle répondre à de multiples objectifs macroéconomiques?» qui a été suivie d’un séminaire sur cette question en marge de l’Assemblée annuelle et d’une grande conférence sur le thème «L’avenir de la finance en Asie», qui s’est tenue à Jakarta, en Indonésie, en septembre 2015. Une conférence sur l’inclusion financière a été organisée en Afrique centrale en mars 2015. En avril 2016, le FMI a participé à l’organisation à Washington d’une grande conférence intitulée «Inclusion financière: défis macroéconomiques et réglementaires».

«L’inclusion financière n’est pas une simple question de produits ou de réglementation», a fait observer la Directrice générale, Christine Lagarde, dans son allocution liminaire à la conférence de Jakarta. «Il s’agit de la fourniture de services et de la création de possibilités là où existe l’inégalité: l’inégalité de revenu, l’inégalité entre femmes et hommes, l’inégalité en matière d’éducation et de santé.»

La note de synthèse des services du FMI fait ressortir que l’inclusion financière — dans la mesure où elle fait partie du processus d’approfondissement du secteur financier dans les pays émergents et les pays en développement — procure des bienfaits économiques considérables, sous forme par exemple d’une croissance plus forte du PIB. En même temps, il s’avère que ces bienfaits diminuent à mesure que progresse l’approfondissement financier. La note du FMI s’appuie sur un jeu complet de données mondiales tirées d’une enquête sur l’accès aux services financiers (qui est réalisée chaque année par les services du FMI avec le soutien des Pays-Bas et de la Fondation Bill et Melinda Gates) et sur d’autres ensembles de données.

L’inclusion financière progresse à l’échelle mondiale, mais d’énormes lacunes subsistent. Le pourcentage d’adultes disposant d’un compte bancaire dans le monde est passé de 50 % à environ 60 % entre 2011 et 2014. Cependant, quelque deux milliards d’adultes ne sont toujours pas «bancarisés». En outre, prêt de 40 % des personnes qui le sont n’utilisent pas leurs comptes dans la pratique pour effectuer des dépôts ou retirer de l’argent.

Les auteurs de la note montrent aussi que les risques pour la stabilité bancaire augmentent lorsque l’accès au crédit s’accroît, surtout en l’absence de réglementation et de supervision adéquates. Il convient donc de mettre davantage l’accent sur le renforcement de la supervision et de la réglementation. Cependant, un accès accru aux autres services financiers tels que les guichets automatiques de banque, les succursales et le versement des salaires et des retraites sur des comptes bancaires, n’a pas un effet très sensible sur la stabilité bancaire.

Inclusion financière et inégalité femmes–hommes

Les études du FMI révèlent que l’exclusion financière est étroitement liée à l’inégalité entre les femmes et les hommes. À l’échelle mondiale, les hommes ont 7 % de chances de plus que les femmes de détenir un compte bancaire, et le chiffre passe à 9 % dans les pays en développement.

Globalement, 58 % des femmes détiennent un compte bancaire, contre 65 % des hommes. S’il n’y a aucun écart entre hommes et femmes dans ce domaine dans les pays avancés de l’Organisation de coopération et développement économiques, où 94 % des adultes ont un compte bancaire, en revanche, la différence est particulièrement marquée en Asie du Sud, où 37 % seulement des femmes ont un compte bancaire, contre 55 % des hommes.

La disparité femmes–hommes est encore plus prononcée si l’on considère non seulement les comptes bancaires mais aussi, plus généralement, l’utilisation des services financiers. Par exemple, les femmes entrepreneurs risquent davantage que les hommes de rencontrer des obstacles dans l’accès aux services financiers: on estime que 70 % des petites et moyennes entreprises qui appartiennent à des femmes dans les pays en développement ne sont pas desservies ou sont sous-desservies par les établissements financiers.

Pour ce qui est de l’offre de crédit, les femmes se heurtent souvent à des conditions de garantie plus restrictives, à des échéances plus courtes pour les prêts et à des taux d’intérêt plus élevés. Du côté de la demande, l’analphabétisme et l’absence de contrôle des ressources financières du ménage constituent des obstacles à l’obtention de prêts.

Il existe aussi des différences entre hommes et femmes au sein du secteur des services financiers. Toutes régions confondues, les femmes occupent moins de 20 % des postes de direction dans les banques. En outre, dans quinze banques seulement sur quelque 800 dans 72 pays, le poste de président-directeur général était occupé par une femme en 2013. De même, la proportion de femmes est faible dans les conseils d’administration des organes de supervision et de réglementation bancaires.

Inclusion financière au Bangladesh

Au Bangladesh, l’inclusion financière a progressé rapidement ces dix dernières années grâce à plusieurs mesures prises par les autorités pour développer l’accès aux services financiers. Ces mesures — qui sont le prolongement des progrès réalisés dans la fourniture de microcrédit depuis les années 70 — sont axées spécifiquement sur les populations qui sont exclues du secteur financier ordinaire ou qui y ont très peu accès.

Ces mesures sont les suivantes: introduction de services financiers reposant sur l’usage du téléphone portable, obligation pour les banques d’ouvrir au moins 50 % de leurs succursales dans les zones rurales, offre de services bancaires par l’intermédiaire d’agents afin de desservir les zones les plus isolées, fixation de planchers pour le crédit aux secteurs agricole et rural garanti par des lignes de crédit à des conditions concessionnelles, soutien aux petites et moyennes entreprises et aux femmes entrepreneurs, programmes de transferts des habitants des bidonvilles vers les zones rurales, et comptes bancaires de base.

Grâce à ces mesures, le pourcentage de comptes de dépôts dans la population adulte, le montant de crédit accordé aux petites et moyennes entreprises dirigées par des femmes, le nombre effectif de femmes entrepreneurs et le nombre de comptes de porte-monnaie mobiles actifs ont tous fortement augmenté, et la couverture géographique et démographique des guichets automatiques de banque et des succursales bancaires s’est élargie (graphique 2.4).

Graphique 2.4

Inclusion financière et croissance de l’économie palestinienne

Pour un grand nombre de pays du monde, l’inclusion financière — c’est-à-dire l’accès aux services financiers et leur utilisation par les ménages et les entreprises — est un facteur essentiel du développement économique et de la réduction de la pauvreté. Cela est particulièrement vrai en Cisjordanie et à Gaza, où les restrictions à la circulation des personnes, des biens et de l’argent posent des problèmes supplémentaires aux dirigeants.

Avec l’aide technique du FMI et d’autres bailleurs de fonds, l’Autorité monétaire palestinienne (AMP) a placé l’inclusion et la stabilité financières au centre des efforts qu’elle déploie pour rehausser la croissance et créer des emplois dans une économie tirée par le secteur privé. Au cours de la décennie écoulée, l’AMP a considérablement développé l’accès aux services financiers et amélioré la santé du système bancaire. Elle a non seulement accru le nombre de succursales bancaires, mais aussi encouragé l’utilisation des services bancaires électroniques et essayé de combler l’écart entre femmes et hommes pour ce qui est de la détention de comptes bancaires. À Gaza, l’amélioration de l’accès aux guichets automatiques de banque et le recours à la banque mobile ont permis aux banques de continuer à servir leurs clients pendant le conflit de 2014.

Naturellement, l’inclusion financière n’est qu’un des éléments de l’équation de croissance et les conseils techniques du FMI portent aussi sur bien d’autres aspects de la politique économique. Cela dit, une assistance technique plus ciblée du FMI a aidé l’AMP à créer une centrale des risques et à renforcer la supervision basée sur le risque. Les centrales des risques, qui concernent les prêts supérieurs à un certain seuil et sont habituellement gérées par les banques centrales ou les organismes de supervision bancaire, sont utilisées par les décideurs, les organismes de réglementation et les autres responsables aux fins de la réglementation et de la surveillance macroprudentielles. Le crédit au secteur privé a ainsi progressé de plus de 10 % depuis 2009.

Malgré ces progrès, les dirigeants de la Cisjordanie et de Gaza sont conscients qu’il reste encore beaucoup de chemin à parcourir pour que l’inclusion financière concoure vraiment à un progrès économique généralisé, notamment par l’extension des services bancaires au vaste secteur informel. Dans cette optique, l’AMP a lancé sa première Stratégie d’inclusion financière en 2015 — et le FMI continuera de lui apporter son concours.

Politique budgétaire et croissance à long terme

Un important document d’orientation du FMI, intitulé «Politique budgétaire et croissance à long terme» et examiné par le Conseil d’administration en juin 2015, a mis en lumière le rôle que la politique budgétaire peut jouer dans le renforcement de la croissance. Selon cette étude, qui a été diffusée à un moment où la croissance économique mondiale était décevante, les réformes budgétaires, surtout si elles sont accompagnées de changements dans d’autres domaines de la politique économique, peuvent contribuer à rendre la croissance plus forte et plus équitable. Le Directeur du Département des finances publiques du FMI, Vitor Gaspar, a présenté cette étude le 30 juin à l’Institut Peterson d’économie internationale.

Elle s’appuie sur les études déjà parues et la vaste expérience du FMI en matière d’assistance technique dans le domaine des réformes budgétaires, ainsi que sur plusieurs études analytiques: des études de cas illustrant des réformes budgétaires réussies dans divers pays avancés, émergents et à faible revenu, une analyse statistique de l’accélération de la croissance à la suite de réformes budgétaires, et des simulations à l’aide d’un modèle de croissance endogène. Cette étude comprend un supplément consacré à des études de cas.

Elle détermine que la politique budgétaire favorise la croissance économique en agissant sur le plan macroéconomique par le biais de politiques structurelles en matière de fiscalité et de dépenses. Au niveau macroéconomique, elle joue un rôle important en assurant la stabilité, condition sine qua non d’une croissance économique durable. Au niveau microéconomique, par le biais de politiques bien conçues en matière de fiscalité et de dépenses, elle peut promouvoir l’emploi, l’investissement et la productivité. Les conclusions de l’étude sont les suivantes :

▪ Une réduction du coin fiscal et une meilleure conception de la fiscalité du travail et des prestations sociales peuvent renforcer les incitations à travailler et susciter une réaction positive de l’offre de main-d’œuvre.

▪ Un accès plus équitable à l’éducation et aux soins de santé favorise l’accumulation de capital humain, facteur essentiel de croissance.

▪ Une réforme de l’impôt sur le revenu du capital réduit les distorsions et encourage l’investissement privé; des incitations fiscales bien ciblées peuvent stimuler l’investissement privé et rehausser la productivité par le biais de la recherche-développement.

▪ Des investissements publics efficaces, notamment dans les infrastructures, peuvent accroître la capacité productive de l’économie.

▪ Si les réformes propices à la croissance économique nécessitent une marge de manœuvre budgétaire, les mesures touchant aux recettes doivent tendre à élargir la base d’imposition et à réduire autant que possible les distorsions, tandis que les mesures touchant aux dépenses doivent chercher à rationaliser les dépenses et à en améliorer l’efficience.

Gestion des sorties de capitaux — Nouvelles considérations opérationnelles

En 2013, la direction du FMI a diffusé une «Note d’orientation pour la libéralisation et la gestion des flux de capitaux» à l’intention des services de l’institution, pour les guider dans leurs travaux sur les politiques à mettre en œuvre en vue de la libéralisation des flux de capitaux et de la bonne gestion des entrées et des sorties perturbatrices de capitaux.

En décembre 2015, la direction a diffusé une note développant les orientations initiales et présentant les configurations possibles des politiques de gestion des flux de capitaux. Cette note, intitulée «Gestion des sorties de capitaux — Nouvelles considérations opérationnelles», développe les orientations données aux services de l’institution en ce qui concerne les politiques macroéconomiques et financières à envisager pour bien gérer les sorties de capitaux dans les situations autres que les situations de crise, en se fondant sur la position institutionnelle du FMI sur la libéralisation et la gestion des flux de capitaux approuvée par le Conseil en 2012 et sur la Note d’orientation de 2013. La note de 2015 était considérée comme particulièrement d’actualité, car les sorties de capitaux revêtent désormais une importance accrue pour les États membres. Elle a été communiquée pour information au Conseil d’administration.

Méthode d’évaluation du solde extérieur

En 2012, le FMI a pris des mesures importantes pour améliorer ses évaluations du secteur extérieur en lançant la Méthode d’évaluation du solde extérieur (EBA) et le Rapport sur le secteur extérieur. La méthode EBA permet d’évaluer les soldes des transactions courantes et les taux de change caractérisant la situation extérieure et les politiques de 49 pays, plus la zone euro. Le Rapport sur le secteur extérieur présente l’évaluation réalisée par les services du FMI de la situation extérieure de 29 pays ayant une importance systémique, en conjonction avec la surveillance bilatérale, d’une manière cohérente sur le plan multilatéral. L’examen triennal de la surveillance de 2014 recommandait que les innovations de la méthode EBA soient appliquées à un plus grand nombre de pays.

À la suite de cette recommandation, la Directrice générale a proposé dans son Plan d’action l’élaboration d’une méthode dite «EBA-lite», ou EBA allégée. À l’automne 2014, cette méthodologie allégée a été appliquée pour la première fois à l’évaluation des soldes des transactions courantes de pays ne participant pas à l’EBA ordinaire. À l’été 2015, l’indice du taux de change réel et l’approche fondée sur la viabilité extérieure ont été ajoutés aux paramètres d’évaluation.

Une note remise pour information au Conseil d’administration en février 2016 sert de référence pour l’utilisation de la méthode EBA-lite. Cette note énonce :

▪ les raisons qui ont conduit à l’élaboration de la méthode EBA-lite et les instructions pour l’utiliser;

▪ des explications techniques sur trois méthodes de type EBA-lite;

▪ des suggestions sur la manière de formuler les évaluations du secteur extérieur par les services du FMI en fonction des résultats donnés par les modèles.

Réformes structurelles et performances macroéconomiques

L’examen triennal de la surveillance de 2014 recommandait de poursuivre les travaux en vue d’accroître la capacité du FMI de fournir de façon sélective davantage d’analyses et de conseils sur les questions structurelles, en particulier lorsque celles-ci suscitent un large intérêt parmi les États membres. Les services du FMI ont ainsi produit un rapport intitulé «Réformes structurelles et performances macroéconomiques: considérations initiales pour le FMI», qui a été publié en novembre 2015 après avoir été présenté au Conseil d’administration lors d’une séance informelle en octobre.

Ce rapport avait pour but d’associer le Conseil d’administration aux travaux réalisés par les services du FMI à la suite de l’examen triennal de la surveillance en vue de renforcer la capacité de l’institution d’offrir des analyses et, le cas échéant, des conseils sur des questions structurelles d’actualité. Il était accompagné d’un document présentant des études de cas utiles pour l’analyse des politiques structurelles.

Celles-ci figurent désormais parmi les principaux thèmes du débat sur la politique macroéconomique. Dans un grand nombre de pays, l’atonie de la croissance économique et le chômage élevé ont assombri les perspectives économiques. Face au nombre réduit de possibilités d’action traditionnelles, les décideurs mettent de plus en plus l’accent sur le rôle complémentaire des politiques structurelles pour promouvoir une croissance plus durable et créatrice d’emplois. En particulier, le G-20 a insisté sur le rôle essentiel des réformes structurelles pour assurer une croissance vigoureuse, durable et équilibrée.

Divers travaux sur de nombreux aspects des politiques structurelles sont en cours au sein du FMI. Ainsi, l’édition du printemps 2016 des Perspectives de l’économie mondiale contenait un chapitre intitulé «Effets macroéconomiques des réformes des marchés du travail et des produits dans les pays avancés», qui présentait les éléments à prendre en compte pour élaborer une approche plus stratégique des questions structurelles afin de mieux répondre aux besoins macrostructurels des États membres. Sans représenter un changement radical de la position du FMI concernant les questions structurelles et leur prise en compte, ce chapitre insiste néanmoins sur la nécessité de tenir compte des conditions générales du cycle économique et de la marge de manœuvre macroéconomique disponible pour déterminer les priorités de réformes structurelles — deux aspects mis aussi en relief dans la note des services du FMI à l’intention du G-20 intitulée «Cadre d’orientation pour les réformes structurelles», qui s’inspire largement des principales conclusions du chapitre. De fait, la principale conclusion du chapitre est que, si les réformes sont payantes à moyen terme, leurs effets à court terme varient en fonction du type de réforme concerné et, dans certains cas (réformes du marché du travail), de la position de l’économie dans le cycle et de l’orientation de la politique macroéconomique.

Selon un autre document portant sur l’ensemble des États membres, les réformes structurelles influent sur la croissance économique et, en règle générale, les bienfaits qu’elles procurent s’accroissent lorsqu’elles sont menées de front. Toujours d’après ce document, les gains de productivité que l’on peut attendre des différents types de réformes varient selon la catégorie de revenu à laquelle appartient le pays: les réformes structurelles qui sont en général bénéfiques dans les pays à faible revenu n’auront pas forcément autant d’impact dans ceux dont le développement est plus avancé.

S’appuyant sur ces travaux récents, le FMI entend enrichir le socle analytique et la gamme des outils diagnostiques à la disposition des équipes-pays pour tirer le meilleur parti de leur analyse et de leur dialogue avec les États membres. Cela permettra aussi de mettre à profit et partager l’expérience des différents pays. Au fur et à mesure de la poursuite des travaux, les FMI devrait :

▪ être à même de distinguer tous les aspects structurels déterminants pour la santé macroéconomique des États membres du FMI et d’en souligner les ramifications macroéconomiques ainsi que les interactions avec les autres politiques dans les consultations avec les pays;

▪ limiter ses recommandations aux domaines dans lesquels ses services possèdent l’expertise nécessaire, mais envisager la possibilité de se doter de compétences dans certains domaines qui ont un impact sensible et pour lesquels la demande est forte, comme les infrastructures et le marché du travail;

▪ renforcer sa collaboration avec d’autres organisations pour les réformes structurelles qui sortent de ses sphères de compétence fondamentales.

Présence aux côtés des pays sortant d’un conflit et des États fragiles

La présence du FMI aux côtés des pays sortant d’un conflit et des États fragiles est un élément central de son interaction avec les pays à faible revenu. C’est aussi un aspect important de son engagement vis-à-vis de la communauté internationale, comme l’a montré sa participation à la conférence d’Addis-Abeba sur le financement du développement qui s’est tenue en juillet 2016.

En mai 2015, le Conseil d’administration a examiné en séance informelle un document intitulé «Bilan des activités du FMI dans les pays sortant d’un conflit et en situation de fragilité», qui fait le point de la mise en pratique des leçons tirées d’un document du Conseil de 2011 et d’une note d’orientation de 2012, en étudiant la manière dont le FMI pourrait renforcer sa présence auprès des États fragiles. Les recommandations de ce document concernent trois domaines :

Le renforcement des capacités : Les gouvernements des États fragiles ont exprimé leur préférence pour un renforcement adapté à leur capacité d’absorption, qui mette davantage l’accent sur la formation et le concours de conseillers résidents. Ce document propose une nouvelle approche expérimentale pour apporter un soutien en fonction des objectifs fixés en matière de renforcement des institutions, pour identifier les besoins immédiats et futurs d’assistance technique et de formation de la part du FMI et des autres partenaires de développement, et pour affiner l’aide ainsi apportée.

Les facilités du FMI et la conception des programmes : Les États fragiles ont eu davantage recours à la facilité de crédit rapide (FCR), qui s’est substituée dans certains cas à l’utilisation de programmes de référence suivis par le FMI. Les autorités des États fragiles ont insisté sur le niveau insuffisant du financement du FMI comme principale déficience des instruments à sa disposition, en évoquant le niveau particulièrement faible de l’accès à la FCR. Le document note qu’une réflexion est en cours sur les possibilités d’accroître les ressources financières du FMI au profit des États fragiles et d’orienter les ressources concessionnelles de l’institution vers les États membres les plus pauvres et les plus vulnérables — notamment par les engagements pris lors de la conférence sur le financement du développement —, sous réserve que le fonds fiduciaire pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance conserve son caractère autosuffisant. Il est aussi noté que des modifications plus profondes des facilités existantes seront envisagées lors du prochain réexamen de celles-ci. Il est aussi proposé de prendre des mesures pour protéger les dépenses sociales prioritaires dans les programmes soutenus par le FMI au moyen de planchers pour les dépenses ciblées et de l’adoption de plans prévisionnels pour protéger ces dépenses en cas de choc budgétaire. Le FMI a accru les ressources à la disposition des pays les plus pauvres et les plus vulnérables en juillet 2015.

Min Zhu, Directeur général adjoint du FMI, s’exprime lors d’une table ronde sur l’économie politique des réformes structurelles en marge des Réunions de printemps 2016 du FMI et de la Banque mondiale à Washington.

Le soutien aux politiques publiques : Les gouvernements des États fragiles considèrent que le soutien apporté par le FMI aux politiques publiques est de haute qualité, mais ils souhaiteraient que les équipes du FMI s’inspirent davantage de l’expérience de leurs pairs pour aider à l’élaboration d’autres politiques possibles. Le document recommande que la formation des équipes du FMI aux questions de politique économique soit poursuivie et que le partage des connaissances sur les États fragiles soit encouragé.

Inégalités de revenu et part des revenus du travail

Dans le cadre des relations du FMI avec les pays du G-20, les services de l’institution préparent régulièrement des études sur des questions intéressant les autorités du G-20, souvent en collaboration avec d’autres institutions internationales.

En août 2015, les services du FMI, en collaboration avec l’Organisation internationale du travail, l’Organisation pour la coopération et le développement économiques et la Banque mondiale, ont préparé un document intitulé «Inégalités de revenu et part des revenus du travail dans les pays du G-20: tendances, impacts et causes». Ce document a été communiqué pour information au Conseil d’administration du FMI.

La Turquie, qui présidait le G-20 en 2015, a fait de l’inclusion l’une des trois priorités de sa politique économique pendant sa présidence. Les sherpas du G-20 — c’est-à-dire les représentants des chefs d’État ou de gouvernement lors d’un sommet international — et le Groupe de travail du G-20 sur l’emploi ont demandé aux organisations de préparer cette étude, qui portait sur les conséquences de l’accentuation des inégalités et de la diminution de la part des revenus du travail.

Améliorer l’efficacité de l’investissement public

L’investissement public facilite la prestation des services publics et ouvre de nouvelles possibilités économiques grâce à la construction d’écoles, d’hôpitaux, de ports, d’installations de production d’électricité et d’autres projets. En fournissant des infrastructures sociales et économiques, l’investissement public peut servir de catalyseur à la croissance.

En juin 2015, les services du FMI ont présenté lors d’une séance informelle du Conseil d’administration un document intitulé «Améliorer l’efficacité de l’investissement public». Ce document souligne l’importance d’assurer l’efficience des dépenses publiques. Une comparaison entre pays de la valeur du capital public et des indicateurs mesurant la couverture et la qualité des infrastructures révèle une inefficience moyenne du processus d’investissement public d’environ 30 %. Les dividendes économiques résultant de l’élimination de ce déficit d’efficience sont considérables: les investisseurs publics les plus efficients obtiennent deux fois plus de dividendes de croissance pour leur argent que les investisseurs les moins efficients.

Pour aider les pays à évaluer leurs pratiques de gestion de l’investissement public et identifier les domaines où des réformes seraient souhaitables, le FMI a mis au point l’Évaluation de la gestion des investissements publics (EGIP), un instrument introduit en juillet 2015 dans le contexte de la conférence des Nations Unies sur le financement du développement qui s’est tenue à Addis-Abeba. L’EGIP permet d’évaluer les institutions qui déterminent la prise de décision en matière d’investissements publics à trois étapes cruciales :

la planification d’investissements durables dans l’ensemble du secteur public;

l’allocation des investissements aux secteurs et projets appropriés;

l’exécution des projets dans les délais et les limites budgétaires fixés.

L’EGIP porte sur tout le cycle de l’investissement public, y compris la planification sectorielle au niveau national, la budgétisation des investissements, l’évaluation et la sélection des projets, ainsi que la gestion et le suivi de l’exécution des projets. Cette évaluation est utile à tous les pays quel que soit leur niveau de développement, car elle repose sur des pratiques avancées dans les domaines des règles budgétaires, du contrôle des partenariats public–privé (PPP) et du suivi des actifs publics. Enfin, l’EGIP offre une synthèse accessible des atouts et des faiblesses des pays sous forme de graphiques qui permettent de comparer les résultats de l’évaluation d’un pays à ceux de ses pairs.

Chargé entre autres d’aider les pays à devenir des investisseurs publics plus efficients, le FMI a l’intention d’élargir l’EGIP pour en faire une évaluation globale des pratiques de gestion des investissements publics. Cette évaluation permettra d’identifier les priorités de réforme et d’élaborer des stratégies de renforcement des capacités en collaboration avec d’autres institutions, en particulier la Banque mondiale.

En avril 2016, pour compléter ses instruments d’évaluation budgétaire, le FMI a créé, en collaboration avec la Banque mondiale, un nouvel outil analytique, le modèle d’évaluation du risque budgétaire des PPP, pour évaluer les coûts et les risques budgétaires potentiels des projets de PPP. S’ils ne procèdent pas à une évaluation rigoureuse de leurs capacités de financement, les gouvernements peuvent se retrouver avec des projets qui soit ne peuvent pas être financés avec l’enveloppe budgétaire prévue, soit exposent les finances publiques à des risques budgétaires excessifs. Pour éviter cette situation, le nouveau modèle permet de quantifier les conséquences macrobudgétaires des projets de PPP, et peut être utilisé non seulement dans le contexte de l’assistance technique fournie par le FMI et la Banque mondiale, mais aussi par les unités chargées des PPP au sein des ministères des finances.

Politique monétaire et stabilité financière

La question de l’utilisation de la politique monétaire pour assurer la stabilité financière reste controversée. La crise financière mondiale nous a rappelé que la stabilité des prix ne suffit pas à garantir la stabilité financière, que les crises financières sont coûteuses, et que la politique monétaire devrait avoir pour but de réduire la probabilité de crise et ne pas se contenter de faire face aux conséquences des crises quand elles se produisent.

En septembre 2015, le Conseil d’administration du FMI a examiné en séance informelle un document des services de l’institution intitulé «Politique monétaire et stabilité financière», visant à clarifier certaines questions qui ont été soulevées dernièrement à ce sujet.

Pour beaucoup, ces questions sont traitées régulièrement dans le Rapport sur la stabilité financière dans le monde, publication phare qui paraît deux fois par an, en avril et octobre, des mises à jour étant envoyées au Conseil d’administration en janvier et en juillet. La politique monétaire et la stabilité financière occupent aussi une place centrale dans les autres activités de surveillance du FMI. En outre, un séminaire de haut niveau sur les cadres de politique monétaire et la stabilité financière s’est tenu en marge de l’Assemblée annuelle de 2015 à Lima, au Pérou.

Le document du FMI ne cherche pas à apporter des réponses définitives, mais il est conçu pour aider les décideurs à évaluer l’utilité et les conséquences d’un recours à la politique monétaire pour promouvoir la stabilité financière. Il offre un cadre permettant de conceptualiser et de clarifier les canaux de transmission et les arbitrages à envisager, fournit des orientations de base en se fondant sur les toutes dernières constatations empiriques, et met l’accent sur les déficiences à résoudre avant qu’un avis plus ferme puisse être formulé en la matière.

Ce document conclut entre autres que, en principe, la politique monétaire ne devrait s’écarter de sa mission traditionnelle que si les coûts induits sont inférieurs aux avantages attendus. Des coûts sont engendrés à court terme par l’inflation et la baisse de la production, expliquent les auteurs. Les avantages se concrétisent essentiellement à moyen terme, une fois que les risques financiers ont été atténués, encore que ces effets soient plus incertains. En l’état actuel des connaissances, les arguments en faveur d’une politique «allant à contre-courant» sont limités, car la plupart du temps les coûts sont plus élevés que les avantages.

Cela dit, la connaissance des canaux par lesquels la politique monétaire influe sur la stabilité financière à l’intérieur d’un pays, à travers les frontières et sur la durée du cycle économique évolue rapidement.

données

Neuvième Revue des initiatives relatives aux normes de diffusion des données

Le 1er mai 2015, le Conseil d’administration a examiné la Neuvième Revue des initiatives de normalisation des données du FMI. Il est ainsi apparu que la norme spéciale de diffusion des données (NSDD) était arrivée à maturité et ne nécessitait aucun changement; il s’agit maintenant d’accroître le nombre de souscripteurs. La NSDD Plus a été lancée en février 2014, avec neuf pays adhérents.

Il est aussi ressorti de cet examen que le système général de diffusion des données (SGDD) n’avait pratiquement pas changé depuis sa création en 1997 et que l’absence d’incitations à diffuser des données freinait le développement de l’appareil statistique. Il était proposé de remédier à ce problème en améliorant le SGDD (SGDD-a) de manière à le recentrer sur la publication de données essentielles pour la surveillance exercée par le FMI et pour les marchés, tout en mettant à profit les consultations au titre de l’article IV pour inciter les autorités à prendre des mesures en vue de l’adhésion à ce système.

Les administrateurs ont souscrit dans l’ensemble à l’évaluation des services du FMI et approuvé leur proposition de remplacer le SGDD par le SGDD-a afin de promouvoir la transparence, d’encourager le développement de l’appareil statistique et de créer des synergies solides entre la diffusion de données et la surveillance.

SYSTÈME GÉNÉRAL DE DIFFUSION DES DONNÉES AMÉLIORÉES

Pendant l’exercice, le Botswana, le Lesotho et le Nigéria sont devenus les premiers États membres du FMI à appliquer les recommandations du SGDD-a, qui a remplacé le SGDD en mai 2015. Ces trois pays ont accueilli une mission consacrée au SGDD-a et publié ensuite une page de données nationales récapitulatives (PDNR). La PDNR, qui s’appuie sur la plateforme de données ouverte, fait office de guichet unique pour la publication des principales données macroéconomiques.

NORME SPÉCIALE DE DIFFUSION DES DONNÉES

La Chine et Sri Lanka ont souscrit à la NSDD en 2015, portant ainsi à quinze le nombre d’États passés du SGDD (aujourd’hui SGDD-a) à cette norme. L’adoption de la NSDD permet de disposer de statistiques plus actuelles, ce qui contribue à la formulation de politiques macroéconomiques bien conçues et à un meilleur fonctionnement des marchés financiers.

INITIATIVE RELATIVE AUX DÉFICITS DE DONNÉES

Étant donné que la suppression des lacunes en matière de données révélées par la crise financière mondiale a considérablement progressé, les ministres des finances et les gouverneurs de banque centrale du G-20 ont approuvé la seconde phase de l’initiative relative aux déficits de données (DGI-2), qui porte sur les données servant à l’analyse de risque dans le secteur financier et sur les multiples liens entre les systèmes économique et financier. En septembre 2016, le premier rapport d’avancement de la seconde phase, qui comprendra notamment les plans d’action quinquennaux définitifs pour l’exécution de la phase 2 de l’initiative, sera présenté aux ministres des finances et aux gouverneurs de banque centrale du G-20.

STATISTIQUES POUR LA STABILITÉ ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE MONDIALE

Le Département des statistiques rend publiques à l’échelle mondiale des données comparables sur les secteurs financiers des États membres, ce qui aide à surveiller la stabilité financière au niveau national et au niveau mondial. Les statistiques monétaires constituent le principal outil pour analyser les évolutions monétaires et formuler la politique dans ce domaine. L’ambition est aujourd’hui d’accroître sensiblement la couverture des établissements financiers non bancaires, en allant au-delà des 43 pays qui déclarent actuellement ce type de données. Des indicateurs de solidité financière pour 108 pays, qui traduisent la santé du secteur financier de chaque pays et de ses clients, sont affichés sur le site Internet externe du FMI, et il est prévu d’accroître progressivement ce chiffre.

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