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1. Vue D’ensemble

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 2010
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Au moment où l’exercice 2010 touchait à sa fin1, l’économie mondiale semblait émerger de la pire récession que le monde ait connue depuis soixante ans. La reprise demeurait toutefois inégale: la croissance était très vigoureuse dans certaines économies, mais le redressement apparaissait plus timide dans d’autres, tandis que les risques baissiers s’accentuaient – et cette tendance persistait au début de l’exercice 2011. Des mesures s’imposent pour contrer ces risques et créer les conditions d’une croissance à nouveau forte et soutenue de l’économie mondiale.

Pendant tout l’exercice, le FMI est demeuré le point cardinal des efforts déployés par la communauté internationale pour replacer durablement l’économie mondiale sur une trajectoire de croissance. Il s’est employé essentiellement à fournir des conseils aux pays membres pour soutenir la reprise, renforcer le dispositif de sécurité financière à l’échelle mondiale et consolider le système financier international. Les travaux engagés pour renforcer le FMI ont avancé, en particulier la révision de sa mission, la modernisation de sa fonction de surveillance, les mesures visant à assurer sa sécurité financière et la réforme de sa structure de gouvernance. Pour ce qui est des autres domaines, la restructuration des volets «recettes» et «dépenses» du budget a été poursuivie, la politique de ressources humaines modifiée, la transparence accrue, et les actions d’information et de sensibilisation élargies.

La Sortie de la Grande Récession

La crise financière mondiale qui a éclaté en 2008 a eu des effets dévastateurs sur l’économie mondiale. Le crédit s’est raréfié, les échanges commerciaux se sont effondrés, les flux de capitaux se sont taris, la croissance s’est affaissée, et le chômage a fortement augmenté. La crise est née dans plusieurs économies avancées (et, plus particulièrement, dans les secteurs financiers de ces pays), mais elle n’a pas tardé à se propager aux quatre coins de la planète.

Faisant preuve d’un esprit de coopération sans précédent, les pouvoirs publics ont réagi à la crise en prenant des mesures ambitieuses et énergiques sur les plans monétaire et budgétaire et dans le secteur financier. Ces actions concertées ont réussi à arrêter, puis à inverser la dégradation de la situation économique. Les conditions se sont ainsi améliorées sur les marchés financiers, et les premiers signes de reprise sont apparus au second semestre de 2009, la croissance commençant à monter en régime au début de 2010. Cependant, la reprise est restée modérée et inégale, les pays avancés enregistrant une croissance relativement faible tandis que l’activité redémarrait avec vigueur dans la plupart des marchés émergents et des pays à faible revenu.

La reprise se poursuit, mais des risques considérables subsistent. Il importera tout particulièrement de réduire les risques souverains, qui pourraient menacer la stabilité financière et prolonger la crise, du fait que l’endettement public s’est sensiblement alourdi. La résorption des mesures d’assouplissement monétaire, bien qu’elle soit nécessaire et déjà engagée dans les grands pays émergents et certains pays avancés, pourrait être différée dans les principaux pays avancés au profit d’un ajustement budgétaire et du retrait des aides consenties en urgence au secteur financier. La persistance d’un chômage élevé continue de poser un défi majeur qui a des conséquences à la fois macroéconomiques et sociales, et qui laisse craindre la transformation du chômage temporaire en chômage structurel. La réforme financière doit aussi faire partie des priorités des pouvoirs publics. La teneur de cette réforme est clairement définie: une amélioration quantitative et qualitative du capital et une meilleure gestion des risques de liquidité, une boîte à outils pour traiter les risques systémiques en général et les établissements trop importants pour faire faillite en particulier, et un cadre pratique de nature à faciliter les procédures de règlement transnationales. Enfin, pour que l’économie mondiale retrouve durablement une croissance robuste, la demande doit être rééquilibrée entre les différents pays.

Le Rôle Joué par le FMI Pour Favoriser une Reprise Durable

Pendant l’exercice 2010, le FMI a contribué de façon fondamentale au redressement de l’activité économique mondiale. Face à la crise, il a prôné l’adoption de politiques de nature à soutenir la reprise et à créer les conditions d’une croissance soutenue, en jouant en particulier un rôle essentiel lors des réunions du Groupe des Vingt (G-20), et il a apporté son concours à certains pays au moyen de vastes programmes, et notamment le recours, à titre de précaution, à la ligne de crédit modulable (LCM). Il a aussi adopté de nouvelles mesures et préconisé l’adaptation de la politique économique dans plusieurs domaines:

  • Renforcement du dispositif de sécurité financière à l’échelle mondiale. Le FMI a accru ses ressources prêtables pendant l’exercice 2010, et il a approuvé et procédé à une allocation générale de droits de tirage spéciaux (DTS) pour injecter de la liquidité dans l’économie mondiale. Il a révisé et élargi ses facilités de crédit afin qu’elles continuent de correspondre aux besoins des pays membres pendant toute la durée de la crise et par la suite. Pour atténuer les effets particulièrement sensibles de la crise sur de nombreux pays à faible revenu, le FMI a accru sa capacité de prêt concessionnel et modifié le cadre dans lequel il effectue ce type de prêt. Au cours de l’exercice, le Conseil d’administration a approuvé 14 accords de financement non concessionnels, pour un montant total de 72,2 milliards de DTS, dont la majorité (52,2 milliards de DTS) en liaison avec la LCM. En outre, les engagements de prêts au titre des facilités concessionnelles en faveur des pays à faible revenu ont fortement augmenté et atteint 2,2 milliards de DTS.

  • Maintien des mesures de relance jusqu’à ce que l’on constate une reprise soutenue de la demande privée, tandis que sont élaborées, expliquées, puis engagées des stratégies crédibles de rééquilibrage à moyen terme des finances publiques, en fonction de la situation particulière de chaque pays. Le FMI a conseillé aux pouvoirs publics d’appliquer intégralement leurs mesures de relance budgétaire, sauf dans le cas des pays confrontés à une forte hausse des primes de risque, où l’assainissement des finances publiques ne pouvait pas attendre. Si la situation macroéconomique évolue comme le prévoit le FMI dans son rapport sur les Perspectives de l’économie mondiale, la plupart des économies avancées devraient commencer à rééquilibrer leurs finances publiques en 2011. Les stratégies d’assainissement doivent être appliquées de manière à favoriser la croissance autant que possible et être accompagnées de réformes structurelles de nature à stimuler la croissance potentielle. Dans la mesure où les anticipations inflationnistes restent bien ancrées, la politique monétaire pourrait rester accommodante pendant le rééquilibrage budgétaire. Du fait que les pays émergents connaissent une reprise plus rapide que les pays avancés, ils devront être les premiers à resserrer leur politique monétaire. Pour la période à venir, le FMI conseille aux pays de donner la priorité non plus aux mesures de relance budgétaire, mais au rééquilibrage de leurs finances publiques.

  • Réformes visant à renforcer le système financier mondial. Les estimations du FMI concernant les pertes subies par les systèmes financiers pendant la crise ont été revues à la baisse dans le courant de l’exercice 2010 tandis que la croissance redémarrait et que les marchés financiers rebondissaient, mais, dans bien des cas, les bilans des établissements financiers sont restés tendus. Dès lors, le FMI a prôné l’assainissement des bilans ainsi que la refonte de la réglementation et de la supervision du secteur financier, mesures qu’il jugeait indispensables pour réduire les risques et soutenir la croissance du crédit nécessaire à une reprise durable.

  • Rééquilibrage de la croissance mondiale. Le FMI a conseillé aux pays qui affichaient des déficits extérieurs excessifs avant la crise de mettre en place des plans de rééquilibrage de leurs finances publiques pour préserver la confiance des investisseurs, de manière, là aussi, à favoriser autant que possible la croissance. Il incomberait alors aux pays qui enregistrent des excédents courants excessifs de stimuler la demande mondiale en faisant en sorte que leur croissance soit davantage tirée par la demande intérieure que par les exportations. Les monnaies des pays à déficits excessifs se dépréciant, il s’ensuit que celles des pays excédentaires doivent s’apprécier. Le FMI préconise que le rééquilibrage soit étayé par une réforme du secteur financier et par des politiques structurelles appropriées tant dans les pays excédentaires que dans les pays déficitaires.

  • Renforcement des capacités. La crise a accru l’importance de l’assistance technique du FMI en tant que moyen pour les pays membres de se doter des capacités d’élaborer et de mettre en œuvre des politiques macroéconomiques saines. Le FMI a répondu immédiatement aux besoins croissants dans ce domaine, en fournissant une assistance technique à plusieurs pays, en particulier pour les aider à faire face aux conséquences macroéconomiques de la crise.

Fabrication de bonbonnes de gaz de pétrole dans une usine de Cikarang, en Indonésie.

Réunion du CMFI lors de l’Assemblée annuelle 2009 au Centre des congrès d’Istanbul.

Renforcement du FMI en Prévision des Défis à Venir

Alors que se terminait l’exercice 2010, des risques considérables continuaient de peser sur la reprise et semblaient devoir persister pendant un certain temps encore. Des efforts particuliers ont donc été déployés en cours d’exercice pour renforcer le FMI afin qu’il soit tout à fait prêt à assumer son rôle évolutif au sein de l’économie mondiale. Lors de l’Assemblée annuelle d’Istanbul en octobre 2009, le Comité monétaire et financier international (CMFI) a fixé les grandes priorités de l’institution pour la période à venir:

  • réviser la mission de l’institution de manière à ce qu’elle englobe l’ensemble des politiques macroéconomiques et des politiques touchant au secteur financier qui influent sur la stabilité mondiale;

  • continuer de renforcer la capacité financière de l’institution, pour aider les pays membres qui se heurtent à des problèmes de balance des paiements, dus notamment à l’instabilité financière, et réduire le besoin qu’ils ressentent d’accumuler des réserves excessives;

  • recentrer la surveillance multilatérale et mieux l’intégrer à la surveillance bilatérale, et renforcer encore la surveillance transnationale, régionale et multilatérale;

  • réformer la gouvernance du FMI, afin d’accroître la légitimité et l’efficacité de l’institution.

Révision de la mission du FMI

Lors de l’Assemblée annuelle d’octobre 2009, le CMFI a invité le FMI à «réexaminer sa mission de manière à y inclure l’ensemble des politiques macroéconomiques et financières qui influent sur la stabilité mondiale», et à lui remettre un rapport à ce sujet d’ici à l’Assemblée annuelle de 2010. La surveillance, les questions de financement et la stabilité du système monétaire international – domaines qui relèvent de la mission statutaire du FMI – sont devenues les principaux thèmes des études réalisées par les services de l’institution ainsi que des débats du Conseil d’administration pendant les derniers mois de l’exercice 2010 et le sont restés pendant l’exercice en cours.

Financement pour le XXIe siècle

Les ressources du FMI

Pendant l’exercice, le Conseil d’administration s’est employé en particulier à faire en sorte que le FMI dispose de ressources suffisantes pour répondre aux demandes potentielles. Conformément aux objectifs énoncés par les dirigeants du G-20 en avril 2009 et approuvés ensuite par le CMFI, le FMI a pris de façon rapide et résolue des dispositions pour évaluer les ressources dont il disposait et faire en sorte qu’elles restent à la hauteur des besoins des pays membres. Des entretiens ont été engagés durant le premier semestre de 20092 avec plusieurs pays membres en vue de la conclusion éventuelle de nouveaux accords d’emprunt bilatéraux, et quinze de ces accords ont été signés et sont entrés en vigueur pendant l’exercice 2010. Dans le cadre d’un dispositif d’émission obligataire réservé aux pays membres et aux banques centrales et approuvé par le Conseil d’administration pendant l’exercice, trois accords bilatéraux prévoyant la souscription d’obligations du FMI ont aussi été signés et sont entrés en vigueur. Les ressources empruntées par le biais de ces divers accords ont été utilisées pour la première fois en juillet 2009.

En même temps que les accords d’emprunt bilatéraux étaient mis en place pour fournir rapidement des financements supplémentaires en cas de crise, le FMI a pris des dispositions pour accroître de façon plus permanente les ressources qu’il peut prêter. En novembre 2009, les participants existants et potentiels aux Nouveaux Accords d’emprunt (NAE)3 du FMI se sont entendus pour élargir et assouplir ces accords. Le Conseil d’administration a ensuite adopté une décision portant les NAE à 367,5 milliards de DTS (environ 550 milliards de dollars, au taux de change en fin d’exercice) et ajoutant treize nouveaux participants, notamment plusieurs pays émergents. Lors de discussions ultérieures sur l’adéquation et la composition des ressources prêtables du FMI, les administrateurs ont souligné que, en dépit du montant élevé des ressources disponibles au titre des NAE, le FMI était et devait rester une institution fondée sur un système de quotes-parts, et la plupart d’entre eux ont exprimé l’avis qu’il était hautement souhaitable d’accroître les quotes-parts de manière à ce que le FMI ait assez de ressources pour répondre aux besoins des pays membres dans la plupart des cas.

Le financement pour les pays membres

Tout en veillant à disposer de ressources suffisantes, le FMI a consacré des efforts considérables pendant l’exercice à affiner sa panoplie d’instruments de prêt pour pouvoir répondre aux besoins des pays membres pendant la crise et par la suite. À la fin de l’exercice 2009, le Conseil d’administration a approuvé une refonte du cadre de l’aide non concessionnelle du FMI et, durant l’exercice 2010, il a examiné plusieurs avant-projets de nouvelles modifications, notamment 1) des aménagements de la LCM, en particulier l’extension de la durée de l’aide consentie, une meilleure prévisibilité des critères d’admissibilité et la suppression du plafonnement informel des concours; 2) la création d’une ligne de crédit préventive (LCP) pour les pays qui ne sont pas admissibles au bénéfice de la LCM mais qui mènent de bonnes politiques économiques; et 3) la mise au point d’un mécanisme par lequel le FMI pourrait offrir des lignes de liquidité aux pays dont les politiques peuvent avoir des effets sur l’ensemble du système. Il est aussi prévu d’approfondir la réflexion sur le renforcement des liens avec les arrangements financiers régionaux.

Poursuivant le travail entamé pendant l’exercice 2009 avec la réforme du financement non concessionnel, le Conseil d’administration a approuvé pendant l’exercice 2010 une réforme de la structure, de la conditionnalité et des conditions financières des facilités de financement concessionnel du FMI destinées aux pays à faible revenu. Un nouveau fonds fiduciaire pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (le FRPC ou le fonds fiduciaire RPC) a été créé pour remplacer et élargir, à compter de janvier 2010, le compte de fiducie FRPC-FCE (facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance et facilité de protection contre les chocs exogènes). Avec son nouvel arsenal d’instruments de prêt, le FMI a plus que doublé son aide financière aux pays à faible revenu. Sa capacité de prêt concessionnel devrait atteindre 17 milliards de dollars d’ici à 2014, dont 8 milliards de dollars pendant les deux premières années.

Modernisation de la surveillance exercée par le FMI

La crise mondiale a mis en évidence la nécessité de moderniser la surveillance exercée par le FMI de manière à ce qu’elle prenne dûment en compte les conséquences transnationales des politiques et des événements économiques nationaux ainsi que le rôle central du secteur financier dans la vie économique. Le Conseil d’administration a examiné un certain nombre de propositions allant dans ce sens, pour notamment:

  • accorder une plus grande attention aux retombées externes de la politique et de la conjoncture économiques des pays lorsqu’elles influent sur la stabilité de l’ensemble du système mondial, de manière à faire le lien entre les dimensions multilatérales et bilatérales;

  • engager, le cas échéant, de nouvelles consultations multilatérales pour encourager la collaboration et les actions collectives dans des domaines particuliers sans empiéter sur les mécanismes existants (par exemple le processus d’évaluation mutuelle des pays du G-20) et intensifier le dialogue avec les groupes de pays existants;

  • renforcer la surveillance du secteur financier en recensant les interconnexions à travers les frontières et entre secteurs ainsi que les canaux de transmission de l’instabilité macrofinancière, en complétant les données relatives au secteur financier et en collaborant avec les principales instances chargées de veiller à la stabilité financière.

Un pêcheur fait sécher son poisson en plein air sur la péninsule du Cap Maclear, au Malawi.

Réunion du CMFI lors des réunions du printemps 2010, au siège du FMI à Washington.

Pendant l’exercice, le Conseil d’administration a aussi réexaminé le programme d’évaluation du secteur financier (PESF) et l’a renforcé de plusieurs manières. Il a été convenu que ce programme serait d’autant plus utile que son application serait étendue et que les évaluations seraient recentrées et effectuées plus fréquemment.

Toujours soucieux d’améliorer la coordination avec les autres organisations internationales, ce que le Directeur général considère comme une priorité, le FMI a redoublé d’efforts pendant l’exercice 2010 pour collaborer avec d’autres instances internationales dans les domaines liés à ses activités de surveillance. En septembre 2009, il a été invité à participer au processus d’évaluation mutuelle des pays du G-20, qui repose sur le principe que la coordination des politiques économiques peut relancer la croissance mondiale de façon durable et équilibrée. Le FMI a ainsi été invité à étudier comment s’articulent entre eux les cadres de politique économique nationaux et régionaux au sein du G-20 et à examiner les politiques économiques menées par les différents pays du G-20 afin de déterminer si, collectivement, elles contribuent à une croissance durable et équilibrée de l’économie mondiale. Avec le Conseil de stabilité financière (CSF), le FMI a aussi mis en place un exercice semestriel d’alerte avancée pour évaluer les risques que feraient peser sur l’économie mondiale des événements qui, bien qu’improbables, auraient de graves répercussions s’ils se produisaient, et recenser les différents moyens de circonscrire ces risques.

La crise a montré que les insuffisances de la collecte de données avaient empêché d’identifier et de mesurer les facteurs de vulnérabilité. Elle a ainsi fait prendre conscience de l’importance que revêtent pour la surveillance et la conduite de la politique économique l’accès à des données de bonne qualité ainsi qu’une analyse solide de ces données. Travaillant de façon concertée pendant l’exercice, le FMI et le CSF ont mené de vastes consultations auprès des utilisateurs officiels des données économiques et financières dans les pays du G-20 et d’autres institutions internationales, puis ils ont formulé des recommandations pour remédier aux principales déficiences révélées par la crise dans ce domaine. Conformément à l’une de ces recommandations, le FMI a créé un site Internet public donnant accès à une base de données qui regroupe les indicateurs de solidité financière (ISF) d’un certain nombre de pays, de manière à améliorer la diffusion internationale de ces indicateurs.

Réforme de la gouvernance du FMI

À la fin de l’exercice 2010, la dernière en date des réformes des quotes-parts du FMI, qui a été approuvée par le Conseil des gouverneurs en avril 2008, n’avait toujours pas recueilli un nombre suffisant de voix pour être ratifiée. Cette réforme vise, entre autres objectifs, à accroître la part des voix attribuées aux pays émergents dynamiques et à renforcer la participation des pays à faible revenu. Dans son communiqué d’avril 2010, le CMFI engage les pays membres à approuver promptement cette réforme. Les travaux sur la réforme complémentaire des quotes-parts ont commencé pendant l’exercice 2010 dans le contexte de la Quatorzième Révision générale des quotes-parts, qui doit être achevée avant janvier 2011. Dans son communiqué d’octobre 2009, le CMFI se déclare favorable à ce qu’au moins 5 % du total des quotes-parts soient transférés des pays surreprésentés aux pays émergents et en développement dynamiques qui sont sous-représentés, en utilisant la formule actuelle de calcul des quotes-parts comme point de départ. Il se dit aussi déterminé à préserver la part des pays membres les plus pauvres dans le total des voix attribuées.

Le CMFI ayant demandé un rapport sur la gouvernance au FMI, le Conseil d’administration s’est réuni en juillet 2009 pour engager la réflexion sur les principaux aspects de cette question et les diverses possibilités de réforme, sur la base de plusieurs rapports et de consultations avec la société civile. Le Conseil d’administration a remis son «Rapport au CMFI sur la réforme de la gouvernance du FMI» avant l’Assemblée annuelle d’octobre 2009, au cours de laquelle le CMFI a rappelé l’importance que revêt la réforme de la gouvernance pour la légitimité et l’efficacité du FMI. Par la suite, le Conseil d’administration a mené une réflexion sur la taille du FMI (dans le contexte de la Quatorzième Révision générale des quotes-parts), les réformes à apporter éventuellement au fonctionnement du CMFI, l’opportunité de passer à un système où tous les administrateurs seraient élus et le mode de sélection de la direction du FMI.

Finances, Organisation et Responsabilisation

Pendant l’exercice 2010, le FMI a continué d’appliquer un programme de réformes internes approuvées par le Conseil d’administration en 2008 en vue de restructurer à la fois les recettes et les dépenses du FMI. En ce qui concerne les recettes, un des éléments clés des réformes consistait à vendre une quantité limitée de l’or du FMI, afin de permettre à l’institution d’adopter un nouveau modèle de financement et de compléter les ressources dont elle dispose pour accorder des prêts concessionnels. Après approbation du Conseil d’administration en septembre 2009, de l’or a été vendu à trois banques centrales en octobre et novembre 2009, et les ventes sur le marché ont commencé en février 2010. En ce qui concerne les dépenses, des progrès sensibles ont été accomplis dans la voie d’une réduction permanente des dépenses et des postes au sein de l’institution.

Dans le domaine des ressources humaines, la restructuration de 2008 a conduit à un nombre plus élevé que prévu de départs volontaires au moment même où le travail lié à la crise nécessitait le recrutement à titre temporaire de personnel supplémentaire. Après une phase initiale de redéploiement interne, une vaste campaqne de recrutement externe a été lancée qui a débordé sur l’exercice 2010. Les efforts de recrutement qui étaient centrés sur les régions sous-représentées, conformément au souci constant du FMI de promouvoir la diversité en son sein, ont produit des résultats encourageants mais contrastés, qui ont amené le FMI à instituer un «bilan diversité» comme moyen transparent de mesurer les progrès accomplis dans la réalisation de ses objectifs de diversité. Des réformes ont aussi été engagées pour favoriser une culture positive axée sur les résultats et mettre en place des mécanismes permettant de récompenser les employés les plus performants et d’ouvrir des possibilités d’avancement.

Poursuivant les efforts qu’il déploie depuis une dizaine d’années pour améliorer la transparence de ses activités, le FMI a engagé pendant l’exercice de nouvelles réformes dans ce sens. Le Conseil d’administration a ainsi approuvé le principe du «consentement par défaut d’opposition» pour la publication des documents relatifs aux pays et des documents concernant les intentions des pays en matière de politique économique, et il a réduit le délai de latence qui doit s’écouler avant que les documents archivés puissent être rendus publics.

Face à la crise mondiale, le FMI a développé et intensifié ses initiatives d’information, comme de nombreux autres aspects de ses activités. Des administrateurs et des membres de l’équipe de direction ont ainsi multiplié les visites dans les pays membres, en particulier dans un grand nombre de pays à faible revenu. Lors de l’Assemblée annuelle de 2009 à Istanbul, les actions d’information destinées aux acteurs économiques du monde entier ont notamment pris la forme d’un Forum pour la société civile, au cours duquel ont pu dialoguer des hauts fonctionnaires de la Banque mondiale et du FMI, des représentants de la société civile et des responsables politiques, entre autres participants.

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