Chapter

1 Panorama General

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 2010
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Al cierre del ejercicio 20101, la economía mundial parecía estar emergiendo de la peor recesión en más de 60 años. Sin embargo, la recuperación era desigual, ya que algunas economías experimentaban un crecimiento muy sólido en tanto que otras se reanimaban con menos vigor, y los riesgos a la baja se multiplicaban, una tendencia que persistió a comienzos del ejercicio 2011. Es necesario adoptar políticas para neutralizar esos riesgos y sentar las condiciones para reanudar un crecimiento mundial dinámico y sostenido.

A lo largo del ejercicio, el FMI fue uno de los ejes a través de los cuales la comunidad internacional luchó por retomar una senda de crecimiento sostenible. Su actividad se centró en proporcionar asesoramiento a los países miembros para apuntalar la recuperación, reforzar la red mundial de protección financiera y fortificar el sistema financiero internacional. La institución continuó fortaleciéndose, con la mirada puesta en examinar su mandato, modernizar la labor de supervisión, garantizar recursos financieros adecuados y reformar la estructura de gobierno. En otros ámbitos, continuó la reestructuración presupuestaria tanto del lado del ingreso como del gasto, se modificaron las políticas de recursos humanos, se incrementó la transparencia y se intensificaron las actividades de divulgación.

Indicios de Reactivación Tras la Gran Recesión

La crisis financiera mundial que estalló en 2008 asestó un golpe devastador a la economía mundial. El crédito se paralizó, el comercio internacional se desmoronó, los capitales dejaron de circular, el crecimiento se enfrió y el desempleo aumentó significativamente. Si bien el epicentro estuvo localizado en un grupo de economías avanzadas—y, más concretamente, en su sector financiero—, la crisis no tardó en propagarse a todos los rincones del planeta.

Los gobiernos respondieron con una aplicación de medidas ambiciosas y decididas en el sector monetario, fiscal y financiero, que se implementaron en un contexto de cooperación sin precedentes. Esa actuación concertada logró frenar la espiral descendente y luego revertirla. Las condiciones de los mercados financieros mejoraron y en el segundo semestre de 2009 aparecieron los primeros indicios de recuperación, que se afianzaron a comienzos de 2010. Sin embargo, la reactivación se mantuvo moderada y desigual: el crecimiento de las economías avanzadas era relativamente tímido, a diferencia del vigor que exhibían la mayor parte de los mercados emergentes y de los países de bajo ingreso.

Aunque la recuperación sigue en marcha, las perspectivas están sometidas a riesgos considerables. Una de las tareas clave será reducir las vulnerabilidades soberanas, que podrían comprometer la estabilidad financiera y prolongar la crisis, dado que los niveles de deuda pública subieron significativamente. Aunque la desarticulación de la acomodación monetaria es necesaria y ya se inició en los grandes mercados emergentes y algunas economías avanzadas, quizá corresponda postergarla en las grandes economías avanzadas, a favor del ajuste fiscal y del desmantelamiento de las medidas de emergencia instituidas para respaldar al sector financiero. El desempleo persistente y elevado sigue siendo un reto fundamental con implicaciones tanto macroeconómicas como sociales, y suscita el temor de que la ausencia pasajera de puestos de trabajo se transforme en desempleo estructural. La reforma financiera también debe ser un punto destacado del temario y su perfil está claro: una capitalización más elevada y de mejor calidad y un control más eficiente del riesgo de liquidez, una serie de herramientas para neutralizar el riesgo sistémico en general y en las instituciones consideradas demasiado grandes para quebrar en particular, y un marco práctico para facilitar la resolución de cuestiones transfronterizas. Por último, a fin de restablecer y sustentar un crecimiento internacional robusto, es necesario reequilibrar la demanda entre los países.

El Aporte del FMI a una Recuperación Duradera

A lo largo del ejercicio 2010, el FMI contribuyó decisivamente a respaldar la reactivación de la economía mundial. Propugnó medidas que apuntalaron la reactivación y sentaron las bases para un crecimiento sostenido en foros tales como el Grupo de los Veinte (G-20), y brindó apoyo a los países mediante programas de gran envergadura, como por ejemplo las Líneas de Crédito Flexible (LCF), que funcionan como mecanismo precautorio. Asimismo, instituyó medidas nuevas y recomendó adaptar políticas en diversos ámbitos:

  • Reforzar la red mundial de protección financiera. El FMI amplió sus recursos crediticios durante el ejercicio 2010 y aprobó e implementó una asignación general de derechos especiales de giro (DEG) para inyectar liquidez en la economía internacional. Asimismo, revisó y amplió sus mecanismos de financiamiento para poder seguir atendiendo las necesidades de los miembros durante la crisis y después. Para responder al impacto particularmente grave de la crisis en muchos países de bajo ingreso, el FMI incrementó su capacidad de crédito concesionario y modificó el marco que rige ese crédito. El Directorio Ejecutivo aprobó 14 acuerdos de financiamiento no concesionario por un total de DEG 72.200 millones durante el ejercicio; de esa suma, DEG 52.200 millones se destinaron a las LCF. Además, los compromisos de préstamo asumidos a través de mecanismos concesionarios para países de bajo ingreso experimentaron un drástico aumento, a DEG 2.200 millones.

  • Mantener políticas de estímulo hasta que se manifieste una recuperación sostenida de la demanda privada, diseñando, comunicando y comenzando a implementar al mismo tiempo estrategias creíbles de consolidación fiscal a mediano plazo, según las circunstancias de cada país. El FMI recomendó poner en marcha un estímulo fiscal a pleno, excepto en los países que se enfrentaban a fuertes aumentos de las primas por riesgo, donde la situación era más apremiante y la consolidación debía comenzar. Si las condiciones macroeconómicas evolucionan de acuerdo con las proyecciones del informe Perspectivas de la economía mundial del FMI, la mayoría de las economías avanzadas deberían emprender la consolidación fiscal en 2011. Las estrategias de consolidación tuvieron que implementarse de manera tal que propiciaran lo más posible el crecimiento y estuvieran acompañadas de reformas estructurales que realzaran el crecimiento potencial. Mientras las expectativas inflacionarias permanecían bien ancladas, la política monetaria podía seguir siendo acomodaticia a medida que progresara la consolidación fiscal. Los mercados emergentes deberían ponerse a la vanguardia del ciclo de restricción monetaria, ya que experimentaron una recuperación más rápida que las economías avanzadas. De cara al futuro, en términos generales el asesoramiento del FMI se inclina más hacia la consolidación fiscal y menos hacia el estímulo fiscal.

  • Reformas para afianzar el sistema financiero mundial. Si bien las estimaciones del FMI en cuanto a las pérdidas sufridas por los sistemas financieros durante la crisis se revisaron a la baja a lo largo del ejercicio 2010 a medida que el crecimiento se reactivaba y los mercados financieros repuntaban, los balances de muchas instituciones financieras continuaron sometidos a presiones. Para el FMI, sanear los balances y reestructurar la regulación y la supervisión del sector financiero son tareas esenciales para disipar los riesgos y sustentar la expansión del crédito necesaria para una recuperación duradera.

  • Políticas encaminadas a reequilibrar el crecimiento mundial. El FMI recomendó a los países con déficits externos excesivos antes de la crisis que pusieran en marcha planes que—sin dejar de propiciar al máximo el crecimiento—consolidaran las finanzas públicas, con el propósito de mantener la confianza de los inversionistas. Entonces recaería en los países con superávits excesivos en cuenta corriente la responsabilidad de alimentar la demanda mundial, reemplazando la exportación por la demanda interna como motor del crecimiento. A medida que la moneda de los países con déficits excesivos se depreciara, se apreciaría la de los países con superávit. El FMI aconsejó a ambos grupos respaldar este reequilibramiento con la reforma del sector financiero y la adopción de políticas estructurales adecuadas.

  • Fortalecimiento de las capacidades. La crisis realzó la importancia de la asistencia técnica que brinda el FMI con el objeto de fortalecer las capacidades de los países miembros, tanto en la formulación como en la implementación de políticas macroeconómicas sólidas. El FMI no tardó en responder a las necesidades crecientes en este ámbito, suministrando asistencia técnica a una serie de países, especialmente para abordar las dimensiones macroeconómicas de la crisis.

Elaboración de tanques de gas de petróleo en una fábrica en Cikarang, Indonesia.

Sesión del Comité Monetario y Financiero Internacional durante las Reuniones Anuales de octubre de 2009, en el Centro de Congresos de Estambul, Turquía

Fortalecimiento del FMI Para Enfrentar Los Retos Futuros

Al cierre del ejercicio 2010 persistían riesgos considerables para la recuperación, que seguramente perdurarán algún tiempo.

Ante estas perspectivas, adquirió relevancia el fortalecimiento del FMI para que esté plenamente equipado y pueda adaptar su función a la evolución de la economía internacional. En las Reuniones Anuales de octubre de 2009, celebradas en Estambul, el Comité Monetario y Financiero Internacional (CMFI) enumeró prioridades clave de cara al futuro:

  • Reevaluar el mandato de la institución de modo que abarque la variedad completa de políticas macroeconómicas y del sector financiero que influyen en la estabilidad mundial.

  • Continuar reforzando la capacidad de financiamiento para ayudar a los miembros a enfrentar problemas de balanza de pagos (entre otros, el de la volatilidad financiera) y reducir la aparente necesidad de acumulación excesiva de reservas.

  • Afinar la supervisión multilateral e integrarla mejor a la supervisión bilateral, y afianzar la supervisión multinacional, regional y multilateral.

  • Reformar la propia estructura de gobierno para imprimirle más legitimidad y eficacia al FMI.

Revisión del mandato del FMI

En las Reuniones Anuales de octubre de 2009, el CMFI instó al FMI a “revisar su mandato de modo que abarque la variedad completa de políticas macroeconómicas y del sector financiero que influyen en la estabilidad mundial”, y solicitó un informe al respecto para las Reuniones Anuales de 2010. La supervisión, el financiamiento y la estabilidad del sistema financiero internacional—grandes ámbitos a los que se vuelca el FMI en el cumplimiento de su mandato—fueron objeto de estudios efectuados por el personal técnico y de deliberaciones del Directorio en los últimos meses del ejercicio 2010 y siguen siéndolo en el ejercicio corriente.

Financiamiento para el siglo XXI

Recursos del FMI

Asegurar que la organización disponga de recursos adecuados para atender la demanda potencial fue una de las actividades que acaparó la atención del Directorio Ejecutivo durante el ejercicio 2010. De acuerdo con los objetivos fijados por el G-20 en abril de 2009, que recibieron el aval del CMFI, el FMI procedió rápida y decisivamente a evaluar los recursos a su disposición para cerciorarse de que pudieran seguir atendiendo las necesidades de los miembros. En el primer semestre de 20092 se inició un diálogo con una serie de países miembros en torno a la posibilidad de suscribir nuevos acuerdos bilaterales de crédito, y durante el ejercicio 2010 se suscribieron y entraron en vigencia 15 más. Mediante un mecanismo de emisión de pagarés a favor de países miembros y bancos centrales aprobado por el Directorio, también se firmaron y entraron en vigencia tres acuerdos bilaterales para adquirir pagarés del FMI. El primer uso de los recursos tomados en préstamo en virtud de estos diversos acuerdos tuvo lugar en julio de 2009.

Dado que los acuerdos bilaterales de préstamos se organizaron como una fuente rápida de recursos adicionales para satisfacer necesidades de financiamiento motivadas por la crisis, el FMI simultáneamente procedió a incrementar sus recursos prestables de carácter más permanente. En noviembre de 2009, los participantes en los Nuevos Acuerdos para la Obtención de Préstamos (NAP)3 del FMI llegaron—junto con potenciales participantes nuevos—a un acuerdo sobre la ampliación y la flexibilización de los NAP. El Directorio Ejecutivo posteriormente decidió ampliar los NAP a DEG 367.500 millones (alrededor de $550.000 millones, al tipo de cambio de cierre del ejercicio 2010) y añadir 13 participantes, varios de los cuales son países de mercados emergentes. En una deliberación ulterior sobre la suficiencia y la composición de los recursos de préstamo de la organización, los directores ejecutivos recalcaron que el FMI debe continuar siendo una institución basada en un régimen de cuotas, a pesar del fuerte aumento de los recursos disponibles gracias a los nuevos NAP, y la mayoría encontró contundentes argumentos a favor de un aumento sustancial de las cuotas a fin de contar con recursos que satisfagan las necesidades de los miembros en la mayoría de las circunstancias.

Financiamiento para los países miembros

Al mismo tiempo que trabajaba por asegurar la suficiencia de los recursos, el FMI se dedicó activamente en el transcurso del año a perfeccionar sus herramientas de crédito para atender las necesidades de los países miembros durante la crisis y después. El Directorio había aprobado una profunda reorganización del marco de crédito no concesionario a fines del ejercicio 2009, y en el ejercicio 2010 barajó ideas preliminares para incorporarle otras modificaciones, entre ellas 1) refinar la LCF prolongando su duración, ofreciendo más previsibilidad de acceso y eliminando el tope informal a los montos de acceso; 2) crear una Línea de Crédito Precautorio para los países que no reúnen las condiciones de acceso a la LCF pero tienen políticas sólidas; y 3) establecer un mecanismo que le permita al FMI ofrecer líneas de liquidez a los países con efectos potencialmente sistémicos. Entre las actividades planificadas cabe mencionar la de estrechar los vínculos con mecanismos de financiamiento regionales.

Siguiendo adelante con la labor iniciada en el ejercicio 2009 en torno a la reforma del financiamiento no concesionario, en el ejercicio 2010 el Directorio Ejecutivo aprobó reformas de la estructura, la condicionalidad y las condiciones financieras de los mecanismos de financiamiento concesionario para los países de bajo ingreso. Se creó un Fondo Fiduciario para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (FFCLP) con la finalidad de ampliar y reemplazar la Cuenta Fiduciaria del Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (SCLP) y del Servicio para Shocks Exógenos (SSE) a partir de enero de 2010. Así, junto con el nuevo grupo de instrumentos de crédito, el FMI aumentó a más del doble la asistencia financiera a los países de bajo ingreso. Su capacidad de crédito concesionario crecerá previsiblemente a $17.000 millones hasta 2014; de esa suma, hasta $8.000 millones corresponderán a los dos primeros años.

Un pescador seca la pesca en la península de Cabo Maclear en Malawi.

Sesión del Comité Monetario y Financiero Internacional durante las Reuniones de Primavera celebradas en abril de 2010 en la sede del FMI en Washington.

Modernizar la supervisión que ejerce el FMI

La crisis mundial puso de relieve la necesidad de modernizar la supervisión que ejerce el FMI para que las evaluaciones reflejen debidamente los efectos secundarios que provocan las políticas y los movimientos económicos de un país en otros, así como la influencia decisiva del sector financiero en la evolución de una economía. El Directorio analizó varias propuestas en este sentido, entre ellas:

  • Centrar más la atención en los contagios originados en países cuyas políticas o circunstancias tengan impacto en la estabilidad del sistema mundial en su conjunto, facilitando así la integración de las perspectivas multilateral y bilateral.

  • Iniciar nuevas consultas multilaterales, de ser necesario, para promover la colaboración y la acción colectiva en temas especiales que no se superpongan con los mecanismos ya en marcha (por ejemplo, el proceso de evaluación mutua del G-20) y dinamizar la relación con grupos de países ya formados.

  • Afianzar la supervisión del sector financiero diagramando las interconexiones transfronterizas e intersectoriales y los canales de transmisión de la inestabilidad macrofinanciera, llenando los vacíos en los datos sobre el sector financiero y colaborando con las entidades más importantes abocadas a la estabilidad financiera.

El Directorio también pasó revista al Programa de Evaluación del Sector Financiero (PESF) y lo reforzó en varios aspectos. Quedó acordado que ampliando la cobertura de los países y mejorando la focalización y la frecuencia de las evaluaciones se realzaría la utilidad del programa.

Como parte de una campaña general encaminada a estrechar la coordinación con otras organizaciones internacionales—un ámbito prioritario en la opinión del Director Gerente—, el FMI promovió la colaboración en las actividades de supervisión durante el ejercicio 2010. En septiembre de 2009, el G-20 lo invitó a participar en el proceso de evaluación mutua, enfatizando que la concertación de las políticas económicas ofrece el potencial de estimular un crecimiento mundial sostenido y equilibrado. El FMI está encargado de analizar cómo concuerdan los diversos marcos de política económica nacionales y regionales del G-20 y de examinar las políticas de los integrantes del grupo para determinar si, colectivamente, son coherentes con trayectorias sostenibles y equilibradas para la economía mundial. Junto con el Consejo de Estabilidad Financiera (CEF), diseñó un ejercicio de alerta anticipada para poder evaluar mejor los riesgos que generan para la economía mundial ciertos sucesos improbables pero capaces de producir un impacto sustancial, e identificar opciones que permitan mitigarlos.

La crisis puso de manifiesto deficiencias en la recopilación de datos que impidieron detectar y evaluar vulnerabilidades, y creó consciencia de la importancia que tiene la solidez del análisis de los datos para la supervisión y la formulación de la política económica. A lo largo del ejercicio 2010, el FMI y el CEF llevaron a cabo extensas consultas con los usuarios oficiales de datos económicos y financieros en los países del G-20 y en otras instituciones internacionales, y luego dieron a conocer recomendaciones sobre las lagunas de información más graves que sacó a relucir la crisis. Mediante el lanzamiento de un sitio web que permite el acceso público a una base de datos de indicadores de solidez financiera de determinados países miembros, el FMI dio un paso hacia el fortalecimiento de la divulgación internacional de esos indicadores, cumpliendo así con una de las recomendaciones del estudio realizado junto con el CEF.

Reforma de la estructura de gobierno del FMI

Al cierre del ejercicio 2010, la última reforma de las cuotas del FMI, aprobada por la Junta de Gobernadores en abril de 2008, aún no había recibido la cantidad necesaria de votos para la ratificación. Entre otras cosas, la reforma pretende promover los objetivos de incrementar los votos relativos de los mercados emergentes dinámicos y realzar la voz de los países de bajo ingreso. En su comunicado de abril de 2010, el CMFI instó a los miembros a dar su consentimiento a la reforma sin demora. La labor de reforma se profundizó en el ejercicio 2010, como parte de la Decimocuarta Revisión General de Cuotas, que deberá estar lista para enero de 2011. En el comunicado de octubre de 2009, el CMFI manifestó su preferencia por un cambio de las cuotas relativas a favor de los países de mercados emergentes y en desarrollo dinámicos de 5% como mínimo, de los países sobrerrepresentados a los subrepresentados, utilizando la actual fórmula de cuotas como base para el análisis, y se comprometió a proteger la proporción de votos de los países más pobres.

Respondiendo a la solicitud del CMFI de un informe sobre la estructura de gobierno del FMI, el Directorio Ejecutivo se reunió en julio de 2009 para iniciar las deliberaciones sobre las principales cuestiones y las opciones de reforma en base a una variedad de informes y consultas con la sociedad civil. Presentó su informe antes de las Reuniones Anuales de 2009, ocasión en la cual el CMFI recalcó la importancia de la reforma de la estructura de gobierno para la legitimidad y la eficacia del FMI. Posteriormente, el Directorio abordó cuestiones como el tamaño de la organización (en relación con la Decimocuarta Revisión General de Cuotas), las reformas de los procedimientos del CMFI, los argumentos a favor de un régimen donde todos los directores el Directorio Ejecutivo sean nombrados por la administración del proceso de selección.

Finanzas, Organización y Rendición de Cuentas

Durante el ejercicio 2010, el FMI continuó poniendo en práctica un programa de reforma interna aprobado por el Directorio Ejecutivo en 2008 y encaminado a reestructurar tanto el ingreso como el gasto de la organización. Del lado del ingreso, un componente clave de la reforma fue la venta de un volumen limitado de oro, organizada para posibilitar un nuevo modelo de ingresos y complementar los recursos de crédito concesionario. Aprobadas por el Directorio en septiembre de 2009, las ventas de oro encontraron compradores en tres bancos centrales en octubre y noviembre de 2009, y las ventas en el mercado comenzaron en febrero de 2010. Del lado del gasto, se registraron nuevos avances significativos hacia el logro de recortes permanentes de los gastos y del personal.

En el ámbito de los recursos humanos, la reestructuración de 2008 produjó a un número imprevistamente elevado de renuncias justo en el momento en que la crisis creó una necesidad de personal temporero adicional. Tras una primera fase de traslados internos, se desplegó una campaña vigorosa de contratación externa que se prolongó hasta entrado el ejercicio 2010. Las actividades de contratación concentradas en las regiones subrepresentadas—parte del trabajo en curso para aumentar la diversidad en el FMI—produjeron resultados alentadores pero desiguales, y la organización instituyó un indicador de diversidad para hacer un seguimiento transparente del progreso en este terreno. Asimismo, se introdujeron reformas que apuntan a sustentar una modalidad de desempeño profesional positivo y que ofrecen mecanismos para recompensar al personal por una función bien cumplida y abrir posibilidades de avance en su carrera.

Las importantes reformas incorporadas a la política de transparencia del FMI durante el ejercicio 2010 representan la continuación de una progresión hacia una mayor apertura institucional que se inició hace una década. Entre otros cambios, el Directorio dio su aval a la publicación de documentos sobre los países y sus intenciones de política salvo objeción explícita del miembro en cuestión, y abrevió el plazo de espera para hacer público el material archivado.

Como muchos otros aspectos de su trabajo, la labor de divulgación que lleva a cabo el FMI se expandió y se intensificó en respuesta a la crisis mundial. Los directores ejecutivos y la cúpula directiva de la organización multiplicaron las visitas a los países miembros, incluido un número considerable de países de bajo ingreso. En las Reuniones Anuales de 2009 en Estambul, como parte de las actividades diseñadas para los interesados en la formulación de políticas económicas a nivel mundial, se organizó un Foro sobre políticas relativas a la sociedad civil que reunió entre otros al personal técnico del Banco Mundial y del FMI, a representantes de la sociedad civil y a funcionarios públicos en una serie de diálogos sobre políticas.

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