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4 Fortalecer el FMI Para los Retos del Futuro

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 2010
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En las Reuniones Anuales de octubre de 2009, el CMFI respaldó las siguientes prioridades generales para el FMI para el próximo período: 1) reevaluar su mandato de modo que abarque la variedad completa de políticas macroeconómicas y del sector financiero que influyen en la estabilidad mundial; 2) continuar fortaleciendo su capacidad de financiamiento para ayudar a los miembros a enfrentar los problemas de la balanza de pagos, incluida la volatilidad financiera, y reducir la necesidad aparente de acumulación excesiva de reservas; 3) focalizar la supervisión multilateral e integrarla mejor a la supervisión bilateral, y afianzar más la supervisión multinacional, regional y multilateral, y 4) reformar la estructura de gobierno para imprimirle más legitimidad y eficacia al FMI.

Reevaluación del Mandato del FMI

Los trabajos en torno al mandato del FMI responden al llamado que realizó el CMFI en las Reuniones Anuales de octubre de 2009, alentando al FMI a “revisar su mandato de modo que abarque la variedad completa de políticas macroeconómicas y del sector financiero que influyen en la estabilidad mundial, y que nos informe al respecto en las próximas Reuniones Anuales”49. Estos trabajos abarcan tres ámbitos generales: supervisión, financiamiento y estabilidad del sistema monetario internacional. Tras las primeras reflexiones sobre el mandato en el ejercicio 2010, el Directorio se adentró en temas específicos para finalizar un informe que le presentará al CMFI en las Reuniones Anuales de octubre de 2010. El informe también se inspiró en un extenso diálogo con las autoridades nacionales, los círculos académicos y la sociedad civil.

Primeras deliberaciones del Directorio Ejecutivo

Las primeras deliberaciones del Directorio Ejecutivo sobre el fortalecimiento del mandato del FMI tuvieron lugar en febrero de 201050. Los directores subrayaron que la modernización del mandato debería avanzar a la par de la reforma más amplia de la estructura de gobierno, sobre todo el tamaño y el realineamiento de las cuotas.

En el terreno de la supervisión, la mayoría de los directores concedieron su respaldo o se declararon abiertos a la idea de estudiar una decisión formal del Directorio sobre la supervisión multilateral, incluidas las modalidades para debatir informes dedicados a los efectos sistémicos generales de las políticas individuales de los países. La mayoría también opinaron que hay margen para reforzar más la supervisión bilateral, entre otros medios a través de consultas temáticas del Artículo IV. En lo que respecta al sector financiero, los directores ejecutivos recalcaron la necesidad de una colaboración estrecha con otros organismos e instituciones normativas internacionales, así como de una mayor disponibilidad de datos financieros.

Los directores ejecutivos enfatizaron que toda iniciativa nueva sobre financiamiento requiere un análisis exhaustivo de las presunciones fundamentales, debe estar anclada en el mandato central del FMI y debe basarse en una evaluación cuidadosa de los instrumentos de crédito que la institución acaba de reformar, incluidos los de carácter concesionario (véase más adelante la sección “Financiamiento concesionario”). La mayoría se manifestaron interesados en evaluar medios novedosos para reforzar la red de protección financiera internacional; por ejemplo, las ventajas de las líneas de crédito multinacionales y el respaldo a los fondos regionales de liquidez.

Si bien su opinión es que el FMI podría llevar a cabo una reforma significativa de su mandato dentro del marco jurídico vigente, la mayoría de los directores ejecutivos se manifestaron abiertos a la idea de enmendar el Convenio Constitutivo de ser necesario. Algunos prefieren proceder en dos etapas: efectuar primero las reformas posibles en virtud del Convenio y luego, de ser necesario, proceder a las reformas que exigen enmendarlo. Algunos directores advirtieron en contra de introducir nuevas obligaciones que puedan infringir la soberanía nacional, refiriéndose a los riesgos de extender excesivamente el Convenio.

Labor posterior

La reunión de febrero estuvo seguida de más deliberaciones relacionadas con el tema del mandato en marzo y abril de 2010, en las cuales se abordaron más concretamente dimensiones diversas. Los directores hicieron un análisis preliminar de los recursos de financiamiento a disposición de los miembros en el contexto de la Decimocuarta Revisión General de Cuotas. Asimismo, examinaron una serie de propuestas iniciales sobre la función del FMI como fuente de financiamiento. En otra reunión, se plantearon maneras de modernizar la supervisión, y de afianzarla en el ámbito del sector financiero. Estas deliberaciones se describen en detalle en este capítulo, en secciones dedicadas al financiamiento, la supervisión y la estructura de gobierno.

Próximos pasos

Los debates del Directorio sobre el mandato se extendieron hasta los primeros meses del ejercicio 2011, con una presentación informal sobre los próximos pasos para la función de financiamiento de la organización, una evaluación de nuevos factores vinculados al realineamiento de las cuotas en el contexto de la Decimocuarta Revisión General y nuevas deliberaciones sobre la reforma de la estructura de gobierno.

Financiamiento Para el Siglo XXI

A mediados de abril de 2010, poco después de aprobar la ampliación de los NAP (véase “Ampliación propuesta de los Nuevos Acuerdos para la Obtención de Préstamos” más adelante), los directores ejecutivos hicieron una evaluación inicial de la idoneidad y la composición de los recursos del FMI en el contexto tanto del mandato como de la Decimocuarta Revisión General de Cuotas. Recalcaron que el FMI debe seguir siendo una institución basada en un régimen de cuotas, a pesar del fuerte aumento de los recursos disponibles con los nuevos NAP.

En sus deliberaciones, el Directorio tomó nota de que el tamaño de las cuotas del FMI en relación con el PIB, el comercio y los flujos de capital mundiales se había reducido drásticamente desde el último aumento general de las cuotas en 1998. La mayoría de los directores ejecutivos opinaron que había razones contundentes para incrementar sustancialmente las cuotas y contar así con recursos adecuados para atender las necesidades de los miembros en la mayoría de las circunstancias.

Asegurar recursos adecuados para la labor del FMI

Tras el respaldo que el CMFI concedió a los objetivos expuestos por el G-20 en abril de 2009 (véase “Apoyo financiero para fomentar la recuperación” en el capítulo 3), el FMI tomó rápidamente medidas en varios terrenos a fin de seguir contando con suficientes recursos para atender esas necesidades.

Marcos y acuerdos bilaterales de empréstito

Si bien las suscripciones de las cuotas de los países miembros son la principal fuente de recursos para proporcionar financiamiento a los miembros51—y aunque el Directorio Ejecutivo enfatizó que así debe seguir siendo—, el FMI ocasionalmente puede complementar esos recursos, de ser necesario, tomando préstamos (véase el recuadro 4.1 sobre la función que desempeñan en el financiamiento del FMI los recursos tomados en préstamo y derivados de las cuotas). Existen dos acuerdos multilaterales permanentes de empréstito—los Acuerdos Generales para la Obtención de Préstamos y los Nuevos Acuerdos para la Obtención de Préstamos—que desde hace años le facilitan al FMI la tarea de complementar los recursos (véase el recuadro 4.1 de la página web).

Recuadro 4.1Función que desempeñan en el financiamiento del FMI los recursos tomados en préstamo y derivados de las cuotas

Las suscripciones de las cuotas constituyen la fuente básica del financiamiento del FMI, aunque provisionalmente la institución puede tomar empréstitos como un complemento importante de sus recursos. El Convenio Constitutivo permite tomar préstamos para reponer las tenencias de monedas en la Cuenta de Recursos Generales que resulten necesarias para las operaciones de financiamiento (Artículo VII, Sección 1 i)).

Aunque sus costos son prácticamente idénticos, los recursos tomados en préstamo y los basados en las cuotas tienen ventajas y desventajas propias que reflejan las diferentes funciones que desempeñan en el financiamiento del FMI:

  • La principal ventaja de recurrir a los recursos generados por las cuotas es la congruencia con el carácter del FMI como institución basada en un régimen de cuotas, su permanente disponibilidad y la facilidad con que pueden emplearse. Una vez que el FMI selecciona miembros con una posición externa suficientemente sólida como para participar en el financiamiento de sus operaciones, esos miembros están obligados a cumplir con las solicitudes del FMI hasta el límite de su cuota. Gracias a la disponibilidad permanente de estos recursos, el FMI puede responder con rapidez a las necesidades de los miembros. Una desventaja crítica de los recursos generados por las cuotas es que están fijos a mediano plazo. Obtener el amplio consenso necesario para incrementar las cuotas puede llevar varios años.

  • La principal ventaja de tomar fondos en préstamo es la flexibilidad que ofrecen. Los acuerdos de empréstito con un número limitado de prestamistas oficiales son más fáciles de instituir que los aumentos de las cuotas en los que deben participar todos los miembros, y por lo tanto permiten complementar provisionalmente con facilidad los recursos basados en las cuotas. Además, los acuerdos multilaterales permanentes de obtención de préstamos constituyen una fuente importante de recursos complementarios para la organización (véase el recuadro 4.1 de la página web). Sin embargo, una dependencia excesiva de los recursos tomados en préstamo podría comprometer el carácter cooperativo y monetario de la institución. Además, a diferencia de los recursos basados en cuotas, es necesario activar los acuerdos permanentes para tener acceso a sus recursos, y algunos acuerdos bilaterales fijan ciertos límites a los montos obtenibles en períodos más cortos (por ejemplo, plazos iniciales de uno a dos años, prorrogables por mutuo acuerdo a un máximo de cinco años, con límites semanales o mensuales).

Las pautas fijadas por el Directorio Ejecutivo esbozan algunos de los elementos clave del marco institucional para la obtención de préstamos. Además, las modalidades operativas del uso de estos recursos están sujetas a examen constante; por ejemplo, en el contexto de los planes de transacciones financieras trimestrales y las evaluaciones de liquidez semestrales.

Sin embargo, al ponerse de manifiesto el volumen de demanda de financiamiento del FMI que podría surgir como consecuencia de la crisis internacional, el FMI, para asegurarse de contar con recursos adecuados para atender las necesidades de los miembros incluso en circunstancias extremas, entabló conversaciones con una serie de países miembros sobre posibles acuerdos de préstamo bilaterales. Este diálogo se centró en las dimensiones operativas, y en junio de 2009 el Directorio Ejecutivo debatió y acordó un marco operativo para el uso de los recursos tomados en préstamo52. El marco tiene cuatro características principales: 1) un límite inicial de DEG 15.000 millones, por acuerdo de préstamo, a la convertibilidad en efectivo de los derechos derivados de acuerdos de préstamo o compra de pagarés en caso de necesidad de la balanza de pagos; 2) una relación de saldo prudencial del 20% aplicable a los montos obtenidos a través de préstamos; 3) una relación inicial de uno a uno entre los recursos obtenidos en préstamo y los recursos derivados de cuotas que se utilizarán en los desembolsos, y 4) una distribución equitativa de la carga entre los prestamistas. El Directorio optó por no establecer un límite a los préstamos que tome el FMI, pero recalcó que podía fijarlo en cualquier momento si lo exigieran las circunstancias.

El primer acuerdo de préstamo bilateral tras el estallido de la crisis se suscribió con Japón y entró en vigencia en el ejercicio 2009. En el ejercicio 2010, entraron en vigor otros 15 acuerdos, por un total equivalente a DEG 61.000 millones. Los signatarios fueron Canadá, el Banco Central de Noruega, el Reino Unido, el Banco Federal de Alemania, el Banco Central de los Países Bajos, el Banco Nacional de Dinamarca, el Banco de Portugal, Francia, el Banco Nacional de Bélgica, el Banco Central de Malta, la República Eslovaca, el Banco Nacional de la República Checa, el Banco de Suecia, el Banco de Finlandia y España (véase el cuadro 4.1).

Cuadro 4.1Acuerdos bilaterales de préstamo y acuerdos de compra de pagarés vigentes al 30 de abril de 2010(en miles de millones)
Entrada en vigenciaMoneda y montoEquivalente en

dólares de EE.UU.1
Acuerdos de préstamo200,3
Japón13 de febrero de 2009USD100,00100,0
Canadá6 de julio de 2009USD10,0010,0
Banco Central de Noruega14 de julio de 2009DEG3,004,6
Unión Europea:85,7
Reino Unido1 de septiembre de 2009DEG9,9215,5
Banco Federal de Alemania22 de septiembre de 2009EUR15,0022,2
Banco Central de los Países Bajos5 de octubre de 2009EUR5,317,8
Banco Nacional de Dinamarca4 de noviembre de 2009EUR1,952,9
Banco de Portugal30 de noviembre de 2009EUR1,061,6
Francia2 de diciembre de 2009EUR11,0616,7
Banco Nacional de Bélgica12 de febrero de 2010EUR4,746,4
Banco Central de Malta12 de febrero de 2010EUR0,120,2
República Eslovaca12 de febrero de 2010EUR0,440,6
Banco Nacional de la República Checa31 de marzo de 2010EUR1,031,4
Banco de Suecia9 de abril de 2010EUR2,473,3
Banco de Finlandia26 de abril de 2010EUR1,301,7
España26 de abril de 2010EUR4,145,5
Acuerdos de compra de pagarés69,9
Banco Popular de China2 de septiembre de 2009DEG32,0049,9
Brasil22 de enero de 2010USD10,0010,0
Banco de Reserva de la India8 de marzo de 2010USD10,0010,0
Total de acuerdos de préstamo y compra de pagarés270,3
Fuente: Departamento Financiero del FMI.

Conversión al tipo de cambio vigente en la fecha de entrada en vigencia del acuerdo.

Fuente: Departamento Financiero del FMI.

Conversión al tipo de cambio vigente en la fecha de entrada en vigencia del acuerdo.

Además de los préstamos bilaterales, el FMI también puede emitir pagarés a países miembros y sus bancos centrales mediante acuerdos de compra de pagarés. En julio de 2009, el Directorio Ejecutivo aprobó un marco para estas operaciones53. En el ejercicio 2010 se suscribieron acuerdos de este tipo con el Banco Popular de China, Brasil y el Banco de Reserva de la India (véase el cuadro 4.1).

A fines del ejercicio 2010, el total de recursos a disposición del FMI en virtud de los acuerdos bilaterales de préstamo y compra de pagarés rondaba los DEG 174.000 millones ($270.300 millones), y en el ejercicio 2011 prosiguió la movilización de nuevos recursos complementarios al amparo de acuerdos bilaterales (véase el cuadro 4.1). Aun con un nivel sin precedentes de créditos pendientes de reembolso y compromisos de fondos no utilizados, la capacidad de préstamo ampliada gracias a los acuerdos bilaterales incrementó la capacidad de compromiso futuro (CCF) del FMI a un nivel histórico de DEG 161.900 millones ($239.400 millones) a fines de junio de 2010 (véase el gráfico 4.1).

Gráfico 4.1Capacidad de compromiso futuro a un año; diciembre de 1994–junio de 2010

(En miles de millones de DEG)

Fuente: Departamento Financiero del FMI.

El FMI comenzó a girar contra los recursos de los diferentes acuerdos de empréstito en julio de 200954. Durante el ejercicio 2010, el total que tomó prestado en virtud de acuerdos bilaterales de préstamo y compra de pagarés ascendió a DEG 6.400 millones.

Ampliación propuesta de los Nuevos Acuerdos para la Obtención de Préstamos

En noviembre de 2009, los 26 participantes en los Nuevos Acuerdos para la Obtención de Préstamos, junto con otros posibles participantes, llegaron a un acuerdo sobre la ampliación de los NAP hasta $600.000 millones y su flexibilización55. Posteriormente, en abril de 2010, el Directorio Ejecutivo adoptó una decisión formal para ampliar los NAP a DEG 367.500 millones (alrededor de $550.000 millones) y añadir 13 participantes, entre ellos una serie de países de mercados emergentes, como contribución significativa a la expansión56. Para que los NAP ampliados sean una herramienta más eficaz de control y prevención de crisis, la activación de préstamo por préstamo sería reemplazada por períodos de activación general de hasta seis meses, con sujeciónal nivel máximo de compromiso especificado en cada propuesta de activación, a fin de financiar toda necesidad de fondos de la CRG aprobada durante el período de activación. Para que los NAP ampliados entren en vigor, los actuales participantes deberían aceptar las enmiendas propuestas a la decisión sobre los NAP y los aumentos de los acuerdos de crédito, y los participantes nuevos deberían notificar al FMI su adhesión a los NAP. Para muchos participantes actuales y nuevos, eso exigiría trámites de aprobación internos y, en algunos casos, aprobación legislativa. La decisión dispone que para cuando haya que volver a decidir la próxima renovación de los NAP (a fines de 2011), el FMI y los participantes tendrán en cuenta, entre otros factores, el impacto de la Decimocuarta Revisión General de Cuotas en el tamaño global de las cuotas y organizarán consultas sobre posibles modificaciones.

Mejorar el financiamiento del FMI

La volatilidad aguda y la virulencia de la crisis internacional centraron la atención en la necesidad de realzar la función del FMI en prevenir crisis y atenuar los efectos de contagio de los shocks. Como parte de los debates sobre la reforma del mandato, el Directorio celebró deliberaciones iniciales sobre la futura función de financiamiento del FMI en abril de 201057 y consideró una serie de ideas preliminares:

  • Perfeccionar la LCF, que seguiría estando dedicada a los países con fundamentos y políticas económicas muy sólidos, principalmente duplicando la duración de los derechos de compra, afianzando la previsibilidad de las condiciones de acceso y eliminando el tope implícito a los montos de acceso.

  • Crear una Línea de Crédito Precautorio (LCP) para los países con buenas políticas que no reúnan las condiciones de acceso a la LCF. La LCP tendría una condicionalidad ex post simplificada y centrada en subsanar cualquier vulnerabilidad residual.

  • Establecer un mecanismo que le permita al FMI ofrecer líneas de liquidez a un grupo limitado de países considerados sistémicos porque su estabilidad contribuiría a apuntalar la confianza en el núcleo del sistema financiero internacional. Este mecanismo complementaría la función que desempeñan los bancos centrales y otras instituciones, ayudando a contener el contagio originado en un shock sistémico.

En términos generales, los directores ejecutivos se manifestaron a favor de mejorar el diseño de la LCF, entre otras medidas, duplicando la duración de los derechos de compra a un año. Aunque coincidieron en que una mayor previsibilidad de las condiciones de acceso tiene su atractivo, la mayoría de los directores ejecutivos se abstuvieron de respaldar la idea de mantener una lista activa de países calificados para adherirse a la LCF y se inclinaron por la flexibilidad del método actual, que consiste en evaluar cada solicitud de uso de este mecanismo. Los directores ejecutivos también solicitaron que se estudiaran más a fondo las estrategias de salida.

Pasajeros en una parada de autobuses en Bogotá, Colombia.

Trabajadores reparan el drenaje subterráneo del sistema de túneles en Ciudad de México.

Los directores ejecutivos se manifestaron abiertos a la posibilidad de estudiar la manera de realzar el atractivo de los instrumentos precautorios ofrecidos a los miembros que no reúnan las condiciones de acceso a la LCF. Opinaron que hay un margen considerable para intensificar la participación del FMI en acuerdos financieros regionales y solicitaron al personal técnico que elabore propuestas sobre los aspectos operativos de las opciones de préstamo.

Asimismo, solicitaron que se analizaran aún más las cuestiones surgidas del debate y que se les presentaran propuestas concretas sobre las mejoras de la LCF y el diseño de la LCP antes de las Reuniones Anuales de 2010. A lo largo del ejercicio 2011, hubo nuevas deliberaciones sobre las herramientas de financiamiento que tiene a su disposición el FMI.

Financiamiento no concesionario (Cuenta de Recursos Generales)

Para que el FMI pueda atender mejor las necesidades de los países miembros en el contexto de la crisis y fortalecer su capacidad para prevenir y resolver crisis, a fines del ejercicio 2009 el Directorio Ejecutivo aprobó una profunda reforma del marco de financiamiento no concesionario de la organización58. (Como medida complementaria, en el ejercicio 2010 se llevó a cabo un examen y una reforma de los instrumentos de crédito en condiciones concesionarias para los países de bajo ingreso; véase la sección siguiente, “Financiamiento concesionario”). Todos los aspectos de los instrumentos y las políticas de préstamo no concesionario del FMI fueron sometidos a evaluación: los actuales servicios con cargo a la CRG, el marco de condicionalidad, los niveles de acceso, los vencimientos, los cargos, las sobretasas y las comisiones. Entre las reformas aprobadas están la modernización de la condicionalidad del FMI para todos los prestatarios, la introducción de la Línea de Crédito Flexible, la flexibilización de los Acuerdos Stand-By tradicionales, la duplicación de los límites normales de acceso a los recursos no concesionarios, la simplificación de las estructuras de costos y vencimientos y la eliminación de algunos servicios poco usados. Como resultado de la reforma, los programas respaldados por el FMI ahora están adaptados a las circunstancias de cada país y se centran en las cuestiones más inmediatas para resolver la crisis que originó la necesidad del programa. Dejaron de aplicarse los criterios de ejecución estructurales (en la totalidad del financiamiento del FMI, inclusive en el FFCLP, que respalda programas para países de bajo ingreso), reemplazándolos con un monitoreo más flexible de las reformas estructurales macroeconómicas esenciales para la recuperación de un país.

Como parte de la reforma, el Directorio Ejecutivo solicitó la elaboración de un informe que abordara el problema de los “períodos de suspensión” en el uso de la CRG59, que tiene importantes implicaciones, sobre todo en el caso de los acuerdos precautorios, dado que la contribución de estos acuerdos para prevenir las crisis y apuntalar la confianza depende de que el acceso a los recursos esté firmemente garantizado.

Recuadro 4.2Principales aspectos de la reforma del crédito concesionario de 2009

  • Aumento de la asistencia financiera concesionaria a los países de bajo ingreso, hasta $4.000 millones por año en 2009 y 2010, frente a $1.200 millones en 2008. Se podría proporcionar hasta $17.000 millones en total de aquí a 2014 inclusive.

  • Duplicación del acceso al financiamiento del FMI, con reglas de acceso congruentes entre uno y otro servicio. Sumadas a una nueva política que facilita el uso de acuerdos que combinan recursos concesionarios y de la CRG, las reformas permitirán a los países de bajo ingreso recurrir menos a financiamiento puramente no concesionario.

  • Una estructura más eficaz de servicios para los países de bajo ingreso, dentro del nuevo FFCLP, que ofrece instrumentos de préstamo concesionarios más flexibles y adaptados a la creciente diversidad de los países de bajo ingreso. La nueva estructura está integrada por los siguientes componentes:

    • El Servicio de Crédito Ampliado (SCA), sucesor del SCLP, que le permite al FMI lograr una participación sostenida en el programa y brindar financiamiento a países con dificultades dilatadas de balanza de pagos.

    • El Servicio de Crédito Stand-By (SCS), similar a los Acuerdos Stand-By tan utilizados por los mercados emergentes, que ofrece asistencia financiera y respaldo en materia de políticas a los países de bajo ingreso con necesidades de financiamiento episódicas o a corto plazo de origen diverso, y también para uso precautorio.

    • El Servicio de Crédito Rápido (SCR), que suministra rápidamente un volumen limitado de financiamiento para atender necesidades urgentes, incluida la Asistencia de Emergencia para Catástrofes Naturales y para Situaciones de Posconflicto; su condicionalidad reducida es particularmente adecuada para el carácter transitorio de las necesidades de financiamiento o los casos en que la capacidad de implementación de las políticas está restringida.

  • Condicionalidad más racionalizada, con más flexibilidad para definir los objetivos estructurales de la reforma.

  • Revisiones regulares de las tasas de interés aplicadas a los servicios concesionarios, a fin de limitar las fluctuaciones de los costos de la concesionalidad y los subsidios cuando varían las tasas de interés mundiales. En respuesta a las dislocaciones económicas particularmente graves causadas por la crisis internacional, los países de bajo ingreso también recibieron un alivio excepcional de todos los pagos de intereses por préstamos concesionarios pendientes de reembolso al FMI hasta 2011, inclusive, lo cual en la práctica se traduce en una tasa de interés de cero.

  • Recursos adicionales para el financiamiento concesionario: recursos adicionales de préstamo por DEG 9.000 millones (más otros DEG 2.000 millones, como máximo, en recursos de préstamo movilizados como saldo prudencial para cubrir los derechos de conversión en efectivo de los prestamistas del FFCLP) obtenidos a través de contribuciones bilaterales como en el marco anterior, y nuevos recursos para subsidios por DEG 1.500 millones, al valor neto actualizado de fines de 2008, provenientes de los recursos internos de la organización, incluidos los vinculados a las ventas de oro, y a través de contribuciones bilaterales.

El Directorio aprobó un marco de “derechos ampliados de compra” en octubre de 2009 para subsanar los problemas planteados por los períodos de suspensión60. De esta manera, se ofrece a los miembros acceso continuo hasta 45 días después de una fecha de prueba sin necesidad de demostrar el cumplimiento con los criterios de ejecución periódicos fijados para esa fecha. El país debe cumplir una serie de condiciones; entre ellas, haber cumplido con todos los criterios de ejecución periódicos a la fecha de la prueba más reciente (o haber obtenido una exención) y estar al día con todos los demás requisitos del acuerdo.

Financiamiento concesionario

Modificaciones de los servicios de financiamiento concesionario

En 2008 y el primer semestre de 2009, los países de bajo ingreso se vieron golpeados primero por fuertes aumentos de los precios de los alimentos y los combustibles, y luego por la crisis financiera internacional. El FMI respondió al creciente consenso internacional, que se manifestó en llamados de los países miembros de bajo ingreso y de los jefes de Estado del G-20 a actuar con rapidez para atender las necesidades del mundo en desarrollo. En el primer semestre de 2009, intensificó sustancialmente la asistencia a los países de bajo ingreso y flexibilizó y racionalizó la condicionalidad que acompaña esos préstamos.

En base a esas medidas, en julio de 2009 el Directorio Ejecutivo aprobó extensas modificaciones para modernizar los servicios de financiamiento concesionario que el FMI les ofrece a los países de bajo ingreso, reformando a fondo su estructura y sus condiciones financieras (véase el recuadro 4.2)61. Así se creó el Fondo Fiduciario para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza, que reemplaza y amplía la Cuenta Fiduciaria del Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza y el Servicio para Shocks Exógenos. Los cambios entraron en vigencia en enero de 2010, una vez recibido el consentimiento de todos los prestamistas de la Cuenta de Préstamos y los contribuyentes a las Cuentas de Subvención de la Cuenta Fiduciaria SCLP-SSE.

Los directores ejecutivos recalcaron que los tres servicios creados como parte de la reforma—el Servicio de Crédito Ampliado, el Servicio de Crédito Stand-By y el Servicio de Crédito Rápido—tienen por objeto ayudar a los países de bajo ingreso a lograr una situación macroeconómica estable, sostenible y coherente con una reducción de la pobreza y un crecimiento vigoroso y duradero, y subrayaron la importancia crítica que revisten las propias estrategias de crecimiento y lucha contra la pobreza de los países para los programas respaldados por el FMI. Manifestaron su satisfacción ante el aumento del elemento de donación que forma parte del crédito del FMI a los países de bajo ingreso—como parte del cual se les brindó provisionalmente alivio del pago de intereses para que pudieran enfrentar la crisis internacional—, y respaldaron la revisión periódica de las tasas de interés aplicadas para limitar las fluctuaciones de los costos de concesionalidad y subsidio debido a las variaciones de las tasas de interés mundiales.

Los directores ejecutivos hicieron hincapié en la necesidad de obtener más recursos en préstamo sin demora y llamaron a los prestamistas actuales y potenciales a hacer efectivas nuevas contribuciones. Convinieron en que, para dar cabida a los recursos de préstamo adicionales, correspondería subir el límite de empréstito del FFCLP de DEG 20.000 millones a DEG 30.000 millones, y extender los períodos de compromiso y de giro hasta fines de 2015 y fines de 2018, respectivamente. La mayoría de los directores ejecutivos dieron su respaldo a la propuesta sobre un programa de financiamiento encaminado a captar recursos adicionales para subsidios por un valor de DEG 1.500 millones (al valor presente neto de fines de 2008). La mayoría también se manifestaron de acuerdo con que la estrategia para el financiamiento a través de subsidios empleara las ganancias extraordinarias de las ventas de oro62; en la medida en que las ganancias extraordinarias obtenidas fueran inferiores a la contribución necesaria, la diferencia se generará mediante la renta de inversión de la dotación de fondos creada con el producto de las ventas de oro. El Directorio tomó nota de que la estrategia convenida sobre el uso de los recursos vinculados a las ventas de oro para financiar las necesidades de subsidios guiará las decisiones que tome una vez concluidas esas ventas. Recalco que la viabilidad de la reforma de los servicios financieros que el FMI pone a disposición de los países de bajo ingreso y del correspondiente marco de financiamiento depende de la implementación de esta estrategia para el uso de los recursos vinculados a las ventas de oro.

En febrero y marzo de 2010, el FMI suscribió acuerdos de empréstito en virtud de los cuales el Banco de España, el Banco Nacional de Dinamarca y el gobierno de Canadá proporcionarán recursos al FFCLP, expandiendo los recursos institucionales para el crédito concesionario a los países de bajo ingreso63. En el ejercicio 2010, asumieron compromisos en ese mismo sentido los gobiernos de China y Noruega, y los acuerdos oficiales se firmaron—o tienen prevista la firma—en los primeros meses del ejercicio 2011. El FMI continúa trabajando para obtener recursos adicionales destinados al FFCLP.

En marzo de 2010, los directores ejecutivos respaldaron reformas pensadas para facilitar la movilización de recursos de préstamo para el crédito concesionario, sobre todo de acreedores interesados en suministrar recursos en DEG (lo cual no estaba antes permitido). Cuando entren en vigencia las reformas, el FFCLP podrá emitir pagarés y asimismo habrá un régimen de conversión en efectivo para los préstamos concesionarios.

Examen del Marco de Sostenibilidad de la Deuda

Tras la extensa reforma de los servicios financieros del FMI para los países de bajo ingreso en julio, y como parte de los esfuerzos emprendidos para que las políticas y los instrumentos de la organización sigan adaptándose a las necesidades de los países miembros, sobre todo los de bajo ingreso, en agosto de 2010, el Directorio Ejecutivo pasó revista a ciertos aspectos del Marco de Sostenibilidad de la Deuda elaborado conjuntamente con el Banco Mundial para este grupo de países64. Este marco, creado en 2005 y revisado por última vez en 2006, tiene varios objetivos: 1) guiar las decisiones de toma de préstamos de los países de bajo ingreso y las decisiones de otorgamiento de préstamos de los acreedores, según el avance realizado de los países hacia las metas de desarrollo y la sostenibilidad de la deuda a largo plazo; 2) mejorar las evaluaciones que efectúan el FMI y el Banco Mundial y el asesoramiento que brindan sobre cuestiones vinculadas a la deuda, y 3) ayudar a detectar temprano las posibles dificultades para poder tomar medidas preventivas. La revisión de agosto, iniciada el mes de marzo cuando el Directorio debatió sobre la evolución de los patrones de financiamiento de los países de bajo ingreso65, se centró en las opciones que permitirían flexibilizar el marco, buscando despejar la inquietud de que había restringido indebidamente la capacidad de endeudamiento de los países de bajo ingreso y que, a la luz de la crisis internacional, podría ser demasiado procíclico. (Véanse en el recuadro 4.3 las principales características de la revisión del marco66).

Recuadro 4.3Principales características de la revisión del Marco de Sostenibilidad de la Deuda

  • Mayor reconocimiento del impacto de la inversión pública en el crecimiento. Los directores ejecutivos convinieron en que analizar el nexo entre la inversión y el crecimiento requiere una metodología específica para cada país, empleando una amplia gama de indicadores, complementados de ser necesario con enfoques basados en modelos.

  • Consideración más explícita de las remesas de los trabajadores en los análisis de sostenibilidad de la deuda. Conscientes de la mayor importancia que revistieron las remesas como fuente de financiamiento externo para los países de bajo ingreso en los últimos años, los directores ejecutivos convinieron en que se necesita un criterio más flexible para tener en cuenta el volumen de las remesas al decidir las calificaciones de riesgo.

  • Tratamiento más flexible de la deuda externa de las empresas estatales. La mayoría de los directores ejecutivos se manifestaron a favor de excluir de los análisis de sostenibilidad de la deuda las cifras correspondientes a la deuda de las empresas estatales que representan un riesgo fiscal limitado para el gobierno y que pueden tomar préstamos sin necesidad de garantías del gobierno.

  • Análisis simplificados de sostenibilidad de la deuda. La mayoría de los directores ejecutivos avalaron la simplificación de los requisitos aplicados a los análisis de sostenibilidad de la deuda, que consistiría en realizar un análisis exhaustivo cada tres años con actualizaciones anuales más sencillas en el ínterin, a menos que las perspectivas de la deuda y las condiciones vinculadas al programa cambien radicalmente.

Recuadro 4.4Criterios revisados para el acceso al financiamiento concesionario

El marco ratificado por el Directorio Ejecutivo del FMI establece conjuntos de criterios diferenciados para el acceso y la graduación del uso de los recursos concesionarios de la institución. Los países pueden recurrir al financiamiento concesionario si su ingreso per cápita anual se encuentra por debajo de cierto límite (el mismo que aplica el Grupo del Banco Mundial para determinar el acceso a los recursos de la AIF) y no han tenido un acceso sustancial a los mercados financieros internacionales durante un período prolongado. Se prevé que un país se gradúe del FFCLP si se dan las siguientes circunstancias:

  • a) El país tiene un nivel de ingreso persistentemente elevado—más del doble del límite de ingreso per cápita fijado por la AIF—o goza de un acceso duradero y sustancial a los mercados financieros internacionales.

  • b) El país no se enfrenta a corto plazo a riesgos graves de fuerte caída del ingreso per cápita, pérdida de acceso a los mercados o vulnerabilidad por endeudamiento.

La graduación del FFCLP se hace efectiva tres meses después de la adopción de la correspondiente decisión del Directorio Ejecutivo y no afecta al respaldo concesionario del FMI que se encuentra en vigencia ni a las conversaciones en curso sobre nuevas solicitudes de financiamiento. Además, los países con acuerdos vigentes siguen siendo candidatos al FFCLP mientras dure el acuerdo, y la graduación tras la conclusión del programa respaldado por el FMI no altera las condiciones del crédito concesionario o subsidiado pendiente de reembolso. El acceso de los países al FFCLP se somete a revisión cada dos años.

Para que todos los países miembros con vulnerabilidades parecidas reciban un trato uniforme, el nuevo marco también hace extensivo a todos los países pequeños (los que tienen menos de un millón de habitantes) el trato excepcional que se les concede a las islas pequeñas para decidir el ingreso al FFCLP, que implica criterios menos estrictos en cuanto al ingreso per cápita. Asimismo, se revisó la política de combinar el financiamiento concesionario y el financiamiento a través de la CRG para que sea congruente con el nuevo marco de acceso.

El Directorio Ejecutivo aprobó pautas revisadas para los criterios de ejecución vinculados a la deuda externa en los acuerdos del FMI, en base a una serie de opciones y a fundamentos analíticos reforzados67. Estas nuevas pautas tienen en cuenta las vulnerabilidades de endeudamiento de los países miembros y su capacidad de gestión macroeconómica y de gestión financiera pública, evaluadas de acuerdo con la metodología consignada en las pautas. Ningún miembro está sujeto a condiciones más estrictas que las contempladas en las pautas anteriores, y en todos los casos se aplica una mayor flexibilidad, excepto cuando la sostenibilidad de la deuda despierta graves inquietudes y la capacidad de gestión macroeconómica y de gestión financiera pública del país en cuestión es limitada. Los directores ejecutivos instaron al personal técnico a mantenerse alerta al riesgo de que el financiamiento menos concesionario desplace al financiamiento más concesionario. Se formularon varias sugerencias sobre las modalidades operativas de la política—por ejemplo, en lo referente a la evaluación de la capacidad, la transparencia en los documentos de los programas y los anuncios públicos de los cambios—, que quedaron debidamente reflejadas en una nota de orientación para el personal técnico del Banco Mundial y del FMI68.

Marco revisado para el acceso al financiamiento concesionario

En enero de 2010, el Directorio aprobó un nuevo marco para determinar qué países miembros tienen acceso a los recursos financieros concesionarios de la organización dentro del FFCLP (véase el recuadro 4.4), concluyendo así la reforma de los servicios de financiamiento concesionario para los países de bajo ingreso. El nuevo marco mantiene el acceso al financiamiento concesionario para los miembros más necesitados y al mismo tiempo asegura un trato equitativo, estableciendo criterios transparentes de acceso y graduación69. Seis países—Albania, Angola, Azerbaiyán, India, Pakistán y Sri Lanka—se graduaron del acceso al FFCLP dentro del nuevo marco, que entró en vigencia en abril de 2010.

Los directores ejecutivos expresaron una serie de opiniones sobre los umbrales propuestos para el ingreso y la graduación del FFCLP, reconociendo al mismo tiempo que es necesario mantener un equilibrio adecuado entre distintos factores. Por una parte, si los criterios de graduación fueran menos estrictos, los miembros podrían dejar de utilizar más temprano los escasos recursos concesionarios. Por otra parte, una graduación prematura podría generar riesgos indebidos para la sostenibilidad financiera del país. Conscientes de que el criterio de acceso al mercado y las evaluaciones de vulnerabilidad del marco contienen un elemento de subjetividad, los directores ejecutivos resaltaron la importancia de aplicar el marco de manera coherente y objetiva, reconociendo sin embargo que conviene actuar con cierta flexibilidad. Aplaudieron el hecho de que la determinación del ingreso seguirá estando muy alineada con las prácticas de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), y que la gran mayoría de los países que pueden acceder a los recursos de la AIF seguirán siendo candidatos al FFCLP. Los directores también avalaron la decisión de hacer extensivo a todos los países pequeños el trato excepcional que se les concede a las islas pequeñas para decidir el ingreso al FFCLP, de modo que todos los miembros con vulnerabilidades semejantes reciban un trato uniforme, así como la modificación propuesta a las reglas para combinar el financiamiento concesionario y el financiamiento a través de la CRG.

Examen del Instrumento de Apoyo a la Política Económica

El Instrumento de Apoyo a la Política Económica (IAPE), creado en octubre de 2005, le permite al FMI brindar apoyo a países de bajo ingreso que no necesitan asistencia financiera70. Desde 2005 se han aprobado siete IAPE para seis países miembros, todos en África (véase el cuadro 4.1 de la página web).

El Directorio Ejecutivo concluyó una revisión de la experiencia del FMI con el IAPE—la primera desde su creación—en julio de 200971. En términos amplios, los directores ejecutivos convinieron con el personal técnico en que el IAPE cumplió en general con sus metas y expectativas72. Tomaron nota de que, según la evaluación del personal técnico, el desempeño económico de los usuarios del IAPE en general había sido igual o superior al de otros grupos de países de bajo ingreso. Manifestaron su satisfacción con los resultados de la encuesta, que indican que los países miembros consideran el IAPE como un instrumento útil cuando no hay una necesidad inmediata de financiamiento. Observaron que las opiniones de la encuesta sobre la función de señalización del IAPE no fueron tan favorables como las vertidas en relación con otros aspectos del instrumento. El Directorio opinó que no existe en general una necesidad apremiante de modificar el IAPE.

Mejora de la Supervisión del FMI

En abril de 2010, el Directorio se planteó cómo modernizar el mandato y las modalidades de la supervisión que lleva a cabo el FMI, y cómo reforzar la supervisión del sector financiero73.

En lo que respecta a la supervisión multilateral, la mayoría de los directores ejecutivos respaldaron—o dijeron poder respaldar a título de prueba—la elaboración de informes sobre los contagios externos originados en países cuyas políticas o circunstancias podrían influir significativamente en la estabilidad del sistema, como complemento de los informes sobre las consultas del Artículo IV (véase “Supervisión bilateral” en el capítulo 3). Sin embargo, muchos señalaron que ese tipo de análisis, así como otras cuestiones multinacionales, podría integrarse, según corresponda, en otros productos ya existentes—por ejemplo, los informes sobre las consultas del Artículo IV, las Perspectivas económicas regionales, o ediciones reestructuradas y abreviadas de Perspectivas de la economía mundial y de los informes sobre la estabilidad financiera mundial (Global Financial Stability Reports)—, o bien en un informe nuevo, abreviado y consolidado que reuniera los análisis actuales y la nueva iniciativa sobre contagio. Muchos directores ejecutivos concedieron su respaldo o se manifestaron abiertos a la idea de sostener, cuando sea necesario, consultas multilaterales puntuales sobre temas concretos con implicancias sistémicas para promover la colaboración y la acción mancomunada. Para muchos también sería positivo tomar una decisión sobre la supervisión multilateral que aclare la función del FMI y sirva de marco para el diálogo con las autoridades.

Recuadro 4.5Revisiones del Programa de Evaluación del Sector Financiero

A la luz de los puntos fuertes y débiles que dejó expuestos la crisis, en septiembre de 2009 el FMI y el Banco Mundial reestructuraron el PESF. Aunque hay elementos clave del programa que se mantienen sin cambios (la participación sigue siendo voluntaria y el FMI continúa colaborando con el Banco Mundial en las evaluaciones de países de bajo ingreso y de mercados emergentes), hay una serie de características nuevas:

  • Evaluaciones más francas y transparentes gracias a la adopción de una matriz de evaluación del riesgo.

  • Un conjunto de herramientas analíticas más eficaces, que permiten reconocer mejor los vínculos entre la economía en general y el sector financiero, y que abarcan una mayor variedad de fuentes de riesgo.

  • Evaluaciones modulares más flexibles, a la medida de las necesidades de los países.

  • Mayor óptica transfronteriza.

  • Evaluaciones más centradas de las normas.

Estas nuevas características contribuirán a la integración de las determinaciones del PESF con la supervisión bilateral que lleva a cabo el FMI, al ampliar el margen para la realización de evaluaciones más frecuentes y más focalizadas, y facilitar la comparación de los resultados entre países. A la vez, se está replanteando el diseño del PESF como parte de la evaluación general del mandato de la institución.

En el terreno de la supervisión bilateral, muchos directores opinaron que los informes multinacionales temáticos constituyen un vehículo útil para promover la comprensión de los vínculos transfronterizos. Los directores ejecutivos resaltaron la importancia de llevar a cabo la supervisión en plazos razonables.

En lo que respecta a la mejora de las evaluaciones de riesgo a través de la supervisión del sector financiero, la mayoría de los directores se manifestaron a favor de planes para obtener, a través de redes financieras internacionales, los datos necesarios para que el FMI pueda evaluar los contagios y sus implicaciones para la estabilidad macrofinanciera. Asimismo, la mayoría convinieron en que el FMI debe intentar obtener un acceso más regular a los datos sobre las distintas instituciones financieras, aprovechando las modalidades ya empleadas en las evaluaciones del PESF, y estrechar el diálogo con las principales instituciones financieras mundiales.

En relación a la meta de realzar la influencia de la supervisión del sector financiero, la mayoría de los directores ejecutivos respaldaron—o estimaron aceptable—la propuesta del personal técnico de instituir el módulo de estabilidad del PESF como componente obligatorio de la supervisión para los miembros con sistemas financieros sistémicamente importantes. El Directorio recalcó la importancia de que el FMI trabaje con otros órganos internacionales, y en particular con el CEF, deslindando con más claridad las responsabilidades. En términos generales, los directores se manifestaron abiertos a la posibilidad de estudiar cómo mejorar la colaboración entre el FMI y los órganos normativos del sector financiero, en base a la función que desempeña el FMI al evaluar la implementación de las normas y su importancia para la estabilidad macrofinanciera.

Frente a la inquietud de que las necesidades de recursos podrían multiplicarse como consecuencia de las distintas propuestas, se señaló que algunas ideas podrían implementarse a título de prueba, lo cual permitiría estimar mejor las implicaciones para los recursos. Los directores ejecutivos advirtieron que las nuevas iniciativas no deben desplegarse a expensas de la supervisión bilateral.

Examen del Programa de Evaluación del Sector Financiero

Las evaluaciones realizadas en el marco del PESF constituyen una contribución valiosa a las consultas del Artículo IV74, y la crisis demostró la necesidad de una integración aún más perfecta entre estas dos vertientes de la labor del FMI. En septiembre de 2009, en un examen de la experiencia adquirida por el FMI con el PESF durante los 10 últimos años, el Directorio Ejecutivo acordó medidas para fortalecer más el PESF y estrechar la integración de la supervisión y el análisis del sector financiero, teniendo en cuenta las lecciones aprendidas durante esa década y durante la crisis internacional (véase el recuadro 4.5)75. Los directores ejecutivos convinieron en que se podría realzar la utilidad del PESF ampliando la cobertura de los países y mejorando la focalización y la frecuencia de las evaluaciones, sobre todo las de la estabilidad financiera, y expresaron un amplio respaldo a favor de las propuestas de reforma para imprimirles más flexibilidad, sensibilidad y rigor analítico.

Los directores ejecutivos también convinieron en que las evaluaciones modulares, así como la ampliación de las actividades de inspección a distancia, agregarían una flexibilidad muy necesaria al PESF y contribuirían a alinear mejor las evaluaciones con las necesidades y las prioridades de los países. Se manifestaron a favor de incorporar actualizaciones parciales basadas en el riesgo a los Informes sobre la Observancia de los Códigos y Normas (IOCN), tras una evaluación inicial exhaustiva. Asimismo, respaldaron la idea de introducir en las evaluaciones del PESF una matriz estandarizada de evaluación del riesgo, que detectaría las amenazas para la estabilidad del sector financiero y evaluaría su probabilidad e implicaciones para la estabilidad macrofinanciera. Los directores recalcaron la importancia de ampliar la cobertura de las cuestiones transfronterizas y avalaron la elaboración de un marco analítico integrado que capte las vinculaciones macrofinancieras y evalúe sus riesgos. En lo que respecta a la cobertura del sector financiero en los países de bajo ingreso, el Directorio Ejecutivo opinó que se debe prestar más atención al impacto de los mercados financieros subdesarrollados en la eficacia de las políticas macroeconómicas y la capacidad de una economía para absorber shocks.

Trabajo con otras organizaciones e iniciativas internacionales

Aunque el FMI tiene una larga tradición de estrecha cooperación con otras organizaciones, como el Banco Mundial, los bancos regionales de desarrollo, la Organización Mundial del Comercio y los organismos de las Naciones Unidas76, la labor que dedicó a la crisis lo llevó a colaborar con otras organizaciones y entidades diversas, entre las que se destacan el G-20 y el CEF, y a participar en iniciativas amplias como la Iniciativa de Coordinación con los Bancos Europeos.

Desde que comenzó la crisis, los líderes del G-20 instaron al FMI a tomar una serie de medidas, tanto por cuenta propia como en colaboración con otros organismos, para dejar atrás la crisis y avanzar por una senda firme, libre de tropiezos y, sobre todo, acertada. En las primeras etapas de la crisis, el G-20 le encargó al FMI que, en cooperación con el CEF, definiera un mecanismo de alerta anticipada (véanse “Supervisión del FMI y prioridades de política en respuesta a la crisis” en el capítulo 3 y el recuadro 3.3). Más adelante, solicitó su asesoramiento sobre la manera más eficaz de lograr que el sector financiero contribuya al costo de garantizar su viabilidad (véase “Estudios sobre el impuesto al sector financiero” en el capítulo 3). Y, por supuesto, el FMI desempeña un papel protagónico en el proceso de evaluación mutua del G-20 (véase, nuevamente, “Supervisión del FMI y prioridades de política en respuesta a la crisis”).

La crisis intensificó también la colaboración entre el FMI y el CEF. Juntos elaboraron y activaron el mecanismo de alerta anticipada recién mencionado, que es en parte fruto de la evolución de un ejercicio de vulnerabilidad creado por el FMI. Además, el FMI está colaborando con el CEF y con el Comité de Basilea de Supervisión Bancaria en la evaluación de las implicaciones macroeconómicas de la puesta en práctica de las propuestas formuladas por el Comité de Basilea para afianzar las regulaciones internacionales sobre capitalización y liquidez. Durante el ejercicio 2010, el FMI cooperó con el CEF y el Banco de Pagos Internacionales en la preparación de un informe para el G-20 sobre pautas para la evaluación de la importancia sistémica de instituciones, mercados e instrumentos financieros, y la detección y corrección de las deficiencias de los datos y la información que sacó a la luz la crisis.

El FMI también participó en una serie de grupos o iniciativas que surgieron a raíz de la crisis o que realizan una labor cuya importancia la crisis realzó significativamente. El capítulo 3 destaca la función del FMI en la presidencia del Grupo Interinstitucional sobre Estadísticas Económicas y Financieras, específicamente en relación con el sitio web de los Principales Indicadores Mundiales, que suministra datos económicos y financieros a los países del G-20. Una instancia particularmente destacada de la colaboración entre el FMI y el grupo es la participación de la institución en la iniciativa de coordinación con los bancos europeos (conocida informalmente como la “Iniciativa de Viena”)77. Ante la ausencia de un marco que permitiera coordinar la respuesta a una posible salida de capitales de las economías emergentes de Europa empujados por la crisis, el FMI y una serie de instituciones financieras internacionales (particularmente, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo y la Comisión Europea) iniciaron una ronda de reuniones a partir de enero de 2009. Así se congregaron instituciones financieras internacionales y autoridades de países de origen y países anfitriones con bancos comerciales activos en las economías emergentes de Europa para analizar las medidas que podrían ser necesarias para reafirmar su presencia en la región en general y, más concretamente, en los países que estaban recibiendo respaldo para la balanza de pagos de las instituciones financieras internacionales. La iniciativa contribuyó sustancialmente a estabilizar la situación y a calmar las expectativas del mercado, y abrió el diálogo entre el sector privado y el sector público. Como logro de igual importancia, sentó una base para el diálogo, generando así un cierto grado de seguridad en los mercados privados que resultó beneficioso para las políticas económicas de los países en cuestión.

A través de sus oficinas en Europa, el FMI colabora activamente con instituciones que tienen allí su sede, como la OCDE y la Unión Europea. Esa cooperación se hizo manifiesta en una serie de programas para Europa central y oriental, y últimamente para Grecia.

Reforma de la Estructura de Gobierno del FMI

Dirección y organización

Informe al CMFI

Dado que en abril de 2009 el CMFI solicitó un informe sobre la estructura de gobierno del FMI, el Directorio Ejecutivo se reunió en julio para comenzar a debatir las principales cuestiones y opciones de reforma en base a varios informes—entre ellos los elaborados por la Comisión de Notables, presidida por Trevor Manuel, y la Oficina de Evaluación Independiente—y en consulta con la sociedad civil (véase el recuadro 4.6)78. En septiembre, pasó revista a una versión preliminar del informe para el CMFI, basada en las pautas generales trazadas durante la reunión previa, que contenía propuestas concretas de acción inmediata y delineaba ámbitos para futuros trabajos. El Directorio presentó su informe inmediatamente antes de las Reuniones Anuales de octubre de 2009 en Estambul, ocasión en la cual el CMFI recalcó la importancia de la reforma de la estructura de gobierno para la legitimidad y la eficacia del FMI (véase el recuadro 4.2 de la página web)79.

En sus deliberaciones preliminares, los directores ejecutivos examinaron cinco cuestiones fundamentales: realineamiento de las cuotas relativas; participación a alto nivel; toma de decisiones eficaz y representación en el Directorio Ejecutivo; selección abierta de la Gerencia del FMI (y, en términos más generales, mayor diversidad del personal), y actualización del mandato del FMI. El informe de octubre al CMFI contiene evaluaciones y recomendaciones en estos cinco ámbitos. El Directorio Ejecutivo convino en que el informe debía esbozar medidas concretas para lograr el alto nivel de participación de ministros y gobernadores observado durante la crisis internacional; por ejemplo, abandonando el formalismo de las reuniones del CMFI para hacerlas más fluidas e interactivas; adoptando un modelo directivo más inclusivo, como el sistema de troika del G-20; mejorando el proceso de redacción de los comunicados, e incorporando mecanismos de rendición de cuentas.

Los directores manifestaron su acuerdo con la opinión del Director Gerente de que un Directorio Ejecutivo sólido es vital para la institución y recalcaron la importancia de afianzar la función del Directorio, prestando más atención a cuestiones estratégicas mediante la modernización de las prácticas de trabajo. Entre otras cosas, esto podría incluir un mejor uso de los comités del Directorio, procedimientos de aprobación tácita y recomendaciones similares consignadas en el informe del grupo de trabajo del Directorio Ejecutivo sobre la reforma de la estructura de gobierno, así como la evaluación de otros procedimientos que podría seguir el Directorio para llevar a cabo sus actividades de supervisión. No obstante, los directores expresaron vivamente su desacuerdo con propuestas tendientes a modificar las líneas de responsabilidad; por ejemplo, transfiriendo a la Gerencia la función de supervisión, terreno en el cual se considera crítico un estricto examen entre pares. En lo que se refiere a las reglas de votación, los directores ejecutivos recalcaron que la práctica de tomar decisiones por consenso siempre que sea posible ha sido beneficiosa para la institución.

El Directorio Ejecutivo tiene previsto finalizar un proceso revisado para la selección de la gerencia. Reconoce que el éxito del marco revisado en crear el proceso abierto, meritocrático y transparente que solicitó el CMFI dependerá de si los miembros están dispuestos a aprovecharlo al máximo. Conscientes de la dificultad de llegar a un consenso respecto de un tema tan importante, muchos directores ejecutivos se inclinaron por seguir trabajando en la actualización del mandato de la institución, que influye en la estructura de gobierno al enmarcar y moldear las cuestiones y los enfoques que se someten a los países miembros en ejercicio de su voz y voto.

Labor de seguimiento sobre la estructura de gobierno

Desde la presentación de su informe al CMFI, el Directorio Ejecutivo realizó varias deliberaciones sobre la cuestión de la estructura de gobierno. En marzo de 2010 tuvo lugar la primera reunión sobre la Decimocuarta Revisión General de Cuotas, seguida de un debate en abril sobre el tamaño del FMI en relación con la Decimocuarta Revisión General (véase “Reevaluación del mandato del FMI” al comienzo de este capítulo). Ese mismo mes el Directorio debatió otros dos temas: la reforma de los procesos del CMFI para facilitar deliberaciones más eficaces y los argumentos a favor de tener un Directorio cuya composición sea integralmente resultado de un sistema de elecciones. En una sesión ejecutiva restringida de abril, abordó el establecimiento de un proceso abierto para la selección de la Gerencia, y en otra reunión del mismo mes, analizó un informe conciso destinado al CMFI sobre la reforma de la estructura de gobierno, que se presentó oficialmente en las Reuniones de Primavera80.

Cuotas y representación

Las suscripciones de las cuotas (véase el recuadro 4.3 de la página web) son la principal fuente de los recursos financieros del FMI. La Junta de Gobernadores del FMI las revisa con regularidad (como mínimo cada cinco años), lo cual le permite al FMI evaluar la suficiencia de las cuotas en función de las necesidades de financiamiento de los países miembros y de su propia capacidad para ayudar a satisfacer esas necesidades, y también modificar las cuotas de los países miembros en función de los cambios de su posición relativa en la economía mundial, asegurando que el mecanismo decisorio del sistema financiero internacional evolucione a la par de la evolución de la estructura de la economía mundial. La última revisión general—la decimotercera—concluyó en enero de 2008 sin que la Junta propusiera un aumento de las cuotas, y ya se encuentran en curso las deliberaciones sobre la decimocuarta revisión, que concluiría antes de enero de 2011 gracias a un calendario acelerado (véase más adelante “Decimocuarta Revisión General de Cuotas”).

Avance de la reforma ad hoc de las cuotas de abril de 2008

La última reforma de las cuotas, aprobada por la Junta de Gobernadores en abril de 2008, tuvo por finalidad incrementar la proporción de votos de los mercados emergentes dinámicos y realzar la representación de los países de bajo ingreso. En virtud de esa reforma ad hoc, 54 miembros recibirían un aumento de su cuota y se enmendaría el Convenio Constitutivo para triplicar los votos básicos y establecer un mecanismo para conservar la proporción de votos básicos de cada país en el total de los votos. Al 30 de abril de 2010, 35 de los 54 países miembros beneficiarios habían dado su consentimiento al aumento de su cuota. Además, 70 de los 112 miembros necesarios—o sea, 72,9% del número total de votos frente al 85% necesario—habían aceptado la enmienda propuesta al Convenio Constitutivo. En su comunicado de abril de 2010, el CMFI instó a los miembros a otorgar su consentimiento sin demora a la reforma aún pendiente de las cuotas y la representación de 200881.

Recuadro 4.6El cuarto pilar: El diálogo con la sociedad civil y la reforma de la estructura de gobierno del FMI

En septiembre de 2008, el Director Gerente propuso ampliar los aportes a la reforma de la estructura de gobierno del FMI, respondiendo al pedido de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) de participar en el proceso1. Al incluir a la sociedad civil como “cuarto pilar” de este proceso de reforma se pretende complementar la labor de los otros tres “pilares”: la Oficina de Evaluación Independiente del FMI, el grupo de trabajo del Directorio Ejecutivo sobre la reforma de la estructura de gobierno y la Comisión de Notables encargada de estudiar este tema.

Las consultas con el cuarto pilar abarcaron una serie de actividades a lo largo de un período de cinco meses, en las cuales participaron casi 200 representantes de OSC, analistas y académicos de unos 50 países. Una OSC con sede en la ciudad de Washington—New Rules for Global Finance Coalition—coordinó la consulta, y se creó un sitio web para que las OSC pudieran intercambiar ideas y verter sus opiniones2. Además, se organizaron seis videoconferencias en 11 países3, que congregaron a académicos y representantes de OSC y del sector privado. En julio de 2009, las OSC también se reunieron con el personal técnico del FMI que preparó los documentos sobre la reforma para el Directorio.

En septiembre de 2009, se celebró un seminario informal en la sede del FMI en la cual los representantes de las OSC les presentaron a los directores ejecutivos sus recomendaciones. Estas se incorporaron a la versión definitiva del informe del cuarto pilar4, que se le entregó oficialmente al Director Gerente durante un encuentro con las OSC en las Reuniones Anuales de 20095.

Las consultas con el cuarto pilar fueron un componente clave del diálogo del FMI con las partes interesadas no oficiales, cuya contribución informal ayudó a enmarcar los debates dentro del FMI.

1 Para más información sobre el cuarto pilar, véase “Engaging Civil Society in the Reform of IMF Governance”, The IMF and Civil Society, 23 de septiembre de 2009 (www.imf.org/external/np/exr/cs/news/2009/CSO91.htm).2 “The Fourth Pillar: IMF Consultations with CSOs on Governance Reform” (http://thefourthpillar.ning.com/).3 Argentina, Ghana, India, Indonesia, Kazajstán, Kenya, México, Perú, la República Kirguisa, Sudáfrica y Uruguay.4 El “Informe sobre las consultas entre la sociedad civil (el cuarto pilar) y el Fondo Monetario Internacional sobre la reforma de la estructura de gobierno del FMI” puede consultarse en el sitio web de New Rules for Global Finance (http://www.new-rules.org/storage/documents/4th_pillar/finalcsopaperin spanish.pdf).5 Véase “IMF Governance Reform: Update from Istanbul”, The IMF and Civil Society, 14 de octubre de 2009 (www.imf.org/external/np/exr/cs/news/2009/CSO100.htm).

Decimocuarta Revisión General de Cuotas

Los trabajos de reforma de las cuotas continúan como parte de la Decimocuarta Revisión General de Cuotas, cuya conclusión está programada para antes de enero de 2011, o sea, dos años antes de lo previsto originalmente. En el comunicado de octubre de 2009, el CMFI se manifestó a favor de un cambio de las cuotas relativas de 5% como mínimo, de los países sobrerrepresentados a los subrepresentados, a favor de los países de mercados emergentes y en desarrollo dinámicos, utilizando la actual fórmula de cuotas como base para trabajar. Asimismo, se comprometió a proteger la proporción de votos de los países más pobres82.

En marzo de 2010, los directores ejecutivos celebraron una reunión inicial sobre el realineamiento de las cuotas relativas como parte de la Decimocuarta Revisión General. Asimismo, en abril hubo deliberaciones iniciales sobre la cuestión del tamaño del FMI (véase la sección anterior titulada “Financiamiento para el siglo XXI”), que influye en el tema del realineamiento de las cuotas.

Composición

La República de Kosovo aceptó la invitación de ingresar al FMI convirtiéndose en el 186o miembro en junio de 200983. La Junta de Gobernadores también adoptó, en el ejercicio 2010, una resolución sobre la adhesión de Tuvalu, respondiendo a una solicitud presentada en el ejercicio 2009. (Tuvalu pasó a ser el 187o miembro en junio de 2010).

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