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4. Reneorcer le FMI pour Relever les défis à venir

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 2010
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Lors de l’Assemblée annuelle d’octobre 2009, le CMFI a donné son aval aux grandes priorités suivantes: 1) repenser la mission du FMI pour englober l’ensemble de politiques macroéconomiques et financières qui agissent sur la stabilité internationale; 2) continuer à renforcer son dispositif de financement pour aider les pays membres à surmonter les problèmes de balance des paiements, y compris ceux liés à la volatilité de la situation financière, et réduire les besoins d’une accumulation excessive des réserves que peuvent ressentir les pays; 3) affiner la surveillance multilatérale et mieux l’intégrer à la surveillance bilatérale, et consolider davantage les dimensions transnationale, régionale et multilatérale de la surveillance; et 4) réformer la gouvernance du FMI afin d’accroître sa légitimité et son efficacité.

Repenser la Mission du FMI

Le travail du FMI en la matière part de la demande formulée par le CMFI lors de l’Assemblée annuelle d’octobre 2009, invitant l’institution à «réexaminer sa mission de manière à y inclure l’ensemble des politiques macroéconomiques et financières qui influent sur la stabilité mondiale et de remettre au CMFI un rapport à ce sujet d’ici à la prochaine Assemblée annuelle»49. Cette réflexion couvre trois grands domaines: la surveillance, le financement et la stabilité du système monétaire international. Poursuivant les travaux entamés durant l’exercice 2010, le Conseil d’administration a examiné plusieurs dossiers particuliers afin de préparer un rapport qui sera présenté au CMFI lors de l’Assemblée annuelle d’octobre 2010 et auquel ont contribué les nombreux échanges avec les gouvernements, les milieux universitaires et la société civile.

Premiers travaux du Conseil d’administration

Le Conseil d’administration a commencé à traiter du renforcement de la mission du FMI en février 201050. Les administrateurs ont souligné que la mission du FMI devait évoluer parallèlement au vaste travail de réforme de la gouvernance, en particulier en ce qui a trait à la taille et au réalignement des quotes-parts.

En matière de surveillance, la plupart des administrateurs ont manifesté leur soutien à la formulation d’une décision officielle sur la surveillance multilatérale ou se sont déclarés prêts à engager ce type de travail, en abordant notamment les modalités d’examen des rapports consacrés aux effets plus systémiques des politiques menées au plan national. Ils ont également signalé les possibilités de renforcement de la surveillance bilatérale, y compris par le biais de consultations thématiques au titre de l’article IV. En ce qui concerne le secteur financier, les administrateurs ont insisté sur la nécessité de collaborer étroitement avec les autres organismes internationaux et avec les instances de normalisation, mais aussi sur une meilleure disponibilité des statistiques financières.

Les administrateurs ont fait valoir que toute nouvelle initiative dans le domaine du financement nécessite une analyse approfondie des hypothèses sous-jacentes, doit s’appuyer sur le rôle fondamental du FMI et se fonder sur un examen attentif des instruments de prêt récemment réaménagés, entre autres pour les prêts concessionnels (voir la section «Financements concessionnels» plus loin). La majorité des administrateurs se sont dits intéressés par une réflexion sur les moyens novateurs de renforcer le filet de sécurité financière mondial, notamment sur les avantages liés à des lignes de crédit plurinationales et le soutien à des réserves régionales de liquidités.

Tout en considérant que le FMI est en mesure de réformer sa mission de manière significative dans le cadre juridique existant, la plupart des administrateurs étaient disposés à amender les Statuts si cela devenait nécessaire. Certains ont préféré une démarche en deux temps, en envisageant d’abord les réformes permises par les Statuts, puis, le cas échéant, celles exigeant un amendement de ces derniers. Certains administrateurs ont mis en garde contre l’imposition de nouvelles obligations qui risqueraient d’empiéter sur la souveraineté nationale, en soulignant les risques d’étendre excessivement la portée des Statuts.

Travaux ultérieurs

Suite à cette première réunion en février 2010, le Conseil d’administration a également traité de la mission du FMI en mars, puis en avril, en s’attachant à certains volets particuliers. Les administrateurs ont ainsi procédé à un examen préliminaire des moyens dont dispose le FMI pour répondre aux besoins de financement de ses pays membres, dans le contexte de la quatorzième révision générale des quotes-parts. Ils ont également étudié un certain nombre de propositions initiales relatives au rôle de financement du FMI. À l’occasion d’une autre rencontre, ils se sont penchés sur la modernisation de la surveillance du FMI et le renforcement de la surveillance du secteur financier. Ces questions seront traitées plus en détail aux sections consacrées respectivement au financement, à la surveillance et à la gouvernance du FMI dans le présent chapitre.

Étapes à venir

Le Conseil d’administration a poursuivi son examen de la mission du FMI au début de l’exercice 2011, avec une séance informelle sur l’avenir du rôle de financement du FMI, un débat plus approfondi sur le réalignement des quotes-parts dans le contexte de la quatorzième révision générale des quotes-parts et des débats plus approfondis sur la réforme de la gouvernance du FMI.

Des Concours Financiers à la mesure du XXIE Siècle

Mi-avril 2010, peu après que le Conseil d’administration eut approuvé la prolongation des Nouveaux Accords d’emprunt ou NAE (voir «Proposition d’élargissement des nouveaux accords d’emprunt», plus loin dans ce chapitre), les administrateurs ont fait une première évaluation du niveau et de la composition des ressources du FMI, dans le cadre de l’examen de sa mission et de la quatorzième révision générale des quotes-parts. Ils ont souligné que le FMI était, et devait rester, une institution fondée sur les quotes-parts, malgré la forte augmentation des ressources disponibles en vertu des NAE élargis.

Le Conseil d’administration a noté que la taille des quotes-parts du FMI en proportion du PIB, des échanges et des flux de capitaux mondiaux avait fortement diminué depuis la dernière augmentation générale des quotes-parts, en 1998. La plupart des administrateurs jugeaient tout à fait justifiée une hausse substantielle afin de disposer de moyens suffisants pour répondre aux besoins des pays membres dans la plupart des circonstances.

Des moyens suffisants pour le travail du FMI

Le CMFI ayant fait siens les objectifs énoncés par les dirigeants du G-20 en avril 2009 (voir «Soutien financier à la reprise», au chapitre 3), le FMI a rapidement agi sur plusieurs fronts afin de disposer de ressources suffisantes pour répondre à ces besoins.

Accords et dispositifs d’emprunt bilatéraux

Bien que les quotes-parts versées par les pays membres de l’institution représentent sa principale source de financement des besoins de ses membres51 – conformément aux vœux du Conseil d’administration -, le FMI peut les compléter à titre temporaire en cas de besoin, en empruntant (voir encadré 4.1 sur le rôle de l’emprunt et des quotes-parts dans les financements du FMI). Deux accords d’emprunt multilatéraux – les Accords généraux d’emprunt et les Nouveaux Accords d’emprunt – existent depuis plusieurs années pour apporter au FMI des sources de financement supplémentaires (voir encadré 4.1 sur le site Internet du Rapport annuel).

Encadré 4.1Rôle des emprunts et des quotes-parts dans les financements du FMI

Les souscriptions de quotes-parts constituent la première source de financement du FMI. Celui-ci peut cependant, à titre temporaire, contracter des emprunts pour mobiliser un important complément de ressources. En vertu de ses Statuts, l’institution est autorisée à emprunter pour reconstituer les avoirs en monnaies détenues au compte des ressources générales et dont il a besoin pour ses transactions (article VII, section 1 i) des Statuts).

Bien que leurs coûts soient actuellement presque identiques, les ressources liées aux quotes-parts et celles tirées de l’emprunt présentent des avantages et des inconvénients qui tiennent à leurs rôles respectifs dans le financement du FMI:

  • Le principal avantage des ressources liées aux quotes-parts réside dans leur compatibilité avec le fonctionnement général du FMI fondé sur les quotes-parts, leur disponibilité permanente et la facilité de tirage. Une fois que le FMI a désigné des pays membres dont la situation extérieure est suffisamment solide pour participer à ses opérations de financement, ceux-ci sont tenus de répondre aux appels, dans la limite de leur quote-part. La disponibilité permanente de ces ressources permet au FMI de répondre rapidement aux besoins de ses pays membres. En revanche, elles ont pour principal inconvénient d’être fixes à moyen terme. En effet, plusieurs années peuvent s’écouler pour réunir le large consensus requis pour augmenter les quotes-parts.

  • Le principal avantage des emprunts réside dans leur flexibilité. Les accords d’emprunt avec un nombre limité de prêteurs officiels sont plus faciles à mettre en place que des augmentations de quotes-parts impliquant tous les membres, ce qui en fait un complément temporaire commode aux quotes-parts. En outre, les accords d’emprunt multilatéraux existants apportent une importante source de financement complémentaire (voir l’encadré 4.1 sur le site Internet du Rapport annuel). Cependant, un recours excessif à l’emprunt risque de remettre en cause le caractère coopératif et monétaire de l’institution. De même, contrairement aux ressources tirées des quotes-parts, celles issues des accords permanents d’emprunt ne sont disponibles qu’une fois les accords activés. Les accords d’emprunt bilatéraux peuvent spécifier certaines limites aux montants pouvant être tirés sur des périodes plus courtes (par exemple une durée initiale d’un à deux ans, pouvant être prorogée d’un commun accord jusqu’à cinq ans, avec des limites hebdomadaires ou mensuelles).

Les «directives concernant les emprunts du FMI» publiées par le Conseil d’administration énoncent certains des éléments clés du dispositif d’emprunt du FMI. De plus, les modalités pratiques d’utilisation des montants empruntés font l’objet de revues constantes, y compris dans le cadre du programme de transactions financières trimestriel du FMI et de ses revues semestrielles des liquidités.

Cependant, au fur et à mesure que se précisait l’ampleur de la demande potentielle de financements en raison de la crise économique, et pour s’assurer des moyens suffisants pour y répondre, même dans des scénarios critiques, le FMI a engagé des discussions avec un certain nombre de pays membres pour d’éventuels accords d’emprunt bilatéraux. Ces échanges se sont centrés sur les aspects opérationnels et, en juin 2009, le Conseil d’administration a examiné et approuvé un dispositif applicable à l’emploi des ressources empruntées52. Ce dispositif s’appuie sur quatre grands principes: 1) un plafonnement initial de 15 milliards de DTS par accord d’emprunt sur la convertibilité des créances en liquidités dans le cadre d’accords de prêt ou de souscription d’obligations, en cas de besoins liés à la balance des paiements; 2) un ratio de solde prudentiel de 20 % des montants mis à disposition dans le cadre d’emprunts; 3) une répartition égale, dans un premier temps, entre les ressources empruntées et celles issues des quotes-parts dans les décaissements; et 4) un partage équitable de la charge financière entre les prêteurs. Le Conseil d’administration a choisi de ne pas fixer de limite aux emprunts du FMI, tout en soulignant cependant qu’un tel plafond pourrait être établi à tout moment si le besoin s’en faisait sentir.

Le premier accord d’emprunt bilatéral conclu par le FMI après la crise a été signé avec le Japon et il est entré en vigueur durant l’exercice 2009. Quinze autres accords, d’un montant total équivalant à 61 milliards de DTS, sont entrés en vigueur durant l’exercice 2010. Ces 15 accords ont été signés avec le Canada, la banque centrale norvégienne, le Royaume-Uni, la banque centrale allemande, la banque centrale néerlandaise, la banque centrale danoise, la banque centrale portugaise, la France, la Banque nationale de Belgique, la Banque centrale de Malte, la République slovaque, la Banque nationale tchèque, la banque centrale suédoise, la Banque de Finlande et l’Espagne (tableau 4.1).

Tableau 4.1Accords bilatéraux de prêt et de souscription d’obligations en vigueur au 30 avril 2010(Milliards)
Date d’entrée en vigueurMonnaie et montantÉquivalent en dollars1
Accords de prêt200,3
Japon13 février 2009$EU100,00100,0
Canada6 juillet 2009$EU10,0010,0
Norges Bank14 juillet 2009DTS3,004,6
UE, dont:85,7
Royaume-Uni1er septembre 2009DTS9,9215,5
Deutsche Bundesbank22 septembre 2009EUR15,0022,2
De Nederlandsche Bank NV5 octobre 2009EUR5,317,8
Danmarks Nationalbank4 novembre 2009EUR1,952,9
Banco do Portugal30 novembre 2009EUR1,061,6
France2 décembre 2009EUR11,0616,7
Banque nationale de Belgique12 février 2010EUR4,746,4
Banque centrale de Malte12 février 2010EUR0,120,2
République slovaque12 février 2010EUR0,440,6
Banque nationale tchèque31 mars 2010EUR1,031,4
Riksbank (Suède)9 avril 2010EUR2,473,3
Banque de Finlande26 avril 2010EUR1,301,7
Espagne26 avril 2010EUR4,145,5
Accords de souscription d’obligations69,9
Banque populaire de Chine2 septembre 2009DTS32,0049,9
Brésil22 janvier 2010$EU10,0010,0
Banque de réserve de l’Inde8 mars 2010$EU10,0010,0
Total des accords de prêt et de souscription d’obligations270,3
Source: Département financier du FMI.

Outre les prêts bilatéraux, le FMI peut également émettre des obligations à ses pays membres et à leurs banques centrales, dans le cadre d’accords d’achat d’obligations. En juillet 2009, le Conseil d’administration a approuvé le dispositif régissant ces émissions obligataires53. Des accords d’achat d’obligations ont été conclus durant l’exercice 2010 avec la banque centrale chinoise, le Brésil et la banque centrale indienne (tableau 4.1).

À la fin de l’exercice 2010, les ressources totales à la disposition du FMI dans le cadre des emprunts bilatéraux et des accords d’achats d’obligations s’élevaient à environ 174 milliards de DTS (soit 270,3 milliards de dollars), et des négociations se sont poursuivies pour accroître les moyens disponibles en vertu d’accords bilatéraux pour l’exercice 2011 (tableau 4.1). Même compte tenu du niveau record de l’encours de crédits et des engagements non utilisés, les capacités d’emprunt accrues issues des accords bilatéraux ont porté l’indicateur de capacité de financement (ICF) du FMI au niveau record de 161,9 milliards de DTS (239,4 milliards de dollars) à la fin de juin 2010 (graphique 4.1).

Graphique 4.1Capacité d’engagement à un an, décembre 1994-juin 2010

(Milliards de DTS)

Source: Département financier du FMI.

Le FMI a commencé à utiliser les ressources mises à sa disposition dans le cadre des différents accords en juillet 200954. Au cours de l’exercice 2010, les emprunts totaux du FMI dans le cadre d’accords d’emprunt bilatéraux et d’émissions d’obligations totalisaient 6,4 milliards de DTS.

Proposition d’élargissement des Nouveaux Accords d’emprunt

En novembre 2009, les 26 participants aux Nouveaux Accords d’emprunt (NAE) du FMI, ainsi que de nouveaux participants potentiels, se sont entendus sur une augmentation et un assouplissement des NAE, à concurrence de 600 milliards de dollars55. Puis, en avril 2010, le Conseil d’administration s’est officiellement prononcé sur un accroissement des NAE à 367,5 milliards de DTS (soit environ 550 milliards de dollars) et l’entrée de 13 nouveaux participants, parmi lesquels un certain nombre de pays émergents allant contribuer de manière importante à cette expansion56. Pour faire de ces NAE élargis un outil plus efficace de prévention et de gestion des crises, l’actuel mode d’exécution ponctuel des prêts allait être remplacé par l’adoption de périodes générales d’exécution pouvant aller jusqu’à six mois, sous réserve d’un montant maximal d’engagement spécifié pour chaque proposition d’exécution, pour répondre aux besoins de financement du compte des ressources générales au cours de la période d’exécution. Pour rendre opérationnels les NAE élargis, les participants actuels au dispositif devront accepter les modifications proposées à la décision sur les NAE, ainsi que les augmentations des accords de crédit, et les nouveaux participants devront informer le FMI de leur adhésion. Pour de nombreux participants actuels et futurs, cette procédure supposera des formalités d’approbation à l’échelle nationale, notamment par le pouvoir législatif. D’après la décision du Conseil d’administration, d’ici à la prochaine décision de renouvellement des NAE (fin 2011), le FMI et les participants examineront, entre autres facteurs, l’impact de la quatorzième révision générale des quotes-parts sur la taille globale de ces dernières, et les modifications éventuelles.

Améliorer les financements du FMI

La très forte volatilité des marchés et la redoutable propagation de la crise mondiale ont mis en évidence la nécessité de renforcer le rôle du FMI dans la prévention des crises et la maîtrise des effets de contagion des chocs. Les travaux du Conseil sur la réforme de la mission du FMI ont notamment porté dans un premier temps, en avril 2010, sur les financements du FMI à l’avenir57. Plusieurs idées préliminaires ont ainsi été abordées:

  • un perfectionnement de la ligne de crédit modulable (LCM) – qui resterait réservée aux pays dotés de fondamentaux et de politiques très solides -, essentiellement en doublant la durée des droits d’acquisition, en rendant plus prévisibles les conditions d’admissibilité et en supprimant le plafond implicite sur les montants accessibles;

  • la mise en place d’une ligne de crédit de précaution (LCP) pour les pays qui mènent des politiques solides, mais ne remplissent pas les conditions nécessaires de la LCM. Le crédit de précaution serait assorti de conditions ex post simplifiées destinées à corriger toute faiblesse résiduelle.

  • la création d’un dispositif permettant au FMI d’offrir des lignes de liquidité à un ensemble restreint de pays jugés systémiques, c’est-à-dire dont la stabilité contribue à préserver la confiance dans le système financier mondial. Ce dispositif viendrait compléter le rôle des banques centrales et des autres institutions en aidant à contenir la propagation des ondes de chocs systémiques.

Les administrateurs se sont généralement montrés favorables à une amélioration de la LCM, y compris au doublement de la durée des droits d’achat à un an. Bien que la proposition d’une prévisibilité accrue de l’admissibilité ait suscité des réactions positives, la plupart des administrateurs n’approuvaient pas l’idée de tenir à jour une liste des pays admissibles à la LCM, lui préférant la flexibilité inhérente à la démarche actuelle consistant à évaluer chaque dossier lorsque la demande d’accord est présentée. Les administrateurs ont également demandé à ce que les stratégies de sortie soient davantage étudiées.

Affluence à un arrêt d󂀙autobus de Bogotá, en Colombie.

Travaux de réparation dans un tunnel du système de drainage souterrain à Mexico.

Les administrateurs se sont montrés disposés à examiner les moyens d’accroître l’intérêt des instruments de précaution pouvant être offerts aux pays membres qui ne remplissent pas les critères de la LCM. Ils ont signalé les vastes possibilités de renforcement d’une action conjointe avec les instances financières régionales et ont invité les services de l’institution à présenter des propositions sur les aspects opérationnels des options de prêt.

Ils ont demandé aux services d’approfondir les questions soulevées lors du débat et de soumettre au Conseil d’administration des propositions concrètes sur l’amélioration de la LCM et la conception de la LCP avant l’Assemblée annuelle de 2010. Les échanges sur les outils de financement du FMI se sont poursuivis durant l’exercice 2011.

Financements non concessionnels (compte des ressources générales)

Afin de permettre au FMI de mieux répondre aux besoins de ses pays membres dans le contexte de la crise actuelle et d’améliorer ses capacités de prévention et de résolution des crises, le Conseil d’administration a donné son accord en fin d’exercice 2009 à une refonte du dispositif de financements non concessionnels du FMI58 (les instruments concessionnels en faveur des pays membres à faible revenu ont par ailleurs fait l’objet d’une revue et d’une réforme durant l’exercice 2010; voir la section suivante «Financements concessionnels».) Tous les aspects des instruments de prêt non concessionnels et de la politique du FMI dans ce domaine ont été examinés: les facilités existantes relevant du CRG, le cadre général de la conditionnalité, les niveaux d’accès, les échéances, les commissions ordinaires et additionnelles ainsi que les frais. On citera parmi les réformes approuvées la modernisation de la conditionnalité pour tous les emprunteurs, la mise en place de la ligne de crédit modulable, l’assouplissement de l’accord de confirmation classique, le doublement des limites d’accès normal aux ressources non concessionnelles, la simplification des coûts et des échéances, et la suppression de certains instruments rarement utilisés. Grâce à ces réformes, les programmes appuyés par le FMI sont à présent adaptés à la situation de chaque pays et ciblés sur les moyens les plus rapides de résoudre la crise à l’origine de ces programmes. Les critères de réalisation structurels ont été supprimés (pour tous les financements du FMI, y compris ceux basés sur le fonds fiduciaire RPC en faveur des pays à faible revenu), et remplacés par un suivi plus flexible des réformes structurelles jugées cruciales au plan macroéconomique et essentielles pour le redressement de l’économie du pays considéré.

Dans le contexte de cette refonte, le Conseil d’administration a demandé aux services du FMI de préparer un rapport sur le problème des «périodes d’indisponibilité» liées aux accords relevant du CRG59, lesquelles ont de profondes répercussions, en particulier sur les accords de précaution, sachant que le rôle de ces accords au regard de la prévention des crises et du renforcement de la confiance dépend des garanties de disponibilité au moment voulu des ressources en question.

En octobre 2009, le Conseil d’administration a approuvé le dispositif des «droits d’achat étendus», dans le but de résoudre le problème issu des périodes d’indisponibilité60. Il prévoit que les membres auront un accès continu au financement prévu par un accord jusqu’à 45 jours suivant une date de référence, sans avoir nécessairement à démontrer qu’ils ont observé les critères de réalisation prévus pour cette date. Les pays membres doivent remplir un certain nombre de conditions d’admissibilité, notamment avoir rempli tous les critères de réalisation à la dernière date de référence (ou avoir obtenu une dérogation) et respecter toutes les autres exigences prévues par l’accord.

Encadré 4.2Principaux aspects de la réforme des prêts concessionnels de 2009

  • Expansion de l’aide financière concessionnelle aux pays à faible revenu, jusqu’à 4 milliards de dollars par an en 2009 comme en 2010, contre 1,2 milliard de dollars en 2008. Au total, jusqu’à 17 milliards de dollars pourraient être prêtés jusqu’à la fin de 2014.

  • Doublement de l’accès aux financements du FMI, avec des règles d’accès cohérentes d’une facilité à l’autre. Par ailleurs, avec l’adoption d’une nouvelle politique facilitant l’utilisation combinée de ressources concessionnelles et de ressources du CRG, les réformes font en sorte que les pays à faible revenu ne sont plus limités aux financements non concessionnels.

  • Une panoplie de facilités de crédit plus efficace pour les pays à faible revenu, dans le cadre du nouveau fonds fiduciaire pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (fonds fiduciaire RPC), qui donne plus de souplesse aux instruments de prêt concessionnels du FMI et les adapte à la diversité croissante des pays à faible revenu. La nouvelle structure comprend:

    • la facilité élargie de crédit (FEC), qui succède à la FRPC et permet au FMI d’avoir une présence soutenue, sous forme d’appui de programmes et de financements, auprès des pays en proie à des difficultés persistantes de balance des paiements;

    • la facilité de crédit de confirmation (FCC), similaire à l’accord de confirmation largement utilisé par les marchés émergents, qui offre une aide financière et un soutien de politique économique aux pays à faible revenu présentant des besoins de financement à plus court terme ou épiso-diques, d’origines diverses, et donne la possibilité d’une utilisation à titre de précaution;

    • la facilité de crédit rapide (FCR), qui fournit rapidement un financement d’un montant limité en réponse à des besoins pressants, y compris pour l’aide d’urgence – en cas de catastrophe naturelle ou suite à un conflit -, et présente une conditionnalité allégée, particulièrement adaptée à la nature transitoire des besoins de financement ou lorsque les capacités de mise en œuvre des politiques économiques sont limitées.

  • Une concessionnalité simplifiée, avec davantage de souplesse dans la définition des objectifs de réforme structurelle.

  • Une révision régulière des taux d’intérêt des prêts concessionnels, pour limiter les fluctuations de concessionnalité et des coûts de bonification en cas de variation des taux d’intérêt mondiaux. En réaction aux perturbations économiques particulièrement graves issues de la crise mondiale, les pays à faible revenu ont également bénéficié d’une suspension exceptionnelle de tous les paiements d’intérêts sur les prêts concessionnels en cours octroyés par le FMI, jusqu’à fin 2011 – ce qui équivaut à un taux zéro pour ces prêts durant cette période.

  • Des ressources accrues pour le financement concessionnel, avec des moyens supplémentaires de 9 milliards de DTS (auxquels s’ajoutent jusqu’à 2 milliards de DTS de ressources de prêts constituées comme solde prudentiel pour couvrir les droits de conversion en liquidités des créanciers du fonds fiduciaire RPC) issus de contributions bilatérales, comme dans le cadre précédent, et de nouvelles ressources de bonification de 1,5 milliard de DTS en valeur actualisée nette de fin 2008, mobilisées à partir des ressources internes du FMI, y compris celles issues des ventes d’or et de contributions bilatérales.

Financements concessionnels

Modification des facilités de financement concessionnel

En 2008 et au premier semestre 2009, les pays à faible revenu ont été touchés par le renchérissement brutal des produits alimentaires et énergétiques, puis par la crise financière mondiale. Le FMI a répondu au consensus grandissant en faveur d’une action rapide pour répondre aux besoins du monde en développement, consensus qui se manifestait par les appels des pays à faible revenu et des chefs d’État du G-20. Au premier semestre de 2009, l’aide du FMI aux pays à faible revenu a été nettement accrue et sa conditionnalité considérablement assouplie et allégée.

S’appuyant sur ces mesures, le Conseil d’administration a approuvé en juillet 2009 de vastes modifications destinées à améliorer les facilités de financement concessionnel du FMI pour les pays à faible revenu, réformant ainsi de manière fondamentale la structure et les conditions financières de ces prêts (encadré 4.2)61. A ainsi été mis en place le fonds fiduciaire pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (fonds fiduciaire RPC), qui remplace le compte de fiducie existant de la facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance et de la facilité de protection contre les chocs exogènes (FRPC-FCE). Les changements aux instruments relevant du fonds fiduciaire sont entrés en vigueur en janvier 2010, une fois acceptés par tous les prêteurs du compte de prêts et par les contributeurs aux comptes de bonification du compte de fiducie FRPC-FCE.

Les administrateurs ont souligné que les trois nouveaux instruments de prêt créés par la réforme – la facilité élargie de crédit, la facilité de crédit de confirmation et la facilité de crédit rapide – visaient à aider les pays à faible revenu à atteindre des positions macroéconomiques stables et viables, dans un cadre solide et durable de réduction de la pauvreté et de promotion de la croissance, tout en mettant l’accent sur le caractère primordial des stratégies de réduction de la pauvreté et de promotion de la croissance définies par les pays eux-mêmes dans le cadre de programmes appuyés par le FMI. Les administrateurs ont salué l’augmentation de l’élément de libéralité des prêts du FMI aux pays à faible revenu, y compris la suspension temporaire du paiement d’intérêts pour les aider à faire face à la crise mondiale. Ils se sont également associés aux revues périodiques des taux d’intérêt applicables pour limiter les fluctuations de la concessionnalité et des coûts de bonification imputables aux variations des taux d’intérêt internationaux.

Les administrateurs ont mis l’accent sur la nécessité de mobiliser rapidement des ressources de prêt supplémentaires et ont lancé un appel aux prêteurs actuels et potentiels, leur demandant d’envisager de contribuer davantage. Ils ont convenu que, pour fournir les prêts additionnels requis, la limite d’emprunt existante du fonds fiduciaire RPC de 20 milliards de DTS devait être relevée à 30 milliards de DTS, et que les périodes d’engagement et de tirage devaient être prolongées respectivement jusqu’à la fin 2015 et fin 2018. La plupart des administrateurs ont donné leur appui à une proposition de montage financier destinée à assurer 1,5 milliard de DTS (en valeur actualisée nette de fin 2008) de ressources de bonification supplémentaires. La plupart d’entre eux ont également convenu que la stratégie de financement des bonifications ferait intervenir les bénéfices exceptionnels issus des ventes d’or du FMI62. Si ces bénéfices ne suffisaient pas à couvrir la contribution requise, la différence serait comblée par le revenu d’investissement de la dotation en or. Les administrateurs ont souligné que la stratégie convenue pour l’utilisation des ressources liées aux ventes d’or aux fins de bonification guiderait les décisions futures du Conseil une fois ces ventes terminées. Ils ont précisé que la faisabilité de la réforme des facilités en faveur des pays à faible revenu et du cadre de financement y afférent dépendait de la mise en œuvre de la stratégie d’utilisation des ressources liées aux ventes d’or décrites plus haut.

En février et mars 2010, le FMI a signé des accords d’emprunt en vertu desquels les banques centrales espagnole et danoise et le gouvernement canadien allaient contribuer au fonds fiduciaire RPC, augmentant ainsi les ressources du FMI pour les prêts concessionnels aux pays à faible revenu63. Les gouvernements chinois et norvégien se sont également engagés à contribuer au fonds fiduciaire RPC durant l’exercice 2010, les accords officiels ayant été signés ou devant l’être au cours des premiers mois de l’exercice 2011. Les services du FMI poursuivent leurs efforts pour mobiliser d’autres ressources en faveur du fonds fiduciaire RPC.

En mars 2010, les administrateurs ont avalisé les réformes destinées à faciliter la mobilisation des ressources concessionnelles, en particulier de la part des prêteurs désireux d’apporter une contribution en DTS (ce qui n’était pas autorisé auparavant). Lorsqu’elles entreront en vigueur, les réformes permettront l’émission d’obligations par le fonds fiduciaire RPC et la mise en place d’un régime de conversion pour les prêts concessionnels.

Examen du cadre de viabilité de la dette

Dans le prolongement de la vaste réforme des mécanismes de financement en faveur des pays à faible revenu entreprise en juillet, et dans le cadre des efforts consentis pour continuer d’adapter les politiques et les instruments aux besoins des pays membres, et notamment ceux à faible revenu, en août 2010 le Conseil d’administration a revu certains aspects du cadre de viabilité de la dette (CVD) établi conjointement avec la Banque mondiale64. Le CVD, mis en place en 2005 et révisé pour la dernière fois en 2006, a plusieurs objectifs: 1) guider les décisions d’emprunt des pays à faible revenu et les décisions de prêts des créanciers, dans la perspective des objectifs de développement et de la viabilité à long terme de la dette de chaque pays; 2) améliorer les évaluations et les conseils du FMI et de la Banque mondiale en matière de dette; et 3) contribuer à déceler rapidement les éventuelles difficultés pour faciliter les mesures préventives. La revue d’août, engagée par le Conseil en mars lors du débat sur l’évolution des financements en faveur des pays à faible revenu65, s’est concentrée sur les moyens d’assouplir le cadre tout en cherchant à réagir aux critiques selon lesquelles celui-ci avait limité les capacités d’emprunt des pays à faible revenu et, au vu de la crise mondiale, était sans doute trop procyclique (voir l’encadré 4.3 qui porte sur les principaux aspects du nouveau dispositif66).

Le Conseil d’administration a approuvé des directives révisées relatives aux critères de réalisation d’endettement extérieur dans les accords du FMI, sur la base d’une palette d’options et de fondements analytiques renforcés67. Les nouvelles directives tiennent compte des vulnérabilités d’endettement des pays membres ainsi que de leur capacité de gestion macroéconomique et financière, évaluées conformément à la méthodologie décrite dans les directives. Aucun membre n’est soumis à des exigences plus strictes que celles des directives précédentes, et tous les cas sont traités avec une plus grande flexibilité, excepté lorsque la viabilité de la dette est gravement compromise et que les capacités de gestion macroéconomique et financière du pays membre concerné sont limitées. Les administrateurs ont engagé vivement les services du FMI à rester vigilants face au risque de voir les pays contracter des financements moins concessionnels au détriment de financements plus concessionnels. Plusieurs suggestions ont été formulées concernant les modalités opérationnelles, notamment en matière d’évaluation des capacités, de transparence des documents liés aux programmes et de communication des changements au public, autant de questions correctement exposées dans une note d’orientation établie à l’intention des services de la Banque mondiale et du FMI68.

Encadré 4.3Principaux aspects du cadre révisé de viabilité de la dette

  • Une plus grande reconnaissance de l’effet de l’investissement public sur la croissance. Les administrateurs ont admis que l’analyse du lien entre investissement et croissance exigeait une démarche adaptée à chaque pays, reposant sur un large éventail d’indicateurs, éventuellement complétée par l’utilisation de modèles.

  • Une prise en compte plus explicite des envois de fonds des travailleurs expatriés dans les analyses de viabilité de la dette. En soulignant l’importance croissante des envois de fonds des travailleurs comme source de financement extérieure des pays à faible revenu ces dernières années, les administrateurs ont convenu qu’il fallait faire preuve d’une plus grande flexibilité dans la prise en compte du volume de ces envois lors de l’évaluation des risques.

  • Un traitement plus souple de la dette extérieure des entreprises publiques. La plupart des administrateurs se sont associés à la démarche consistant à exclure des analyses de viabilité de la dette (AVD) les créances des entreprises publiques qui ne représentent qu’un risque budgétaire limité pour l’État et peuvent emprunter sans sa garantie.

  • Une simplification des AVD. La plupart des administrateurs se sont exprimés en faveur d’une simplification des obligations d’AVD et ont opté pour une AVD complète tous les trois ans, avec des mises à jour annuelles plus sommaires entre-temps, sauf en cas de modification majeure des perspectives de dette et des exigences liées au programme.

Encadré 4.4Révision des critères d’admissibilité aux financements concessionnels

Le dispositif validé par le Conseil d’administration établit des critères diversifiés pour l’inclusion dans la liste de pays admissibles aux prêts concessionnels du FMI et le retrait de cette liste. Les pays peuvent prétendre aux financements concessionnels si leur revenu annuel par habitant est inférieur à un certain seuil (le même que celui qu’utilise le Groupe de la Banque mondiale pour décider de l’admissibilité aux ressources de l’IDA) et s’ils n’ont pas eu un accès important aux marchés financiers internationaux pendant une longue période. Les pays ne sont en principe plus admissibles aux concours du fonds fiduciaire RPC:

  • s’ils enregistrent un niveau de revenu durablement élevé, supérieur à deux fois le seuil de revenu par habitant de l’IDA, ou s’ils ont un accès important et durable aux marchés financiers internationaux;

  • s’ils ne sont pas exposés à court terme à des risques graves de chute de leur revenu par habitant, de perte d’accès aux marchés ou de vulnérabilité de leur dette.

Les pays cessent d’être admissibles au fonds fiduciaire RPC trois mois après l’adoption de la décision correspondante par le Conseil d’administration, sans que cela n’agisse sur l’aide concessionnelle existante du FMI, ni sur les discussions en cours sur de nouvelles demandes de financement. En outre, les pays ayant conclu un accord avec le FMI restent admissibles au fonds fiduciaire RPC pendant toute la durée de l’accord, et leur reclassement une fois achevé le programme appuyé par le FMI ne modifie en rien les conditions de l’encours de leurs crédits concessionnels ou bonifiés. L’admissibilité des pays au fonds fiduciaire RPC est revue tous les deux ans.

Pour garantir une uniformité de traitement des membres qui présentent des vulnérabilités similaires, le nouveau dispositif étend également à tous les petits pays (comptant moins d’un million d’habitants) le traitement exceptionnel actuellement accordé aux petits pays insulaires pour déterminer l’admissibilité au fonds fiduciaire RPC, qui suppose des critères moins exigeants en matière de revenu par habitant. La politique de combinaison des ressources conces-sionnelles et des ressources du CRG a également été revue, dans un souci d’harmonisation avec le nouveau dispositif d’admissibilité.

Révision du cadre d’admissibilité aux financements concessionnels

En janvier 2010, le Conseil d’administration a approuvé un nouvel ensemble de critères d’admissibilité aux financements concessionnels du FMI dans le cadre du fonds fiduciaire RPC (encadré 4.4), parachevant ainsi la refonte de ces financements pour les pays à faible revenu. Ce nouveau dispositif préserve l’accès aux financements concessionnels du FMI pour les pays membres qui en ont le plus besoin, tout en garantissant une uniformité de traitement grâce à des critères transparents d’admission et de reclassement69. Six pays – l’Albanie, l’Angola, l’Azerbaïdjan, l’Inde, le Pakistan et Sri Lanka – ont cessé d’être admissibles au fonds fiduciaire RPC dans le cadre du nouveau dispositif, entré en vigueur en avril 2010.

Les administrateurs ont exprimé des opinions variées sur les propositions de seuils d’admissibilité et de reclassement au titre du fonds fiduciaire RPC. Par ailleurs, conscients des avantages et inconvénients des choix en présence, ils ont souligné la nécessité de trouver un bon équilibre. D’un côté, des critères de reclassement moins exigeants permettraient aux pays membres de s’affranchir plus rapidement des mécanismes concessionnels, dont les ressources sont au demeurant limitées. D’un autre côté, un reclassement prématuré pourrait induire des risques excessifs pour la viabilité financière du pays membre concerné. Tout en notant que les évaluations de la vulnérabilité et du critère d’accès aux marchés comprennent nécessairement une appréciation subjective, les administrateurs ont rappelé qu’il importait d’appliquer le dispositif de manière systématique et objective, tout en admettant qu’un certain degré de flexibilité était approprié. Ils ont salué le fait que la décision d’admissibilité resterait étroitement alignée sur les pratiques de l’Association internationale de développement (IDA), et que la grande majorité des pays admissibles à l’IDA le seraient également au fonds fiduciaire RPC. Les administrateurs ont également approuvé l’application à tous les petits pays du traitement exceptionnel dont bénéficient actuellement les petits pays insulaires dans la détermination de l’admissibilité au fonds fiduciaire RPC, de manière à garantir un traitement uniforme pour tous les membres présentant les mêmes fragilités, ainsi que la proposition de modification des règles de combinaison des financements concessionnels et de ceux du CRG.

Examen de l’instrument de soutien à la politique économique

L’instrument de soutien à la politique économique (ISPE), créé en octobre 2005, permet au FMI d’apporter une aide aux pays à faible revenu qui n’ont pas besoin de son concours financier70. Depuis 2005, sept ISPE ont été accordés à six pays membres, tous situés en Afrique (tableau 4.1 sur le site Internet du Rapport annuel).

En juillet 2009, le Conseil d’administration a dressé un premier bilan de l’expérience acquise dans l’application de cet instrument71. Les administrateurs se sont globalement associés à l’opinion des services du FMI selon laquelle l’ISPE a généralement atteint ses objectifs et répondu aux attentes72. Ils ont noté leur évaluation mettant en évidence que la performance économique des bénéficiaires de l’ISPE était généralement au moins aussi bonne, voire meilleure, que celle des autres groupes comparables de pays à faible revenu. Les administrateurs ont été rassurés par les résultats d’une enquête qui faisaient ressortir que les pays membres considéraient l’ISPE comme un instrument utile dans les cas où il n’y avait pas de besoin immédiat de financement du FMI. Ils ont constaté que les réponses de l’enquête concernant le rôle de signalisation de l’ISPE étaient moins positives que celles portant sur les autres aspects de l’instrument. Au final, le Conseil a estimé qu’il n’y avait aucune urgence à modifier l’ISPE.

Affiner la Surveillance du FMI

En avril 2010, le Conseil d’administration a examiné la question de la modernisation de la mission et des modalités de surveillance du FMI, et les moyens permettant de renforcer la surveillance du secteur financier73.

En ce qui concerne la surveillance multilatérale, la plupart des administrateurs étaient favorables, ou se disaient favorables à titre d’essai, à la production de rapports sur les effets de débordement provenant des pays dont les politiques économiques ou la situation seraient susceptibles d’affecter sensiblement la stabilité du système, en complément des rapports sur les consultations au titre de l’article IV (voir «Surveillance bilatérale» au chapitre 3). Beaucoup d’entre eux ont cependant signalé que ce type d’analyse et les autres questions transnationales pourraient, le cas échéant, être intégrés dans les produits existants, tels que les rapports sur les consultations au titre de l’article IV, les Perspectives économiques régionales ou une version restructurée et abrégée des Perspectives économiques mondiales et du Rapport sur la stabilité financière dans le monde, ou dans de nouveaux rapports synthétiques et concis qui rassembleraient les travaux existants et la nouvelle initiative sur les effets de débordement. De nombreux administrateurs se sont montrés favorables ou réceptifs à l’idée de consultations multilatérales, en fonction des besoins, sur des sujets spécifiques aux implications systémiques afin d’encourager la collaboration et la coopération. Beaucoup d’entre eux ont vu un intérêt à adopter une décision de surveillance multilatérale qui éclaircirait la mission du FMI et offrirait un cadre d’action pour les gouvernements.

Encadré 4.5Révisions du programme d’évaluation du secteur financier

Au vu des atouts et des faiblesses mis en évidence par la crise, le FMI et la Banque mondiale ont procédé en septembre 2009 à une refonte du PESF. Bien que les éléments clés du programme restent inchangés (la participation reste volontaire et le FMI collabore toujours avec la Banque mondiale sur les évaluations concernant les pays à faible revenu ou émergents), plusieurs nouvelles caractéristiques méritent d’être signalées:

  • Des évaluations plus objectives et plus transparentes, grâce à la mise en place d’une grille d’évaluation des risques.

  • Un arsenal analytique amélioré, permettant de mieux identifier les liens entre l’économie au sens large et le secteur financier, et de couvrir une grande variété de facteurs de risque.

  • Des évaluations modulaires plus flexibles, adaptées aux besoins de chaque pays.

  • De meilleures perspectives plurinationales.

  • Un meilleur ciblage de l’évaluation des normes.

Ces nouvelles caractéristiques contribueront à intégrer les résultats du PESF à la surveillance bilatérale du FMI, en permettant d’opérer des évaluations plus fréquentes et mieux ciblées, et en encourageant une meilleure comparabilité entre les pays. La conception du PESF est également repensée dans le contexte de l’examen plus général de la mission du FMI.

En matière de surveillance bilatérale, de nombreux administrateurs ont estimé que des rapports thématiques qui couvrent plusieurs pays seraient utiles pour mieux comprendre les liens entre les pays. Les administrateurs ont souligné l’importance de s’assurer que la surveillance avait bien lieu dans des délais raisonnables.

En ce qui concerne l’amélioration de l’évaluation du risque par le biais de la surveillance du secteur financier, la plupart des administrateurs ont approuvé les projets qui visent à obtenir, par le biais de réseaux financiers internationaux, les données nécessaires au FMI pour évaluer les effets de débordement et leurs implications en termes de stabilité macrofinancière. La plupart étaient également d’avis que le FMI devait s’efforcer d’accéder de manière plus régulière aux données sur les institutions financières, en s’appuyant sur les modalités déjà existantes pour les évaluations du PESF, et d’être plus présent auprès des grandes institutions financières mondiales.

S’agissant des moyens d’améliorer l’impact de la surveillance du secteur financier, la plupart des administrateurs étaient favorables, ou pouvaient s’associer, à la proposition des services du FMI de faire du module de stabilité financière du PESF une partie obligatoire de la surveillance pour les membres dont le secteur financier présente une importance systémique. Les administrateurs ont souligné qu’il était important que le FMI agisse avec d’autres organisations internationales, en particulier, le Conseil de stabilité financière (CSF), en délimitant plus clairement les responsabilités. Ils se sont montrés généralement disposés à étudier les moyens d’améliorer la collaboration du FMI avec les organes de normalisation du secteur financier, compte tenu du rôle du FMI en matière d’évaluation de l’application des normes et vu l’importance de ces dernières pour la stabilité macrofinancière.

Comme les propositions pourraient exiger des ressources supplémentaires, les administrateurs ont signalé que certaines idées pourraient être mises à l’essai, ce qui permettrait de mieux évaluer les moyens nécessaires au fur et à mesure de l’expérience acquise. Ils ont averti que les nouvelles initiatives ne devaient pas être mises en œuvre au détriment de la surveillance bilatérale.

Revue du programme d’évaluation du secteur financier

Les évaluations réalisées dans le cadre du PESF contribuent utilement aux consultations au titre de l’article IV74, et la crise a démontré qu’il était nécessaire d’intégrer de manière encore plus homogène ces deux axes du travail du FMI. En septembre 2009, en dressant un bilan décennal de l’expérience acquise avec le PESF, le Conseil d’administration avait donné son aval à des mesures visant à renforcer davantage le programme et à mieux intégrer l’analyse du secteur financier à la surveillance, en tenant compte des enseignements tirés d’une décennie d’expérience du PESF et de la crise mondiale (encadré 4.5)75. Les administrateurs ont admis que le PESF pouvait devenir encore plus utile en couvrant plus de pays et en réalisant des évaluations plus précises et plus fréquentes, en particulier de la stabilité financière. Ils ont largement souscrit aux réformes proposées pour renforcer la souplesse, la pertinence et la rigueur analytique des évaluations.

Les administrateurs ont également convenu que les évaluations modulaires, de même que les contrôles sur pièces améliorés donneraient au PESF une souplesse dont il a clairement besoin et contribueraient à mieux adapter les évaluations aux besoins et aux priorités des différents pays. Ils ont approuvé la réalisation de mises à jour partielles, basées sur les risques, des rapports sur l’observation des normes et codes (RONC), une fois effectué une première évaluation complète. Les administrateurs ont également soutenu la mise en place dans les évaluations du PESF d’une grille standard d’évaluation des risques afin d’identifier les menaces potentielles pour la stabilité financière et de juger de leur probabilité et de leurs effets sur la stabilité macrofinancière. Ils ont rappelé combien il était important d’élargir le champ d’analyse des questions transnationales et ont exprimé le souhait que soient menés des travaux supplémentaires de mise au point d’un cadre analytique pour appréhender les liens macrofinanciers et évaluer les risques. En ce qui concerne la couverture du secteur financier dans les pays à faible revenu, les administrateurs ont estimé qu’il convenait de s’intéresser davantage à l’impact du sous-développement des marchés financiers sur l’efficacité des politiques macroéconomiques et sur la capacité de l’économie à absorber les chocs.

Coopération avec les autres organisations internationales et initiatives

Bien que le FMI travaille depuis longtemps en collaboration étroite avec d’autres organisations internationales telles que la Banque mondiale, les banques régionales de développement, l’Organisation mondiale du commerce ou les institutions spécialisées de l’ONU76, ses travaux liés à la crise l’ont amené à entamer une collaboration avec plusieurs autres institutions et organes, en particulier le G-20 et le CSF, et à participer à l’initiative de coordination des banques européennes.

Dès le début de la crise, les dirigeants du G-20 ont invité le FMI, à titre individuel et en collaboration avec d’autres organisations, à prendre plusieurs mesures pour faire en sorte que la sortie de crise se fasse sans heurt, de manière résolue et, surtout, en suivant la bonne voie. Le G-20 a rapidement chargé le FMI de mettre en place, conjointement avec le CSF, un exercice d’alerte avancée (voir, au chapitre 3, «Surveillance exercée par le FMI et priorités d’action face à la crise», et encadré 3.3). Plus récemment, il a demandé l’avis du FMI sur les moyens les plus efficaces de s’assurer que le secteur financier contribue aux coûts de sa viabilité (voir, au chapitre 3, «Travaux sur la taxation du secteur financier»). Enfin, bien entendu, le FMI est un acteur essentiel du processus d’évaluation mutuelle du G-20 (voir à nouveau «Surveillance exercée par le FMI et priorités d’action face à la crise»).

Le travail sur la crise a également amené le FMI à collaborer davantage avec le CSF. Comme signalé plus haut, les deux institutions ont noué un partenariat dans la mise au point et l’exécution d’exercices d’alerte avancée, dérivés en partie des activités existantes du FMI sur le thème de la vulnérabilité. En outre, le FMI travaille, en collaboration avec le CSF et le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB) à l’évaluation des implications macroéconomiques de la mise en application des propositions du CBCB visant à renforcer la réglementation mondiale sur les fonds propres et les liquidités. Durant l’exercice 2010, le FMI a travaillé avec le CSF et la Banque des règlements internationaux à la rédaction d’un rapport pour le G-20 sur les directives d’évaluation de l’importance systémique des institutions, des marchés et des instruments financiers, ainsi que sur l’identification et la correction des carences de données et d’informations mises au jour par la crise.

Le FMI a également participé à plusieurs groupes ou initiatives nés de la crise ou qui ont vu leur importance s’accroître en raison de celle-ci. Le chapitre 3 évoque le travail réalisé par le FMI à la tête du Groupe interagences de statistiques économiques et financières, notamment au regard du site Internet des Principaux indicateurs internationaux, qui fournit des informations économiques et financières pour les pays du G-20. Parmi les collaborations du FMI avec des groupements internationaux, l’une des plus notables concerne sa participation à l’initiative de coordination des banques européennes (initiative de Vienne)77. Réagissant à l’absence d’une structure qui aurait permis une riposte coordonnée aux risques de sorties de capitaux provoqués par la crise dans les pays émergents d’Europe, le FMI et plusieurs institutions internationales (dont la Banque européenne pour la reconstruction et le développement et la Commission européenne) ont organisé plusieurs rencontres, la première ayant eu lieu en janvier 2009. À ces occasions, les institutions financières internationales et les autorités des pays d’origine et d’accueil ont rencontré les banques commerciales implantées dans les pays émergents d’Europe pour traiter des mesures propres à réaffirmer leur présence dans la région en général, et plus précisément dans les pays bénéficiaires d’une aide au titre de leur balance des paiements de la part des institutions financières internationales. Cette initiative a largement contribué à stabiliser la situation et à apaiser les marchés, tout en créant un dialogue entre les secteurs privé et public. De manière tout aussi importante, elle a fourni un cadre de dialogue, apportant ainsi un certain degré de certitude sur les marchés privés profitant ainsi aux politiques économiques des pays concernés.

À travers ses bureaux européens, le FMI collabore activement avec les institutions basées en Europe, dont l’OCDE et l’Union européenne, sur plusieurs programmes visant l’Europe centrale et orientale, ou encore plus récemment la Grèce.

Réformer la Gouvernance du FMI

Gestion et organisation

Rapport au CMFI

En réponse à une demande du CMFI formulée en avril 2009 pour que lui soit présenté un rapport sur la gouvernance du FMI, le Conseil d’administration s’est réuni en juillet de la même année pour un premier examen des principaux points et options de réforme, en s’appuyant sur plusieurs rapports, dont ceux établis par un comité de personnalités éminentes présidé par Trevor Manuel et par le Bureau indépendant d’évaluation, ainsi que sur les consultations menées auprès de la société civile (encadré 4.6)78. Le Conseil s’est réuni une nouvelle fois en septembre pour examiner le projet du rapport au CMFI, à partir des grandes lignes tracées durant la première discussion, projet qui contenait des propositions concrètes d’action immédiate et signalait les domaines à approfondir. Le Conseil d’administration a présenté son «Rapport au CMFI sur la réforme de la gouvernance du FMI» juste avant l’Assemblée annuelle d’octobre 2009 d’Istanbul, où le Comité a insisté sur l’importance d’une réforme de la gouvernance pour la légitimité et l’efficacité du FMI (voir l’encadré 4.2 du site Internet du Rapport annuel)79.

Lors du premier débat du Conseil d’administration sur cette question, les administrateurs ont examiné cinq volets fondamentaux: le réalignement des quotes-parts, l’action à haut niveau, l’efficacité du processus décisionnel et de la représentation au Conseil d’administration, l’existence d’un processus de sélection ouvert de la direction du FMI (et, de manière plus générale, une plus grande diversité au sein des services de l’institution) et l’actualisation de la mission du FMI. Le rapport d’octobre au CMFI comportait des évaluations et des recommandations sur ces cinq dossiers. Les administrateurs ont convenu que le rapport au CMFI devait définir des mesures concrètes pour assurer une action de haut niveau de la part des ministres et des gouverneurs, comparable à celle constatée durant la crise mondiale – par exemple en faisant en sorte que les réunions du CMFI soient moins formelles et gagnent davantage en fluidité et en interaction, en adoptant un modèle de direction plus ouvert, inspiré de la troïka du G-20, en améliorant le processus de préparation des communiqués et en intégrant des dispositifs de responsabilisation.

Encadré 4.6Le quatrième pilier: impliquer la société civile dans la réforme de la gouvernance du FMI

En septembre 2008, le Directeur général a proposé d’élargir le champ des contributions à la réforme de la gouvernance du FMI, en réponse à la demande d’organisations de la société civile (OSC), qui souhaitaient prendre part à ce processus1. L’implication de la société civile en tant que «quatrième pilier» du processus de réforme de la gouvernance visait à compléter le travail entrepris via les trois autres piliers, à savoir le Bureau indépendant d’évaluation du FMI, le Groupe de travail des administrateurs du FMI sur la gouvernance du FMI et le Comité de personnalités éminentes travaillant sur la réforme de la gouvernance du FMI.

La consultation liée au quatrième pilier comportait un certain nombre d’activités sur une période de cinq mois, auprès de quelques 200 représentants d’OSC, membres de groupes de réflexion et chercheurs d’une cinquantaine de pays. Une OSC basée à Washington, New Rules for Global Finance Coalition, a coordonné la consultation, et un site Internet externe a été créé pour permettre aux OSC d’échanger leurs idées et de soumettre leurs contributions2. De plus, six vidéoconférences ont été organisées dans 11 pays3 avec des participants issus du monde de la recherche, des OSC et du secteur privé. Les OSC ont également rencontré en juillet 2009 les équipes du FMI qui avaient rédigé les documents du Conseil sur la réforme de la gouvernance.

En septembre 2009, des représentants d’OSC se sont réunis avec les administrateurs lors d’un séminaire informel au siège du FMI, pour présenter leurs recommandations sur la réforme de la gouvernance. Ces recommandations ont été intégrées au rapport final sur le quatrième pilier4, qui a été officiellement présenté au Directeur général lors d’une rencontre avec les OSC lors de l’Assemblée annuelle de 20095.

La consultation avec les OSC liée au quatrième pilier a joué un rôle primordial dans les relations du FMI avec les parties prenantes non officielles, dont la contribution a aidé à définir le cadre de réflexion du FMI.

1 Pour davantage d’informations sur le processus de consultation lié au quatrième pilier, voir «Engaging Civil Society in the Reform of IMF Governance», The IMF and Civil Society, 23 septembre 2009 (www.imf.org/external/np/exr/cs/news/2009/CS091.htm).2 Voir «The Fourth Pillar: IMF Consultations with CSOs on Governance Reform» (http://thefourthpillar.ning.com/).3 Ces pays étaient l’Afrique du Sud, l’Argentine, le Ghana, l’Inde, l’Indonésie, le Kazakhstan, le Kenya, le Mexique, le Pérou, la République kirghize et l’Uruguay.4 Le Rapport des consultations de la société civile avec le FMI est disponible en français (en plus des versions anglaise et espagnole) sur le site de New Rules for Global Finance Coalition (www.new-rules.org/fourth_pillar.htm).5 Voir «IMF Governance Reform: Update from Istanbul», The IMF and Civil Society, 14 octobre 2009 (www.imf.org/external/np/exr/cs/news/2009/CSO100.htm).

S’associant à l’avis du Directeur général du FMI selon lequel un Conseil d’administration fort est vital pour l’institution, les administrateurs ont souligné qu’il importait de renforcer le rôle du Conseil d’administration, en s’attachant davantage aux questions stratégiques, grâce à une modernisation des méthodes de travail. Entre autres, cette amélioration pourrait s’appuyer sur un meilleur usage des comités du Conseil, des procédures de défaut d’opposition et des recommandations similaires du Groupe de travail du Conseil d’administration sur la réforme de la gouvernance, ainsi que l’examen d’autres procédures possibles pour la conduite de la surveillance par le Conseil. En revanche, les administrateurs du FMI ont exprimé un vif désaccord avec les propositions de redéfinition du partage des responsabilités – par exemple en attribuant à la direction la fonction de surveillance, domaine où une forte revue par les pairs est jugée d’une importance cruciale. En ce qui concerne les règles de vote, les administrateurs ont souligné que la pratique consistant à décider par consensus autant que possible avait été bénéfique pour le FMI.

Le Conseil d’administration compte parachever la révision du processus de sélection de la direction. Le Conseil reconnait que ce processus pourra réussir à créer un cadre ouvert, fondé sur le mérite et transparent, conformément aux souhaits du CMFI, pour autant que les pays membres du FMI soient disposés à en tirer pleinement profit. Tout en reconnaissant à quel point il peut être difficile d’atteindre un consensus sur une question aussi vaste, de nombreux administrateurs étaient favorables à travailler davantage sur l’actualisation de la mission du FMI, question qui influe sur la gouvernance dans la mesure où elle délimite et façonne les approches et les sujets soumis à l’approbation des pays membres dans l’exercice de leur droit de vote et de leur représentation.

Poursuite des travaux sur la gouvernance

Depuis la remise de son rapport au CMFI, le Conseil d’administration a eu plusieurs autres débats sur les questions de gouvernance. Une première réunion donnant le coup d’envoi de la quatorzième révision générale des quotes-parts a eu lieu en mars 2010, suivie d’une séance du Conseil en avril sur la taille du FMI en rapport avec la quatorzième révision générale des quotes-parts (voir plus haut «Repenser la mission du FMI»). Le Conseil a également organisé un débat en mars sur deux points: la réforme du processus du CMFI afin de rendre ses délibérations plus efficaces, et l’argumentaire en faveur d’un Conseil d’administration entièrement élu. Les administrateurs ont examiné la question de la mise en place d’un processus ouvert de sélection de la direction lors d’une séance à huis clos en avril. Lors d’une autre réunion au mois d’avril, ils ont examiné un rapport d’avancement concis au CMFI sur la réforme de la gouvernance. Ce rapport, intitulé «Executive Board Progress Report to the IMFC: The Reform of Fund Governance», a été présenté au CMFI lors des réunions de printemps80.

Représentation et quotes-parts

Les souscriptions de quotes-parts (voir encadré 4.3 du site Internet du Rapport annuel) constituent les principales ressources financières du FMI. Le Conseil des gouverneurs procède régulièrement à une révision générale des quotes-parts (au moins une fois tous les cinq ans), ce qui permet au FMI d’évaluer l’adéquation de ces dernières par rapport aux besoins de financement de ses membres et de ses propres capacités à y répondre, mais aussi de modifier les quotes-parts de certains membres pour tenir compte de l’évolution de leur position relative dans l’économie mondiale, garantissant ainsi que le processus décisionnel du système financier international suit l’évolution structurelle de l’économie mondiale. La dernière de ces révisions en date, la treizième révision générale, s’est achevée en janvier 2008, sans que le Conseil des gouverneurs ne propose d’augmenter les quotes-parts. Les discussions relatives à la quatorzième révision générale, qui en vertu d’un calendrier accéléré devrait prendre fin avant janvier 2011 (voir plus bas «Quatorzième révision générale des quotes-parts»), ont déjà commencé.

État d’avancement de la réforme ad hoc des quotes-parts d’avril 2008

La réforme des quotes-parts la plus récente, approuvée par le Conseil des gouverneurs en avril 2008, vise à augmenter la proportion de voix des marchés émergents dynamiques et à accroître la représentation des pays à faible revenu. En vertu de cette réforme ad hoc, 54 membres voient leurs quotes-parts augmenter et les Statuts sont modifiés pour tripler les voix de base et mettre en place un dispositif permettant de préserver la part des voix de base dans le total des voix. Au 30 avril 2010, 35 membres sur les 54 concernés avaient consenti à l’augmentation ad hoc de leurs quotes-parts prévue par la réforme. En outre, 70 membres sur les 112 requis représentant une proportion de 72,9 %, contre les 85 % requis, du total des voix attribuées, avaient accepté la proposition d’amendement des Statuts. Dans son communiqué d’avril 2010, le CMFI a vivement encouragé les pays membres à manifester leur consentement à la réforme des quotes-parts et de la représentation de 2008, qui demeure en suspens81.

Quatorzième révision générale des quotes-parts

Les travaux sur la poursuite des réformes des quotes-parts sont en cours dans le cadre de la quatorzième révision générale des quotes-parts, censée s’achever avant janvier 2011, c’est-à-dire avec deux ans d’avance sur le calendrier initial. Dans son communiqué d’octobre 2009, le CMFI s’est dit favorable à ce qu’au moins 5 % du total des quotes-parts soient transférées des pays surreprésentés aux pays émergents et en développement dynamiques qui sont sous-représentés, en utilisant la formule actuelle de calcul des quotes-parts comme point de départ. Il s’est également engagé à protéger le pourcentage de voix des pays membres les plus pauvres82.

Les administrateurs du FMI se sont rencontrés en mars 2010 pour examiner les premiers aspects du réalignement des quotes-parts dans le contexte de la quatorième révision générale. Des discussions initiales ont également eu lieu en avril à propos de la taille du FMI (voir la section «Des concours financiers à la mesure du XXIe siècle» dans ce chapitre), question qui a une incidence sur le réalignement des quotes-parts.

Nouveaux pays membres

La République du Kosovo a accepté la proposition d’adhésion du FMI et est devenue le 186e pays membre en juin 200983. Le Conseil des gouverneurs a aussi adopté lors de l’exercice 2010 une résolution sur l’adhésion de Tuvalu, en réponse à une demande adressée dans ce sens durant l’exercice 2009 (Tuvalu est par la suite devenu le 187e pays membre du FMI en juin 2010).

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