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4. Nachhaltige Erholung Stützen und Widerstandskraft Stärken

Author(s):
International Monetary Fund. Secretary's Department
Published Date:
October 2014
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Eine Technikerin in der Schalterherstellung in Schanghai, China

Johannesburg, Südafrika, in der Abenddämmerung

Ein Bauarbeiter in Santiago, Chile

In der Bharatiya Mahila Bank in Indien arbeiten nur Frauen

Politikberatung

Im Rahmen der Überwachung des internationalen Währungssystems bietet der IWF Mitgliedsländern politische Beratungsdienste zu einer Vielzahl von Themen im Zusammenhang mit der Wirtschaftsstabilität. Damit stützt der Fonds Programme in den Mitgliedsländern, hilft Ländern bei der Stärkung ihrer Institutionen und Kapazitäten und überwacht die Wirtschaft der einzelnen Mitgliedsländer.

Fiskalpolitik

Neubewertung der Rolle und Modalitäten der Fiskalpolitik in fortgeschrittenen Volkswirtschaften

Im Gefolge der weltweiten Finanzkrise erlebten die fortgeschrittenen Volkswirtschaften weitaus größere Schocks als zuvor für möglich gehalten wurde, und durch die Rückkopplungsschleife zwischen Staat und Banken wurden die Staatsschuldenkrisen noch verschärft. Dies führte zu einer Neubewertung dessen, was in fortgeschrittenen Volkswirtschaften als „sichere“ Staatsverschuldung gelten könne, und zu einem stärker risikobasierten Ansatz bei der Schuldentragfähigkeitsanalyse. Die Ansichten, die im Vorfeld der Krise über die Wechselbeziehungen zwischen Geld- und Fiskalpolitik herrschten, wurden durch die umfangreichen Zentralbankkäufe von Staatsanleihen ebenfalls infrage gestellt. Diese massiven Käufe halfen zwar, die Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte zu sichern, um jedoch das Risiko der fiskalpolitischen Dominanz zu reduzieren, darf die Unterstützung der Zentralbank kein Ersatz für Haushaltsanpassungen sein, sondern muss diese vielmehr ergänzen.

Bei einer informellen Zusammenkunft im Juli 2013 wurde das Exekutivdirektorium darüber gebrieft, wie die Entwicklungen während und nach der globalen Finanzkrise die Ansichten von Ökonomen und Politikern zu fiskalischen Risiken und fiskalischer Nachhaltigkeit, zur Wirksamkeit der Haushaltspolitik als Instrument zur konjunkturellen Gegensteuerung, zur angemessenen Ausgestaltung von fiskalischen Anpassungsprogrammen und zur Rolle der fiskalischen Institutionen verändert hatten. Laut dem für das Briefing erstellte IWF-Stabspapier33 lieferte die Krise den Nachweis dafür, dass Fiskalpolitik ein angemessenes Instrument zur konjunkturellen Gegensteuerung bildet, wenn die Geldpolitik durch die Nullzinsgrenze eingeschränkt, der Finanzsektor schwach oder die Produktionslücke besonders groß ist. Dennoch behält eine Reihe von Vorbehalten gegenüber dem ermessensbedingten Einsatz von fiskalpolitischen Instrumenten ihre Gültigkeit, vor allem, wenn Länder „normale“ Konjunkturschwankungen erleben.

Bei der Ausgestaltung fiskalischer Anpassungsprogramme, so das Papier, könnten Länder ohne Marktdruck aufgrund der nichtlinearen Kosten bei übermäßigem Frontloading oder Verzögerungen die fiskalischen Anpassungen in gemäßigtem Tempo unter einem mittelfristigen Anpassungsplan durchführen und damit ihre Glaubwürdigkeit erhöhen. Dem Papier zufolge ist Frontloading in Ländern, die unter Marktdruck stehen, stärker gerechtfertigt, obwohl selbst diese Länder „Tempolimits“ bei ihrer Anpassungspolitik einhalten mussten. Die richtige Mischung aus Maßnahmen für Ausgaben und Einkünfte dürfte je nach dem ursprünglichen Verhältnis von Staatsausgaben zu BIP unterschiedlich ausfallen und muss Kapitalüberlegungen mit einbeziehen.

Die Krise legte dem Papier zufolge auch die Herausforderungen offen, die sich bei der Aufstellung glaubwürdiger mittelfristiger Haushaltsrahmen und fiskalischer Regeln zur Untermauerung der Fiskalpolitik ergeben, müssen sie doch ausreichend flexibel sein, um mit Konjunkturschwankungen umzugehen. Unzulänglichkeiten im Berichtswesen der öffentlichen Haushalte deuten ebenfalls darauf hin, dass die Angemessenheit der Einrichtungen zu fiskalischer Transparenz neu untersucht werden muss.

Fiskalpolitik und Einkommensgefälle

Das zunehmende Einkommensgefälle zwischen fortgeschrittenen Volkswirtschaften und Entwicklungsländern ging einher mit zunehmender öffentlicher Unterstützung für eine Umverteilung des Einkommens, zu einer Zeit, in der fiskalische Zurückhaltung in vielen Ländern oberstes Gebot ist. Bei einer informellen Sitzung im Februar 2014 erörterte das Exekutivdirektorium ein IWF-Stabspapier34 zur Fiskalpolitik als wichtigstes Instrument für Regierungen, die Verteilung des Einkommens zu beeinflussen; das Papier enthielt Optionen für Ausgaben- und Steuerreformen, die die angestrebte Verteilung effizient verwirklichen können und fiskalische Tragfähigkeit berücksichtigen, sowie neuere Nachweise dafür, wie fiskalpolitische Maßnahmen so gestaltet werden können, dass sie die Auswirkungen einer Haushaltskonsolidierung auf das Einkommensgefälle abfedern.

Sowohl die Steuer- als auch die Ausgabenpolitik muss sorgfältig konzipiert werden, so das Papier, damit die angestrebte Verteilung und Effizienz während der Konsolidierung der öffentlichen Haushalte in einem ausgewogenen Verhältnis stehen. Die geeignete Kombination der Instrumente hängt dabei von den Verwaltungskapazitäten und den Vorlieben der Gesellschaft für die Umverteilung, von der für den Staat vorgesehenen Rolle und von Überlegungen der politischen Ökonomie ab. Optionen in fortgeschrittenen Volkswirtschaften sind: Bedarfsprüfungen mit dem schrittweisen Wegfall von Leistungen bei steigenden Einkommen, um negative Auswirkungen auf die Beschäftigung zu vermeiden, die Anhebung des Rentenalters in Rentensystemen mit angemessenen Vorkehrungen für die Armen, deren Lebenserwartung womöglich kürzer ist, die Verbesserung des Zugangs niedrigerer Einkommensgruppen zu höherer Bildung und Aufrechterhaltung des Zugangs zu gesundheitlicher Versorgung, die Umsetzung progressiver Einkommenssteuerstrukturen für natürliche Personen sowie der Abbau regressiver Steuerbefreiungen.

Als Optionen in Entwicklungsländern nannte das Papier die Konsolidierung von Sozialhilfeprogrammen und die bessere Ausrichtung, Einführung und Ausweitung von Conditional-Cash-Transfer-Programmen bei Verbesserung der Verwaltungskapazität, die Ausweitung nicht beitragsbasierter bedarfsgeprüfter Renten, die Verbesserung des Zugangs zu Bildung und Gesund-heit für Familien mit niedrigem Einkommen sowie die Ausdehnung der Einkommensteuerpflicht für Privatpersonen. Innovative Ansätze wie der verstärkte Einsatz von Eigentums- und Ener-giesteuern (z.B. CO2-Steuern) könnten dem Papier zufolge sowohl in Industrienationen als auch in Entwicklungsländern in Erwägung gezogen werden.

Eine archäologische Assistentin restauriert Tongefäße im ägyptischen Gizeh

Arbeiter in einer Schuhfabrik in Äthiopien

Internationale Besteuerung und die Rolle des IWF

Im Gespräch über das Arbeitsprogramm des Exekutivdirektoriums im Juni 2013 wurde der IWF dringend aufgefordert, seine Präsenz bei Diskussionen zu internationalen Steuerfragen zu erhöhen. Anlässlich einer informellen Zusammenkunft im Juli 2013 prüfte das Direktorium wichtige Fragen und Initiativen zu diesem Thema und untersuchte einen Arbeitsplan auf der Grundlage des IWF-Mandats und makroökonomischer Sachkenntnis, die die Arbeit anderer Institutionen, namentlich der Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), ergänzen würde.35

Der IWF-Stab führte diesen Arbeitsplan aus und konzentrierte sich dabei auf makrorelevante, länderübergreifende Spillovers aus Steuergestaltung und Steuerpraktiken auf nationaler Ebene (z.B. Steuerumgehung durch multinationale Rechtsträger). Die Arbeit untersucht bisher vernachlässigte Aspekte im Zusammenhang mit Übertragungseffekten, so etwa die Quantifizierung der Größenordnungen. Basierend auf dem weitreichenden analytischen und technischen Fachwissen des Fonds in Volkswirtschaft und praktischer Handhabung internationaler Steuerfragen – darunter seine technische Hilfe und ein nahezu weltumfassender Mitgliederstamm – beleuchtete der Stab auch Fragen, die unter der derzeitigen internationalen Steuerarchitektur und ihren Vereinbarungen gerade für Entwicklungsländer von Bedeutung sind. Der Stab arbeitet eng mit der OECD sowie mit den Vereinten Nationen und der Europäischen Kommission zusammen und betreibt ausgiebige Kontaktpflege zu Organisationen der Zivilgesellschaft und des Privatsektors.

Kasten 4.1Aktualisierung der Initiative zum Verhaltenskodex zur Transparenz der öffentlichen Haushalte

Fiskalische Transparenz erlaubt eine besser informierte Debatte zwischen Politikern und der Öffentlichkeit über die Ausgestaltung und Ergebnisse der Fiskalpolitik und leistet einen Beitrag zur Stärkung der Verantwortlichkeit für die Umsetzung der Politik. Mit einem gesteigerten Verständnis der makroökonomischen Politikmaßnahmen und Entscheidungen kann fiskalische Transparenz den Zugang zu inländischen und internationalen Kapitalmärkten verbessern. Sie macht auch Risiken für die Aussichten der öffentlichen Finanzen deutlich und erlaubt damit eine frühzeitige und unkomplizierte Politikreaktion auf sich verändernde Wirtschaftsbedingungen, was wiederum die Häufigkeit und Schwere von Krisen verringert.

Der neue Fiscal Transparency Codea liefert die Informationen, die für gutes fiskalpolitisches Management und die Entscheidungsfindung in drei Hauptbereichen notwendig sind: fiskalpolitisches Berichtswesen, öffentliche Haushaltsplanung und fiskalpolitische Prognosen sowie die Analyse und Steuerung fiskalpolitischer Risiken. Die gezieltere Ausrichtung auf die Risiken öffentlicher Haushalte ist eine besondere Verbesserung gegenüber dem ursprünglichen Verhaltenskodex, der diesem Bereich nur relativ wenig Aufmerksamkeit gewidmet hatte. Dieses Manko wurde während der globalen Finanzkrise deutlich, als die Realisierung von Eventualverbindlichkeiten ein wichtiger Faktor für die Verschlechterung fiskalischer Positionen war. Der Verhaltenskodex rückt nicht so sehr die Verfahren und zugrunde liegenden Gesetze, sondern die Qualität der veröffentlichten Daten in den Mittelpunkt. Er berücksichtigt auch das unterschiedliche Niveau institutioneller Kapazitäten in den einzelnen Mitgliedsländern und unterscheidet zwischen grundlegenden Praktiken, die alle Mitglieder ausführen können, guten Praktiken, die ein mittelfristiges Ziel setzen und stärkere institutionelle Kapazitäten erfordern, sowie fortgeschrittenen Praktiken, die internationale Standards widerspiegeln und dem neuesten Stand entsprechen.

Die Fiscal Transparency Evaluation (FTE) verfolgt einen stärker analytischen, quantitativen Ansatz zur Bewertung der veröffentlichten Haushaltsdaten und fiskalischen Risikoquellen und zeigt dabei nicht nur die Schwächen in den Praktiken eines Landes, sondern auch das Ausmaß der Berichtslücken auf. Diese quantitativen Messgrößen tragen zur Unterscheidung zwischen mehr oder weniger makrokritischen Unzulänglichkeiten in der fiskalischen Transparenz bei und ermöglichen dadurch gezieltere Empfehlungen. Die FTE bietet eine zugängliche Zusammenfassung der Stärken und Schwächen von Länderpraktiken sowie die Option eines Aktionsplans zur fiskalischen Transparenz, der die konkreten Schritte zur besseren Unterstützung der technischen Hilfe durch den IWF und andere Partner vorgibt.

Ein Entwurf des Fiscal Transparency Code wurde zur öffentlichen Erörterung im Juli 2013 freigegeben und acht FTEs wurden in Ländern unterschiedlicher Einkommensebenen und Regionen durchgeführt. Auf der Grundlage dieser Evaluierungen und Rückmeldungen aus den Konsultationen mit wichtigen Partnern und der Öffentlichkeit wird dem Exekutivdirektorium 2015 die endgültige Fassung des Verhaltenskodex zur Billigung und Veröffentlichung vorgelegt.

a Der Verhaltenskodex kann eingesehen werden unter www.imf.org/external/np/fad/trans/code.htm.

Standardisierte Bewertungsinstrumente

Länder aller Einkommensstufen kämpfen oft mit widersprüchlichen Forderungen nach höheren Ausgaben einerseits und niedrigeren Steuern andererseits. Unter diesen Umständen sind Maßnahmen zur Stärkung einer wirksamen Steuerverwaltung entscheidend, wenn der notwendige fiskalische Spielraum zur Verbesserung öffentlicher Leistungen, zur Armutsbekämpfung und Verbesserung der gesamtgesellschaftlichen Ergebnisse gefunden werden soll, während die Steuereintreibung gerecht, wirtschaftlich und transparent abläuft. Bei der Umgestaltung und Modernisierung von Steuerverwaltungen wurde zwar viel erreicht, doch gibt es immer noch keinen einzelnen wirksamen Ansatz zur Bewertung der relativen Stärken und Schwächen einer Steuerverwaltung.

Der IWF stellte 1998 im Gefolge der Asien-Krise den Verhaltenskodex zur Transparenz der öffentlichen Haushalte (Code of Good Practices on Fiscal Transparency) auf. Ziel war es, Regierungen ein klares Bild ihrer Struktur und Finanzen zu vermitteln.36 Trotz stetiger Verbesserungen zu Umfang und Qualität des haushaltspolitischen Berichtswesens legte die jüngste Wirtschaftskrise viele Unzulänglichkeiten beim Verständnis der fiskalischen Positionen staatlicher Haushalte offen. Eine IWF-Studie von 2012 erkannte Handlungsbedarf bei der Stärkung des fiskalischen Berichtswesens und Einführung umfassenderer Bewertungen fiskalischer Risiken. Ein Entwurf zu einem Kodex fiskalischer Transparenz (Fiscal Transparency Code) wurde zur Stärkung der Überwachungstätigkeit im Zusammenhang mit fiskalischer Transparenz überarbeitet (siehe Kasten 4.1). Hierzu gehört eine neue Evaluierung der fiskalischen Transparenz, die das Fiskalmodul des Berichts über die Einhaltung von Standards und Kodizes (Fiscal Report on Observance of Standards and Codes – ROSC) ersetzen soll.

Die neue Evaluierung wählt einen stärker analytisch ausgerichteten, modularen und schrittweisen Ansatz zur Bewertung der fiskalischen Berichtspraktiken und Produkte der Länder. Der IWF entwickelte andere neue Instrumente für die Bewertung und Überwachung, die in Kasten 4.2 beschrieben werden. Eine Erörterung darüber, wie die weltweite Finanzkrise die Ansichten über die Fiskalpolitik in fortgeschrittenen Volkswirtschaften verändert hat, findet sich unter „Neubewertung der Rolle und Modalitäten der Fiskalpolitik in fortgeschrittenen Volkswirtschaften“ am Anfang dieses Kapitels.

Tragfähigkeit der öffentlichen Haushalte

Vereinheitlichung der Diskontsätze in der Analyse der Auslandsverschuldung von einkommensschwachen Ländern

Nachdem die Zinssätze in den fortgeschrittenen Volkswirtschaften sich über lange Zeit auf einem historisch niedrigen Niveau bewegten, wurde der Diskontsatz in den Schuldentragfähigkeitsanalysen von Weltbank und IWF zu einer schwachen Messgröße für die langfristige Abzinsung von Mittelflüssen. Schätzungen zur Schuldendienstbelastung waren überhöht und führten zu einer nicht gerechtfertigten Erschwerung des Zugangs zu Kapital für Länder unter dem gemeinsamen Regelwerk zur Schuldentragfähigkeit in einkommensschwachen Ländern (Debt Sustainability Framework for Low-Income Countries – DSF)

Im Oktober 2013 billigte das Exekutivdirektorium einen Vorschlag zur Vereinheitlichung von Diskontsätzen, die zur Tragfähigkeitsanalyse von Auslandsschulden in einkommensschwachen Ländern herangezogen werden.37 Der Vorschlag wurde auch vom Exekutivdirektorium der Weltbank gebilligt. Die Vereinheitlichung vereinfacht das System, das von den beiden Institutionen zur Analyse von Auslandsschulden in Niedrigeinkommensländern verwendet wird, weil die zuvor verwendeten unterschiedlichen Methoden jetzt durch einen einheitlichen Diskontsatz ersetzt werden. Von dieser Änderung betroffene Analyseinstrumente sind die Debt Sustainability Analysis und die Berechnung der Zinssätze für konzessionäre Kredite. Der neue einheitliche Diskontsatz wurde auf 5 Prozent festgelegt, was weithin dem Diskontsatz entspricht, der derzeit zur Berechnung des Subventionselements in langfristigen, auf US-Dollar lautenden Darlehen herangezogen wird, und bleibt bis zum Abschluss der nächsten DSF-Prüfung durch die Exekutivdirektorien von Weltbank und IWF 2015 unverändert.

Umstrukturierung von Staatsschulden: jüngste Entwicklungen und Auswirkungen auf das rechtliche und politische Rahmenwerk des Fonds

Seit der Direktoriumsüberprüfung zur Umstrukturierung von Staatsschulden 2005 ergaben sich wichtige Entwicklungen in diesem Bereich. 2012 nahm Griechenland die größte Umstrukturierung von Staatsschulden der Geschichte in Angriff. Andere Umstrukturierungen erfolgten kürzlich in Belize, Jamaika sowie St. Kitts und Nevis. Der andauernde Rechtsstreit mit Argentinien könnte weitreichende Auswirkungen auf die Umstrukturierung von Staatsschulden haben. Im Mai 2013 erörterte das Exekutivdirektorium ein IWF-Stabspapier zu den jüngsten Entwicklungen bei der Umstrukturierung von Staatsschulden und ihren Auswirkungen auf das rechtliche und politische Rahmenwerk des Fonds.38

Die Exekutivdirektoren befürworteten weithin die Pläne des IWF-Stabs, die im Papier genannte Folgearbeit in vier Bereichen aufzunehmen. Erstens fanden Umstrukturierungen von Schulden oft zu selten und zu spät statt und führten deshalb nicht zu einer nachhaltigen Schuldentragfähigkeit und einem dauerhaften Marktzugang. Für die Überwindung dieser Probleme müssten vermutlich die Rechtzeitigkeit und der Umfang der Umstrukturierungsmaßnahmen an verschiedenen Fronten angegangen werden. Durch mehr Konsequenz und Transparenz der Schuldentragfähigkeits- und Marktzugangsbewertungen und Maßnahmen zur Abfederung der Umstrukturierungskosten könnte dieses Ziel erreicht werden. Darüber hinaus wäre es hilfreich, mögliche Reformen am Regelwerk des Fonds zur Kreditvergabe auszuloten, die einen besser kalibrierten Ansatz bei hoher Verschuldung erlauben, die Verwendung von Fondsmitteln zur Rettung privater Gläubiger im Vorfeld einer Umstrukturierung verhindern und bessere Ergebnisse für die Mitglieder sicherstellen würden.

Zweitens war die Mitwirkung der Gläubiger bei den jüngsten Umstrukturierungen zwar angemessen, aber der vertragliche, marktbasierte Ansatz zur Umstrukturierung von Schulden, der zum Zeitpunkt der Erörterung sichtbar war, verliert an Kraft bei der Überwindung von Problemen mit gemeinsamen Aktionen, insbesondere im Vorfeld von Zahlungsunfähigkeit. Deshalb sollte der wirksameren Gestaltung des vertraglichen Rahmens mehr Aufmerksamkeit gewidmet werden, so etwa durch Einführung robusterer Aggregationsklauseln in internationalen Staatsanleihen; dabei sind allerdings Kapitalfragen unter den Gläubigern zu berücksichtigen, die infolge eines derartigen Ansatzes auftreten können. Der IWF könnte auch Wege untersuchen, wie die Verwendung seiner Mittel stärker von der Lösung von Problemen mit gemeinsamen Maßnahmen abhängig gemacht werden könnte.

Drittens verlangte die zunehmende Bedeutung und geänderte Zusammensetzung von staatlichen Krediten nach einem klareren Regelwerk für die Beteiligung des öffentlichen Sektors, insbesondere in Bezug auf Gläubiger, die nicht dem Pariser Club angehören,39 für die die Modalität zur Beschaffung von Finanzierungszusagen gestrafft werden könnte. Viertens ist zwar der gemeinschaftliche und redliche Ansatz zur Abwicklung externer überfälliger Schulden im Privatsektor, der in die Kreditpolitik bei Zahlungsrückständen eingebettet ist, der vielversprechendste Weg zur Wiedererlangung von Marktzugang nach der Zahlungsunfähigkeit, aber angesichts der jüngsten Erfahrungen und der erhöhten Komplexität des Gläubigerstamms ist eine Überprüfung der Wirksamkeit dieser Kreditpolitik bei Zahlungsrückständen notwendig. Es sollte auch überlegt werden, ob die Kreditpolitik bei Zahlungsrückständen auf staatliche Zahlungsrückstände ausgedehnt werden soll.

Forum zum Management von Staatsschulden und Gesprächsrunde der US-Treasury zu Finanzmärkten und Schuldenmanagement

Die weltweite Finanzkrise brachte eine Anzahl von ehemals unterschätzten Verflechtungen und Anfälligkeiten in den Finanz- und Staatssphären ans Licht, die zur Aufrechterhaltung von Liquidität und Tiefe an den Märkten berücksichtigt werden müssen. Hochrangige Schuldenverwalter, Beamte des Schatzministeriums und Zentralbankvertreter aus 40 fortgeschrittenen und aufstrebenden Marktwirtschaften sowie Teilnehmer aus der Privatwirtschaft und akademischen Forschung kamen im Juni 2013 zum „Thirteenth International Monetary Fund Public Debt Management Forum“ und „Third U.S. Treasury Roundtable on Treasury Markets and Debt Management“ zusammen.40 Zu dem vom IWF veranstalteten Forum kamen führende Vertreter der Interamerikanischen Entwicklungsbank, der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung sowie der Weltbank.

Die Teilnehmer erörterten die Definition und Messung von Liquidität an den Märkten für Staatsanleihen und die Vorteile eines liquiden Anleihemarkts. Die Förderung liquider Staatsanleihemärkte ist ein wichtiges politisches Ziel für das Schuldenmanagement, ist aber auch mit Kompromissen verbunden. In Ländern, deren Priorität Marktzugang lautet, damit der staatliche Finanzierungsbedarf gedeckt ist, wird Liquidität unter Umständen zugunsten eines vielfältigen Produktangebots geopfert, das von nicht traditionellen Anlegern verlangt wird. Die Teilnehmer waren der einhelligen Meinung, dass zu einer Zeit, in der die Welt in Bezug auf den Ausstieg aus der unkonventionellen Geldpolitik Neuland betritt, die Erhöhung der Belastbarkeit von Schuldenportfolios und die Förderung tiefer und liquider Schuldenmärkte weiterhin Priorität haben sollten. (Siehe auch den Abschnitt zur Geldpolitik in diesem Kapitel.)

Überarbeitung der Richtlinien von IWF und Weltbank zum Umgang mit Staatsschulden

Aufgrund der Entwicklungen im Finanzsektor und in der makroökonomischen Politik, insbesondere in Reaktion auf die jüngste Finanzkrise, haben sich die Schuldenportfolios vieler Länder in Bezug auf Umfang und Zusammensetzung im Lauf des letzten Jahrzehnts strukturell verändert. Bei ihrem Treffen in Moskau im Februar 2013 beantragten die Finanzminister und Zentralbankgouverneure der G20 eine Überarbeitung der ursprünglichen Richtlinien zum Umgang mit Staatsschulden (Guidelines for Public Debt Management) von 2001 und ihrer geänderten Fassung von 2003. Die Mitarbeiterstäbe von IWF und Weltbank veröffentlichten unter Mitwirkung der OECD im April 2014 überarbeitete Richtlinien (Revised Guidelines for Public Debt Management).41 Die neuen Richtlinien sollen die internationale Finanzarchitektur stärken, Grundsätze und Praktiken fördern, die zu Finanzstabilität und Transparenz beitragen, und die externen Anfälligkeiten der Mitgliedsländer reduzieren. Sie dienen den beiden Institutionen als Regelwerk für die technische Hilfe und dem IWF als Gesprächsgrundlage im Zusammenhang mit seiner Überwachungstätigkeit. Sie können auch von externen Beratern und Sachverständigen, die sich mit dem Umgang mit Staatsschulden befassen, als Nachschlagewerk herangezogen werden.

Leitlinie für den Stab zur Tragfähigkeitsanalyse von Staatsschulden in Ländern mit Marktzugang

Um Unzulänglichkeiten bei der Aufdeckung fiskalischer Anfälligkeiten und der Bewertung von Risiken für die Schuldentragfähigkeit vor dem Hintergrund wachsender Bedenken zur Fiskalpolitik und Tragfähigkeit von Staatsschulden in vielen fortgeschrittenen Volkswirtschaften zu beheben, wurde das Regelwerk für Fiskalpolitik und Tragfähigkeitsanalyse von Staatsschulden in Ländern mit Marktzugang im August 2011 vom Exekutivdirektorium überprüft.42 Bei der Überprüfung wurden mehrere Bereiche mit Verbesserungsbedarf identifiziert: die Realitätsbezogenheit zugrunde liegender Annahmen, mit dem Schuldenprofil einhergehende Risiken (Kreditstruktur), Analsyse makrofiskalischer Risiken, Anfälligkeiten im Zusammenhang mit der Höhe der Staatsverschuldung sowie der Erfassungsbereich fiskalischer und staatlicher Schuldenaggregate. Die Überprüfung forderte einen risikobasierten Ansatz und erörterte die Bedeutung von Eventualverbindlichkeiten als Gefahrenquelle und den Einsatz von Streuungsfächerkarten (fan charts) als ergänzende Instrumente.

Im Mai 2013 wurde eine Leitlinie zur Tragfähigkeitsanalyse von Staatsschulden in Ländern mit Marktzugang herausgegeben, die die oben herausgestellten Punkte aufgreift. Sie verlangt weitere Analysen in Ländern mit höherem Anfälligkeitspotenzial und entsprechend weniger Analysen in Ländern mit geringerem Risiko. Dieser Ansatz entspricht auch den Empfehlungen der Dreijahresprüfung der Überwachung von 2011, die eine stärker granulare Beurteilung von Risiken und makrofinanziellen Verflechtungen gefordert hatte. (Siehe auch die Reformvorschläge zur Schuldengrenzenpolitik des Fonds im Abschnitt zu Schuldengrenzen in fondsgestützten Programmen in Kapitel 3.)

Geldpolitik

Globale Auswirkungen und Herausforderungen unkonventioneller Geldpolitik

Vor der Krise legten die Zentralbanken in den wichtigen fortgeschrittenen Volkswirtschaften die Geldpolitik innerhalb eines bestehenden Rahmens fest, der überwiegend auf einem stabilen Bankensystem aufbaute. Mit dem Abschwung der Realwirtschaft und den Deflationsrisiken wurden optimale kurzfristige Zinssätze negativ. Zentralbanken konnten sich deshalb nicht mehr auf ihr traditionelles Instrument – den kurzfristigen Leitzinssatz – zur Lockerung der Geldbedingungen und notwendigen Stützung der Nachfrage verlassen. Sie griffen deshalb zu unkonventionellen geldpolitischen Maßnahmen (unconventional monetary policies – UMPs), um das Funktionieren und die Intermediation der Märkte zu gewährleisten und die Wirtschaftstätigkeit an der Nullzinsgrenze bei kurzfristigen Zinssätzen zu stützen.

Bei einer informellen Zusammenkunft im September 2013 erörterte das Exekutivdirektorium ein IWF-Stabspapier zu den globalen Auswirkungen und Herausforderungen der unkonventionellen Geldpolitik (UMP).43 Dem Papier zufolge führte die UMP, die zur Stützung der Wirtschaftstätigkeit an der Nullzinsgrenze bei kurzfristigen Zinssätzen eingeführt wurde, zur Senkung der langfristigen Zinssätze und hatte positive Auswirkungen auf die Wirtschaftstätigkeit und Inflation in UMP-Ländern. Allerdings ist eine anhaltende UMP dieser Art mit Risiken behaftet: Selbstzufriedenheit in Bezug auf die Umsetzung von Reformen, Finanzstabilität und Glaubwürdigkeit der Zentralbanken. Sie führt auch zu schwierigen Situationen in vielen aufstrebenden Marktwirtschaften, die infolge der weltweiten Finanzkrise mitgroßen und volatilen Kapitalflüssen zu kämpfen hatten. Insgesamt jedoch kam das Papier zu dem Schluss, dass die UMP bisher sowohl für die UMP-Länder als auch auf globaler Ebene nützlich war. Allerdings sind stärkere Struktur-, Finanz- und Fiskalreformen in allen Ländern notwendig, um das Fundament für ein starkes und nachhaltiges mittelfristiges Wachstum zu legen und die Belastung für die UMP zu mindern. Die UMP ist – und bleibt – entscheidend, ist aber kein Ersatz für andere politische Maßnahmen und Reformen, die eher struktureller Natur sind.

Mitarbeiterinnen einer Kooperative in Uruguay fertigen Keramiken

Ein Geschäft in Sintra, Portugal, lockt mit Sonderpreisen

Ein Mann pflückt Teeblätter in Uganda

Bauprojekte in Hongkong SAR

Der Ausstieg aus der UMP zur Unterstützung der Intermediation und der Wirksamkeit der Märkte sollte im Zuge der Normalisierung der Märkte dem Papier zufolge weitestgehend reibungslos erfolgen. Der Ausstieg aus Politiken zur Stützung der Wirtschaftsaktivität, die letztendlich zu Zinsanhebungen führen, waren angesichts der zum Veröffentlichungszeitpunkt des Papiers herrschenden Wirtschaftsbedingungen noch nicht notwendig. Der Ausstieg würde in UMP- und anderen Ländern zu einigen normalen Änderungen der Zinssätze führen, aber es könnte aufgrund von Marktreaktionen, die außerhalb des Einflussbereichs der Zentralbank liegen, auch zu mehr Volatilität kommen. Diese Volatilität könnte beträchtliche Spillovers auf den Rest der Welt zeitigen, die die makroökonomische und Finanzstabilität gefährden könnten. Das Papier riet Ländern ohne UMP zu Schutzmaßnahmen für ihre Stabilität in Vorbereitung auf den Ausstieg und zur Bildung eines Fundaments für nachhaltiges mittelfristiges Wachstum. Bei Aufkommen von Instabilität sollten sie Puffer sowie angemessene Politikmaßnahmen zur Eingrenzung der Risiken einsetzen.

Eine koordinierte internationale Politik könnte prinzipiell die Ergebnisse weltweit verbessern, weil dadurch negative grenzüberschreitende Effekte der UMP abgemildert werden könnten, so das Papier. Der IWF könnte die UMP-Politikumsetzung und den Ausstieg unterstützen, indem er eine globale Perspektive zu dieser Politik durch Überwachung, politische Puffer zur Vermeidung von Nebenwirkungen und objektive Analyse der potenziellen Vorteile aus einer internationalen Zusammenarbeit in der Politik aufzeigt.

Bei einem informellen Treffen im Mai 2013 wurde das Exekutivdirektorium zu den jüngsten Erfahrungen und Aussichten in Bezug auf die unkonventionellen geldpolitischen Maßnahmen informiert. Dem IWF-Stabspapier zufolge, das die Grundlage für das Briefing bildete,44 hatten die Zentralbanken im Euroraum, in Japan, im Vereinigten Königreich und in den USA eine Reihe unkonventioneller geldpolitischer Maßnahmen ergriffen, die bei der Wiederherstellung funktionierender Finanzmärkte und Intermediation großenteils erfolgreich gewesen waren.

Allerdings zeitigten diese Maßnahemen unterschiedliche Auswirkungen auf den Rest der Welt. Frühe Verlautbarungen hatten die Preise für Vermögenswerte weltweit nach oben getrieben und kamen wahrscheinlich auch dem Handel zugute, während spätere Verlautbarungen weniger wirkungsvoll waren und die Kapitalflüsse in aufstrebende Marktwirtschaften, die sich nach Lateinamerika und Asien verlagerten, erhöhten. Fiskal-, Struktur-und Finanzsektorreformen wurden als entscheidend angesehen, um die makroökonomische Stabilität sicherzustellen und die Erholung zu festigen und letzten Endes den Ausstieg aus der unkonventionellen Geldpolitik zu ermöglichen.

Anlässlich einer informellen Zusammenkunft im Juli 2013 wurde das Exekutivdirektorium zu Kredit- und Finanzierungsindikatoren zur globalen Liquidität gebrieft. Eine für das Direktoriumsbriefing ausgearbeitete Notiz45 prüfte Konzepte globaler Liquidität und erörterte die Messansätze, die von verschiedenen Gesprächspartnern, darunter die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich, akademische Gelehrte und der IWF-Stab, verfolgt werden. Es wurden auch Messgrößen vorgestellt, die von der Politik regelmäßig überwacht werden können.

Makroprudenzielle Politik

Kernaspekte der makroprudenziellen Politik

Die Krise unterstrich die Kosten einer systemischen Instabilität auf nationaler wie globaler Ebene und machte deutlich, dass zum Erreichen von Finanzstabilität makroprudenzielle Grundsätze notwendig sind. Im Juli 2013 schloss das Exekutivdirektorium seine Gespräche zu einem IWF-Stabspapier über die Kernaspekte der makroprudenziellen Politik ab.46 Die Exekutivdirektoren begrüßten die Analyse und den allgemeinen Ansatz zu diesem relativ neuen Politikbereich und verwiesen auf die noch begrenzte Erfahrung und die zahlreichen Herausforderungen, die im Hinblick auf die Gewährleistung einer wirksamen makroprudenziellen Politik bestehen. Ihnen zufolge enthielten enthielt das Stabspapier nützliche Erkenntnisse für politische Erörterungen und bildete eine gute Grundlage für die Beratung des Fonds zu makroprudenzieller Politik und seinen regelmäßigen Überwachungen, seinen Finanzsektorbewertungen und seiner technischen Hilfe.

Gleichwohl waren die Exekutivdirektoren der Ansicht, dass die Entwicklung einer makroprudenziellen Politik ein laufender Prozess sei, und baten den Stab, seine Analyse zu verfeinern, weitere Erfahrung zu sammeln und das Verständnis der makrofinanziellen Verknüpfungen und Bedingungen für eine wirksame makroprudenzielle Politik zu fördern. Die Exekutivdirektoren betonten, dass makroprudenzielle Politik zur Eindämmung systemischer Risiken, so auch systemischer Anfälligkeiten aus der prozyklischen Rückkopplung zwischen Kreditwachstum und Vermögenspreisen und aus den Verflechtungen innerhalb des Systems, verwendet, aber nicht mit anderen Zielvorstellungen überlastet werden sollte.

Die Exekutivdirektoren unterstrichen zudem, dass die makroprudenzielle Politik kein Ersatz für eine solide makroökonomische Politik sei und dass sie, um ihre Wirkung entfalten zu können, von angemessenen geld- und fiskalpolitischen Maßnahmen und anderen Grundsätzen für den Finanzsektor ergänzt und durch starke Aufsicht und Vollstreckung gestützt werden müsse. Die praktische Umsetzung setze die Fähigkeit zur Bewertung systemischer Risiken, die Zusammenstellung und Verwendung makroprudenzieller Instrumente, die für diese Ziele geeignet sind, sowie die Überwachung und Schließung regulatorischer Lücken voraus. Die Exekutivdirektoren verwiesen mit Nachdruck darauf, dass starke institutionelle und Governance-Regelwerke für die wirksame Durchführung einer makroprudenziellen Politik entscheidend seien, auch wenn die entsprechenden Vereinbarungen, einschließlich der rechtlichen Rahmenbedingungen, von den jeweiligen Umständen eines Landes abhängen würden. Im Allgemeinen befanden die Exekutivdirektoren, dass die Zentralbank bei der Umsetzung der makroprudenziellen Politik eine wichtige Rolle zu spielen habe, allerdings sei sorgsam darauf zu achten, dass ihre Unabhängigkeit nicht unterwandert wird.

Mit dem Hinweis darauf, dass makroprudenzielle Maßnahmen oder das Ausbleiben derselben mögliche Spillovers auslösen könnten, unterstrichen die Exekutivdirektoren die Notwendigkeit eines international koordinierten Vorgehens. Die meisten Exekutivdirektoren pflichteten bei, dass der Fonds in Zusammenarbeit mit Standard setzenden Organisationen und Länderbehörden und unter Beachtung des jeweiligen Mandats anderer internationaler Finanzinstitutionen federführend an der Ausarbeitung makroprudenzieller Regelwerke mitwirken sollte. Der Fonds sollte seine bestehenden Instrumente, wie etwa Überwachung, FSAP und technische Hilfe zur Förderung seines Dialogs mit den Länderbehörden zur makroprudenziellen Politik einsetzen. Ziele seien hierbei die Stärkung der institutionellen Grundlagen für die makroprudenzielle Politik, Unterstützung bei der Analyse sich fortentwickelnder Risiken, politischer Verknüpfungen und Spillovers sowie die Beratung zu einer für jedes Land angemessenen politischen Reaktion.

Regulatorische Reform

In ihrer Global Policy Agenda vom April 2014 forderte die Geschäftsführende Direktorin des IWF Entschlossenheit, um die Finanzaufsichtsreformen auf nationaler wie globaler Ebene zum Abschluss zu bringen. Die Arbeit des IWF werde dabei politische Fragen im Zusammenhang mit den Auswirkungen einer globalen Finanzaufsichtssreform auf die makroökonomische und Finanzstabilität und die Rolle der politischen Zusammenarbeit umfassen. Das Direktorium wurde über die Fortschritte bei der regulatorischen Reform im Rahmen informeller Zusammenkünfte im Juni und Dezember 2013 informiert.

Prioritäten waren die Lösung des Problems „Too big to fail“, einschließlich der Umsetzung einer wirksamen grenzüberschreitenden Abwicklung systemrelevanter Firmen, die Abarbeitung der Agenda zur Aufsichtsreform, einschließlich weiterer Arbeiten zur einheitlichen Risikogewichtung und Konvergenz der Rechnungslegungsgrundsätze, und die Suche nach Möglichkeiten, das Risiko der Schattenbanken anzugehen, sowie eine sicherere Ausgestaltung der Derivatemärkte. Wechselhafte grenzüberschreitende Ansätze, insbesondere bei verschiedenen Strukturinitiativen auf Landesebene, müssen aktiv angegangen werden, um eine zunehmende Fragmentierung der globalen Finanzmärkte zu verhindern. (Siehe auch die Erörterung des Pilot External Sector Reports und Spillover Reports in Kapitel 3).

Arbeitsplätze und Wachstum

Das IWF-Übereinkommen verpflichtet die Institution zur „Förderung und Aufrechterhaltung eines hohen Beschäftigungsgrads und Realeinkommens“.47 Die Schaffung von Arbeitsplätzen und umfassendes Wachstum sind Forderungen, die heute in jedem Mitgliedsland des IWF auf Resonanz stoßen. Während einige Industrieländer vor der Aufgabe stehen, die Nachfrage insgesamt mit geringem fiskalischem Spielraum im Nachgang der Großen Rezession zu stützen, müssen viele andere Länder Wege finden, trotz der starken anhaltenden Megatrends weltweit, des technologischen Wandels, der Globalisierung und einschneidender Verschiebungen in der Demografie, Wachstum zu erzeugen und Arbeitsplätze zu schaffen. Zu den Verschiebungen in der Demografie gehören denn auch die rapide Zunahme des Bevölkerungsalters in einigen Teilen der Welt sowie der Einstieg einer großen Zahl neuer Arbeitskräfte in die Erwerbsbevölkerung in anderen Regionen. Durch den geringen Frauenanteil an der Erwerbsbevölkerung wird in vielen Ländern die entscheidende Gelegenheit zur Stärkung von Wirtschaftsentwicklung und -wachstum versäumt.

Wie ein im März 2013 veröffentlichtes Papier des IWF umriss,48 kann der Fonds Ländern bei der Ausarbeitung von Strategien helfen, diese Aufgaben zu meistern; er prüft dazu den theoretischen und empirischen Stand der Technik in der relevanten Politikforschung und leistet danach die beste nachweisbasierte Beratung. Im September 2013 gab der IWF eine Leitlinie zu Beschäftigungs- und Wachstumsfragen in der Überwachungs- und Programmarbeit (Guidance Note on Jobs and Growth Issues in Surveillance and Program Work) heraus; damit soll die Analyse und politische Beratung in vier Kernbereichen verbessert werden, für die laut Papier Verbesserungspotenzial bestand: erstens eine intensivere Untersuchung makrokritischer innenpolitischer Maßnahmen, die sicherstellen, dass die Maßnahmen entsprechend dem verfügbaren fiskal- und geldpolitischen Spielraum für eine allgemeine Auslastung der Wirtschaft sorgen, zweitens Durchführung systematischerer Analysen der Wachstums- und Beschäftigungsprobleme und die Benennung der größten Hindernisse auf dem Weg zu umfassendem Wachstum und Beschäftigung, um eine besser abgestimmte und relevantere politische Beratung zu leisten, drittens die systematischere Eingliederung der politischen Beratung zu Steuerreformen und Ausgabenpolitik sowie viertens bessere Beratung zu Arbeitsmarktpolitik auf der Grundlage der aktuell verfügbaren empirischen Nachweise und stärkere Zusammenarbeit mit internationalen Institutionen wie Weltbank, OECD und Internationaler Arbeitsorganisation in Bezug auf die Auswirkungen dieser politischen Maßnahmen auf Wachstum, Produktivität, Schaffung von Arbeitsplätzen und Inklusion.

Im Lauf des Jahres veranstaltete der IWF eine Anzahl von Seminaren zum Thema, so auch ein Seminar zu Wachstum und Arbeitsplätzen in Europa, das während der Jahrestagung im Oktober 2013 in Washington stattfand.

Angemessenheit von Reserven

Im Dezember 2013 erörterte das Exekutivdirektorium ein Papier bezüglich weiterer Überlegungen zur Bewertung der Angemessenheit von Reserven49 – ein Thema, das das Direktorium zuvor im März 2011 untersucht hatte.50 Die Exekutivdirektoren waren der einhelligen Meinung, dass internationale Reservepuffer eine Ergänzung solider Politiken und Institutionen zur Untermauerung der außenwirtschaftlichen Stabilität eines Landes darstellen und bei der Verhütung oder Abmilderung von Krisen eine wichtige Rolle spielen können. Sie verwiesen darauf, dass Bewertungen zur Angemessenheit von Reserven länderspezifische Merkmale erfassen sollten, und merkten an, dass das für die Direktoriumsaussprache ausgearbeitete Papier sich in diese Richtung bewege und generell den Empfehlungen des Unabhängigen Evaluierungsbüros (Independent Evaluation Office) entspreche.

Im Exekutivdirektorium herrschte weithin Einvernehmen darüber, dass das Papier neue Erkenntnisse für das analytische Regelwerk beisteuere, das 2011 zur Bewertung der Angemessenheit von Reserven vorgelegt worden war. Dessen ungeachtet unterstrichen die Exekutivdirektoren, wie wichtig Urteilsvermögen bei der Bewertung der Angemessenheit von Reserven sei und warnten vor der rein mechanischen Anwendung eines bestimmten Maßstabs. Sie begrüßten den Ansatz des IWF-Stabes, die Bewertung der Angemessenheit von Reserven nicht mehr nach Ländergruppen vorzunehmen, die nach standardmäßigen, einkommensbasierten Klassifizierungen zusammengestellt wurden. Generell befürworteten sie eine Klassifizierung, die unterschiedliche Grade von Marktreife und wirtschaftlicher Flexibilität berücksichtigt.

Unter den Exekutivdirektoren herrschte Einvernehmen darüber, dass der überarbeitete Maßstab des Papiers für die Angemessenheit von Reserven in Mitgliedsländern mit weniger reifen Märkten und in einkommensschwachen Ländern die Analyse von Reserven gegenüber herkömmlichen Bezugsgrößen verbessert habe. Die meisten Exekutivdirektoren sprachen sich für die Vorschläge des Stabes aus, die Berechnung des Maßstabs für die Angemessenheit von Reserven in den Ländern zu ändern, die stark vom Rohstoffhandel abhängig sind. Generell unterstützten die Exekutivdirektoren die Vorschläge des Stabes, die die Volatilität von Kapitalflüssen bei der Bewertung der Angemessenheit von Staatsreserven besser berücksichtigen.

Sie begrüßten die vorgeschlagenen Methoden zur besseren Messung der Kosten von Reserven in Ländern mit Marktzugang und in einkommensschwachen Ländern. Sie sahen Spielraum, Reserven als Teil der politischen Reaktion zur Eindämmung von Kapitalabflüssen zu nutzen, betonten jedoch abermals, wie wichtig die Aufrechterhaltung angemessener makroökonomischer Grundsätze und die präventive Behandlung aufkeimender Anfälligkeiten seien. In diesem Zusammenhang beantragten die Exekutivdirektoren weitere Arbeiten zur Stärkung der politischen Beratung des Fonds zu Interventionen auf den Devisenmärkten und eine umfassendere Erörterung von Alternativen zur Anhäufung von Reserven wie Swap-Vereinbarungen der Zentralbanken, Fondsvereinbarungen und regionale Kreditvereinbarungen, auch im breiteren Kontext von Reformen des internationalen Währungssystems.

Quoten und Governance

Quotenüberprüfung

Wenn ein Land dem IWF beitritt, wird ihm auf der Grundlage einer Formel, mit der die relative Stellung des Mitglieds in der Weltwirtschaft bestimmt wird, eine erste Quote zugewiesen. Der Gouverneursrat des IWF führt in regelmäßigen Abständen (von nicht mehr als fünf Jahren) allgemeine Quotenüberprüfungen durch. Änderungen der Quoten müssen von einer 85-prozentigen Mehrheit der gesamten Stimmrechte gebilligt werden, und die Quote eines Mitglieds kann nur mit dessen Zustimmung geändert werden.

Im Dezember 2010 billigte der Gouverneursrat eine umfassende Quoten- und Governance-Reform, so auch den Abschluss der Vierzehnten Allgemeinen Quotenüberprüfung und einen Vorschlag zur Änderung des IWF-Übereinkommens, nach dem alle Mitglieder des Exekutivdirektoriums gewählt werden sollen („Board Reform Amendment“). Die Reform enthielt auch zwei zukunftsgerichtete Elemente: der Gouverneursrat bat das Exekutivdirektorium um (1) Vorverlegung des Fertigstellungstermins der Fünfzehnten Allgemeinen Quotenüberprüfung auf Januar 201451 und (2) Abschluss einer umfassenden Prüfung der Quotenformel bis Januar 2013.52

Mit dem Inkrafttreten des Quoten- und Governance-Reform-pakets 201053 erhöhen sich die Gesamtquoten erstmals um 100 Prozent und die Quotenanteile sind besser verteilt, sodass sie das relative Gewicht der einzelnen IWF-Mitgliedsländer in der Weltwirtschaft besser reflektieren.

Im Januar 2014 nahm das Exekutivdirektorium einen Bericht an den Gouverneursrat zur Quoten- und Governance-Reform 2010 und zur Fünfzehnten Allgemeinen Quotenüberprüfung54 an und ließ verlauten, dass es die Verzögerung bei der Umsetzung der Quotenerhöhungen aus der Vierzehnten Allgemeinen Quotenüberprüfung und bei dem Board Reform Amendment zutiefst bedauere.55 Mitte Januar 2014 hatten 141 (von den 113 erforderlichen) Mitgliedern, die 76,1 Prozent der Quoten (und damit weniger als die erforderlichen 85 Prozent) auf sich vereinigen, dem Board Reform Amendment zugestimmt.56 Die Arbeit an der Fünfzehnten Quotenüberprüfung wurde ausgesetzt, um die Wirksamkeit der Quotenerhöhungen unter der Vierzehnten Allgemeinen Quotenüberprüfung abzuwarten, die das Inkrafttreten des Board Reform Amendment voraussetzt.

Das Exekutivdirektorium schlug vor, den Termin für die Fertigstellung der Fünfzehnten Quotenüberprüfung von Januar 2014 auf Januar 2015 zu verschieben, und drängte die verbleibenden Mitglieder, die den Quotenerhöhungen unter der Vierzehnten Überprüfung und dem Board Reform Amendment noch nicht zugestimmt hatten, dies unverzüglich nachzuholen. Das Exekutivdirektorium unterbreitete dem Gouverneursrat den Vorschlag, er solle den Vorsitzenden des Internationalen Währungs- und Finanzausschusses (International Monetary and Financial Committee – IMFC) zur Konsultation mit den Mitgliedern auffordern und den IMFC bei seiner Frühjahrstagung 2014 über die Fortschritte bei der Umsetzung der Vierzehnten Quotenüberprüfung und dem Board Reform Amendment unterrichten; ebenso solle er die verfügbaren Optionen zur Fertigstellung des aktuellen Quotenreformprozesses darlegen mit dem Ziel, die Fünfzehnte Quotenüberprüfung bis Januar 2015 abzuschließen. Diese Vorschläge wurden vom Gouverneursrat mit Wirkung vom 12. Februar 2014 gebilligt.

Bei der Frühjahrstagung verlieh der IMFC seiner tiefen Enttäuschung Ausdruck über die andauernde Verzögerung bei der Verwirklichung der 2010 vereinbarten Quoten- und Governance-Reformen des IWF und der Fünfzehnten Allgemeinen Quotenüberprüfung, einschließlich einer neuen Quotenformel. Wenn die Reformen von 2010 nicht bis zum Jahresende ratifiziert sind, wird er den IWF auffordern, auf seiner bisherigen Arbeit aufbauend Optionen für die nächsten Schritte zu entwickeln und eine Erörterung dieser Optionen anzuberaumen.

Quotenformel

Die aktuelle Quotenformel ist ein gewichteter Durchschnitt aus BIP (50 Prozent Gewicht), Offenheit (30 Prozent), wirtschaftlicher Variabilität (15 Prozent) und internationalen Reserven (5 Prozent). Zu diesem Zweck wird das BIP durch eine BIP-Mischung gemessen: basierend auf Devisenkursen des Marktes (Gewichtung 60 Prozent) und auf KKP-Wechselkursen (40 Prozent). Die Formel umfasst auch einen „Kompressionsfaktor“, der die Dispersion in berechneten Quotenanteilen über die Mitglieder hinweg reduziert.

Mit dem Abschluss der Vierzehnten Allgemeinen Quotenüberprüfung und der Billigung des Board Reform Amendment beauftragte der Gouverneursrat das Exekutivdirektorium mit einer umfassenden Prüfung der Quotenformel. Die Gespräche des Exekutivdirektoriums zu dieser Prüfung sollten die Bausteine für die Einigung auf eine neue Quotenformel bilden, die die relativen Positionen der Mitglieder in der Weltwirtschaft besser reflektiert.

Anlässlich einer informellen Zusammenkunft im Juni 2013 erörterte das Exekutivdirektorium ein Stabspapier zu einer Datenaktualisierung und weiteren Überlegungen zur Quotenformel.57 Das Papier aktualisierte die Quotendatenbank um ein Jahr bis 2011 und setzte die allgemeinen Trends fort, die in früheren Datenaktualisierungen beobachtet worden waren. Insbesondere stieg der errechnete Quotenanteil der Schwellen-und Entwicklungsländer weiter um 1,3 Prozentpunkte und spiegelt damit Zuwächse in allen Quotenvariablen wider. Darüber hinaus lotete das Papier alternative Ansätze aus, die die bereits früher angemeldeten Bedenken zum Kriterium „Offenheit“ aufgreifen könnte. In diesem Zusammenhang wurde auf die jüngsten Verbesserungen bei der Verfügbarkeit der Daten verwiesen und im Anschluss daran die Auswirkungen möglicher Änderungen der Formel untersucht, so auch der Einsatz einer Obergrenze und eine geringere Gewichtung des Kriteriums „Offenheit“.

Das Papier untersuchte auch die möglichen Verknüpfungen zwischen Variabilität und breiteren Messwerten für Zahlungsbilanzprobleme. Diese Arbeit führte die in früheren Papieren geschilderte Arbeit fort, die sich auf Zahlungsbilanzschwierigkeiten beim Einsatz von Fondsmitteln konzentrierte. Das Papier zeigte keine bedeutende Korrelation zwischen Variabilität und diesen breiter gefassten Messwerten auf. Des Weiteren enthielt das Papier zur Veranschaulichung eine Reihe von Simulationen zu den möglichen Reformen der Quotenformel, die die aktualisierte Quotendatenbank heranziehen. Zu diesem Zeitpunkt wurden keine Vorschläge unterbreitet.

Während und nach dem informellen Meeting wünschten die Exekutivdirektoren veranschaulichende Berechnungen der Quotenformel, die vom IWF-Stab im Juli 2013 vorgelegt wurden.

Kapazitätsentwicklung

Kapazitätsentwicklung durch technische Hilfe und Ausbildungsmaßnahmen hilft den Mitgliedsländern beim Aufbau starker Institutionen und fördert die Kenntnisse, die zur Formulierung und Implementierung einer soliden Finanz- und makroökonomischen Politik notwendig sind. Sie ist eng mit der Überwachungs-und Kreditvergabetätigkeit des IWF verknüpft und wird von den Mitgliedsländern hoch geschätzt.

Bei einer Überprüfung der Strategie des IWF zur Kapazitätsentwicklung im Juni 201358 befürworteten die Exekutivdirektoren eine Anzahl von Reformvorschlägen: (1) Aktualisierung des Policy Statement zu den Kapazitätsentwicklungsdiensten, (2) Durchführung regelmäßiger und gut integrierter Prüfungen, damit die Kapazitätsentwicklung mit der Überwachungs- und Kreditvergabetätigkeit gleichgestellt wird, (3) Umsetzung eines zweistufigen Priorisierungssystems, das den Anforderungen der einzelnen Länder und den Gesamtzielen des IWF Rechnung trägt, (4) Einsatz von Gebermitteln bei übereinstimmenden Zielen und Verwendung der Eigenmittel des IWF, wenn keine Unterstützung von Gebern vorhanden ist, (5) Stärkung der Regelwerke zu Überwachung und Evaluierung, so auch die Eingliederung von Feedback aus Evaluierungsergebnissen in die Priorisierung und Bereitstellung von Kapazitätsentwicklung, (6) Nutzung der Fortschritte in Informations- und Kommunikationstechnik zur Förderung der Wirksamkeit und Reichweite der Kapazitätsentwicklungsarbeit des IWF, einschließlich eines erweiterten Online-Kursangebots.

Bei der Umsetzung dieser Reformen wurden Fortschritte erzielt. An einer informellen Sitzung im April 2014 diskutierte das Exekutivdirektorium ein neues Policy and Practices Statement, das überarbeitet werden soll, um die Stellungnahmen der Exekutivdirektoren aufzunehmen. Das zweistufige Priorisierungssystem wurde erstmals zur Planung von Maßnahmen im GJ 2015 eingesetzt. Das im Mai 2012 gegründete Institut für Kapazitätsentwicklung (Institute for Capacity Development – ICD) unterstützte federführend die Bemühungen um eine Erhöhung der Synergien zwischen technischer Hilfe und Ausbildung und führte neue Technologien für den Unterricht ein. Für die Überwachung und Evaluierung wird das ergebnisbasierte Management-Regelwerk des IWF erweitert, damit es das gesamte Tätigkeitsfeld zur Kapazitätsentwicklung abdeckt; es wird auch in den Evaluierungsrahmen für Kapazitätsentwicklung der Institution einfließen, der im Zuge des neuen Policy and Practices Statement überarbeitet wird.

Vier standardisierte Bewertungsinstrumente (Assessment Tools), die vom IWF in einer Pilotphase für fiskalische Fragen eingesetzt wurden, werden voraussichtlich die technische Hilfe des IWF beeinflussen (siehe Kasten 4.2).

Initiativen im Rahmen der technischen Hilfe

Auch im GJ 2014 herrschte rege Nachfrage nach technischer Hilfe vonseiten der Mitgliedsländer. Die technische Hilfe des IWF deckte ein umfassendes Themenspektrum zu Finanz- und makroökonomischer Stabilität ab und wurde hauptsächlich von vier IWF-Abteilungen vermittelt: Fiskalrecht und Fiskalpolitik, Recht, Geld- und Kapitalmärkte und Statistik. Ähnlich wie in früheren Jahren entfiel der Löwenanteil der technischen Hilfe des IWF auf Länder mit niedrigem Einkommen und auf Länder mit mittlerem Einkommen im unteren Bereich, wobei eine große Mehrheit der Mitglieder des IWF davon profitierte (siehe Schaubilder 4.14.4).

Schaubild 4.1Bereitstellung von Technical Assistance nach Einkommensgruppe, GJ 2011–14

(In Personenjahren der Bereitstellung vor Ort)

Quelle: IWF, Institut für Kapazitätsentwicklung.

Schaubild 4.2Bereitstellung von Technical Assistance nach Themenbereich, GJ 2011–14

(In Personenjahren der Bereitstellung vor Ort)

Quelle: IWF, Institut für Kapazitätsentwicklung.

Schaubild 4.3Bereitstellung von Technical Assistance nach Programmstatus, GJ 2011–14

(In Personenjahren der Bereitstellung vor Ort)

Quelle: IWF, Institut für Kapazitätsentwicklung.

Schaubild 4.4Bereitstellung von Technical Assistance nach Region, GJ 2011–14

(In Personenjahren der Bereitstellung vor Ort)

Quelle: IWF, Institut für Kapazitätsentwicklung.

Reaktion auf dringenden Bedarf

Der IWF reagierte auch in diesem Geschäftsjahr rasch auf den dringenden Bedarf nach technischer Hilfe (Technical Assistance –TA) in einer großen Gruppe von Ländern. Zum Beispiel leistete der IWF Beratungsdienste zur Rationalisierung von Ausgaben und Stärkung sozialer Sicherheitsnetze angesichts der schweren Wirtschaftskrise in der Ukraine. In Zypern half er den Behörden bei der Verbesserung der Steuerpolitik und -verwaltung, bei der Reform zum Umgang mit den öffentlichen Finanzen und Priorisierung der Staatsausgaben. Die Behörden Albaniens unterstützte der IWF bei der Kontrolle von Ausgabenrückständen, Verbesserung von Zusagenkontrollen und Stärkung der Steuerverwaltung. In verschiedenen überschuldeten Ländern, wie Guinea-Bissau, Libyen, Mali, Niger und Somalia, unterstützte der IWF die Behörden, um die Haushaltsformulierung (Libyen und Somalia) und die Steuerung der öffentlichen Finanzen zu verbessern. In den Krisenländern Europas beriet der IWF die Länder zu Fiskalpolitik und Verwaltungsfragen, Insolvenz von Firmen und Haushalten, Justizreformen und Durchsetzung von Forderungen, um eine frühzeitige und schnelle Sanierung zahlungsfähiger Firmen zu fördern und die Beitreibung von Schulden zu verbessern.

Volkszähler sammeln Daten in Myanmar.

Ein Containerterminal im Hafen von Piräus, Griechenland.

Kasten 4.2Neue standardisierte Assessment Tools

Vier standardisierte Instrumente zur Bewertung und Überwachung wurden vom IWF in Rücksprache mit beteiligten Gruppen entwickelt. Diese Instrumente werden bei der technischen Hilfe des IWF zu fiskalischen Themen für eine stärkere konzeptionelle und analytische Ausrichtung sorgen und die Nachverfolgung von Ergebnissen verbessern. Die Instrumente im Einzelnen:

  • Das Revenue Administration Fiscal Information Tool (RA-FIT) sammelt und analysiert Steuer- und Zolldaten, um Baseline-Indikatoren zur Bewertung der Einkommensleistung von IWF-Mitgliedsländern aufzustellen. Ein erster Bericht auf der Grundlage von Beiträgen aus 85 Ländern wurde im April 2014 erstellt.
  • Das Revenue Administration Gap Analysis Program (RA-GAP) schätzt die Lücke zwischen der aktuellen und potenziellen Eintreibung von Einnahmen. Ausführliche Schätzungen zu Lücken wurden im GJ 2014 zu vier Ländern abgeschlossen und befanden sich im GJ 2015 für acht Länder in Arbeit.
  • Das Tax Administration Diagnostic Assessment Tool (TADAT) bietet einen Rahmen für standardisierte Bewertungen zur Leistung der Steuerverwaltung, was zur Verbesserung der Priorisierung und Abfolge von Reformen beitragen wird. Dabei handelt es sich um ein internationales öffentliches Gut, das in enger Zusammenarbeit mit internationalen Partnern konzipiert und verwaltet wurde. Erste Pilotprojekte in Sambia und Norwegen wurden abgeschlossen, und für das GJ 2015 sind weitere Pilotprojekte geplant. Das TADAT-Sekretariat befindet sich am Hauptquartier des IWF und wird von einem durch Geber finanzierten Treuhandfonds unterstützt; es nahm seine Arbeit Anfang 2014 auf.
  • Die Fiscal Transparency Evaluation ersetzt den Fiskalbaustein in den Berichten über die Einhaltung von Standards und Kodizes (Reports on the Observance of Standards and Codes – ROSC). Sie bietet eine stärkere Ausrichtung auf die Erkennung und Steuerung fiskalischer Risiken und ermöglicht eine bessere Integration mit Fragen zur Transparenz natürlicher Ressourcen.

Mitgliedsländern bei der Kapazitätsentwicklung helfen

Technische Hilfe für die Länder galt auch dem Aufbau solider Institutionen und der Erhöhung der Widerstandskraft gegenüber Schocks. Die jüngste Krise zeigte, dass alle Mitgliedsländer, auch die fortgeschrittenen Volkswirtschaften, von der Unterstützung profitieren können, wenn es um die Behebung bestehender institutioneller Schwächen und die Anpassung an rapide weltweite Wirtschafts- und Finanzentwicklungen geht. Technical Assistance zu Fiskalfragen half dabei, politische Reformen umzusetzen und eine effiziente Verwaltung der öffentlichen Haushalte zu fördern. Diese Arbeiten basieren auf lang bewährten Praktiken und der Anwendung verschiedener neuer Diagnoseinstrumente (siehe Kasten 4.2). Beispiele im fiskalischen Bereich sind die Kapazitätsentwicklung zur Analyse von Einkünften und Ausgaben, die Implementierung eines mittelfristigen Ausgabenrahmens, die Verwaltung öffentlicher Finanzen, die Verwaltung der Einkünfte, der Umgang mit der Volatilität der Einkünfte und dem Ausgabendruck in ressourcenreichen Ländern sowie die Steuerung fiskalischer Risiken aus öffentlich-privaten Partnerschaften.

Der IWF stellt in einigen Mitgliedsländern ein breites Spektrum an Technical Assistance bereit. So unterstützt der IWF in China beispielsweise die Behörden bei der Implementierung eines mittelfristigen Ausgabenrahmens, beim Finanzmanagement, der Kontrolle der Kreditnahmen von Kommunen und bei der Modernisierung der staatlichen Rechnungslegung. In Liberia unterstützte der IWF die Ausgestaltung und Einrichtung der Liberia Revenue Authority (Liberische Steuerbehörde), die schon bald ihren Betrieb aufnehmen soll, und den Aufbau eines Servicezentrums für Steuerzahler sowie die Überholung der IT-Systeme und die Entwicklung der Prüfkapazität. In Myanmar leistete der IWF Beratungsdienste zur Reform der Haushalts-, Finanz- und Rechnungslegungssysteme und zur Modernisierung der Steuerpolitik und -verwaltung. In Lateinamerika unterstützte der IWF zum Beispiel ein Forum für 16 nationale Schatzämter, das dem Erfahrungsaustausch und der Intensivierung der länderübergreifenden Zusammenarbeit bei Cash-Management, Informationssystemen für das Finanzmanagement, rechtlichen und institutionellen Regelwerken und der Implementierung zentraler Staatskonten diente.

Im Währungs- und Finanzbereich startete der IWF umfassende TA-Programme, die die Modernisierung von Zentralbanken und die Reform des Finanzsektors in vielen Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen unterstützen sollen. Die Regulierung des Finanzsektors und die Beaufsichtigung von Geldgeschäften bilden in diesen Ländern weiterhin den Schwerpunkt der Arbeit. Die IWF-Unterstützung half den Ländern bei der Entwicklung von Kapazitäten zur Abmilderung potenzieller Gefahren für die Finanzsysteme, die sich aus schwacher Regulierung und Beaufsichtigung der Banken und anderer Finanzinstitutionen ergeben, und zur Stärkung der Zentralbanktätigkeit. So zielte beispielsweise die Unterstützungsarbeit des IWF in Myanmar auf den Aufbau institutioneller Kapazitäten ab. In der östlichen Karibik stärkte ein umfassendes Programm des IWF die Finanzsysteme der Region. Der Südsudan erhielt Unterstützung bei der Modernisierung seiner Zentralbanktätigkeit. Die fortgesetzte Unterstützung des IWF für Nigeria trug zur Reform des Bankensektors bei. In den Philippinen und in Indonesien stärkte die mittelfristige Technical Assistance des IWF die Regulierung der Banken sowie die Bankenaufsicht.

Auch den fortgeschrittenen Ländern wurde Unterstützung zum Krisenmanagement gewährt, so für die Abwicklung und Umstrukturierung von Banken, für die Erkennung systemischer Risiken und die Umsetzung neuer globaler Regulierungs- und Aufsichtsstandards. Darüber hinaus arbeitete der IWF gemeinsam mit der Weltbank an der Einführung von Phase II der Fazilität zur Schuldenverwaltung (Debt Management Facility); sie ist als gemeinsamer Treuhandfonds verschiedener Geber konstruiert, die der Verwaltung der Staatsschulden in einkommensschwachen Ländern die notwendige Stärkung zukommen lassen soll.

Der IWF unterstützte Länder auch bei der Stärkung ihrer rechtlichen Regelwerke im Bereich öffentliche Haushalte und Finanzen. Die Arbeit konzentrierte sich auf Krisenmanagement und Bankenabwicklung, Bankenregulierung, Zentralbankwesen, Steuerrecht, Verwaltung der öffentlichen Finanzen (fiskalische Regeln, Haushaltsgesetze) sowie Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung, die zunehmend in die Programmund Überwachungsarbeit des IWF integriert wird. Im März 2014 kam das Exekutivdirektorium zusammen, um die Strategie des Fonds zu AML/CFT zu prüfen. Die Exekutivdirektoren befürworteten den überarbeiteten FATF-Standard und die neue Bewertungsmethode für die operative Tätigkeit des IWF und forderten zur fortgesetzten Zusammenarbeit mit der Weltbank, der Financial Action Task Force und den regionalen Organen im Stil der FATF auf.

In einkommensschwachen Ländern trug die externe Finanzhilfe zum Aufbau statistischer Kapazitäten bei, so etwa in Bangladesch, der Demokratischen Volksrepublik Laos und in Myanmar. Die Finanzhilfe Japans ermöglichte dem Fonds die langfristige Entsendung von Beratern zur makroökonomischen Statistik, die im Außendienst intensive Unterstützung gewährten.

Im Juni 2013 begrüßte der IWF die Einführung des ersten nationalen AML/CFT-Plans durch die Behörden Paraguays.59 Im Zuge einer IWF-Beurteilung, die entscheidende Defizite im AML/CFT-System des Landes offenlegte, beantragten die Behörden von Paraguay die technische Hilfe des IWF zur Ausarbeitung einer nationalen AML/CFT-Strategie; der ehemalige Präsident Lugo unterzeichnete im Februar 2012 ein Dekret, das das Projekt zur nationalen Priorität machte. Das Programm begann im September 2012, wobei der IWF hauptsächlich als Moderator agierte, seine internationale Erfahrung beisteuerte und die Behörden beriet, wie sie Konsistenz mit internationalen AML/CFT-Standards erreichen könnten. Der Plan, dem die technische Hilfe des IWF und der Interamerikanischen Entwicklungsbank zugutekam, wird zum Schutz der Integrität des Wirtschaftssystems in Paraguay beitragen und die öffentliche Ordnung und nationale Sicherheit gegenüber Bedrohungen des organisierten Verbrechens und Terrorismus bewahren helfen.

Ausbildung

Das Ausbildungsprogramm des IWF ist integraler Bestandteil des Kapazitätsaufbaus des Fonds und zielt darauf ab, weltweiten sich wandelnden makroökonomischen Entwicklungen und politischen Aufgaben, Anfragen von Mitgliedern und technologischen Innovationen Rechnung zu tragen. Im vergangenen Jahr veranstaltete das ICD eine Reihe von Lehrgängen zu neuen Themen, die für die Mitglieder des Fonds von strategischer Bedeutung sind, wie die Vermeidung von Finanzkrisen, die Wiederherstellung eines gesunden Finanzsektors und die Förderung von Wachstum für alle. Diese Lehrgänge umfassen theoretische Vorträge, Analyseinstrumente und praktische Workshops (siehe Schaubilder 4.64.8 und Kasten 4.3). Ein neues Online-Kursprogramm wurde in Partnerschaft mit der Nonprofit-Organisation edX entwickelt und startete mit zwei Kursen zu den Themen Finanzprogramme und -politiken sowie Schuldentragfähigkeitsanalyse. Das neue Africa Training Institute des IWF nahm im Juni 2013 seinen Betrieb auf und will Synergien zwischen TA und Ausbildung in Partnerschaft mit Gebern nutzen. Das Institut befindet sich am Standort des AFRITAC South in Mauritius und wird vom selben Direktor geleitet.

Schaubild 4.5Bereitstellung von Ausbildung nach Einkommensgruppe, GJ 2011–14

(In Teilnehmerwochen)

Quelle: IWF, Institut für Kapazitätsentwicklung.

Schaubild 4.6Bereitstellung von Ausbildung nach Lehrgangsgruppe, GJ 2011–14

(In Teilnehmerwochen)

Quelle: IWF, Institut für Kapazitätsentwicklung.

Schaubild 4.7Bereitstellung von Ausbildung nach Region, GJ 2011–14

(In Teilnehmerwochen)

Quelle: IWF, Institut für Kapazitätsentwicklung.

Schaubild 4.8Ausgaben für die Kapazitätsentwicklung, GJ 2011–14

(In Teilnehmerwochen)

Quelle: IWF, Institut für Kapazitätsentwicklung.

Um die Synergien zwischen TA und Ausbildung zu erhöhen, arbeitete der Stab des ICD gemeinsam mit den Regionalen Zentren für Technical Assistance des IWF (Regional Technical Assistance Centers – RTAC) an der Ausarbeitung neuer Lehrgänge, darunter ein Kurs zu Wirtschaftsfragen in Bezug auf regionale Integration. Experten der RTAC und IWF-Stab stellten gemeinsam einen Lehrgang und Technical Assistance zu Bankenaufsicht und -regulierung in Mittelamerika bereit, das Singapore Training Institute veranstaltete in Zusammenarbeit mit dem Technical Assistance Office für die DVR Laos und Myanmar einen maßgeschneiderten Kurs für Beamte in Myanmar.

Im Lauf des Geschäftsjahres wurden mit Unterstützung externer Geber und Ausbildungspartner im Rahmen des ICD-Programms 178 Lehrgänge angeboten, an denen rund 6.300 Beamte teilnahmen. Auf aufstrebende Marktwirtschaften entfiel mit rund 60 Prozent des gesamten Ausbildungsvolumens des Jahres der größte Anteil (Schaubild 4.5). In Bezug auf die geografische Verteilung erhielten die Regionen Naher Osten und Zentralasien sowie die Region Asien und Pazifik das höchste Ausbildungsvolumen im Jahresverlauf (Schaubild 4.7).

Ein Imker auf dem Land im Jemen.

Aktienindex in einer Brokerfirma im Osten Chinas.

Externe Unterstützung

Unterstützung von Gebern ermöglicht es dem Fonds, weiterhin technische Hilfe und Ausbildung für seine Mitgliedsländer bereitzustellen. Neue Beiträge in Höhe von insgesamt 181 Mio. US$ gingen im GJ 2014 ein, und die von Gebern finanzierte Tätigkeit belief sich auf insgesamt 147 Mio. US$. Der IWF nutzt die externe Unterstützung für den Kapazitätsaufbau anhand von RTAC, Regionalen Ausbildungszentren, thematischen Trust Funds und bilateralen Partnerschaften (siehe Schaubild 4.8).

Die neun RTAC sind effektive Instrumente zur Bereitstellung praktischer technischer Hilfe. Die Beurteilungen zur Jahresmitte des Regional Technical Assistance Center for Central America, Panama und die Dominikanische Republik, des Africa Regional Technical Assistance Center East und des Africa Regional Technical Assistance Center West zeigen, dass die bereitgestellte technische Hilfe hervorragende Qualität und hohe Relevanz besitzt und die Mitgliedsländer eine starke Eigenverantwortung dafür an den Tag legen. Das Africa Regional Technical Assistance Center West intensivierte seine Tätigkeit in der ersten Hälfte des GJ 2014 erheblich. Mit Unterstützung des Zentrums verzeichneten Mitgliedsländer weitere Fortschritte auf dem Weg zur Reform ihrer Wirtschafts- und Finanzinstitutionen. Das Pacific Financial Technical Assistance Center, das erste RTAC und Pionier des IWF-Ansatzes für die lokale Kapazitätsentwicklung feierte 2013 sein 20-jähriges Bestehen.

Kasten 4.3Neue ICD-Lehrgänge

Eine Reihe von Präsenzlehrgängen wurde im Verlauf des Geschäftsjahres neu eingeführt und fand am Hauptquartier des Fonds oder in den regionalen Ausbildungszentren statt:

  • Makrofinanzielle Überwachung (Macrofinancial Surveillance) präsentiert Methoden zur Evaluierung aktueller Fragen zum Finanzsektor und untersucht ihre makroökonomischen Vernetzungen – so etwa die Gewinnung von Marktinformationen zur Bewertung von Erwartungen zu makroökonomischen Variablen und Aufdeckung im Entstehen begriffener Anfälligkeiten, die die Finanzstabilität bedrohen können. Der Lehrgang widmet sich Themen wie Bankenkrisen, Risikomanagement und -modellen sowie systemrelevanten Risiken.
  • Finanzielle Einbeziehung (Financial Inclusion) konzentriert sich auf die Frage des Zugangs zu Finanzierung – ein zunehmend relevantes Thema für Politiker in aller Welt – und lotet die komplexen Wechselbeziehungen zwischen finanzieller Einbeziehung und dem bekannteren Konzept der finanziellen Tiefe aus. Ferner wird untersucht, wie der Zugang zu Finanzierung verbessert werden kann sowie die damit einhergehenden makroökonomischen und politischen Auswirkungen.
  • Umfassendes Wachstum (Inclusive Growth) befasst sich mit globalen Bedenken zu schlechten Wachstumsaussichten, hoher Arbeitslosigkeit sowie Ungleichheiten bei Einkommen und Chancen. Der Lehrgang widmet sich den Mikro- und Makropolitiken zur Förderung eines Wirtschaftswachstums für alle, Schaffung von Arbeitsplätzen und gerechter Einkommensverteilung sowie der Frage, wie Wirtschaftswachstum für Armutsbekämpfung und eine allgemeine Anhebung des Lebensstandards genutzt werden kann.
  • Frühwarnübung (Early Warning Exercise) präsentiert Ansätze zur Erkennung von Risiken und Anfälligkeiten in den Sektoren öffentlicher Haushalt, Außenwirtschaft und Finanzen, einschließlich einer Taxonomie von Krisen sowie einer Einführung in die Anfälligkeitsübungen des Fonds für fortgeschrittene und aufstrebende Volkswirtschaften sowie der Analyse von Spillover- und Ansteckungseffekten.

Eine Ölraffinerie in Százhalombatta, Ungarn.

Arbeiterinnen sortieren Diamanten in Gaborone, Botswana.

Im GJ 2014 wurde das Netz der RTAC ausgedehnt. Das Africa Regional Technical Assistance Center West 2 öffnete offiziell im März 2014 in Accra, Ghana, seine Pforten und vervollständigt damit das Netz aus fünf regionalen Zentren in Afrika. Damit ist die Zusage des IWF von 2002 erfüllt, das Netz so auszuweiten, dass alle Länder Afrikas südlich der Sahara bedient werden können. Darüber hinaus erhielten fünf RTAC – Africa Regional Technical Assistance Centers (East, West und South), das Caribbean Regional Technical Assistance Center sowie das Middle East Regional Technical Assistance Center – weitere Gebermittel zur Aufstockung ihrer Tätigkeit.

Regionale Ausbildungszentren und -programme ergänzten die Ausbildungsmaßnahmen am Hauptquartier des IWF und stellten Kurse vor Ort bereit. Die meisten regionalen Ausbildungszentren werden ganz oder teilweise von den Gastgeberländern finanziert und erhalten Beiträge von anderen Gebern wie Australien und Japan. Sie erfüllen die Bedürfnisse in Afrika (das Africa Training Institute und die Joint Partnership for Africa in Zusammenarbeit mit der Afrikanischen Entwicklungsbank), in der Region Asien und Pazifik (das Singapore Regional Training Institute und das gemeinsame Ausbildungsprogramm von China und IWF), in Europa und Zentralasien (Joint Vienna Institute), in Nahost (das IMF-Middle East Center for Economics and Finance in Kuwait) und in Lateinamerika (das Joint Regional Training Program for Latin America in Brasilia). Wie bereits angemerkt, konnte das Africa Training Institute dank der großzügigen finanziellen und logistischen Unterstützung der Regierung von Mauritius – des Gastgeberlands – sowie Australiens und Chinas im Juni 2013 seinen Betrieb aufnehmen.

Thematische Treuhandfonds bieten Niedrigeinkommensländern sowie Ländern mit mittlerem Einkommen im unteren Bereich systematische technische Hilfe zu speziellen Themen. Die Themenfonds zur Verwaltung des Vermögens aus natürlichen Ressourcen und zur Steuerpolitik und -verwaltung hatten ein Fünfjahresbudget von 25,3 Mio. bzw. 27 Mio. US$ und vollendeten im GJ 2014 die ersten drei Jahre ihrer Tätigkeit. Der Thematische Treuhandfonds des IWF zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung schloss seinen ersten Finanzierungszyklus im April 2014 erfolgreich ab, hatte er doch 73 bilaterale Projekte in 35 Ländern verwirklicht. Im Dezember 2013 wurde am Hauptquartier des IWF in Washington, DC eine Beitragsaktion organisiert, bei der internationale Geber ihre Unterstützung der technischen Hilfe des IWF in diesem Bereich erneuerten.60 Die Geber sagten 22,1 Mio. US$ zur Finanzierung weitreichender Kapazitätsentwicklungsmaßnahmen über die zweite Fünfjahresphase des AML/CFT-Treuhandfonds zu, die im Mai 2014 begann. Zusagen (in der Reihenfolge ihrer Höhe) aus der Schweiz, aus Katar, Luxemburg, dem Vereinigten Königreich, Norwegen, Japan, Frankreich und den Niederlanden dürften rund 80 Prozent der für den Treuhandfonds in den nächsten fünf Jahren benötigten Mittel ausmachen.

Der fünfjährige Treuhandfonds für Diagnoseinstrumente in der Steuerverwaltung (Tax Administration Diagnostic Assessment Tool Trust Fund) mit einer Ausstattung von 8,4 Mio. US$ wurde offiziell im GJ 2014 eingeführt und von Deutschland, Japan, den Niederlanden, Norwegen, der Schweiz und dem Entwicklungsministerium (DFID) des Vereinigten Königreichs finanziert (siehe Kasten 4.1).

Der IWF führte auch drei technische Hilfsinitiativen in Zusammenarbeit mit der Weltbank durch. Im April 2014 trat der IWF der Phase II der Schuldenverwaltungsfazilität (Debt Management Facility), einer von der Weltbank gegründeten Initiative mit mehreren Gebern, bei. Da die Erfahrungen aus beiden Institutionen in die Fazilität einfließen, kann sie Fragen zur Schuldenverwaltung umfassend abdecken und die Kapazitätsentwicklung zur Schuldentragfähigkeit für mehr Empfängerländer unterstützen. Der IWF erneuerte auch seine Mitwirkung an einer anderen Initiative mit mehreren Gebern, der Phase III der Initative zu Reform und Stärkung des Finanzsektors (Financial Sector Reform and Strengthening Initiative). Das von Kanada finanzierte Programm zur Unterstützung der Wirtschaftssteuerung in der Karibik (Supporting Economic Management in the Caribbean) wurde bis einschließlich August 2014 verlängert.

Der IWF vertiefte seine Partnerschaft mit Gebern. Das größte Geberland für die technische Hilfe ist Japan mit 153 Mio. US$ in den GJ 2010–14. Die Europäische Union (EU) wurde mit einem Beitrag von 97 Mio. US$ im selben Zeitraum zu einem der wichtigsten Geber für die TA des IWF. Der IWF arbeitet mit der EU an der Überarbeitung des aktuellen Rahmenvertrags zwischen den beiden Institutionen, damit sie für die GJ 2015–17 neue Finanzierungsvereinbarungen treffen können. Kanada erhöhte seine Beiträge erheblich, u.a. mit der Unterzeichnung von zwei Vereinbarungen über insgesamt 35 Mio. CA$ für technische Hilfe für die Ukraine, die Länder in der Karibik und andere Länder. Die Schweiz leistete einen weiteren Beitrag von 4 Mio. US$ zur technischen Hilfe des IWF. Korea ist ein relativ neues Geberland und unterzeichnete eine Vereinbarung über 15 Mio. US$ über fünf Jahre.

Initiativen zu Daten und Datenstandards

Die Qualität der von den Mitgliedsländern unter dem IWF-Übereinkommen bereitgestellten Daten ist entscheidend für den Erfolg der IWF-Überwachung. Datenweitergabestandards erhöhen die Verfügbarkeit zeitnaher und umfassender Statistiken, die für die Verfolgung solider makroökonomischer Politiken wichtig sind.

General Data Dissemination System, Special Data Dissemination Standard und Special Data Dissemination Standard Plus

Der 1996 erstellte spezielle Datenweitergabestandard (Special Data Dissemination Standard – SDDS) soll den Fondsmitgliedern Anleitung geben zur Bereitstellung ihrer Wirtschafts- und Finanzdaten an die Öffentlichkeit. Das im Folgejahr eingerichtete Allgemeine Datenweitergabesystem (General Data Dissemination System – GDDS) gibt Ländern ein Regelwerk an die Hand, mit dessen Hilfe sie ihre Bedürfnisse evaluieren und Prioritäten für die Verbesserung ihrer Statistiksysteme setzen können. 2012 wurde SDDS Plus geschaffen, damit Datenlücken, die während der globalen Finanzkrise deutlich wurden, angegangen werden können. SDDS Plus richtet sich an Länder mit systemrelevanten Finanzsektoren, doch alle SDDS-Teilnehmer werden zur Einhaltung des Standards aufgefordert. Der SDDS Plus beinhaltet Standards zu neun weiteren Datenkategorien, die über den SDDS hinausgehen. Spätestens Ende 2019 wollen interessierte Länder diesen vollumfänglich erfüllen. Derzeit erfüllt kein Land den SDDS Plus. Zur Erleichterung der Erfüllung dieses strengen Standards unterstützte das Exekutivdirektorium im März 2014 den Vorschlag des IWF-Stabs, das Zeitnähekriterium für drei der neun Datenkategorien zu verlängern.

Der SDDS erhielt während des GJ 2014 keine neuen Teilnehmer, sodass die Zahl der teilnehmenden Volkswirtschaften zum Jahresende unverändert bei 71 blieb. Palau61, Myanmar62 und die Marshall-Inseln63 traten dem GDDS bei, womit die Gesamtzahl der GDDS-Teilnehmer zum Jahresende bei 111 lag (ohne die Volkswirtschaften, die von den GDDS in den SDDS aufgerückt sind). Heute erfüllen mehr als 95 Prozent der IWF Mitgliedsländer den GDDS oder SDDS.

Im Mai 2013 organisierte der IWF einen Workshop zum SDDS in Gaborone, Botswana, für Beamte der Zentralbanken, nationalen Statistikämter und Finanzministerien aus sieben Ländern Afrikas: Botswana, Ghana, Kenia, Namibia, Nigeria, Seychellen und Uganda.64 Im Rahmen des Workshops schilderte Mauritius, seit 2012 im SDDS, die Perspektive eines vergleichbar gestellten Landes. Ziel des Workshops, der gemeinsam mit den Behörden Botswanas und mit der finanziellen Unterstützung des DFID veranstaltet wurde, war die Verbesserung der nationalen Statistiksysteme in den Ländern Afrikas südlich des Saharagürtels, die derzeit dem GDDS angehören und die Hinführung ihrer jeweiligen Statistiksysteme auf den strengeren SDDS anstreben.

Verbraucherpreisindex Argentiniens und BIP-Daten

Das Exekutivdirektorium kam im Dezember 2013 zusammen, um den Bericht der Geschäftsführenden Direktorin zum Fortschritt Argentiniens bei der Umsetzung von Abhilfemaßnahmen zu erörtern, die die Qualität der an den Fonds gemeldeten offiziellen Daten zum Verbraucherpreisindex des Großraums Buenos Aires (CPI-GBA) und für das Bruttoinlandsprodukt (BIP) angehen sollen.65 Das Exekutivdirektorium merkte an, dass Argentinien die vom Fonds geforderten Maßnahmen zur Korrektur der ungenauen CPI-GBA- und BPI-Daten nicht übernommen hat, würdigte aber die fortlaufende Arbeit und Absicht Argentiniens, Anfang 2014 einen neuen Verbraucherpreisindex einzuführen. Das Direktorium stellte zudem fest, dass Argentinien an der Behebung der Unzulänglichkeiten in seinen BIP-Daten arbeitete.

Angesichts dieser Entwicklungen billigte das Exekutivdirektorium die Entscheidung, Argentinien zur Umsetzung gezielter Maßnahmen aufzufordern, die die Qualität seiner offiziellen CPI- und BIP-Daten nach einem festen Terminplan verbessern sollen. Die Entscheidung verlangte von Argentinien die Umsetzung eines ersten gezielten Maßnahmensatzes bis Ende März 2014. Weitere Maßnahmen müssten bis Ende September 2014 und Ende Februar 2015 umgesetzt werden. Die Geschäftsführende Direktorin sollte dem Exekutivdirektorium binnen 45 Tagen ab den jeweiligen Fristen über den Umsetzungsstatus der genannten Maßnahmen durch Argentinien berichten; das Exekutivdirektorium würde das Thema dann gemäß den Verfahrensweisen des IWF prüfen.66 Der Fonds verwies auf die Bedeutung eines ständigen Dialogs mit den argentinischen Behörden zur Qualitätsverbesserung bei den offiziellen CPI- und BIP-Daten des Landes und erklärte sich bereit zu einer Fortführung des Dialogs und generell zur weiteren Stärkung der Beziehung zwischen Argentinien und dem Fonds.

Sonstige Daten- und Statistikarbeit

Datenlückeninitiative der G20

Der IWF und der Rat für Finanzstabilität (Financial Stability Board – FSB) organisierten im Juni 2013 in Zusammenarbeit mit der Inter-Agency Group on Economic and Financial Statistics (IAG) eine Konferenz für hochrangige Funktionäre der G20 zur Datenlückenintiative der G20 (Data Gaps Initiative – DGI) am Hauptquartier des IWF in Washington, DC.67 Die Initiative richtet ihr Augenmerk auf die Umsetzung von 20 Empfehlungen, die im Bericht über die Finanzkrise und Informationslücken („The Financial Crisis and Information Gaps“) aufgezeigt und von den Finanzministern und Zentralbankgouverneuren der G20 im November 2009 befürwortet wurden. Hauptzweck der Konferenz war die Bestandsaufnahme der erfolgten Fortschritte, die Erörterungen der wichtigsten Botschaften aus den bilateralen Konsultationen zwischen G20 und IWF-Stab und die Benennung von Problemstellungen, die weitere Maßnahmen und Prioritäten erforderten.

Der Konferenz wohnten hochrangige Vertreter der G20-Länder sowie der Niederlande, Spaniens und der Schweiz bei; die Veranstaltung bot Vorträge und Beiträge der acht internationalen Finanzinstitutionen, die an den Empfehlungen der G20 arbeiteten: u.a. das Sekretariat des FSB, Mitglieder in der IAG – Bank für Internationalen Zahlungsausgleich, EZB, Eurostat, IWF (Vorsitz), OECD, UN und Weltbank. Die Schlussfolgerungen der Konferenz flossen in den nächsten Fortschrittsbericht ein, der den Finanzministern und Zentralbankgouverneuren der G20 im September 2013 vorgelegt wurde.

Eine Seilbahn mit Blick über Alaverdi, Armenien.

Ein Farmer in Bhutan trocknet seine Maisernte.

Straßenverkäufer in der Altstadt von Cartagena, Kolumbien.

Obstverarbeitung in Südafrika.

Die Teilnehmer unterstrichen die Notwendigkeit, dass die aus der DGI gewonnenen Daten von hoher Qualität, zeitnah, konsistent und unter den Ländern vergleichbar sind und Politikern zur Verfügung gestellt werden sollten. Sie wiesen auch auf eine Reihe maßgeblicher Herausforderungen hin, so Vertraulichkeitsfragen, die einen ausgedehnteren Datenaustausch behindern, das Fehlen von Quelldaten und angemessene Mittel für die Statistik.

Bei ihrem Moskauer Treffen im Juli 2013 begrüßten die Finanzminister und Zentralbankgouverneure der G20 die stetigen Fortschritte der Volkswirtschaften der G20 bei der Schließung von Informationslücken unter der DGI, die eine Voraussetzung für eine vertiefte Politikanalyse darstellt. Der vierte jährliche Fortschrittsbericht zur DGI vom Oktober 2013 vermerkte, dass bei allen zwanzig Empfehlungen zur DGI gewaltige Fortschritte erzielt worden sind. Beträchtliche Datenverbesserungen befinden sich in der Entwicklung. Insgesamt herrschte unter den Volkswirtschaften der G20 starke Unterstützung und ein zunehmendes Gefühl von Eigenverantwortung für die DGI.

Um die vollständige Umsetzung der Empfehlungen und die zeitnahe Bereitstellung vergleichbarer Wirtschafts- und Finanzstatistiken zu gewährleisten, müssen der Schwung der Initiative aufrechterhalten und adäquate Mittel für die Statistikarbeit aufgebracht werden. Verstärkte Zusammenarbeit unter den Landesbehörden und stetige internationale Zusammenarbeit und Rücksprache seien für den Erfolg der Initiative entscheidend. Die Strategie sollte sich auf die laufende Arbeit zur Umsetzung der Empfehlungen konzentrieren, ebenso auf die Verständigung von Politikern und Analysten zu Verfügbarkeit, Vorteilen, Geheimhaltungsregeln und politischer Relevanz der verbesserten und neuen Daten aus der DGI. Ungeachtet einiger Umsetzungs-probleme, die sich eventuell auf der Ebene einzelner Länder ergeben können, wird die Implementierung eines Großteils der Empfehlungen voraussichtlich bis Ende 2015 abgeschlossen sein.

Daten zu staatlichen Einkünften aus natürlichen Ressourcen

Für ungefähr ein Drittel der Fondsmitglieder sind Einkünfte aus natürlichen Ressourcen auf der Makroebene entscheidend, doch die verfügbaren Daten sind in ihrem Umfang begrenzt und über die Länder hinweg nicht vergleichbar. Im Februar 2014 arbeitete der IWF einen Entwurf für eine Standardvorlage für Länder aus, die für die Erhebung von Daten zu staatlichen Einkünften aus natürlichen Ressourcen verwendet werden kann; sie basiert auf den Einkommensklassifizierungen des Handbuchs der öffentlichen Finanzen von 2001 (Government Finance Statistics Manual – GFSM).68 Diese Vorlage würde die Erhebung dieser Daten in einem analytisch relevanten und länderübergreifend vergleichbaren Format ermöglichen, obwohl der Fonds keine direkte Erhebung dieser Daten plant. Die Vorlage wurde auf die Website des IWF gestellt, um den Mitgliedsländern ein Testen zu ermöglichen und deren Stellungnahmen einzuholen.

Zusammensetzung der offiziellen Devisenreserven

Im Juni 2013 veröffentlichte der IWF die Quartalsdaten zur Zusammensetzung der offiziellen Devisenreserven (Currency composition of official foreign exchange reserves – COFER) mit einer größeren Bandbreite an Währungen und der gesonderten Nennung von zwei weiteren Währungen: dem Australischen Dollar und dem Kanadischen Dollar.69 COFER ist eine Datenbank des IWF, die Quartalsdaten zum Ende des Berichtszeitraums von berichtenden Ländern und Rechtsräumen enthält. COFER-Daten bieten entscheidende Einblicke in die Entwicklung der Zusammensetzung der Devisenreserven und erleichtern die Analyse von Entwicklungen auf den internationalen Finanzmärkten. Diese zeitnahen aggregierten Statistiken zur Zusammensetzung der offiziellen Devisenreserven in den Mitgliedsländern sind für die Arbeit des IWF relevant und wecken beträchtliches analytisches Interesse von Nutzern in Zentralbanken, anderen öffentlichen Institutionen und im Privatsektor.

Mit der separaten Nennung der Reserven in Australischen und Kanadischen Dollar werden nun sieben Währungen in den COFER-Daten gesondert ausgewiesen: US-Dollar, Euro, Pfund Sterling, Japanischer Yen, Schweizer Franken, Australischer Dollar und Kanadischer Dollar. Alle anderen Währungen werden in der Kategorie „sonstige Währungen“ zusammengefasst. COFER-Daten werden dem IWF auf freiwilliger und vertraulicher Basis gemeldet. Per Ende April 2014 gingen insgesamt 144 Meldungen von Mitgliedsländern des IWF, Nichtmitgliedern/Volk-swirtschaften und anderen Rechtsträgern ein, die Bestände an ausländischen Devisenreserven halten. COFER-Daten werden vierteljährlich in gebündelter Form öffentlich bekanntgegeben, damit keine Rückschlüsse auf die Daten der einzelnen Länder gezogen werden können.

Herausgabe aktualisierter Umfrageergebnisse

Für eine Anzahl laufender IWF-Umfragen wurden im Jahresverlauf überarbeitete Daten veröffentlicht. Im Dezember 2013 veröffentlichte der IWF vorläufige Ergebnisse aus seiner Coordinated Direct Investment Survey (CDIS), einer weltweiten Erhebung zu bilateralen Direktinvestitionspositionen.70 Direktinvestitionen sind eine Kategorie grenzüberschreitender Investitionen, bei denen der Einwohner einer Volkswirtschaft das Management eines Unternehmens, das in einer anderen Volkswirtschaft ansässig ist, beherrscht oder zu einem hohen Grad beeinflusst. Die Erhebung von 2012 umfasst Daten aus 88 Volkswirtschaften, zwei mehr als in den vorläufigen Ergebnissen von 2011. Neue Teilnehmer an der CDIS sind Burkina Faso und Tansania. Der IWF gab überarbeitete und umfassendere Daten im Juni 2014 bekannt.

Im Juni 2013 veröffentlichte der IWF die überarbeiteten Ergebnisse seiner CDIS für 2009–2011.71 Die Erhebung ausländischer Direktinvestitionspositionen wurde 2011 auf 100 teilnehmende Volkswirtschaften ausgedehnt, wobei vier neue Teilnehmer – Albanien, Guinea-Bissau, Senegal und Togo – hinzukamen. Die Datenbank, die öffentlich unter http://cdis.imf.org und in der eLibrary des IWF eingesehen werden kann, enthält ausführliche Daten zu Direktinvestitionen „nach innen“ (d.h. Direktinvestitionspositionen mit einem nicht ansässigen ausländischen Direktanleger) mit Kreuzklassifikation nach Volkswirtschaft des Investors, sowie Daten zu Direktinvestitionen „nach außen“ (d.h. Direktinvestitionspositionen im Ausland eines ansässigen ausländischen Direktanlegers) mit Kreuzklassifikation nach Volkswirtschaft der Investition. Alle Teilnehmer an den CDIS stellten Daten zu Direktinvestitionen nach innen bereit, und etwa zwei Drittel übermittelten auch Daten zu Direktinvestitionen nach außen.

Im November 2013 veröffentlichte der IWF vorläufige Ergebnisse aus seiner Coordinated Portfolio Investment Survey (CPIS), der einzigen weltweiten Erhebung zu Beständen an Portfoliopositionen.72 Die CPIS sammelt Informationen zum grenzüberschreitenden Bestand an Aktien und lang- und kurzfristigen Schuldtiteln, aufgegliedert nach Sitzland des Emittenten. Die Ergebnisse – die den Wert der Aktien und Schuldtitel zum Ende 2012 nennen –beziehen sich auf 78 am CPIS teilnehmende Volkswirtschaften, die auch an der Datenerhebung zur CPIS Ende 2011 beigetragen hatten. Die vollständigen CPIS-Ergebnisse können auf der Website des IWF unter http://cpis.imf.org/ eingesehen werden. In Reaktion auf die durch die Finanzkrise deutlich gewordenen Datenlücken werden bei der nächsten Datenerhebung eine Anzahl von Verbesserungen an der CPIS vorgenommen.

Im September 2013 gab der IWF die Ergebnisse der vierten jährlichen Erhebung zum Zugang zu Finanzmitteln (Financial Access Survey – FAS) heraus.73 Die Runde 2013, die mit der großzügigen finanziellen Unterstützung des niederländischen Außenministeriums durchgeführt wurde, verzeichnete eine Rücklaufquote von mehr als 96 Prozent; 186 Rechtsräume nahmen teil, darunter zwei Länder, die zum ersten Mal Daten meldeten. Die FAS ist die umfassendste Quelle angebotsseitiger Daten zur finanziellen Eingliederung weltweit und enthält international vergleichbare Grundindikatoren zum Zugang zu Finanzmitteln und deren Verwendung durch Firmen und Haushalte. Die Datenbank ist kostenlos über die FAS-Website und die eLibrary des IWF zugänglich.

Zusammenarbeit mit anderen Organisationen

Der IWF arbeitet mit einer Reihe anderer Organisationen zusammen, die weltwirtschaftliche Fragen in ihrem besonderen Verantwortungsbereich und Spezialgebiet behandeln.

Gruppe der Zwanzig

Während der weltweiten Finanzkrise war das gemeinschaftliche Vorgehen der G20 entscheidend, um noch größere wirtschaftliche Schwierigkeiten abzuwenden. Die Staats- und Regierungschefs der G20 haben seither ihr Versprechen, das Wirtschaftswachstum neu anzukurbeln, erneut bekräftigt. Die Zusammenarbeit des IWF mit der G20 ist deshalb seit dem Beginn der globalen Krise noch enger geworden. Auf Antrag der Staats- und Regierungschefs der G20 stellt der IWF die fachliche Analyse zur Unterstützung des multilateralen Verfahrens der gegenseitigen Bewertung (Mutual Assessment Process –MAP) der G20 bereit (siehe Kapitel 3). Die Zusammenarbeit mit der G20 geht über das MAP hinaus in andere Bereiche, wie die Data Gaps Inititative der G20, mit der durch die globale Krise zutage getretene Datenlücken angegangen werden sollen.

Kasten 4.4Erstes Statistikforum beleuchtet die Rolle der Statistik für die weltweite Wirtschafts- und Finanzstabilität

Im November 2013 wurde von der Abteilung Statistik des IWF ein Forum veranstaltet über die Schlüsselrolle, die die Statistik bei der Unterstützung wirksamer Politikmaßnahmen der Länderbehörden und bei der vom IWF geleisteten politischen Beratungsarbeit spielt.a Das Forum war das erste seiner Art und fand in Washington, DC statt. Es bot einen einzigartigen Rahmen für politische Diskussionen zu modernster Statistik unter einer breit gefächerten Teilnehmerschaft: Wissenschaftler, Analysten aus dem Privatsektor, Datenerhebungsstellen und Entscheidungsträger. Die Teilnehmer sprachen über die jüngsten Fortschritte bei der Schließung von Datenlücken, die durch die weltweite Finanzkrise offengelegt wurden: risikoträchtige Positionen in internationalen und sektoriellen Bilanzen, grenzüberschreitende Verknüpfungen und Spillovers, Schattenbanken und globale Ansteckung, Verwerfungsgräben im öffentlichen Sektor und potenzielle Probleme aus Kapitalflüssen.

In seiner Begrüßungsansprache sagte der Erste Stellvertrende Geschäftsführende Direktor des IWF David Lipton, dass die jüngste weltweite Krise die Relevanz herkömmlicher, sitzbasierter Wirtschafts- und Finanzstatistiken bekräftigt habe, betonte aber auch, dass die „Krise auch den Bedarf an mehr und besseren Daten, an Daten, die über traditionelle Statistiken hinausgehen, deutlich machte“. Es werden neue Datensätze benötigt, sagte er, „insbesondere da der Fokus der Politik sich auf die Stabilität der globalen und heimischen Finanzsysteme und auf Fragen zu Vernetzung, globalen Risiken und Anfälligkeiten verlegt hat“.

Während der Gespräche unterstrichen die Teilnehmer die entscheidende Bedeutung zuverlässiger, zeitnaher, feinkörniger und international vergleichbarer Daten. Sie betonten zudem den Bedarf an genauen Risikobewertungen und die Aufgabe des IWF, seinen Mitgliedern auf der Grundlage hochwertiger Statistiken bei der Entwicklung solider makroökonomischer Politiken zu helfen. Ein allgemeines Thema auf dem Forum lautete, dass der Bedarf an mehr Daten von einer besseren Verwertung der bestehenden Daten begleitet werden müsse, insbesondere bei der Entwicklung und Anwendung analytischer Regelwerke. Die Teilnehmer räumten ein, dass der Datenbedarf der Nutzer nur erfüllt werden kann, wenn der Statistik mehr Mittel zukommen; bei der Festlegung der Prioritäten müssten dann Kosten und Nutzen berücksichtigt werden.

Die Teilnehmer unterstrichen, wie nützlich Standards und einheitliche Ansätze zur Datenerhebung seien, um die Vorteile von Vergleichbarkeit und genauen Werten länderübergreifend zu optimieren. Sie waren auch der einhelligen Meinung, dass mehr getan werden müsse, um die verfügbaren Daten zu verbreiten, intensivere Beziehungen zwischen Datennutzern und -erzeugern zu fördern und gemeinschaftliche Bestrebungen zwischen öffentlichem und Privatsektor bei der Erhebung standardisierter Daten zu unterstützen.

a Siehe PR Nr. 13/447, „IMF Statistical Forum Discusses the Role of Statistics for Global Economic and Financial Stability“ (www.imf.org/external/np/sec/pr/2013/pr13447.htm).

Das Exekutivdirektorium wird regelmäßig über die Teilnahme der IWF-Geschäftsführung an den Treffen der G20 unterrichtet; auch über MAP und die Mitwirkung des IWF daran erhält das Direktorium regelmäßig Briefings.

Rat für Finanzstabilität

Der Rat für Finanzstabilität (Financial Stability Board – FSB) bringt Regierungsbeamte, die für die Finanzstabilität in den wichtigsten internationalen Finanzzentren verantwortlich sind, internationale Standard setzende Organisationen, Ausschüsse von Zentralbankexperten und internationale Finanzinstitutionen zusammen. Der FSB dient der Koordinierung der Arbeit nationaler Finanzbehörden und internationaler Standard setzender Organisationen auf internationaler Ebene und der Entwicklung und Förderung der Umsetzung wirksamer regulatorischer, aufsichtsrechtlicher und anderer Politiken für den Finanzsektor.

Der IWF trat dem FSB im September 2010 formell bei. Nach der Anerkennung des FSB als Vereinigung nach Schweizer Recht billigte das Exekutivdirektorium die Mitgliedschaft des IWF im FSB als Vereinigung nach Schweizer Recht im März 2013. Die Zusammenarbeit zwischen den beiden Organisationen wird durch das Mandat der Institutionen und eine gemeinsame Erklärung von 2008 des IWF und des Financial Stability Forum (der Vorgängerorganisation des FSB) geregelt. Der IWF ist federführend bei der Überwachung des globalen Finanzsystems und der Bewertung der länderseitigen Umsetzung aufsichtsrechtlicher und regulatorischer Grundsätze und Standards für den internationalen Finanzsektor. Der FSB zeichnet verantwortlich für die Ausarbeitung dieser Grundsätze, die die internationale Zusammenarbeit und die Bewertung von Anfälligkeiten des Finanzsystems unterstützen sollen. Der IWF ist auch im Lenk-kungsausschus des FSB vertreten.

Der IWF veranstaltet zweimal jährlich mit dem FSB die Frühwarnübungen (siehe Kapitel 3). Er nimmt regelmäßig an verschiedenen Arbeitsgruppen teil und arbeitet mit dem FSB an der Data Gaps Initiative der G20 zusammen. Der IWF wirkt auch an einem gemeinsamen Bericht von FSB, IWF und Weltbank an die G20 über die Auswirkungen regulatorischer Reformen auf die Marktwirtschaften in Schwellen- und Entwicklungsländern mit.

Weltbankgruppe

IWF und Weltbank arbeiten eng bei der Unterstützung der Länder und bei politischen Themen zusammen, die für beide relevant sind. Die Bewertungen des IWF der allgemeinen Wirtschaftslage eines Landes und seiner Politik fließen in die Bewertungen der Weltbank zu potenziellen Entwicklungsprojekten oder Reformen ein. Desgleichen werden die Ratschläge der Weltbank zu Struktur- und Sektorreformen bei der Politikberatung durch den IWF berücksichtigt. Die Mitarbeiterstäbe von IWF und Weltbank erarbeiten gemeinsam Schuldentragfähigkeitsanalysen für Länder unter dem von beiden Institutionen entwickelten Debt Sustainability Framework (siehe Erläuterungen am Anfang dieses Kapitels). Im Rahmen des Joint Management Action Plan on World Bank–IMF Collaboration erörtern die Länderteams der beiden Organisationen ihre Arbeitsprogramme auf Länderebene, die sektorbezogene makrokritische Fragen, die Arbeitsteilung und die für das kommende Jahr benötigten Beiträge von den beiden Institutionen benennen.

Mit der HIPC-Initiative und MDRI (siehe Kapitel 3) arbeiten IWF und Weltbankgruppe gemeinsam am Abbau der externen Schuldenlast der am stärksten verschuldeten armen Länder. Nach dem Ansatz des Strategiedokuments zur Armutsbekämpfung (Poverty Reduction Strategy Paper – PRSP) arbeiten beide Institutionen gemeinsam an der Linderung von Armut; bei diesem Ansatz ist das betroffene Land federführend bei der Verknüpfung seiner Politik mit der Unterstützung von Gebern und den Entwicklungsergebnissen, die für eine Senkung der Armut in Niedrigeinkommensländern notwendig sind. Der gemeinsam erstellte Global Monitoring Report bewertet die Fortschritte auf dem Weg zu den Millenniums-Entwicklungszielen; in der Ausgabe von 2013 war die Dynamik zwischen Stadt und Land ein zentrales Thema. Die beiden Institutionen arbeiten im Rahmen des FSAP auch gemeinsam daran, die Finanzsektoren der Mitgliedsländer zu stärken und mit wirksamer Regulierung auszustatten.

Weitere Bereiche der Zusammenarbeit zwischen den beiden Organisationen sind die Entwicklung von Standards und Kodizes und die Verbesserung der Qualität, Verfügbarkeit und Reichweite von Daten zur Auslandsverschuldung.

Andere Organisationen

Vereinte Nationen

Der IWF hat einen Sondervertreter bei den Vereinten Nationen und unterhält ein Büro am Hauptsitz in New York. Die Zusammenarbeit zwischen dem IWF und den Vereinten Nationen betrifft Bereiche von gegenseitigem Interesse, einschließlich Zusammenarbeit bei Steuerfragen und Statistikdiensten der beiden Organisationen, sowie die wechselseitige Teilnahme an regelmäßigen Meetings und bestimmten Konferenzen und Veranstaltungen. In den letzten Jahren hat der IWF – nicht zuletzt durch Mitwirkung an den organisationsübergreifenden Arbeitsgruppen der UN – zu dem von den Vereinten Nationen geführten Prozess der Entwicklungsagenda nach 2015 und zu neuen nachhaltigen Entwicklungszielen (Sustainable Development Goals – SDG) beigetragen, die die bestehenden Millenniums-Entwicklungsziele ersetzen sollen, wenn diese Ende 2015 außer Kraft treten. Der Fonds arbeitet mit der Weltbank, multilateralen Entwicklungsbanken und den UN zusammen, um die damit einhergehenden Herausforderungen im Bereich der Daten anzugehen. Zudem arbeitet der IWF mit folgenden Organisationen zusammen: mit dem International Labor Office zu Fragen der Beschäftigung und sozialen Absicherung, dem Kinderfonds der Vereinten Nationen zu fiskalischen und sozialpolitischen Fragen, mit dem Umweltprogramm der UN zu Fragen einer grünen Wirtschaft und mit dem Welternährungsprogramm zu sozialen Sicherheitsnetzen und frühen Anfälligkeitsbewertungen.

Europäische Kommission und Europäische Zentralbank

Die Beteiligung des IWF zu Beginn der weltweiten Finanzkrise an der finanziellen Unterstützung für EU-Mitglieder, die mit Zahlungsbilanzschwierigkeiten konfrontiert waren, führte zu einer Ausweitung der Zusammenarbeit zwischen IWF und Institutionen der EU, insbesondere der Europäischen Kommission (EK) und der Europäischen Zentralbank (EZB) im späteren Verlauf der Krise, als Euro-Länder Unterstützung vom IWF beantragten. Dadurch kam es zu einer verstärkten Zusammenarbeit der sogenannten Troika aus IWF, EK und EZB in Programmländern. Obwohl der IWF seine Arbeit eng mit den anderen Mitgliedern der Troika koordiniert, werden die Entscheidungen zu Mittelvergabe und Politikberatung letzten Endes vom Exekutivdirektorium getroffen. Der IWF arbeitet auch eng mit der EK zusammen bei Belangen, die einkommensschwache Länder betreffen, einschließlich der Finanzierung von Kapazitätsentwicklung.

Deauville-Partnerschaft

Der IWF beteiligt sich gemeinsam mit regionalen Partnerländern und internationalen Finanzinstitutionen aktiv an der Deauville-Partnerschaft, einer von der Gruppe der Acht im Mai 2011 ins Leben gerufenen internationalen Plattform zur Mobilisierung von Unterstützung für arabische Länder im Übergang. Über eine spezielle Koordinierungsplattform stellen die der Deauville-Partnerschaft angehörenden regionalen und internationalen Finanzinstitutionen die wirksame Unterstützung der Partnerländer sicher: Sie fördern den Informationsaustausch, das gegenseitige Verständnis und den operationellen Dialog mit den Partnerländern, sie koordinieren Monitoring und Berichterstattung zu gemeinsamen Maßnahmen zur Unterstützung der Partnerschaft und sie zeigen Möglichkeiten zur Zusammenarbeit bei Finanzhilfe, technischer Hilfe und der Arbeit an Politikmaßnahmen und Analysen auf.

Internationale Arbeitsorganisation und Internationaler Gewerkschaftsbund

Das IWF-Mandat umfasst die Mitwirkung an Förderung und Aufrechterhaltung eines hohen Beschäftigungsgrads und Realeinkommens durch Ausweitung und ausgewogenes Wachstum des Welthandels. Angesichts der Bedeutung der Beschäftigung für nachhaltiges und umfassendes Wachstum enthalten die IWF-gestützten Programme oft Empfehlungen zum Arbeitsmarkt. Da die Arbeitsmarktpolitik kein Kerngebiet des IWF ist, arbeitet der Fonds mit anderen internationalen, regionalen und kommunalen Organisationen in diesem Bereich zusammen. Der IWF unterhält eine aktive Partnerschaft mit der Internationalen Arbeitsorganisation, mit der er zusammenarbeitet, um ein besseres Verständnis der Auswirkungen makroökonomischer Grundsätze auf die Schaffung von Arbeitsplätzen zu gewinnen. Er trifft sich zudem regelmäßig mit dem Internationalen Gewerkschaftsbund und dessen Tochterorganisationen.

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