Chapter

3 Anpassung an Eine Sich Rasch Verändernde Welt

Author(s):
International Monetary Fund. Secretary's Department
Published Date:
October 2013
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Monitoring Globaler Verknüpfungen

Wie die jüngsten Erfahrungen an den Wirtschafts- und Finanzmärkten der Welt deutlich gezeigt haben, sind Länder heute enger miteinander verknüpft. Entwicklungen in einem Land oder einer Region können schnell in andere Länder oder Regionen überschwappen. Bei der Untersuchung wirtschaftlicher Trends und Entwicklungen, die sich auf das Funktionieren des internationalen Währungsund Finanzsystems auswirken, hat der IWF sein Augenmerk zunehmend auf die regionalen und internationalen Konsequenzen gerichtet, die sich aus den Wirtschafts– und Finanzpolitiken seiner Mitgliedsländer ergeben.

Spillover–Bericht

Der IWF erstellte 2011 erstmals Spillover–Berichte, als Pilotprojekt, um die Auswirkung der Wirtschaftspolitik der fünf größten systemrelevanten Volkswirtschaften der Welt—China, das Eurogebiet, Japan, das Vereinigte Königreich und die Vereinigten Staaten—auf ihre Wirtschaftspartner zu untersuchen. Ein zweiter Pilotbericht zu Übertragungswirkungen, der sich denselben fünf systemrelevanten Volkswirtschaften widmet, wurde mit dem ersten in einem Dokument zusammengefasst und vom Exekutivdirektorium anlässlich einer informellen Zusammenkunft im Juli 2012 erörtert und im gleichen Monat veröffentlicht.2

Der konsolidierte Bericht bietet eine Perspektive zusätzlich zu den Politikbewertungen, die anlässlich der Artikel–IV–Konsultationen für jede der fünf Volkswirtschaften ausgearbeitet werden (siehe Web Box 3.1), und dient als Informationsquelle für die breiter angelegte multilaterale Überwachung des IWF. Die im Bericht behandelten Themen reflektieren Konsultationen mit Vertretern der fünf Volkswirtschaften und ausgewählter Wirtschaftspartner (Brasilien, Indien, Korea, Mexiko, Polen, Russland, Saudi–Arabien, Singapur, Südafrika, Tschechische Republik und die Türkei). Statt alle denkbaren Spillover–Effekte zu erfassen, baut der Bericht von 2012 auf den Befunden des Vorjahres auf und konzentriert sich dabei auf zukunftsgerichtete Belange.

Pilot External Sector Report

Das Statement on Strengthening Surveillance (Erklärung zur Stärkung der Überwachung) der Geschäftsführenden Direktorin von 2011 enthielt einen Plan mit einem Fächer von Arbeitsgebieten,3 einschließlich Themen der außenwirtschaftlichen Stabilität. In diesem Zusammenhang erörterte das Exekutivdirektorium anlässlich einer informellen Sitzung im Juli 2012 den Pilot External Sector Report.4

Der Pilotbericht analysiert die Außenwirtschaftspositionen von 28 systemrelevanten Volkswirtschaften und des Euroraums. Er vereint multilaterale und bilaterale Perspektiven in einem einzigen Bericht und gibt Hinweise auf mögliche Politikreaktionen. Die Analyse enthält ein neues External Balance Assessment, das vom Stab des IWF zur Bewertung außenwirtschaftlicher Ungleichgewichte entwickelt wurde; allerdings räumt der Bericht auch ein, dass derartige Übungen mit Ungewissheiten behaftet sind.

Da alle Länder nach derselben Methodik untersucht werden, stellt der Bericht sicher, dass die Bewertungen einzelner Länder in multilateraler Hinsicht stimmig sind und dadurch Offenheit und Gleichbehandlung fördern. Gleichzeitig liefern Länderteams tiefgreifende Kenntnisse länderspezifischer Faktoren und das entsprechende Urteilsvermögen, um Elemente aufzudecken, die von den Modellen nicht erfasst werden.

Da diese Ansätze in überarbeiteter Form auf die Überwachung des Außenwirtschaftssektors durch den IWF angewendet werden sollen, hielt der IWF–Stab Mitte 2013 Rücksprache mit Beamten, Wirtschaftswissenschaftlern, Vertretern des Privatsektors und der Zivilgesellschaft sowie anderen Gruppen. Ein weiterer Pilot External Sector Report wurde im August 2013 veröffentlicht.

Politikberatung

Im Rahmen der Unterstützung von Programmen in den Mitgliedsländern, der Hilfe für Länder bei der Stärkung ihrer Institutionen und Kapazitäten, dem Monitoring der Volkswirtschaften der Mitgliedsländer und der Aufsicht über das internationale Währungssystem bietet der IWF seinen Mitgliedern Politikberatung zu verschiedenen Fragestellungen im Zusammenhang mit der Wirtschaftsstabilität.

Überwachungsarchitektur

Das IWF–Übereinkommen erteilt dem Internationalen Währungsfonds das Mandat zur Aufsicht über das internationale Währungssystem und zur Überwachung der Wirtschafts- und Finanzpolitik seiner 188 Mitgliedsländer. Diese Tätigkeit wird Überwachung genannt und erfolgt sowohl auf regionaler und globaler Ebene (multilaterale Überwachung) als auch für einzelne Länder (bilaterale Überwachung); dabei wird der IWF in die Lage versetzt, Risiken für Stabilität und Wachstum herauszustellen und Empfehlungen zu notwendigen Politikmaßnahmen zu geben.

Die wichtigsten Instrumente des IWF für die multilaterale Überwachung sind der World Economic Outlook (Weltwirtschaftsausblick), der Global Financial Stability Report (Bericht zur Stabilität des globalen Finanzsystems) und der Fiscal Monitor (Monitor der Fiskalpolitiken). Diese zweimal jährlich erscheinenden Publikationen stellen zusammen mit den Berichten des Regional Economic Outlook (Regionaler Wirtschaftsausblick) (siehe „Rechenschaftspflicht“ in Kapitel 5) eine Prüfung der wirtschaftlichen und finanziellen Entwicklungen bei der breiten Mitgliedschaft durch den IWF dar. Zweimal jährlich werden Aktualisierungen zum World Economic Outlook herausgegeben.

Das Kernstück der bilateralen Überwachung durch den IWF ist die Artikel–IV–Konsultation (siehe Web Box 3.1), die in der Regel jährlich durchgeführt wird, um die Wirtschafts– und Finanzentwicklungen, Aussichten und Politiken für jedes Mitgliedsland zu beurteilen.5 Im Jahresverlauf wurden insgesamt 114 Artikel–IV–Konsultationen durchgeführt (siehe Web Table 3.1). In der Mehrzahl der Fälle (in diesem Jahr 100 oder 87,7 Prozent) werden der Stabsbericht sowie begleitende Analysen auf der Website des IWF veröffentlicht (es sei denn, das Mitglied spricht sich dagegen aus).

Das Exekutivdirektorium prüft die Umsetzung und Wirksamkeit der Überwachung in regelmäßigen Abständen, u.a. anhand des Triennial Surveillance Review. Die jüngste dieser Dreijahresprüfungen wurde im Oktober 20116 abgeschlossen und stellte fünf operationelle Prioritäten heraus: Verflechtung, Risikobeurteilungen, Finanzstabilität, außenwirtschaftliche Stabilität und Wirksamkeit. Darüber hinaus empfahl die Prüfung eine Überarbeitung des rechtlichen Rahmenwerks für die IWF–Überwachung, damit die globale Wirtschafts- und Finanzstabilität nach einem integrierten und ausgewogenen Ansatz bewertet werden kann. Der Maßnahmenplan der Geschäftsführenden Direktorin für diese Kernaufgaben wurde vom Direktorium befürwortet und gemeinsam mit der Prüfung veröffentlicht.

Entscheidung zur bilateralen und multilateralen Überwachung

Im Juli 2012 machte das Exekutivdirektorium einen entscheidenden Schritt zur Modernisierung der IWF–Überwachung und Umsetzung der Prioritäten, die sich aus dem Triennial Surveillance Review 2011 ergeben hatten. Es traf eine Entscheidung zur bilateralen und multilateralen Überwachung, welche als Integrated Surveillance Decision (integrierte Überwachungsentscheidung) bezeichnet wird. Auf der Basis dieser Entscheidung kann der IWF seine Arbeit mit den Mitgliedern effektiver gestalten und seine Überwachung in mehrfacher Hinsicht stärken:

  • Die Entscheidung schafft eine konzeptuelle Verbindung zwischen der Bewertung einzelner Volkswirtschaften durch den IWF und der globalen Stabilität und stellt klar, dass die Überwachung von Wirtschafts– und Finanzstabilität sowohl auf Länder– wie auf globaler Ebene stattfinden sollte.
  • Sie macht die Artikel-IV-Konsultationen zu einem Instrument, das nicht nur der bilateralen, sondern auch der multilateralen Überwachung dient und damit eine umfassendere, besser integrierte und einheitlichere Analyse von Spillover-Effekten ermöglicht. Insbesondere erlaubt sie dem IWF, mit einem Land die gesamten Spillover-Effekte seiner Politik zu besprechen, wenn diese erheblichen Einfluss auf die globale Stabilität haben können. Obwohl die Mitglieder nicht zur Änderung ihrer Politik verpflichtet sind, solange sie ihre eigene Stabilität fördern, veranlasst diese Entscheidung die Länder jedoch dazu, die Auswirkungen ihrer eigenen Politik auf die globale Stabilität zu bedenken.
  • Sie fördert eine ausgewogenere Behandlung der binnenwirtschaftlichen und Währungskurspolitiken, indem sie politische Leitlinien zur Binnenwirtschaft aufzeigt, gleichzeitig aber die bestehenden Grundsätze der Währungskurspolitiken aufrechterhält. Sie betont zudem den Beitrag der gesamten Vielzahl von Politiken zur Inlands- und Zahlungsbilanzstabilität eines Landes.
  • Sie definiert erstmals den Umfang und die Modalitäten der multilateralen Überwachung, unter anderem indem sie ein Rahmenwerk für mögliche multilaterale Konsultationen aufzeigt.

Kasten 3.1Die Arbeit des IWF in Europa

Die Arbeit des IWF in Europa – Politikberatung, Technical Assistance und bedarfsweise Mittelbereitstellung—erfolgt in enger Zusammenarbeit mit den Ländern der Europäischen Union und europäischen Institutionen wie die Europäische Kommission und die Europäische Zentralbank (siehe „Zusammenarbeit mit anderen Organisationen“ in Kapitel 4).a

Seit Beginn der Krise haben eine Anzahl europäischer Länder Finanzhilfe beim IWF beantragt, um fiskalische wie außenwirtschaftliche Ungleichgewichte anzugehen. Dazu gehört auch die fortlaufende Unterstützung von drei Euro-Ländern—Griechenland, Irland und Portugal—im letzten Geschäftsjahr. Zypern beantragte ebenfalls eine Vereinbarung unter der Extended Financing Facility (Erweiterte Fondsfazilität) im Jahresverlauf, die vom Exekutivdirektorium im Mai 2013 gebilligt wurde. Mit Stand vom 30. April 2013 unterhielt der IWF Finanzierungsvereinbarungen mit acht Ländern in Europa;b die Zusagen beliefen sich insgesamt auf rund 107 Mrd. € (140 Mrd. US$). Das bedeutet, dass zum Ende des Geschäftsjahres ungefähr 62 Prozent der gesamten Auszahlungs- und vorsorglichen Zusagen des IWF auf Gesamteuropa entfielen.

Ein Großteil der ersten Welle an IWF-gestützten Programmen in der Anfangszeit der Krise ging an die Schwellenländer Europas. Der IWF stellte ein hohes Maß an flexiblen Finanzierungen bereit, deren Auszahlung sich auf den Beginn der Laufzeit konzentrierte; die Mittel gingen an viele kleine fortgeschrittene und aufstrebende Marktwirtschaften Europas, wie Island, Lettland, Rumänien und Ungarn. Die Festigung der Lage in Island und Lettland erlaubte beiden Ländern die frühzeitige Rückzahlung eines Teils ihrer Finanzierungsvereinbarungen im Lauf des Jahres.c

Der IWF schneidet seine Politikberatung individuell auf die einzelnen Mitglieder zu, und entsprechend unterscheidet sich die Ausgestaltung der Programme in den einzelnen Ländern Europas. Gleichzeitig konzentriert sich die regionale Arbeit des IWF in Europa auf Strukturreformen zur Förderung des Wirtschaftswachstums, z.B. Reformen der Produkt- und Dienstleistungsmärkte, des Arbeitsmarkts und der Renten. Er unterstrich die Bedeutung angemessener Sicherheitsnetze, um die empfindlichsten Gruppen in diesen schwierigen Anpassungszeiten zu schützen. Darüber hinaus rief der IWF gebietsweit wiederholt zu entschlosseneren Schritten in Richtung einer vollständigen Währungsunion auf, zu der ein vereinheitlichtes Bankensystem und tiefere fiskalische Integration gehören. In der Artikel-IV-Konsultation 2012 zu den Politikmaßnahmen des Euroraums betonte das Exekutivdirektorium beispielsweise, wie wichtig es sei, dass die politischen Entscheidungsträger weiterhin einen gemeinsamen und unmissverständlichen Einsatz für tiefere Integration—mit einer klaren und glaubwürdigen Wegbeschreibung zu diesem Ziel—demonstrierten. Neben Strukturreformen in defizitären Ländern und Ländern mit Überschuss sind dazu Maßnahmen zu zwei breiten Säulen notwendig: erstens, Schritte in Richtung einer Bankenunion bestehend aus einem europaweiten Einlagengarantieprogramm und einem europaweiten Programm zur Abwicklung von Banken—beide mit gemeinsamen Mitteln finanziert—zusammen mit einem gemeinsamen aufsichtsrechtlichen Rahmen; zweitens, stärkere fiskalische Integration mit Governance-Vereinbarungen und Risikoteilung, die durch adäquate Schutzvorkehrungen ausgeglichen wird.d

Die Bestrebungen der letzten Jahre zur Stärkung des internationalen Finanzsystems—auch in Europa—brachten weitere Nachfrage nach der Technical Assistance des IWF. Dieses Jahr erklärte sich der IWF zur Überwachung der Finanzhilfe Europas für die Rekapitalisierung der spanischen Banken bereit. Nach der Vereinbarung unterstützte der IWF mit seiner unabhängigen Beratung die Arbeit aufseiten der spanischen und europäischen Behörden, um den Finanzsektor Spaniens zu sanieren.e

Aufgrund der Bedeutung Europas für die wirtschaftliche Gesundheit und Finanzstabilität weltweit und angesichts der tief verankerten Arbeit des IWF in der Region wird das Exekutivdirektorium über europäische Angelegenheiten regelmäßig informiert. Im Lauf des Jahres wurden dem Direktorium nicht weniger als sieben Briefings und Updates zu Europa erteilt: im Juni, August, September, Oktober, November und Dezember 2012 sowie im Februar 2013.

a Die Website des IWF enthält umfangreiche Informationen über die Arbeit des IWF in allen Regionen der Welt. Für die Arbeit in Europa siehe “Tackling Current Challenges” im Registerreiter “About the IMF” auf der Startseite des IWF (www.imf.org/external/about/onagenda.htm), “The IMF and Europe” (www.imf.org/external/region/eur/index.aspx) und “Factsheet: The IMF and Europe“ (www.imf.org/external/np/exr/facts/europe.htm) sowie verschiedene Links auf den jeweiligen Seiten.b Bosnien und Herzegowina, Kosovo und Rumänien (Stand-By-Arrangements), Griechenland, Irland, Moldau und Portugal (Extended Fund Facility) und Polen (Flexible Credit Line).c Siehe Pressemitteilungen Nr. 12/235, “Iceland Repays Early Some Outstanding Obligations to the IMF” (www.imf.org/external/np/sec/pr/2012/pr12235.htm), und 12/314, “Latvia Makes Early Repayment to the IMF” (www.imf.org/external/np/sec/pr/2012/pr12314.htm).d Siehe Öffentliche Informationsmitteilung Nr. 12/80, „IMF Executive Board Concludes Article IV Consultation on Euro Area Policies” (www.imf.org/external/np/sec/pn/2012/pn1280.htm).e Siehe Pressemitteilungen Nr. 12/400, “Statement on the First Financial Sector Monitoring Mission to Spain” (www.imf.org/external/np/sec/pr/2012/pr12400.htm), und 13/34, “Statement on the Second Financial Sector Monitoring Mission to Spain” (www.imf.org/external/np/sec/pr/2013/pr1334.htm)

Kasten 3.2Politikberatung und Unterstützung für arabische Länder im Umbruch

Die arabischen Länder im Umbruch—Ägypten, Jemen, Jordanien, Libyen, Marokko und Tunesien—stecken nach wie vor in einem schwierigen internen Übergang.a Ein global schwaches Wirtschaftsumfeld hat im Verbund mit eingeschränkter Wechselkursflexibilität zu einer Erosion der internationalen Reserven geführt, während erhebliche Erhöhungen der öffentlichen Löhne und Subventionen in Reaktion auf hohen sozialen Druck einen massiven Schwund der Haushaltspuffer verursacht haben. Die Situation unterstreicht die dringende Notwendigkeit, die makroökonomische Stabilität zu wahren. Anhaltende politische Unsicherheit hemmt zudem das Wachstum. Die moderate wirtschaftliche Erholung, die 2013 für diese Länder erwartet wird, reicht nicht aus, um die Arbeitsplätze zu schaffen, die zur Beilegung der massiven Arbeitslosigkeit in der Region notwendig sind. Diese Probleme werden durch den tragischen Konflikt in Syrien noch erheblich erschwert, der inzwischen zu einer weitreichenden humanitären Krise mit zunehmenden wirtschaftlichen und sozialen Spillovers auf die Nachbarländer angewachsen ist.

Anhaltende globale, regionale und interne Risiken—insbesondere verursacht durch langsameres globales Wachstum oder durch erneute Intensivierung der Risikoaversion an den globalen Finanzmärkten, global höhere Nahrungsmittel- und Treibstoffpreise, eine Eskalation des Konflikts in Syrien und Rückschläge bei politischen Umwälzungen—könnten diesen ohnehin schwierigen Ausblick noch weiter unterminieren. Andererseits könnten ein freundlicheres globales Umfeld und erfolgreiche politische Übergänge die Aussichten positiv beeinflussen.

Angesichts der schwachen Haushalts- und Reservepuffer sind Haushaltskonsolidierung und größere Wechselkursflexibilität – bei gleichzeitiger Suche nach wirksamem Schutz für die Armen – kurzfristige Herausforderungen für die Politikmaßnahmen. In diesem Zusammenhang könnten mehr Transparenz und Rechenschaftspflicht beim Einsatz öffentlicher Mittel die Glaubwürdigkeit und Dauerhaftigkeit der Maßnahmen verstärken. Es ist auch wichtig, dass die politischen Entscheidungsträger zügig an die Gestaltung und Umsetzung wirksamer Strukturreformen gehen, sodass dynamische und sozial inklusive Volkswirtschaften aufgebaut werden, die mehr Arbeitsplätze schaffen. Förderung des Wachstums auf dem Privatsektor und des internationalen Handels sowie das Anwerben ausländischer Direktinvestitionen werden Schlüsselkomponenten des Erfolgs sein. Die internationale Gemeinschaft kann positive Veränderungen unterstützen, indem sie besseren Handelszugang für die Produkte und Dienstleistungen der Region schafft und Finanzierung und Politikberatung zur Verfügung stellt.

Die Reform der Energiesubventionen (weiter unten in diesem Kapitel erörtert) – kombiniert mit Maßnahmen zum Schutz der Armen—ist in diesen Ländern ein besonderes Problem. Einige Länder haben bereits mit der Umsetzung dieser Reformagenda begonnen und erste Ergebnisse beim Abbau von Haushalts- und Reservendruck erzielt.

Der IWF hat Finanzierungsvereinbarungen mit Jemen, Jordanien und Marokko in Höhe von mehr als 8,6 Mrd. US$ zugesagt. Ende des Geschäftsjahres verhandelte der IWF über eine Vereinbarung mit Ägypten und ein zweites Programm mit dem Jemen und führte Finanzierungsgespräche mit Tunesien, die kurz darauf in eine Billigung eines Stand-By-Arrangement (Bereitschaftskredit-Vereinbarung) von 1,15 Mrd. SZR (1,74 Mrd. US$) durch das Exekutivdirektorium mündeten. Im Allgemeinen arbeitet die Institution eng mit allen arabischen Übergangsländern zusammen und stellt Politikanalysen sowie Unterstützung zum Kapazitätsaufbau bereit.

Das Exekutivdirektorium wurde über die Entwicklungen in den arabischen Übergangsländern auf dem Laufenden gehalten und erhielt im September 2012 und Januar und April 2013 informelle Briefings.

a Siehe „Arab Countries in Transition: Economic Outlook and Key Challenges“, IWF-Stabsbericht für das Deauville Partnership Ministerial Meeting (www.imf.org/external/np/pp/eng/2013/041613.pdf).

Bei ihrer Entscheidung7 waren die Exekutivdirektoren der einhelligen Auffassung, dass die Integration von bilateraler und multilateraler Überwachung zur Schließung wichtiger Überwachungslücken beitragen könnte. Sie befanden insbesondere, dass die Klarstellung des Bereichs der multilateralen Überwachung zu einer Verbesserung von Qualität, Wirksamkeit und Gleichbehandlung bei der Überwachung durch den IWF beitragen würde. Gleichzeitig bleibt durch die Entscheidung ausreichend Flexibilität gewahrt, um die Überwachungstätigkeit den jeweiligen Umständen anzupassen. Dabei ist zu betonen, dass die Entscheidung keine Erweiterung oder Änderung der Verpflichtungen der Mitglieder bedeutet und auch nicht dahingehend ausgelegt oder eingesetzt werden kann.

Die Exekutivdirektoren unterstrichen, dass die erhöhte Aufmerksamkeit, die der multilateralen Überwachung zuteil wird, nicht zu Lasten der Themen gehen dürfe, die für die Stabilität einzelner Volkswirtschaften relevant sind. Sie begrüßten die Klarstellung in der Entscheidung, dass ein Mitglied, das seine eigene Stabilität fördert, nicht zur Änderung seiner Politiken verpflichtet werden kann, um zum reibungslosen Ablauf des internationalen Währungssystems beizutragen. Sie betonten, dass das in der Entscheidung vorgeschlagene Regelwerk für die multilaterale Überwachung nicht zu einer übermäßigen Prüfung der binnenwirtschaftlichen Politik eines Landes führen dürfe.

Nach Auffassung der Exekutivdirektoren muss eine reibungslose Umsetzung der Entscheidung sichergestellt werden; es herrschte Einvernehmen darüber, dass sechs Monate zwischen Einführung und Inkrafttreten für den Stab des IWF wie auch für die Länderbehörden ausreichend seien, um sich mit dem neuen Regelwerk eingehend vertraut zu machen. Die Entscheidung trat im Januar 2013 in Kraft.

Fortschritt bei der Umsetzung der vorrangigen Ziele des Triennial Surveillance Review 2011

In einer Erörterung im November 20128 begrüßten die Exekutivdirektoren die Fortschritte, die im Zusammenhang mit den zur Zeit des Triennial Surveillance Review vorrangigen Zielen erreicht wurden. Sie merkten an, dass viele Initiativen des Vorjahres bereits zu beträchtlichen Verbesserungen in der Ausrichtung der Überwachung auf Verflechtungen, Risiken, Finanzstabilität und außenwirtschaftliche Stabilität geführt hätten.

Verflechtungen

Die Exekutivdirektoren begrüßten die Fortschritte bei der Analyse von Verflechtungen. Sie wünschten einhellig eine weitere Stärkung dieser Arbeit, um die Aufdeckung von Risikotransmissionskanälen zu verbessern und die Spillover-Analyse und länderübergreifende Arbeit bei der Überwachung intensiver zu nutzen.

Risiken

Risiken. Die Exekutivdirektoren stellten übereinstimmend fest, dass nicht zuletzt dank dem Einsatz von Matrices in Stabsberichten die Überwachung schärfer auf Risiken fokussiert war (siehe z.B. “Joint IMF-Financial Stability Board Early Warning Exercise“ weiter unten in diesem Kapitel) und dadurch einheitlichere Berichte über verschiedene Überwachungsprodukte hinweg übermittelt werden konnten. Sie kamen überein, dass alle Länderberichte eine offene Erörterung der Risiken enthalten sollten. Die meisten Direktoren befürworteten zusätzliche Anstrengungen bei der Quantifizierung globaler Risiken, auf deren Grundlage Länderteams die Auswirkungen globaler Risiken auf einzelne Volkswirtschaften ermitteln könnten.

Finanzstabilität

Die Exekutivdirektoren betonten die Notwendigkeit, die Bestrebungen zur Integration der Finanzüberwachung in die Artikel-IV-Konsultationen und die multilaterale Überwachung fortzusetzen, wie in der Strategie zur Finanzüberwachung des IWF dargelegt wurde (siehe weiter unten in diesem Abschnitt). Sie verwiesen auf die Fortschritte bei der Umsetzung der Empfehlungen des Financial Sector Assessment Program (FSAP—Programm zur Bewertung des Finanzsektors) in den Artikel-IV-Stabsberichten, legten allerdings nahe, dass zur Integration von Bewertungen zu makrofinanziellen Verknüpfungen in die Überwachung noch mehr getan werden könnte.

Außenwirtschaftsstabilität

Die Exekutivdirektoren merkten an, dass das Pilotprogramm External Balance Assessment und der Pilot External Sector Report (siehe vorherigen Abschnitt) möglicherweise zu einer stärkeren Ausrichtung auf die Außenwirtschaftsstabilität einer begrenzten Anzahl von Ländern beigetragen habe, und empfahlen eine Ausweitung der neuen Ansätze auf ein breiteres Spektrum von Mitgliedern. Zur Stärkung der Glaubwürdigkeit dieser Bestrebungen müssten die Bewertungsmethoden weiter ausgefeilt werden, so etwa durch umfassende Berücksichtigung landesspezifischer Faktoren; auch die Bewertung der Außenwirtschaftsposition der Länder, die nicht unter die neue Methode fallen, sei zu verbessern.

Links: Verkäufer auf einem schwimmenden Markt auf dem Mekong in Vietnam Rechts: Gewürze zum Verkauf auf einem Markt in Jerusalem

Wirksamkeit

Die Exekutivdirektoren betonten, wie wichtig Relevanz und Qualität der Überwachungstätigkeit des IWF für die Wirksamkeit seien. Sie forderten systematische Folgemaßnahmen zu Themen, die in früheren Artikel-IV-Konsultationen angesprochen wurden, und merkten an, dass engere Kommunikation mit öffentlichen Entscheidungsträgern zu den wichtigsten Nachrichten und Risiken, u.a. auf der Basis der Global Policy Agenda der Geschäftsführenden Direktorin, hilfreich sein könnte.

Ressourcen

Nach Auffassung der Exekutivdirektoren wird die Umsetzung der Empfehlungen vonseiten des IWF-Stabs aller Wahrscheinlichkeit nach mit Kosten verbunden sein, obwohl einige von ihnen dagegenhielten, dass durch Einsparungen an anderer Stelle Mittel freigemacht werden sollten. Viele von ihnen betonten die Bedeutung einer engeren abteilungsübergreifenden Zusammenarbeit, um Effizienz und Qualität der Überwachung zu verbessern.

Prüfung der Fortschritte bei der länderseitigen Bereitstellung von Daten zu Überwachungszwecken

Im November 2012 befasste sich das Exekutivdirektorium auch mit einem Strategiepapier zur Bereitstellung von für die Überwachung nützlichen Daten an den IWF. Neben der Untersuchung jüngster Tendenzen bei der Bereitstellung von Daten erörterte das Papier, wie Initiativen zur Schließung von Datenlücken bei der Behandlung der im Triennial Surveillance Review 2011 identifizierten Prioritäten helfen könnten. Das Papier schlug auch eine Verbesserung der Berichterstattung bei Unzulänglichkeit der Daten und eine stärkere Ausrichtung auf Finanzsektordaten vor. Schließlich wurde diskutiert, wie mehr Einheitlichkeit in den Plänen zur Datenverbesserung erreicht werden könnte im Zusammenhang mit dem General Data Dissemination System (GDDS—Allgemeines Datenweitergabesystem; siehe “Initiativen zu Daten und Datenstandards” in Kapitel 4), der Technical Assistance und den in Artikel-IV-Konsultationen identifizierten Datenmängeln.

Bei ihrer Erörterung des Papiers9 befanden die Exekutivdirektoren, dass das bestehende Regelwerk zur Bereitstellung von Daten nach wie vor angemessen sei. Allerdings waren sie aufgrund der Schlussfolgerungen aus dem Triennial Surveillance Review 2011 und der durch die weltweite Krise deutlich gewordenen Datenlücken der einhelligen Meinung, dass innerhalb des bestehenden Ressourcenrahmens durchaus noch Spielraum vorhanden sei für eine stärkere Umsetzung des Regelwerks.

Die Exekutivdirektoren sprachen sich gemäß den im Papier dargelegten Vorschlägen für mehr Klarheit und Offenheit bei der Bewertung und Mitteilung von Angemessenheit, Qualität und Aktualität der an den IWF bereitgestellten Daten aus. Sie unterstützten die im Papier gemachten Vorschläge die wichtigsten die Überwachung behindernden Datenmängel, die Fortschritte bei der Umsetzung früherer Empfehlungen und die Quellen der Daten in den Artikel-IV-Stabsberichten deutlicher hervorzuheben.

Die Exekutivdirektoren hoben die Bedeutung der Finanzsektordaten für den IWF und die Mitgliedsländer hervor und merkten an, dass unzureichende Daten die Bewertung der Finanz- und Außenwirtschaftsstabilität behindern können. Sie sprachen sich für die Änderung des Statistical Issues Appendix in Artikel-IV-Stabsberichten aus, um eine stärkere Ausrichtung auf Daten zur Überwachung des Finanzsektors und ggf. auf die Fortschritte bei der Data Gaps Initiative der Gruppe der Zwanzig (G20) und des IMFC und bei der Einhaltung des unlängst gebilligten Special Data Dissemination Standard Plus (SDDS Plus - Spezieller Datenweitergabestandard Plus; siehe “Initiativen zu Daten und Datenstandards” in Kapitel 4) für Länder zu erzielen, die ihre Absicht bekundet haben, der Initiative zu folgen, und gleichzeitig weitere Fortschritte in den Bereichen zu erzielen, in denen das konzeptuelle statistische Regelwerk weiterentwickelt werden muss.

Die Exekutivdirektoren befürworteten allgemein weitere Bestrebungen zur Verbesserung maßgeblicher Datensätze: International Investment Position, COFER (Currency Composition of Foreign Exchange Reserves—Zusammensetzung von Devisenreserven), Indikatoren zur Solidität der Finanzen, allgemeine Staatsverschuldung sowie Daten zu Geldpolitik und Finanzen, u.a. auch durch die Übernahme vereinheitlichter Berichtsformulare.

Die Exekutivdirektoren betonten, wie wichtig die enge Zusammenarbeit mit anderen internationalen Behörden bei der Schließung von Datenlücken sei, während gleichzeitig die Berichtslast für die Länder minimiert werden müsse. Insbesondere forderten sie den Stab zur engen Zusammenarbeit mit dem Financial Stability Board (FSB - Rat für Finanzstabilität) auf, um einen Datensatz für weltweit systemrelevante Finanzinstitutionen zu erarbeiten, der auch geeignete Vorgehensweisen zu streng vertraulichem Datenaustausch unter den offiziellen Institutionen umfasst.

Die Exekutivdirektoren vereinbarten die nächste Prüfung der Datenbereitstellung für 2017.

Strategie für die Finanzsektorüberwachung

Obwohl vertiefte Finanzkapazität und Globalisierung entscheidende Vorteile gebracht haben, sind infolge der zunehmenden Größe und Komplexität der Finanzsysteme im Verbund mit dem bedeutenden Ausmaß und Tempo der Kapitalströme die nationalen Volkswirtschaften nun unlösbar miteinander verknüpft und finanziellen Schocks ausgesetzt. Im September 2012 führte das Exekutivdirektorium eine Stragie zur Finanzüberwachung ein, die auf eine zentrale Empfehlung aus dem Triennial Surveillance Review 2011 und den von der Geschäftsführenden Direktorin aufgestellten Maßnahmenplan zur Überwachung zurückgeht.10

Die Exekutivdirektoren merkten an, dass die Strategie in ihrem Ehrgeiz und Fokus geeignet sei, die effektive Nutzung knapper Mittel sicherzustellen, und sie begrüßten die Priorisierung der Maßnahmen und gezielten Fristen für die weitere Stärkung der Finanzüberwachung. Es gab breite Unterstützung für die drei Säulen der Strategie: (1) Verbesserung bei der Aufdeckung von Risiken und bei der makrofinanziellen Politikanalyse, (2) Aufrüstung der Instrumente und Produkte der Finanzüberwachung, um eine integrierte Politikreaktion auf Risiken zu fördern, und (3) Intensivierung der Wirksamkeit und Auswirkung der Finanzüberwachung durch einen aktiveren Umgang mit den Stakeholdern.

Die Exekutivdirektoren unterstrichen die Bedeutung, die der Stärkung des analytischen Unterbaus makrofinanzieller Risikobewertungen und der Politikberatung zukommt, und befürworteten allgemein die Bereiche der Politikmaßnahmen, die in der Strategie für die Analyse benannt wurden. Insbesondere betonten sie im Hinblick auf die Tatsache, dass sich Schocks in stark vernetzten Finanzsystemen schnell über Länder hinweg ausbreiten können, die Notwendigkeit, das Verständnis der Beschaffenheit und der Implikationen von grenzüberschreitenden Verflechtungen, Anfälligkeiten und Spillovers zu vertiefen. Sie begrüßten allgemein die Arbeit des IWF-Stabs zur Entwicklung eines einheitlichen makrofinanziellen Regelwerks, das die gegenseitigen Abhängigkeiten der Sektoren Realwirtschaft und Finanzen untersucht und das Verständnis über Verknüpfungen und Wechselbeziehungen zwischen makroökonomischen und makroprudenziellen Politiken verbessert.

Die Exekutivdirektoren sahen es als eine Priorität, die Finanzüberwachung in den Artikel-IV-Konsultationen zu stärken und ihr eine zentrale Rolle zuzuweisen. Sie merkten zudem an, dass es wichtig sei, die FSAP-Empfehlungen in diesen Konsultationen nachzuverfolgen. Die meisten Direktoren unterstützten den Vorschlag der Strategie, FSAP-Bewertungen in den Ländern, die es beantragen, häufiger durchzuführen, wobei nach klaren Kriterien entsprechend den bestehenden Politiken priorisiert würde.

Die Exekutivdirektoren verwiesen auf die in der Strategie zum Ausdruck gebrachte Absicht, dass der IWF mit seinen weltweiten Mitgliedern als globaler Moderator für makroprudenzielle Politik dienen könnte. Sie sahen einer weiteren Zusammenarbeit zwischen dem IWF und dem FSB entsprechend ihrer jeweiligen Mandate entgegen. Sie sprachen sich auch für eine Vertiefung der Zusammenarbeit mit der Weltbank zu Finanzsektorfragen aus.

Die Exekutivdirektoren räumten ein, dass die Implementierung der Strategie nicht einfach sei angesichts Hürden bei der Analyse, Informations- und Datenlücken, knapper Mittel und Grenzen der Wirksamkeit. Sie freuten sich auf die Gelegenheit, Fortschritte bei der Umsetzung zu überprüfen, nicht zuletzt im Zusammenhang mit dem Triennial Surveillance Review 2014.

Guidance Note for Surveillance bei Artikel-IV-Konsultationen

Im Oktober 2012 gab der IWF ein Guidance Note for Surveillance (Leitlinie für die Überwachung) bei Artikel-IV-Konsultationen heraus, um dem Stab des IWF die bilaterale und multilaterale Überwachung im Rahmen dieser Konsultationen zu erleichtern.11 Die Leitlinie stellt die operationellen Prioritäten des Triennial Surveillance Review 2011 und der Integrated Surveillance Decision heraus. Was Letztere anbetrifft, so bestätigte sie die fortgesetzte Fokussierung der Überwachung auf die Wechselkurspolitik der Länder und stellte gleichzeitig klar, wie der IWF effektiver mit seinen Mitgliedern in einen Dialog über innenpolitische Maßnahmen gegenüber Wirtschaft und Finanzmarkt treten kann. Die Leitlinie spiegelte auch die Bestrebungen des IWF wider, dem Bericht des Independent Evaluation Office (IEO—Unabhängiges Evaluierungsbüro) von 2011 über die Leistung im Vorfeld der Krise Folge zu leisten.12 Das Exekutivdirektorium wurde in einer informellen Sitzung im September 2012 über die Leitlinie informiert.

Joint IMF-Financial Stability Board Early Warning Exercise

2009 führte der IWF das Early Warning Exercise (Gemeinsame Frühwarnübung von IWF und Rat für Finanzstabilität) zur Erkennung und Beurteilung von Risiken ein, die als gering bewertet werden, deren Eintreten aber potenziell starke Auswirkungen für die Weltwirtschaft haben würde. Er entwickelte zudem analytische Rahmenwerke zur Bewertung von Anfälligkeiten und aufkeimenden Gefahren in fortgeschrittenen Volkswirtschaften, aufstrebenden Marktwirtschaften und einkommensschwachen Ländern. Diese Übung wird normalerweise (in Zusammenarbeit mit dem FSB) zweimal pro Jahr durchgeführt; das Exekutivdirektorium wurde über die Ergebnisse der Übungen im Oktober 2012 und April 2013 informiert. Nach den Erörterungen im Direktorium und mit dem FSB werden die Ergebnisse der Übung im Rahmen der Frühjahrstagung und der Jahresversammlung leitenden öffentlichen Entscheidungsträgern mitgeteilt.

Fiskalische Tragfähigkeit und Strukturreformen

Fiskalische Transparenz, Rechenschaftspflicht und Risiken

Die letzten eineinhalb Jahrzehnte waren von der konzertierten Bestrebung gekennzeichnet, eine Reihe international akzeptierter Standards für fiskalische Transparenz zu erarbeiten und ihre Implementierung zu fördern und zu überwachen. Im selben Zeitraum zeigte sich auch eine stetige Verbesserung in Bezug auf die Vollständigkeit, Qualität und Aktualität der öffentlichen Finanzausweise der Länder. Dennoch ist das Verständnis der grundlegenden Haushaltspositionen von Regierungen und der Gefahren, denen diese Positionen ausgesetzt sind, unzureichend.

Links: Volkswirtschaftlicher Berater des IWF Olivier Blanchard (links), Chef der Bank of Israel Stanley Fischer (Mitte) und Ökonom Ted Truman (rechts) beim Seminar zur Liberalisierung und Steuerung von Kapitalströmen während der Frühjahrstagung 2013 Rechts: Ölraffinerie in Wien, Österreich

Im August 2012 kam das Exekutivdirektorium zu einer informellen Sitzung zusammen, um ein Politikpapier zu Transparenz, Rechenschaftspflicht und Risiko in Staatshaushalten zu erörtern.13 Das Papier spricht sich für eine Auffrischung der Bemühung um fiskalische Transparenz aus, um die infolge der Krise zutage getretenen Unzulänglichkeiten bei Standards und Praktiken anzugehen und ein Wiederaufkeimen fiskalischer Undurchsichtigkeit angesichts des wachsenden Drucks auf Staatsfinanzen zu verhüten. Es nennt notwendige Maßnahmen an drei Fronten: Erstens müssen die Standards zu fiskalischer Transparenz aktualisiert werden, um Lücken zu schließen und Unstimmigkeiten im Vergleich mehrerer Standards anzugehen. Zweitens muss der IWF bei seiner Evaluierung, ob ein Land die Standards zur fiskalischen Transparenz einhält, nach einem mehr modularen, analytischen und kalibrierten Ansatz vorgehen. Drittens müssen nationale, regionale und internationale Institutionen die Anreize zur Verbesserung der Praktiken im Hinblick auf fiskalische Transparenz stärken. Seit der Direktoriumssitzung wurde mit der Überarbeitung der Normen (code) und des Handbuchs zur fiskalischen Transparenz begonnen (die Fertigstellung wird zur Jahresversammlung 2013 erwartet), einschließlich der öffentlichen Beratungen zur Überarbeitung der Normen und der Pilotbewertungen zur Transparenz für drei Länder auf der Grundlage des revidierten Regelwerks.

Makroökonomische und fiskalische Maßnahmen in ressourcenreichen Entwicklungsländern

Einkünfte aus natürlichen Ressourcen haben weitreichende Implikationen für die Regelwerke zu makroökonomischen und fiskalischen Maßnahmen in ressourcenreichen Entwicklungsländern, was auf die Möglichkeit der Rohstofferschöpfung und die Volatilität der Einkünfte zurückzuführen ist. Diese Länder stehen der Herausforderung gegenüber, ihren Reichtum an Ressourcen in andere Vermögenswerte umzuwandeln, die eine nachhaltige Entwicklung stützen, und gleichzeitig Mechanismen aufrechtzuerhalten, die auf die Volatilität der Einkünfte zurückgehende Boom-Bust-Zyklen vermeiden helfen. Die Besonderheiten dieser Länder—niedriges Pro-Kopf-Einkommen, knappes Eigenkapital und begrenzter Zugang zu den internationalen Kapitalmärkten—machen Ratschläge, die auf den herkömmlichen Theorien zu Verbrauch und Sparen/Investitionen basieren, unbrauchbar. In diesem Zusammenhang wird die Anhebung des Ertragspotenzials der “extractive industries” (Erdöl, Erdgas und Bergbau) in ressourcenreichen Ländern zu einem zunehmend wichtigen Element von Politikberatung und Technical Assistance des IWF.

Im September 2012 erörterte das Exekutivdirektorium bei einer informellen Sitzung zwei Politikpapiere, die sich mit Fragestellungen ressourcenreicher Entwicklungsländer befassen. Das erste Papier betrifft makrofiskalische Regelwerke und Instrumente zur Politikanalyse für diese Länder, die die Wirksamkeit der Politikberatung durch den IWF erhöhen könnten.14 Es stellt fünf maßgebliche Neuerungen vor: (1) ein Rahmenwerk zur fiskalischen Tragfähigkeit, das die wachstums- und ertragsfördernde Wirkung staatlicher Investitionen berücksichtigt, (2) ein Instrument zur Stützung nachhaltiger Investitionen durch die Analyse der fiskalischen und makroökonomischen Auswirkungen von Szenarien, in denen Sparen/Investitionen gesteigert werden, (3) eine Reihe von Vorschlägen zu fiskalischen Indikatoren zur Messung der Einsparungen aus und Nutzung (Verbrauch oder Investition) von Ressourcenströmen, (4) ein neues Instrumentarium zur Ausgestaltung fiskalischer Regeln, die die Volatilität der Einkünfte dämpfen und die langfristige fiskalische Tragfähigkeit bewerten können, sowie (5) ein Rahmenwerk, das Richtwerte für Leistungsbilanzen generiert, um die außenwirtschaftliche Tragfähigkeit in diesen Ländern zu analysieren.

Das zweite Papier widmet sich der Ausgestaltung und Umsetzung fiskalischer Regime für die “extractive industries”.15 Es nennt die Schlüsselelemente der landesspezifischen Beratung und beschreibt das analytische Rahmenwerk, auf das sich die Beratung stützt, und es macht Vorschläge, wie das Ertragspotenzial besser realisiert werden kann, vor allem in Entwicklungsländern. Das Papier führt aus, dass fiskalische Regeln für die “extractive industries” nicht ohne schwierige Kompromisse zwischen Beschäftigung, Umweltauswirkungen und Ertragszielen aufgestellt werden können.

Lehren und Implikationen der Reform bei Energiesubventionen

Energiesubventionen bedeuten in den meisten Regionen erhebliche fiskalische und volkswirtschaftliche Kosten, die sich entsprechend negativ aufdie Haushaltsbilanzen und Staatsverschuldung auswirken. Die fiskalischen Kosten waren für viele Länder mit niedrigem und mittlerem Einkommen beträchtlich und bringen in der Zukunft noch größere fiskalische Risiken mit sich, wenn die internationalen Preise weiter ansteigen sollten.

Im Februar 2013 erhielt das Exekutivdirektorium ein informelles Briefing zu einem Politikpapier, das die Erfahrungen der Länder mit Energiesubventionen untersuchte und die Auswirkungen einer Subventionsreform auslotete.16 Aus den Erfahrungen der Länder ergeben sich folgende Schlüsselelemente für eine Subventionsreform:

  • ein umfassender Energiereformplan mit klaren langfristigen Zielen, Analyse der Reformauswirkungen sowie Konsultationen mit Stakeholdern
  • eine weitreichende Kommunikationsstrategie, einhergehend mit verbesserter Transparenz
  • adäquat abgestufte Preissteigerungen, die für die einzelnen Energieprodukte unterschiedlich gestaffelt werden können
  • verbesserte Effizienz der staatlichen Unternehmen, um die Abhängigkeit von Subventionen abzubauen
  • gezielte Maßnahmen zum Schutz der Armen und
  • institutionelle Reformen, die die Energiepreise entpolitisieren

Steuerung von Kapitalströmen und makroprudenzielle Politik

Die Gespräche des Exekutivdirektoriums im Bereich der Geldpolitik befassten sich während des Geschäftsjahres mit Kapitalströmen und den Wechselbeziehungen zwischen Geldpolitik und makroprudenzieller Politik.

Kapitalströme

Kapitalströme besitzen wichtige Vorteile für einzelne Länder und die Weltwirtschaft, denn sie verbessern die Wettbewerbsfähigkeit des Finanzsektors, fördern Investitionen in Produktion und erleichtern den Ausgleich von Ungleichgewichten. Allerdings bringen Kapitalströme aufgrund ihrer Größe und Volatilität, wie in den letzten Jahren beobachtet wurde, auch politische Herausforderungen mit sich. Der IWF muss deshalb in der Lage sein, seinen Mitgliedern klare und stimmige Ratschläge zu Kapitalströmen und den damit zusammenhängenden Politikmaßnahmen zu geben. Vor diesem Hintergrund beantragte der IMFC 2011 Arbeiten zu einem “umfassenden, flexiblen und ausgewogenen Ansatz zur Steuerung von Kapitalströmen, der auf den Erfahrungen der Länder aufbaut“.

Liberalisierung und Steuerung der Kapitalströme

In zwei Sitzungen im November 2012 schloss das Exekutivdirektorium seine Gespräche über die Liberalisierung und Steuerung von Kapitalströmen ab.17 In dem Politikpapier, das die Grundlage für das Direktoriumsgespräch bildete, schlug der IWF-Stab eine institutionelle Sichtweise vor, die auf den Erfahrungen der Länder in den letzten Jahren, früheren Politikpapieren des IWF und Direktoriumsgesprächen zu Kapitalströmen18 und neuer analytischer Forschung aufbaut.

Nach Ansicht der meisten Exekutivdirektoren bildet die in dem Papier vorgeschlagene institutionelle Sichtweise eine gute Grundlage für die Politikberatung seitens des IWF und für die Bewertungen zu Liberalisierung und Steuerung von Kapitalströmen, wo dies für die bilaterale und multilaterale Überwachung relevant ist. Viele Exekutivdirektoren sprachen sich mit Nachdruck dafür aus, dass die Rolle der Ursprungsländer bei Kapitalströmen auf angemessene Weise in die institutionelle Sichtweise integriert werden müsse. Die Exekutivdirektoren unterstrichen, dass die institutionelle Sichtweise in keiner Weise die Rechte und Pflichten der Länder im Rahmen internationaler Vereinbarungen, einschließlich des IWF-Übereinkommens, verändert.

Die Exekutivdirektoren merkten an, dass der Nettogewinn eines Landes aus der Liberalisierung und damit der angemessene Grad an Liberalisierung von den jeweiligen Umständen abhänge, allen voran dem Stadium seiner institutionellen und finanziellen Entwicklung. Nach ihrer allgemeinen Auffassung dürfe nicht vorausgesetzt werden, dass vollständige Liberalisierung jederzeit für alle Länder ein geeignetes Ziel sei; einige Direktoren erachteten jedoch die Liberalisierung des Kapitalverkehrs für alle Länder ein auf lange Sicht erstrebenswertes Ziel.

Die Exekutivdirektoren unterstrichen, dass die Liberalisierung des Kapitalflusses gut geplant und zeitlich gestaffelt sein müsse, um mögliche negative Folgen auf binnenwirtschaftlicher und multilateraler Ebene zu minimieren. Die meisten Exekutivdirektoren hielten den „integrierten Ansatz” zur Liberalisierung für angemessen,19 da er den individuellen Umständen der Länder, insbesondere ihrer institutionellen und finanziellen Entwicklung Rechnung trägt, und die prudenzielle makroökonomische und Finanzsektorpolitik berücksichtigt.

Die Exekutivdirektoren betonten, dass makroökonomische Politik—Geld- und Haushaltspolitik sowie Steuerung der Wechselkurse—eine Schlüsselrolle bei der Steuerung plötzlich angestiegener Zuflüsse oder schädlicher Abflüsse spielen müsse und durch solide Finanzaufsicht und Regulierung sowie starke Institutionen zu stützen sei. Sie stimmten darin überein, dass unter gewissen Umständen Maßnahmen zur Steuerung von Kapitalströmen, d.h. ihre Eingrenzung, nützlich und angemessen sein können. Sie verwiesen allerdings mit Nachdruck darauf, dass derartige Maßnahmen nicht als Ersatz für notwendige makroökonomische Anpassung eingesetzt werden sollten.

Nach der allgemeinen Auffassung der Exekutivdirektoren sollten Maßnahmen zur Steuerung von Kapitalströmen zielgerichtet, transparent und zeitlich begrenzt sein und eingestellt werden, sobald der Druck erhöhter Zuflüsse oder störender Abflüsse nachlässt; die Maßnahmen sollten nach Möglichkeit nicht nach Wohnsitz diskriminieren, und es sollte stets die Maßnahme gewählt werden, die am wenigsten diskriminierend und dennoch wirksam ist. Sie stimmten darin überein, dass gewisse Maßnahmen zur Steuerung von Kapitalströmen zur Sicherung der Finanzstabilität auch längerfristig nützlich sein können.

Die meisten Exekutivdirektoren waren der Auffassung, dass die Politikmaßnahmen in den Ursprungsländern eine wichtige Rolle bei der Förderung der Stabilität des internationalen Währungssystems spielen und dass die politischen Entscheidungsträger deshalb mehr Bewusstsein für die mit ihren Politikmaßnahmen verbundenen Risiken entwickeln sollten. Die Exekutivdirektoren betonten, dass eine bessere grenzüberschreitende Koordination maßgeblicher Politiken, u.a. auf regionaler Ebene, dazu führen könnte, dass Kapitalströme mit weniger Risiken behaftet sind.

Die Exekutivdirektoren merkten an, dass das rechtliche Rahmenwerk des IWF zur Überwachung seit Langem die Bedeutung von Kapitalströmen und der Politikmaßnahmen zu ihrer Steuerung anerkenne, obwohl das Mandat der Institution im Hinblick auf den internationalen Kapitalverkehr enger gefasst ist als bei Zahlungen und Überweisungen für laufende internationale Transaktionen. Vor diesem Hintergrund verwiesen die meisten Exekutivdirektoren darauf, dass der IWF gut positioniert sei, um Politikberatung zu leisten und, wo dies relevant ist und in Übereinstimmung mit der Integrated Surveillance Decision (siehe weiter oben in diesem Kapitel) geschieht, in enger Zusammenarbeit mit Länderbehörden Bewertungen zu Sachverhalten bei Kapitalströmen abzugeben. Insbesondere befürworteten die meisten Exekutivdirektoren den Vorschlag des Politikpapiers, bei der Politikberatung sowie der bilateralen und multilateralen Überwachung die institutionelle Sichtweise einzusetzen. Darüber hinaus betonten viele Exekutivdirektoren die Notwendigkeit der Überwachung in wichtigen Ursprungsländern, um die möglichen Auswirkungen von Politiken auf grenzüberschreitende Kapitalströme richtig zu bewerten.

Leitlinie zur Liberalisierung und Steuerung von Kapitalströmen

Da es wichtig ist, die institutionellen Sichtweise mit operationeller Klarheit zu verbinden, wurde eine Leitlinie zur Liberalisierung und Steuerung von Kapitalströmen (Guidance Note on Liberalization and Management of Capital Flows) erarbeitet, zu der das Exekutivdirektorium im April 2013 ein Briefing erhielt.20 Der Leitlinie zufolge schafft die institutionelle Sichtweise eine Grundlage für einheitliche Beratungen und Bewertungen, sofern sie für die Überwachung relevant sind, hat aber keine zwingenden Auswirkungen auf die vom IWF gestützten Programme.

Die Leitlinie betont, dass die institutionelle Sichtweise so angewendet werden soll, dass sie die Umstände des betreffenden Landes berücksichtigt. Sie fordert den IWF-Stab dazu auf, die Lehren für Politikmaßnahmen aus den Fallstudien einzelner Länder, den Wechselbeziehungen mit den Behörden und neuen Analysen zur Liberalisierung und Steuerung des Kapitalverkehrs in Stabsberichte einfließen zu lassen und unter den Mitarbeitern zu verbreiten.

Wechselwirkungen zwischen geldpolitischen und makroprudenziellen Maßnahmen

Die weltweite Krise zeigte, dass Preisstabilität keine Garantie für makroökonomische Stabilität ist. Die Aufnahme von Finanzstabilität als weiteres Ziel erfordert deshalb ein makroprudenzielles Instrumentarium, das spezifische Quellen finanzieller Ungleichgewichte gezielt angehen kann. Wirksame makroprudenzielle Politiken (wozu eine Reihe von Einschränkungen zur Fremdfinanzierung und die Aufstellung von Bilanzen gehören) können dann potenziell die Risiken schon ex ante eindämmen und zur Errichtung von Puffern beitragen, die die Schocks ex post absorbieren.

Im Januar 2013 führte das Exekutivdirektorium eine informelle Diskussion über die Wechselbeziehung zwischen geldpolitischen und makroprudenziellen Maßnahmen. Dem Politikpapier zufolge, das dem Direktorium zur Erörterung vorgelegt wurde, sollte sich die Geldpolitik im Idealfall – wenn makroprudenzielle Politiken die Quellen der Bedrohung für die Finanzstabilität gezielt angehen—in erster Linie auf Preis und Produktion konzentrieren; allerdings seien bei der Durchführung beider Politikmaßnahmen die Auswirkungen, die sie auf die Hauptziele der jeweils anderen Politik haben, zu berücksichtigen.21

Des Weiteren machte das Papier die Beobachtung, dass die Wechselwirkung zwischen Geldpolitik und makroprudenziellen Maßnahmen Auswirkungen auf die Gestaltung einer Institution hat, und räumte gleichzeitig ein, dass die Wechselwirkungen, denen die Politikmaßnahmen ausgesetzt sind, nicht vollständig erforscht sind, dass Institutionen unvollkommen sind und dass die Wirtschaft politisch motivierten und anderen Zwängen unterliegen kann. Dennoch kann die Koordination der Politik die Ergebnisse verbessern, sodass die Übertragung beider Politikaufgaben an die Zentralbank von Vorteil ist. Wenn man jedoch mehrere Ziele auf eine Institution konzentriert, kann es zu einer Beeinträchtigung des Mandats, Komplikationen bei der Rechenschaftspflicht und verminderter Glaubwürdigkeit kommen. Es sind deshalb Schutzmechanismen notwendig, so dass die beiden Politikfunktionen auf Grund von getrennter Entscheidungsfindung, Rechenschaftspflicht und Kommunikationsstruktur auseinandergehalten werden können.

Einkommensschwache Länder

Während der weltweiten Krise setzte sich der IWF stets dafür ein, den wechselnden Bedarf der einkommensschwachen Länder zu erfüllen. Neben der Erhöhung der finanziellen Unterstützung für diese Länder gab es weitere Reformen: ein überarbeitetes Regelwerk zur Kreditvergabe des IWF, Verschlankung der Kreditauflagen sowie zinslose konzessionäre IWF-Kredite für einkommensschwache Länder bis Ende 2014.22

Die folgenden Unterabschnitte erörtern die fortlaufenden Bestrebungen des IWF zur Stützung dieser Länder im Jahresverlauf. Über die Sitzung des Exekutivdirektoriums vom März 2013 zu den Schuldengrenzen IWF-gestützter Programme in einkommensschwachen Ländern wird in Kapitel 4 berichtet.

Prüfung der Fazilitäten für einkommensschwache Länder und Anspruch auf konzessionäre Kredite

Im Zuge der Reform seiner Fazilitäten für einkommensschwache Länder im Jahr 2009 wünschte das Exekutivdirektorium, dass die Erfahrungen mit der neuen Kreditarchitektur nach drei Jahren untersucht werden. Zwei Direktoriumsgespräche im Jahresverlauf boten Gelegenheit dazu.

Prüfung der Fazilitäten

In der ersten Phase der Prüfung im September 201223 befanden die Exekutivdirektoren, dass die Reformen von 2009 weithin erfolgreich zur Schaffung einer schlankeren Architektur der Fazilitäten geführt hätten, die nun besser auf den Bedarf von einkommensschwachen Ländern zugeschnitten sind. Sie merkten an, dass die zentrale Aufgabe der Zukunft in der Sicherung der Fähigkeit des IWF liege, diesen Ländern finanzielle Unterstützung zukommen zu lassen, wenn es nach 2014 zu einem voraussichtlich starken Abfall seiner Kapazität für konzessionäre Finanzierung kommt.24

Nach Feststellung der Exekutivdirektoren waren die Zugangsgrenzen zum Zeitpunkt der Erörterung allgemein angemessen; sie sprachen sich daher überwiegend dafür aus, den Zugang in Bezug auf die Sonderziehungsrechte (SZR) (special drawing right—SDR) unverändert zu lassen, wenn die Vierzehnte Allgemeine Quotenüberprüfung in Kraft tritt, was einem quotenanteiligen Rückgang des Zugangs entspricht.25 Die Exekutivdirektoren erkannten an, dass der Zugang in Zukunft auf der Grundlage sorgfältiger Bewertungen des künftigen Mittelbedarfs und der verfügbaren Ressourcen erhöht werden müsse, wenn der Finanzierungsbedarf steigt. Obwohl die Ausgestaltung der Finanzierungsvereinbarungen im Rahmen des PRGT im Allgemeinen das richtige Verhältnis zwischen Konzessionalität und Finanzierungskapazität traf, sprachen sich die meisten Exekutivdirektoren für eine stärkere Differenzierung der Finanzierungsbedingungen aus, insbesondere durch ein stärkeres „blending“ (Verbindung) nichtkonzessionärer mit konzessionärer Finanzierung.

Die Exekutivdirektoren befürworteten generell, nach Verbesserungen zu suchen, die den bestehenden Instrumenten größere Flexibilität für die Bereitstellung von kontingenter Finanzierung und Unterstützung von Politikmaßnahmen für einkommensschwache Länder verleihen, statt ein neues Instrument zu schaffen. Sie sahen generell auch Raum für Verbesserungen an bestimmten Ausgestaltungsaspekten der Fazilitäten—darunter die gezieltere Ausrichtung der Poverty Reduction Strategy (Strategie für Armutsbekämpfung) auf Inhalt statt Verfahrensweise—in Rücksprache mit der Weltbank.

In der zweiten Prüfungsphase im April 201326 untersuchte das Direktorium spezifische Verbesserungen in den Bereichen “blending” und Zugang, vorsorgliche Unterstützung, das Regelwerk “Policy Support Instrument” (Instrument zur Unterstützung der Wirtschaftspolitik)27 und Vereinbarungen unter der Standby Credit Facility (Bereitschaftskreditfazilität) und Extended Credit Facility (Fazilität für erweiterten Kredit). Die meisten Exekutivdirektoren befürworteten eine Verstärkung der Verbindungsmaßnahmen (blending policy) nach den Vorgaben des ersten Ansatzes, der im entsprechenden Politikpapier aufgezeigt wurde. Danach soll das “blending” schrittweise erfolgen, während die bestehenden Regeln im Allgemeinen beibehalten werden, um festzustellen, welche Länder für das “blending” infrage kommen.28 Die meisten von ihnen hielten die Zugangsnormen und -grenzen, die 2009 verdoppelt wurden, nominell allgemein für angemessen.

Dementsprechend—und unter Berücksichtigung der Art und Knappheit der konzessionären Mittel des IWF—kamen diese Exekutivdirektoren überein, dass die Zugangsnormen und -grenzen als Prozentsatz der Quote und die Quotenlevel, die die Anwendung verfahrenstechnischer Schutzvorkehrungen bestimmen, halbiert werden sollten, sobald die Quotenerhöhung nach der Vierzehnten Allgemeinen Quotenüberprüfung in Kraft tritt. Nach Ansicht der Exekutivdirektoren müssen diese Grenzen angesichts des wechselnden Finanzierungsbedarfs einkommensschwacher Länder regelmäßig geprüft werden. Sie befürworteten die vorgeschlagene Erhöhung der kumulativen Zugangsgrenze unter der Rapid Credit Facility (Schnellkreditfazilität).

Kasten 3.3

Aufruf zu mehr Zusammenarbeit für die globale Entwicklung

Die UN Millennium Development Goals (Millennium-Entwicklungsziele der Vereinten Nationen) wollen Armut und Hunger beenden, den Zugang zu Bildung und medizinischer Versorgung verbessern, mehr Gleichheit zwischen den Geschlechtern herbeiführen und Nachhaltigkeit in Umweltfragen sicherstellen. Um die Notwendigkeit koordinierter Maßnahmen auf dem Weg zu diesen Zielen zu unterstreichen, gaben die Führung von IWF, der Afrikanischen Entwicklungsbank, der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung, der Interamerikanischen Entwicklungsbank und der Weltbankgruppe im Februar 2013 ein Statement heraus, in dem sie enge Zusammenarbeit zur Unterstützung von Entwicklung und Wachstum zusicherten.a Dieses Statement traf zeitlich mit der Eröffnung der Konferenz zu den Millennium-Entwicklungszielen in Bogotá, Kolumbien, zusammen.

Die Führungskräfte verpflichteten sich auch zu starker Unterstützung für den und Zusammenarbeit im VN-geführten Prozess, den Entwicklungsrahmen für die Zeit nach 2015 zu definieren, und befürworteten einen Ansatz, der wirtschaftliche, soziale und umweltrelevante Nachhaltigkeit integriert. Sie sprachen sich für die Zusammenarbeit bei der Entwicklung langfristiger Investmentoptionen aus, um die Wachstumsgrundlagen zu stärken; sie forderten auch eine neue Ausrichtung auf entwicklungsorientierte Mittelvergabe—mit höherer Fremdfinanzierung der offiziellen Entwicklungshilfe und Investitionen aus dem Privatsektor—sowie bessere Mobilisierung und Steuerung einheimischer Ressourcen und stärkere Institutionen. Sie versprachen, die analytische Kapazität ihrer Institutionen und deren Macht, Menschen zu einem gemeinsamen Zweck zu vereinen, einzusetzen, um Lösungen zu Fragen wie sozial inklusives Wachstum, Umweltnachhaltigkeit und langfristige Finanzierung zu finden.

a Siehe Pressemitteilung Nr. 13/60, “International Financial Institutions Call for More Coordination on Global Development” (www.imf.org/external/np/sec/pr/2013/pr1360).

Die Exekutivdirektoren begrüßten allgemein die Vorschläge zur Erhöhung des Zugangs zwischen den planmäßigen Prüfungen für ordnungsgemäß verlaufende Vereinbarungen unter der Extended Credit Facility und der Standby Credit Facility, falls die zugrunde liegenden Zahlungsbilanzprobleme des Mitglieds akut ansteigen und nicht bis zur nächsten planmäßigen Prüfung gewartet werden kann. Sie sprachen sich für eine Lockerung der Regeln unter der Standby Credit Facility aus, um sie vermehrt als vorsorgliches Mittel einzusetzen; dazu gehören auch die Möglichkeit, einen größeren Anteil der Unterstützungsgelder zu Beginn der Laufzeit auszuzahlen, sowie eine Lockerung der Fristen für die wiederholte Inanspruchnahme von Vereinbarungen, die als vorsorglich gelten. Man war der Ansicht, dass eine Lockerung der Auflagen zu Dokumentation, Herausgabeterminen der Stabsberichte und Prüfungsplänen sowie eine Verlängerung der anfänglich vereinbarten Laufzeit die Attraktivität des Policy Support Instrument erhöhen könnte.

Links: Der Stellvertretende Geschäftsführende Direktor Min Zhu spricht bei der Jahresversammlung 2012 auf einem Seminar für die Pazifikinseln mit dem Titel “Global Shocks, Near-Term Challenges and Sustainable Growth” Rechts: Ein Bauer auf einem Traktor bestellt das Land in der Nähe von Port-au-Prince, Haiti

Die Exekutivdirektoren befürworteten Verbesserungsvorschläge zu den Vereinbarungen unter der Extended Credit Facility, um eine längere Laufzeit und mehr Flexibilität bei den Überprüfungsterminen zu ermöglichen. Sie begrüßten auch weitere Vorschläge zur operationellen Verschlankung. Sie verwiesen darauf, dass die zeitnahe Beendigung gelöschter Vereinbarungen unter der Extended Credit Facility PRGT-Mittel freimachen könnte, die ansonsten zugesagt blieben.29 Die meisten Exekutivdirektoren sprachen sich auch für eine Lockerung der verfahrenstechnischen Auflagen im Zusammenhang mit der Poverty Reduction Strategy aus.

Die Exekutivdirektoren vereinbarten die nächste Prüfung der Fazilitäten für einkommensschwache Länder nach dem üblichen Fünfjahreszyklus, wiesen aber darauf hin, dass die Prüfung bei Bedarf vorgezogen werden könne; Zugangsnormen und -grenzen würden bedarfsweise geprüft, im Hinblick auf regelmäßige Aktualisierungen der Verwendung von PRGT-Mitteln und des erwarteten Bedarfs sowie auf künftige Quotenerhöhungen.

Prüfung des Anspruchs auf konzessionäre Mittel

Im April 2013 prüfte das Exekutivdirektorium auch das Regelwerk des IWF, mit dem die Ansprüche auf konzessionäre Mittel festgelegt werden, darunter die Kriterien für PRGT-Anspruch und die Liste der PRGT-berechtigten Länder. Die Exekutivdirektoren befürworteten weithin diese Vorschläge wie auch Übergangsvereinbarungen.

Die Exekutivdirektoren unterstrichen die Notwendigkeit, einen transparenten und regelbasierten Rahmen für die PRGT-Berechtigung beizubehalten, der die Gleichbehandlung von Mitgliedern in ähnlichen Umständen sicherstellt. Des Weiteren bekräftigten sie die Bedeutung, die zum einen der Wahrung der knappen konzessionären Mittel des IWF für Mitglieder mit niedrigem Einkommen und Anfälligkeiten und zum anderen der engen Anpassung der Anspruchsberechtigung an die Ziele des PRGT und die Praktiken bei der Internationalen Entwicklungsorganisation (International Development Association) zukommt. Sie begrüßten allgemein die vorgeschlagenen Sonderregelungen für sehr kleine Länder (Mikrostaaten) innerhalb des Regelwerks zur Anspruchsberechtigung auf PRGT,30 angesichts der außergewöhnlichen Herausforderungen, denen diese Staaten gegenüberstehen.

Die Exekutivdirektoren vereinbarten die nächste Prüfung der PRGT-Berechtigung für 2015 und merkten an, dass das Regelwerk auch zwischenzeitliche Aktualisierungen zulasse, wenn die Umstände dies erforderten.

Vulnerability Exercise for Low-Income Countries

2011 erarbeitete der IWF ein analytisches Regelwerk zur Bewertung von Anfälligkeiten und aufkeimenden Risiken in einkommensschwachen Ländern. Anhand dieses Regelwerks führt der IWF jährlich ein Vulnerability Exercise for Low-Income Countries (Anfälligkeitsübung für einkommensschwache Länder) durch.

Im November 2012 kam das Exekutivdirektorium zu einer Besprechung des Ergebnisberichts zur Übung von 2012 zusammen.31 Die Exekutivdirektoren hielten den Fokus des Berichts für zeitnah und angemessen, konzentrierte er sich doch auf Risiken für einkommensschwache Länder infolge des rapiden weltweiten Wachstumsrückgangs, der längerfristigen Verlangsamung des globalen Wachstums und der sprunghaft angestiegenen Nahrungsmittel- und Treibstoffpreise. Sie stimmten den Politikempfehlungen des IWF-Stabs zu, betonten aber gleichzeitig, dass es bei der Analyse wichtig sei, zwischen einzelnen Ländern oder Regionen noch mehr zu unterscheiden. Sie forderten den Stab auf, konkrete Schritte zur Einbettung dieser Empfehlungen in Überwachung, Finanzierungsprogramme und Technical Assistance des IWF zu unternehmen.

Die Exekutivdirektoren forderten einkommensschwache Länder dazu auf, den Aufbau von „policy buffers„ fortzusetzen und die Haushaltsanpassung im ausgewogenen Verhältnis zur Notwendigkeit vorzunehmen, das Wachstum beizubehalten oder zu steigern und vorrangige Ausgaben weiterzuführen. Sie stellten mehrere weit gefasste Prioritäten zur Ankurbelung interner Wachstumsmotoren auf, die einen Ersatz für die schwächere globale Nachfrage bieten und die Auswirkung externer Schocks dämpfen können: vertiefte Entwicklung des Finanzsektors, Entwicklung inländischer Rentenmärkte, Stärkung der Finanzregulierung und Finanzaufsicht, Verbesserung des Geschäftsklimas und gezieltere Investitionen in die Infrastruktur, um Produktivität und langfristiges, sozial inklusives Wachstum zu fördern.

Die Exekutivdirektoren kamen überein, dass Länder mit ausreichendem fiskalischem Spielraum bestrebt sein sollten, wachstumsfreundliche Ausgaben, insbesondere für die Infrastruktur, aufrechtzuerhalten, um eine Verschlimmerung der negativen wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen eines rapiden globalen Wachstumsschwunds zu vermeiden. Sie wiesen jedoch darauf hin, dass für einige einkommensschwache Länder die Finanzierung steigender Defizite angesichts knapp bemessener Gebermittel schwierig werden könnte und dass eine gewisse Haushaltsanpassung wohl angemessen und unvermeidbar sei. Die Exekutivdirektoren betonten, dass die Auswirkungen eines ausgedehnten Konjunkturrückgangs weltweit mittelfristig stärker sein würden wegen möglicher nicht rückgängig zu machender Produktionsverluste, die im Lauf der Zeit anwachsen.

Die Exekutivdirektoren wiesen darauf hin, dass viele einkommensschwache Länder nach wie vor stark anfällig gegenüber globalen Schocks bei den Rohstoffpreisen sind. Sie merkten an, dass die Haushalte wesentlich weniger Rohstoffpreisschocks ausgesetzt wären, wenn inländische Preiskontrollen für Nahrungsmittel und Treibstoff abgeschafft und gleichzeitig wirksame soziale Sicherheitsnetze aufgebaut würden. Nach Ansicht der Exekutivdirektoren sollte die Geldpolitik rasch auf solche Schocks reagieren, um eine zweite Runde von Inflationsdruck einzudämmen.

Die Exekutivdirektoren wiesen darauf hin, dass die Möglichkeit einer stärkeren Nachfrage nach IWF-Mitteln besteht, wenn diese Risiken eintreten. Sie betonten in diesem Zusammenhang erneut, wie wichtig es für die Institution sei, über ausreichende konzessionäre Mittel zu verfügen (siehe „Poverty Reduction and Growth Trust“ in Kapitel 4).

Verstärkte Überwachung des Finanzsektors in einkommensschwachen Ländern

Das Exekutivdirektorium befasste sich bei einer informellen Sitzung im Mai 2012 mit einem Politikpapier zur verstärkten Überwachung des Finanzsektors in einkommensschwachen Ländern. Das Papier spricht sich für eine verstärkte Berücksichtigung des Wechselspiels zwischen der Vertiefung der Finanzkapazität und makrofinanzieller Stabilität bei der Überwachung durch den IWF aus, wie im Triennial Surveillance Review 2011 empfohlen worden war.32 Die Analyse identifiziert politische und institutionelle Hürden in einkommensschwachen Ländern, die sich auf die Wirksamkeit makroökonomischer Politikmaßnahmen, auf makrofinanzielle Stabilität und Wachstum auswirken, und konzentriert sich auf die Rolle wirtschaftspolitischer Maßnahmen bei der Schaffung einer nachhaltigen Vertiefung der Finanzkapazität.

Das Papier verweist auf ein ausgewogenes Verhältnis von erstens marktfreundlichen Maßnahmen, zweitens geeigneter makroprudenzieller Aufsicht, um zu vermeiden, dass neue Quellen der Instabilität geschaffen werden, und drittens sorgfältig kalibrierten Politikinterventionen. Das Papier hebt die Aspekte der Finanzsysteme hervor, die bei der Formulierung makroökonomischer Politikberatung berücksichtigt werden müssen, und macht damit einen ersten Schritt in Richtung eines Ansatzes zur Finanzüberwachung in einkommensschwachen Ländern, der nicht nur institutionelle Solvenz und effektive Marktinfrastruktur, sondern auch Dimensionen für die Vertiefung der Finanzkapazität berücksichtigt.

Initiative für hochverschuldete arme Länder/ Multilaterale Entschuldungsinitiative

IWF und Weltbank führten 1996 im Rahmen eines umfassenden Ansatzes zum Schuldenabbau die Heavily Indebted Poor Countries Initiative (HIPC—Initiative für die hochverschuldeten armen Länder) ein, um sicherzustellen, dass kein armes Land mit einer Schuldenlast konfrontiert ist, die es nicht tragen kann. Ein Land muss bestimmte Kriterien erfüllen, um Hilfe im Rahmen dieser Initiative zu bekommen.33 Schuldenerleichterung wird in einem zweistufigen Prozess gewährt: vorübergehende Schuldenerleichterung in der Anfangsphase, die als Entscheidungszeitpunkt bezeichnet wird, und wenn ein Land seine Zusagen erfüllt, volle Entschuldung am Abschlusszeitpunkt. In diesem Geschäftsjahr erreichten keine weiteren Länder ihren Entscheidungszeitpunkt, aber drei Länder—Côte d'Ivoire, Guinea und Komoren—erreichten ihren Abschlusszeitpunkt unter der Initiative.

Mit Stand vom 30. April 2013 hatten von den 39 Ländern, die Anspruch oder potenziell Anspruch auf Hilfe unter der HIPC-Initiative haben, 36 ihren Entscheidungszeitpunkt und 35 davon den Abschlusszeitpunkt erreicht. Insgesamt wurde für diese Länder im Rahmen der HIPC-Initiative Schuldenerleichterung in Höhe von 2,6 Mrd. SZR bereitgestellt.34

2005 wurde die HIPC-Initiative durch die Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI –Multilaterale Entschuldungsinitiative) ergänzt, um die Arbeit an den Millennium-Entwicklungszielen der Vereinten Nationen weiter voranzubringen. MDRI-Hilfe deckt die gesamten Schulden gegenüber dem IWF zum Ende 2004, die zu dem Zeitpunkt, an dem sich das Land für diese Hilfe qualifiziert, noch ausstehen. Der IWF gewährte unter der MDRI Schuldenerleichterung in Höhe von 2,3 Mrd. SZR (3,4 Mrd. US$), unter anderem auch für zwei Länder, die nicht als hochverschuldete arme Länder gelten. Obwohl Afghanistan, Haiti, Komoren und Togo den Abschlusszeitpunkt nach der HIPC-Initiative erreicht haben, verfügten sie über keine Schulden beim IWF, die für MDRI infrage kamen, und erhielten deshalb im Rahmen dieser Initiative keine Schuldenerleichterung des IWF. Des Weiteren hatten Côte d'Ivoire und Guinea ihre MDRI-berechtigten Schulden bei Erreichen des Abschlusszeitpunkts vollständig zurückgezahlt und erhielten deshalb ebenfalls keine MDRI-Schuldenerleichterung vom IWF.35

Kleinstaaten

Die kleinsten Mitgliedsländer des IWF besitzen gewisse Besonderheiten, die sich zu einer Reihe gemeinsamer Herausforderungen für ihre Entwicklung zusammenfassen lassen. Aufgrund ihrer kleinen Größe haben sie höhere feste und variable Kosten und wenig Möglichkeit, von Größenvorteilen zu profitieren. Auf dem öffentlichen Sektor führt dies zu höheren Kosten und einem geringeren Volumen an Dienstleistungen; auf dem Privatsektor kommt es zu einer konzentrierten Marktstruktur und mangelnder Diversifizierung, während der Handel mit hohen Transportkosten konfrontiert wird (die für die entlegensten Kleinstaaten besonders gravierend ausfallen). Geringe Größe beeinflusst auch den Finanzsektor und die Art und Weise, wie Kleinstaaten ihr Risiko gegenüber Naturkatastrophen steuern. Das Exekutivdirektorium erörterte Fragen, die Kleinstaaten betreffen, anlässlich eines informellen Briefings im Dezember 2012 und einer formellen Besprechung im März 2013; es war dies die erste umfassende Untersuchung seit 2000.

Makroökonomische Fragen in Kleinstaaten und Auswirkungen auf die Arbeit des IWF

Bei seiner Sitzung im März 2013 besprach das Exekutivdirektorium ein Politikpapier zu makroökonomischen Fragen in Kleinstaaten und den Auswirkungen auf die Arbeit des IWF.36 Das Papier untersucht die makroökonomischen Herausforderungen, die ausschließlich Mikrostaaten betreffen, beurteilt die Arbeit des IWF in Kleinstaaten und unterbreitet Vorschläge zur Erhöhung ihrer Wirksamkeit.

Die Exekutivdirektoren vermerkten, dass Kleinstaaten seit Ende der 1990er-Jahre nicht mehr an die verbesserte Wirtschaftsleistung größerer Länder anknüpfen konnten. Aufgrund eines Wachstums, das langsamer und schwankender war als das in größeren Ländern und wegen der höheren Staatsausgaben in diesem Zeitraum sahen sich eine Anzahl von Kleinstaaten einer hohen Schuldenlast und geschwächten “policy buffers” gegenüber. Die Fähigkeit der Kleinstaaten, mit wirtschaftlichen Schocks umzugehen, wurde zudem von ihren schwachen Finanzsystemen beeinträchtigt. Mikrostaaten standen vor besonderen Herausforderungen, insofern als Wachstum und Außenwirtschaftsbilanz volatiler und Bankdienstleistungen teurer waren.

Die Situation zeige, wie die Exekutivdirektoren anmerkten, dass die Kleinstaaten im Allgemeinen gut mit der Überwachung, Technical Assistance und den Finanzierungsfazilitäten des IWF bedient seien, insbesondere seit den Reformen von 2009 zu den IWF-Fazilitäten für einkommensschwache Länder. Die Exekutivdirektoren waren der einhelligen Meinung, dass die Politikberatung des IWF Kleinstaaten insoweit möglich beim Wiederaufbau der “policy buffers” und bei der Stärkung von Institutionen und Governance helfen sollte. Viele Exekutivdirektoren regten eine vermehrte Kontaktpflege mit dem IWF-Stab zwischen den Artikel-IV-Konsultationen an sowie die Möglichkeit, die Häufigkeit der Konsultationen zu erhöhen. Nach Vorschlag der Exekutivdirektoren könnte auch eine Leitlinie für die Arbeit des IWF mit Kleinstaaten oder ein entsprechender Anhang zur bestehenden Leitlinie zu den Artikel-IV-Konsultationen ausgearbeitet werden.

Nach allgemeiner Auffassung der Exekutivdirektoren sollten eine starke analytische Agenda sowie ein aktiver Dialog mit Kleinstaatengemeinschaften in die Politikberatung des IWF für Kleinstaaten einfließen und die Ausgestaltung und Wirksamkeit wirtschaftlicher Anpassungsprogramme stärken helfen. Sie forderten den IWF-Stab zur Diskussion seiner Analyse mit Kleinstaaten und verbundenen Entwicklungspartnern auf. Im Anschluss an diese Informationsarbeit erwarteten die Exekutivdirektoren in Zukunft eine Erörterung feiner abgestimmter operationeller Schlussfolgerungen mit Implikationen für Mittelbeschaffung.

Programmgestaltung

Ein IWF-gestütztes Programm ist ein Paket wirtschaftspolitischer Maßnahmen, das im Verbund mit gebilligten Krediten spezielle Ziele erreichen soll, wie eine geordnete außenwirtschaftliche Anpassung, breit aufgestelltes, sozial inklusives Wachstum und Armutsbekämpfung. Programme werden von Ländern in Rücksprache mit dem IWF formuliert und in den meisten Fällen durch eine vom Exekutivdirektorium gebilligte Finanzierungsvereinbarung gestützt.

Das Exekutivdirektorium untersuchte im Lauf des Jahres bei mehreren Gelegenheiten Aspekte der IWF-Programmgestaltung. Neben der im nächsten Abschnitt behandelten Prüfung der Konditionalität in IWF-Programmen besprach das Direktorium im Juli 2012 informell krisenbezogene IWF-Programme sowie die Politik des IWF zu Schuldengrenzen in IWF-gestützten Programmen (siehe Kapitel 4).

Prüfung der Konditionalität von 2011

Konditionalität betrifft sowohl die Gestaltung IWF-gestützter Programme—d.h. die zugrunde liegenden makroökonomischen und strukturellen Politiken—als auch die spezifischen Methoden zur Überwachung der Fortschritte auf dem Weg zu den von den Programmländern genannten Zielen. Darüber hinaus trägt die Konditionalität zur Schaffung von Schutzvorkehrungen für den vorübergehenden Gebrauch von IWF-Ressourcen bei. Der IWF prüft die Konditionalität regelmäßig im Rahmen seiner Bestrebungen, die Politiken zu bewerten und sich an ein wechselndes Umfeld anzupassen. Die letzte Prüfung fand in den Jahren 2004/2005 statt.

Im September 2012 erörterte das Exekutivdirektorium eine Reihe von Politikpapieren zur Prüfung von Konditionalität, Ausgestaltung und Auswirkungen IWF-gestützter Programme im Zeitraum von 2002 bis September 2011.37 Die Exekutivdirektoren waren der allgemeinen Auffassung, dass die Guidelines on Conditionality (Richtlinien zur Konditionalität) weithin angemessen blieben, ihre Umsetzung jedoch in mehreren Bereichen verbessert werden könnte. Sie befürworteten allgemein die gezielten Vorschläge, die in den Papieren gemacht wurden, und begrüßten die Absicht, die Operational Guidance Note on Conditionality (Operationelle Leitlinie zur Konditionalität) angesichts der während des Treffens erzielten Schlussfolgerungen zu ändern, bei gleichzeitig laufenden Bestrebungen zur Verbesserung der Analyse der Schuldentragfähigkeit.

Die Exekutivdirektoren unterstrichen die Notwendigkeit, sich bei der Festsetzung der Konditionalität streng an das Kriterium der makroökonomischen Angemessenheit zu halten und eine außerhalb der Kernverantwortungsbereiche des IWF liegende Konditionalität genauestens zu untersuchen. Sie unterstützten die Suche nach einem besseren Ansatz zur Risikodiagnose für einen breiten Dimensionsbereich und die Entwicklung von Tests zur Robustheit aufgrund dieser Risikoeinschätzung. Zudem sahen sie noch Spielraum, die Diskussion über Risiken systemischer Art und Ansteckungsrisiken bei Programmen mit außergewöhnlichem Zugang zu stärken, insbesondere dort, wo diese Risiken sich auf die Robustheit der Schuldentragfähigkeit auswirken.

Die Exekutivdirektoren forderten zu mehr Analyse der sozialen Auswirkungen von Politikmaßnahmen in den Programmen auf, die in enger Zusammenarbeit mit Länderbehörden und institutionellen Partnern durchzuführen sei. Sie unterstützten auch, wo dies machbar und angemessen ist, die Aufnahme von Politikmaßnahmen insbesondere in Programme mit hohen Risiken und großen Haushaltsanpassungen, um negative kurzfristige Auswirkungen auf die anfälligsten Gruppen abzufedern.

Die Exekutivdirektoren unterstrichen die Bedeutung von Koordination und Zusammenarbeit mit anderen internationalen Institutionen und gegebenenfalls mit Gebern, damit adäquate Mittel und einheitliche Konditionalität gewährleistet sind und gleichzeitig doppelte Arbeit vermieden werden kann.

Die Exekutivdirektoren merkten an, dass bei einer Umsetzung der in der Prüfung genannten Empfehlungen mit Auswirkungen auf das Budget zu rechnen sei. Sie erwarteten im Rahmen der Budgeterörterung einen umfassenden Kostenvoranschlag, der sich auf die Gespräche des Direktoriums und die Befunde der Working Group on Jobs and Inclusive Growth (Arbeitsgruppe zu Arbeitsplätzen und sozial inklusivem Wachstum) des IWF-Stabs stützt.38

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