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Kapitel 4: Modernisierung des Fonds

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 2009
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Die anhaltende Finanzkrise beschleunigte die fortlaufende Arbeit des IWF in den Bereichen Kreditvergabe und Kapazitätsaufbau und gab ihr eine neue Richtung. Dieses Kapitel beschreibt die Bestrebungen des Fonds im Geschäftsjahr 2009, die im GJ 2008 begonnene Arbeit fortzusetzen und die Verwaltungsführung des IWF zu reformieren, einkommensschwachen Mitgliedsländern Politik- und Finanzhilfe zu bieten, den Mitgliedern Wege zur Bereitstellung gezielter und kosteneffektiver Möglichkeiten zum Kapazitätsaufbau aufzuzeigen sowie den Fonds auf ein solides und nachhaltiges finanzielles Fundament für die längerfristige Zukunft zu stellen. (Im GJ 2009 wurden darüber hinaus Anstrengungen unternommen, die Personal-funktion des IWF zu modernisieren; diese werden in Kapitel 5 erörtert.)

Verwaltungsführung

Die vom Gouverneursrat gebilligte Quoten- und Stimmreform von 2008 erfolgte im Rahmen der Überprüfung von Fragen zur Verwaltungsführung des IWF, die 2006 eingeleitet worden war. Dazu gehört auch die Angleichung der Stimmgewichte der Mitglieder innerhalb des Fonds. Neben der Quoten- und Stimmreform, die den wesentlichen Teil der Reformbemühungen ausmacht, schritt die Arbeit bei der Reform der Verwaltungsführung im GJ 2009 auf vier Schienen oder „Säulen" voran: (1) Folgemaßnahmen zur Arbeit des Unabhängigen Evaluierungsbüros (Independent Evaluation Office – IEO) und seines Berichts zur Reform der Verwaltungsführung des Fonds, den das Exekutivdirektorium im Mai 2008 erörterte, (2) Prüfung von Vorschlägen zur Verwaltungsführung durch das Exekutivdirektorium, die sich auf die Tätigkeit der Arbeitsgruppe zur IWF-Verwaltungsführung stützt, die in Reaktion auf den IEO-Bericht einen Implementierungsplan ausgearbeitet hat, (3) die Bemühungen des Ausschusses angesehener Persönlichkeiten zur Reform der Verwaltungsführung des IWF, der im September 2008 vom Geschäftsführenden Direktor einberufen wurde, das Regelwerk zur Entscheidungsfindung des Fonds zu bewerten, sowie (4) Arbeit des IWF-Stabes zur Einbindung der Zivilgesellschaft und sonstiger externer Adressaten – die „vierte Säule" der Reformbestrebungen in der Verwaltungsführung.

In ihrer ersten Bewertung des IEO-Berichts erkannten das Exekutivdirektorium und der Geschäftsführende Direktor an, dass viele der im Bericht angesprochenen Problemstellungen komplex und untereinander verknüpft sind und deshalb das aktive Mitwirken und die Zusammenarbeit auf allen Stufen der Institution und sämtlicher Mitglieder erfordern. Das Exekutivdirektorium betonte die Bedeutung eines gemeinschaftlichen Prozesses und unterstützte im Oktober die Empfehlung des Geschäftsführenden Direktors, einen gemeinsamen Lenkungsausschuss aus Exekutivdirektoren und Geschäftsführung des Fonds zu bilden, der die vier Schienen, auf denen die Reformbemühungen zur Verwaltungsführung laufen, überwachen und koordinieren soll.

Quoten- und Stimmreform

Ende des Geschäftsjahres waren die Mitglieder noch mit der Implementierung der Quoten- und Stimmreform von 2008 beschäftigt. Sie ist notwendig, um die Stimmanteile der dynamischen Schwellenmärkte zu erhöhen und einkommensschwachen Ländern mehr Mitsprache zu gewähren. Die Reform umfasst Ad-hoc-Quotenerhöhungen für 54 Mitglieder und eine Änderung des IWF-Übereinkommens, die eine Verdreifachung der Basisstimmen vorsieht und einen Mechanismus einrichten wird, um den Anteil der Basisstimmen an den Gesamtstimmen konstant zu halten. Vorgesehen sind auch zusätzliche Stellvertretende Exekutivdirektoren für die Stimmgruppen, die eine große Zahl von Ländern vertreten, um deren hohe Arbeitsbelastung zu erleichtern. Dies kommt derzeit den beiden Exekutivdirektoren zugute, die afrikanische Wahlgruppen vertreten. Damit die Reform wirksam wird, müssen berechtigte Mitglieder ihrer Quotenerhöhung zustimmen, und die vorgeschlagene Änderung muss von drei Fünfteln der Mitglieder, die 85 Prozent der gesamten Stimmrechte vertreten, gebilligt werden. Ende April 2009 hatten 21 der 54 berechtigten Mitglieder ihrer Ad-hoc-Quotenerhöhung zugestimmt, und 19 Mitglieder, die 24,1 Prozent der gesamten Stimmrechte ausmachen, hatten die Änderung gebilligt.

Bei der Frühjahrstagung forderte der IMFC eine Vorverlegung der vierzehnten allgemeinen Quotenüberprüfung, damit sie im Januar 2011 und damit rund zwei Jahre vor dem ursprünglich geplanten Termin fertiggestellt werden kann. Die kommende allgemeine Quotenüberprüfung wird voraussichtlich zu Erhöhungen bei den Quotenanteilen dynamischer Volkswirtschaften führen, insbesondere was den Gesamtanteil der Schwellen- und Entwicklungsländer anbetrifft. Der Ausschuss unterstützte weitere Arbeiten des Exekutivdirektoriums, die vor der Jahrestagung 2009 aufgenommen werden sollen, um Elemente der neuen Quotenformel zu verbessern, bevor die Formel erneut eingesetzt wird. Der IMFC forderte darüber hinaus frühzeitige Maßnahmen aufseiten der Länderbehörden, damit die Vereinbarung vom April 2008 über die Quoten- und Stimmreform in Kraft treten kann.

Zwei Länder, die Republik Kosovo und Tuvalu, beantragten während des GJ 2009 Mitgliedschaft im IWF. Der Gouverneursrat verabschiedete im Mai 2009 einen Mitgliedschaftsbeschluss und bot der Republik Kosovo Mitgliedschaft an, die am 29. Juni 2009 rechtskräftig wurde. Über den Antrag von Tuvalu war Ende des GJ 2009 noch nicht entschieden.

Der Bericht des IEO

Im Mai 2008 erörterte das Direktorium den Bericht des Unabhängigen Evaluierungsbüros über die Verwaltungsführung des IWF: „Governance of the IMF: An Evaluation.“34 Der Bericht entstand im Rahmen eines fortlaufenden Verfahrens, das Regelwerk zur Verwaltungsführung des IWF zu stärken und basierte auf den gebilligten Quoten- und Stimmreformen. Er warf wichtige Fragen in verschiedenen Kernbereichen auf: wie mehr Klarheit über die jeweiligen Aufgaben der einzelnen Verwaltungsgremien des IWF geschaffen werden könne, wie eine effektive Beteiligung von Ministern und Exekutivdirektoren an den Entscheidungsprozessen der Institution sichergestellt werden könne und wie das Regelwerk zur Rechenschaftspflicht der Geschäftsführung zu stärken sei. Der Bericht gab auch spezifische Empfehlungen für mehr Effektivität, Rechenschaftspflicht und Vertretung des IWF ab. Direktorium und Geschäftsführung des IWF begrüßten den IEO-Bericht als sehr nützlichen Beitrag zu ihren Bestrebungen, die Verwaltungsführung des Fonds zu stärken. Sie merkten an, dass der Schritt zu einer derartigen Beurteilung den IWF an die Spitze multilateraler Organisationen stelle, und verliehen ihrer Bereitschaft Ausdruck, gemeinsam auf den Gesprächen aufzubauen und Ideen zu entwickeln, die von einem breiten Spektrum der Mitglieder mitgetragen werden.

Die Arbeitsgruppe zur Verwaltungsführung des IWF

In Reaktion auf die Maigespräche bildete das Direktorium die Arbeitsgruppe zur Verwaltungsführung des IWF und wies sie dazu an, eine erste Antwort auf die IEO-Studie auszuarbeiten. Der Bericht der Arbeitsgruppe wurde vom Direktorium Ende September 2008 erörtert und enthielt einen Prozess- und Arbeitsplan, um die Empfehlungen des IEO aufzugreifen ohne Entscheidungen zu letzteren vorzugreifen, und enthielt eine Reihe weiterer Folgeempfehlungen.35 Die Exekutivdirektoren unterstützten den vorgelegten Arbeitsplan und betonten die Notwendigkeit von Flexibilität bei der zeitlichen Abfolge der Implementierung, damit die Empfehlungen des Ausschusses angesehener Persönlichkeiten zur Reform der Verwaltungsführung des IWF berücksichtigt werden können. Sie unterstützten auch die Einrichtung eines gemeinsamen Lenkungsausschusses von Geschäftsführung und Direktorium, der mit der Überwachung und Koordination des gemeinschaftlichen Prozesses zur Reform der Verwaltungsführung des Fonds betraut ist. Die Exekutiv-direktoren unterstrichen die Bedeutung eines sinnvollen Zusammenhangs unter den einzelnen Maßnahmen und waren der einhelligen Meinung, dass die Analyse für einen produktiven Dialog auf vielen verschiedenen Ebenen rasch vertieft und erweitert werden müsse. Sie brachten die Hoffnung zum Ausdruck, dass konkrete Vorschläge zur Reform der Verwaltungsführung aus der laufenden Arbeit destilliert und rechtzeitig zur Jahrestagung 2009 erarbeitet werden können.

Der Ausschuss angesehener Persönlichkeiten zur Reform der Verwaltungsführung des IWF

Im September 2008 berief der Geschäftsführende Direktor den Ausschuss angesehener Persönlichkeiten zur Reform der Verwaltungsführung des IWF ein. Es ist Aufgabe des Ausschusses unter dem Vorsitz des südafrikanischen Finanzministers Trevor Manuel, die Angemessenheit des Regelwerks des IWF für die Entscheidungsfindung zu beurteilen und Ratschläge zu etwaigen Änderungen abzugeben, die der Institution dabei helfen könnten, ihr globales Mandat effektiver zu erfüllen. Der Bericht des Ausschusses wurde Ende März 2009 der Geschäftsführung des IWF vorgelegt. Darin wurde ein umfangreiches Reformpaket empfohlen, das die Legitimität und Effektivität des Fonds stärken soll, indem koordinierte Antworten auf gemeinsam Probleme gefunden werden.36 Damit wiederholte der Bericht einige Empfehlungen, die bereits vom IEO ausgesprochen worden waren. Der Ausschussbericht schlug außerdem eine Anzahl ergänzender Maßnahmen vor, um die Fähigkeit des Fonds zur Sicherung der globalen Finanzstabilität zu unterstützen. Diese Maßnahmen wurden als gleichbedeutend mit den Empfehlungen zur Reform der Verwaltungsführung angesehen. Der Bericht und seine Empfehlungen waren Anfang des GJ 2010 Gegenstand informeller Direktoriums-gespräche.

Einbindung der Zivilgesellschaft und anderer externer Gruppen

In seinen Gesprächen über den Arbeitsplan, der von der Arbeitsgruppe zur Verwaltungsführung des IWF vorgeschlagen wurde, machte das Direktorium die Zivilgesellschaft und andere externe Gruppen als maßgebliche Teilnehmer am Reformprozess aus, und Exekutivdirektoren trafen sich im September mit Organisationen der Zivilgesellschaft zu einem informellen Seminar, um ihre Ansichten zur Reform des IWF auf der Grundlage weltweiter Beratungsgespräche zu hören. Der Geschäftsführende Direktor nannte diesen Prozess „die vierte Säule" der Reform, weil er den Fonds zu Beratungen mit externen Gruppen über die Reform der Verwaltungsführung verpflichtet.

Die „Vierte Säule" wurde im April 2009 formell in dem Bestreben eingeführt, ein Vehikel für Organisationen der Zivilgesellschaft, Universitäten und andere bereitzustellen, damit sie Reformvorschläge zu Stabspapieren über die Reform der Verwaltungsführung beitragen können, die später dem Direktorium vorgelegt werden. Diese Arbeiten werden bei der Jahrestagung 2009 in Istanbul voraussichtlich in einem Treffen über die Verwaltungsführung zwischen Organisationen der Zivilgesellschaft und dem Geschäftsführenden Direktor gipfeln. Der Beratungsprozess wird von der in Washington ansässigen Organisation des Namens „New Rules for Global Finance Coalition" koordiniert. Aufgabe dieser Organisation ist die Vorbereitung verschiedener Phasen von Berichten zur „Vierten Säule" sowie die Verwaltung eines unabhängigen und interaktiven Internetauftritts (www.thefourthpillar.org), über den Organisationen der Zivilgesellschaft Material einreichen, an Debatten teilnehmen und Feedback bieten können.

Unterstützung Für Einkommensschwache Länder

Der Arbeit des IWF in einkommensschwachen Ländern wird jedes Jahr besondere Bedeutung gewidmet. Im GJ 2009 erfuhr sie jedoch besondere Dringlichkeit angesichts der Probleme, die sich aus dem rapiden Anstieg der Nahrungsmittel- und Treibstoffpreise in der ersten Jahreshälfte 2008 und später aus den Übertragungswirkungen der globalen Instabilität an den Finanzmärkten (der „dritten Welle" der Krise) ergeben hatten. Allerdings hat sich das Umfeld der einkommensschwachen Länder seit Einrichtung der Armutsbekämpfungsund Wachstumsfazilität, des Prozesses der Strategiedokumente zur Armutsbekämpfung (Poverty Reduction Strategy Paper – PRSP) und der erweiterten HIPC-Initiative der 1990er Jahre stark weiterentwickelt. Demzufolge nahm das Direktorium im GJ 2009 die Überprüfung der Fondsarbeit in einkommensschwachen Ländern in Angriff, gab eine Absichtserklärung dazu heraus (siehe Kasten 4.2) und formulierte Reformen für seine konzessionären Kreditvergabeinstrumente, um sie vor allem im Zusammenhang mit der weltweiten Krise und ihrer Fortentwicklung besser an den Bedarf der einkommensschwachen Länder anzupassen.

Überprüfung der Rolle des Fonds in einkommensschwachen Ländern

Das Exekutivdirektorium überprüfte im Juli 2008 die Rolle des IWF in einkommensschwachen Ländern.37 Das Direktorium stellte fest, dass die Arbeit des Fonds in diesen Ländern durch seine weiter gefassten Bemühungen zu Neuausrichtung und Aufbau einer engen Zusammenarbeit mit Partnerinstitutionen geprägt wird, die die Eigenverantwortung der Länder zu Entwicklungsstrategien fördern und die Beratung und das Engagement des Fonds besser auf die spezifischen Anforderungen der jeweiligen Länder zuschneiden. Die Exekutivdirektoren kamen überein, dass die wichtigsten Kanäle für die Fondsarbeit weiterhin die makroökonomische Politikberatung, Unterstützung beim Kapazitätsaufbau und konzessionäre Zahlungsbilanzhilfe bleiben würden. Sie unterstrichen die Bedeutung einer wirksamen Zusammenarbeit mit der internationalen Gemeinschaft, vor allem mit der Weltbank, um insbesondere sicherzustellen, dass die Arbeit des Fonds zur Verwirklichung der Millenium-Entwicklungsziele beiträgt. Sie begrüßten die Überprüfung der Fondsinstrumente, die sich zu der Zeit in der Planung befand, und benannten die Änderung der ESF als unmittelbare Priorität, damit sie einkommensschwachen Ländern effektiver bei der Bewältigung von Schocks helfen kann.

Die ESF steht für die einkommensschwachen Mitgliedsländer des Fonds zur Verfügung, damit sie auf plötzliche und exogene Schocks reagieren können, auf die die Länderbehörden keinen Einfluss haben und die negative Auswirkungen auf die Wirtschaft zeigen. Die ESF wurde überprüft und im September 2008 durch das Direktorium geändert (siehe Kasten 4.1). Die Fazilität wurde umgestaltet, um sie durch erhöhten und schnelleren Zugang und einfachere Anforderungen für einkommensschwache Mitglieder nützlicher zu machen (zum Beispiel wurde die Anforderung gestrichen, eine Strategie zur Armutsbekämpfung auszuarbeiten, aber der Fokus bleibt auf den Schockauswirkungen und der damit zusammenhängenden Armutspolitik). Außerdem kann die geänderte Fazilität flexibler mit anderen Fondsfazilitäten und –instrumenten genutzt werden, etwa mit einer Vereinbarung zur Unterstützung der Wirtschaftspolitik. Die Zugangskriterien bleiben unverändert. Im GJ 2009 wurden nach der Änderung der ESF drei neue ESF-Vereinbarungen über insgesamt 167,2 Mio. SZR gebilligt. Drei weitere Auszahlungen über insgesamt 168,9 Mio. SZR wurden unter der neuen schnellen Zugangskomponente der Fazilität gebilligt (für weitere Einzelheiten zu den Vereinbarungen unter der ESF im GJ 2009 siehe „Finanzhilfe" in Kapitel 3).

Kasten 4.1Die Reaktion des IWF auf die Preisschocks bei Nahrungsmitteln und Treibstoff

Der drastische Anstieg der Nahrungsmittel- und Treibstoffpreise in der ersten Jahreshälfte und bis in das dritte Quartal 2008 hinein rief ernste Bedenken hervor, welche Auswirkungen dies auf die einkommensschwachen Mitgliedsländer des IWF haben könnte, die in vielen Fällen besonders stark von der Krise getroffen wurden. Angesichts der zunehmenden Verschlechterung der Lage in vielen dieser Länder, die die in den letzten Jahren erreichten wirtschaftlichen Erfolge und die Fortschritte bei der Verwirklichung der Millennium-Entwicklungsziele zunichte zu machen drohte, suchte der Fonds rasch nach Möglichkeiten, um seinen Mitgliedern, die mit den Folgen der Krise kämpften, zu helfen.

Im September 2008 billigte das Exekutivdirektorium des IWF eine Änderung der bestehenden Fazilität für exogene Schocks, damit den Ländern die sich einem unerwarteten Finanzierungsbedarf gegenübersehen, die Notfallhilfe rascher gewährt werden kann. Mit dieser Änderung wurden eine schnelle Zugangskomponente und eine hohe Zugangskomponente geschaffen, die Konditionalität und die Anforderungen für den Zugang genauer angepasst und die Einsatzmöglichkeiten flexibler gestaltet. Nach der Reform der Fazilität werden Mitgliedsländer für jeden Schock, der ihnen widerfährt1, (nach der schnellen Zugangskomponente) Zugang zu bis zu 25 Prozent ihrer Quote in Form einer direkten Auszahlung haben und bis zu 75 Prozent ihrer Quote im Rahmen einer Vereinbarung (nach der hohen Zugangskomponente) bekommen.2 In den vier Monaten seit Inkrafttreten der Reform dieser Fazilität wurden 336,1 Mio. SZR an Finanzhilfe für sechs Mitgliedsländer gewährt, die von exogenen Schocks betroffen waren.

Um den gestiegenen Bedarf der ärmsten Mitgliedsländer anzugehen, die bereits vor der Krise unter der Last ihrer Armut litten, erhöhte der IWF seine konzessionäre Mittelvergabe an einkommensschwache Länder im Lauf des Jahres ganz erheblich, nicht zuletzt, um ihnen im Umgang mit den stark gestiegenen Nahrungsmittel- und Treibstoffpreisen zu helfen. Während des GJ 2009 wurden 10 neue PRGF-Vereinbarungen über insgesamt 631,4 Mio. SZR und drei neue ESF-Vereinbarungen in einer Gesamthöhe von 167,2 Mio. SZR gebilligt. Zusätzlich erhöhte der Fonds den Zugang unter bestehenden PRGF-Vereinbarungen für 12 Länder, was sich auf 160,6 Mio. SZR beläuft. Insgesamt wurden während des GJ 2009 1.128,0 Mio. SZR an einkommensschwache Länder bewilligt, die von der Preiskrise bei Nahrungsmitteln und Treibstoff betroffen waren.

1 Der Zugang unter der schnellen Zugangskomponente ist normalerweise für höchstens zwei Schocks in fünf Jahren verfügbar.2 Im April 2009 billigte das Exekutivdirektorium Erhöhungen der Zugangsgrenzen bei den schnellen und hohen Zugangskomponenten der ESF auf 50 bzw. 150 Prozent der Quote. Der Zugang unter den PRGF-Vereinbarungen wurde ebenfalls verdoppelt. Weitere Einzelheiten zu den Erhöhungen der Zugangsgrenzen für ESF und PRGF werden im weiteren Verlauf dieses Kapitels beschrieben.

Teilnehmer an der Konferenz „Veränderungen: Erfolgreiche Partnerschaften für Afrikas Wachstum“, Daressalam, Tansania.

Die Direktoriumsgespräche über die Arbeit des Fonds in einkommensschwachen Ländern behandelten auch den Vorschlag einer Absichtserklärung für die Rolle des IWF in diesen Ländern. Die vereinbarte Fassung der Absichtserklärung (siehe Kasten 4.2) wurde im Rahmen der Erklärung des Geschäftsführenden Direktors über die Rolle des Fonds in einkommensschwachen Ländern Anfang Oktober 2008 vorgestellt und veröffentlicht.

Kasten 4.2Die Aufgabe des IWF in einkommensschwachen Ländern

Im Rahmen seiner Erklärung über die Arbeit des IWF in einkommensschwachen Ländern1 im Oktober 2008 stellte der Geschäftsführende Direktor eine Absichtserklärung über die Rolle des Fonds in diesen Ländern vor. Laut dieser Erklärung besteht die Aufgabe des Fonds in einkommensschwachen Ländern darin, den Ländern bei der Verwirklichung der makroökonomischen und finanziellen Stabilität zu helfen, die sie für die Förderung ihres Wachstums und die Bekämpfung der Armut benötigen.

Wie anderen Mitgliedern auch stellt der Fonds seinen einkommensschwachen Mitgliedsländern Politikberatung, gezielte Unterstützung für den Kapazitätsaufbau und im Bedarfsfall Finanzhilfe zur Verfügung. Der Fonds konzentriert sich auf die Kernbereiche seiner Tätigkeit, namentlich auf die ma-kroökonomische Stabilisierung und die Fiskal-, Geld-, Finanz- und Wechselkurspolitik sowie auf zugrunde liegende Institutionen und eng damit verbundene Strukturpolitiken.

Gleichzeitig arbeitet der Fonds mit maßgeschneiderten Ansätzen und Instrumenten, um auf die besonderen und sich ändernden Bedürfnisse der einkommensschwachen Länder einzugehen. Die Arbeit des IWF unterstützt die eigenen Strategien zu Armutsbekämpfung und Entwicklung der jeweiligen Länder und will den Ländern beim Übergang vom einkommensschwachen Land zum Land mit mittlerem Einkommen helfen. Der Fonds hilft seinen einkommensschwachen Mitgliedern bei der Aufstellung makroökonomischer Politiken und Institutionen, die makroökonomische Stabilität gewährleisten, und unterstützt sie auf dem Weg zu einer Stabilität, die nachhaltiges Wachstum und Armutsbekämpfung fördert.

Der Fonds stützt sich auf länderübergreifende Erfahrungen und rigorose Analysen und berücksichtigt die oft begrenzte Umsetzungskapazität der Länder bei der Bereitstellung folgender Leistungen:

  • 1. Beratung zu makroökonomischen Politikmaßnahmen und Institutionen, die interne wie externe makroökonomische Stabilität, so auch Schuldentragfähigkeit stützt; Förderung eines breit angelegten und nachhaltigen Wirtschaftswachstums und Verstärkung der Integration in das internationale Handels- und Finanzsystem;
  • 2. Unterstützung für gut abgestufte Reformen beim Aufbau von Kapazitäten und Institutionen für solides makroökonomisches Management und Finanzstabilität sowie
  • 3. konzessionäre Finanzhilfe.

Die Unterstützung des Fonds für seine einkommensschwa-chen Mitglieder erfordert die wirksame Zusammenarbeit mit der internationalen Gemeinschaft, darunter Entwicklungsinstitutionen und Geber, damit sichergestellt werden kann, dass die Arbeit des IWF mit den internationalen Bemühungen zur Verwirklichung der Millennium-Entwicklungsziele koordiniert wird.

1 Der vollständige Text des „Statement by the IMF Managing Director on the Role of the Fund in Low-Income Countries" ist verfügbar auf dem Internetauftritt des IWF unter www.imf.org/external/np/omd/2008/eng/pdf/100208.pdf.

Neubewertung von Finanzierung und Schuldentragfähigkeit in einkommensschwachen Ländern

Im Rahmen der allgemeineren Überlegungen zu den Kreditvergabeinstrumenten des IWF, die in einer Neuformulierung der Finanzierungsfazilitäten des Fonds gipfelten (siehe „Bereitstellung der für die Krisenbewältigung erforderlichen Instrumente" in Kapitel 3), erörterte das Exekutivdirektorium im März 2009 Reformen der Kreditvergabeinstrumente des IWF für einkommensschwache Länder.38 Die Exekutivdirektoren stimmten allgemein überein, dass der Fonds sein Instrumentarium für einkommensschwache Länder anpassen sollte, um drei Lücken zu schließen, die im Zusammenhang mit (1) kurzfristiger Mittel-bereitstellung, (2) vorsorglicher Mittelbereitstellung und (3) Finanzierung für Notfälle bestehen. Die Direktoren führten dabei aus, dass die zentrale Rolle der PRGF als das Instrument des Fonds für mittel- und langfristige Vereinbarungen mit einkommensschwachen Ländern bewahrt bleiben müsse.

Vertreter des Stabes legten dem Direktorium verschiedene Optionen vor, um einfachere und flexiblere Kreditvergabeinstrumente bereitzustellen, die die unterschiedlichen Bedürfnisse der Länder sowie die erhöhte Risikoposition der einkommensschwachen Länder gegenüber globaler Volatilität berücksichtigen. Die meisten Exekutivdirektoren befürworteten eine Option, nach der die PRGF für längerfristige Anpassungsund Finanzierungsbedüfnisse beibehalten und um eine konzessionäre kurzfristige Finanzierungsfazilität ergänzt wird, während konzessionäre Fazilitäten für Notfallhilfe vereinheitlicht werden. Die Exekutivdirektoren sprachen sich auch für einen flexibleren Einsatz der konzessionären Mittel aus.

Die Exekutivdirektoren räumten ein, dass die schrittweise Erosion der Zugangsgrenzen und Normen der PRGF in Relation zu BIP und Handel die Fähigkeit des Fonds einschränken könnte, seinen einkommensschwachen Mitgliedern wirksam unter die Arme zu greifen. (Das Direktorium billigte im April 2009 eine Erhöhung der Zugangsgrenzen und Normen für die konzessionären Kreditvergabeinstrumente des Fonds und verdoppelte die Zugangsgrenzen unter der PRGF, siehe unten.) Sie merkten an, dass weitere Darlehens- und Subventionsressourcen mobilisiert werden müssen (dieses Thema wurde im April 2009 in Gesprächen über Möglichkeiten zur Finanzierung der konzessionären Kreditvergabe des Fonds an einkommensschwache Länder erörtert). Die Exekutivdirektoren strebten ein rasches Vorgehen in der zweiten Phase der Überprüfung an, und es wurden weitere Stabsarbeiten im Vorfeld der Direktoriumsgespräche über eine geänderte Architektur der Fazilitäten für einkommensschwache Länder angefordert.

Zu den Bemühungen, dass die Politiken und Instrumente des IWF an den Bedarf der Mitglieder angepasst bleiben, gehörte auch eine Überprüfung der Finanzierungsmuster in einkommensschwachen Ländern und ihrer Auswirkungen auf die Schuldentragfähigkeit in diesen Ländern, die vom Direktorium im März 2009 durchgeführt wurde.39 Die Grundsätze der bestehenden Fondspolitik zu Schuldengrenzen wurden zwar weiterhin als gültig erachtet, doch stellte das Direktorium fest, dass die fortwährende Finanzkrise die Größe und Zusammensetzung der Finanzierungsflüsse an einkommensschwache Länder in der nahen Zukunft vermutlich stark beeinflussen werde. Die meisten Exekutivdirektoren fanden deshalb, dass aufgrund der unterschiedlichen Eigenheiten der einkommensschwachen Länder und der starken Änderung in den Finanzierungsmustern der letzten Jahre eine Überprüfung von Aspekten der Fondspolitik im Hinblick auf Schuldengrenzen angebracht sei.

Die meisten Exekutivdirektoren unterstützten Vorschläge des Stabes, statt eines einzigen Konzepts für Konzessionalitätsanforderungen ein Menü an Möglichkeiten anzubieten, das die Vielfalt der Situationen in einkommensschwachen Ländern besser widerspiegelt, vor allem in Hinblick auf das Ausmaß der Schuldenanfälligkeit und auf die makroökonomische wie öffentliche Finanzmanangementkapazität. Die bestehende Praxis könnte weiterhin auf Länder mit geringeren Kapazitäten angewandt werden, aber den Ländern mit geringerer Schuldenanfälligkeit mehr Flexibilität bieten. Flexiblere Optionen, die den schuldenweisen Ansatz der gegenwärtigen Politik vermeiden, könnten für Länder mit höheren Kapazitäten in Betracht gezogen werden. Bei fort-geschritteneren einkommensschwachen Ländern könnte man einen Verzicht auf die Konzessionalitätsanforderungen in Erwägung ziehen.

Die Exekutivdirektoren kamen allgemein überein, dass die Schuldentragfähigkeitsanalysen eine angemessene Basis für die Bewertung der Schuldenanfälligkeit bieten, und forderten auf zu weiteren Arbeiten an den analytischen Grundlagen der Schuldentragfähigkeitsanalyse und an der Methodik zur Bewertung der Managementkapazität. Der Stab wurde gebeten, im Zuge von Folgearbeiten den während des Treffens erörterten Ansatz weiter auszubauen und neue Richtlinien zu Schuldengrenzen vorzuschlagen.

Nach den Gesprächen im März über die Reform der Kreditvergabe des Fonds in einkommensschwachen Ländern erörterte das Direktorium im April einen Vorschlag zur Erhöhung von Zugangsgrenzen und Normen und billigte die Verdoppelung der Zugangsgrenzen für Kredite unter der PRGF und ESF. Die Höchstgrenze und die Zugangsgrenze in Ausnahmefällen wurden für die PRGF von 140 bzw. 185 Prozent der Quote auf 280 bzw. 370 Prozent der Quote erhöht, und die Zugangsgrenze für die schnelle und die hohe Zugangskomponente der ESF wurden von 25 bzw. 75 Prozent der Quote auf 50 bzw. 150 Prozent der Quote angehoben. Das Direktorium befand, dass die Erhöhungen den höheren Zugangsgrenzen für Mittel aus dem Allgemeinen Konto entsprechen und dem Fonds mehr Flexibilität bei der Unterstützung einkommenschwacher Länder bieten. Außerdem wird das Risiko vermindert, dass einkommensschwache Länder nichtkonzessionäre Finanzierungen aufnehmen und sich dadurch die Schuldenanfälligkeit noch verschlimmert.

Im März 2009 besprach das Direktorium einen gemeinsamen Bericht von Weltbank und IWF über die erzielten Fortschritte bei der Stärkung von Kapazitäten für die Handhabung von Staatsschulden in Entwicklungsländern, unter anderem durch die Ausarbeitung eines Regelwerks für die Leistungsbewertung im Schuldenmanagement und ein Regelwerk für eine mittelfristige Schuldenmanagementstrategie. Das Direktorium billigte die neuen Regelwerke und rief zu ihrer Anwendung auf, um Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen bei der Umsetzung wirksamer Praktiken im Schuldenmanagement zu helfen.

Vereinbarung zur Unterstützung der Wirtschaftspolitik

Selbst wenn einkommensschwache Länder erhebliche Fort-schritte in Richtung Wirtschaftsstabilität erzielt haben und keine weitere Finanzhilfe vom IWF benötigen, so wünschen sie eventuell noch die Beratung, genauere Überwachung und eine Bestätigung ihrer Wirtschaftspolitik durch den IWF – dies wird als Unterstützung der Wirtschaftspolitik und Signalwirkung bezeichnet. Die Vereinbarung zur Unterstützung der Wirtschaftspolitik (Policy Support Instrument – PSI) des IWF wurde im Oktober 2005 eingeführt und ermöglicht es dem Fonds, diese Länder zu unterstützen und ihnen bei der Ausgestaltung wirksamer Wirtschaftsprogramme zur Hand zu gehen. Werden diese dann vom Exekutivdirektorium des IWF bestätigt, so signalisieren sie an Geber, multilaterale Entwicklungsbanken und Märkte die Bestätigung ihrer Politik durch den Fonds. PSIs stehen auf Anfrage allen Mitgliedern zur Verfügung, die Anrecht auf die PRGF und eine ausgearbeitete Strategie zur Armutsbekämpfung haben. Programme unter der PSI müssen dieselben hohen Standards erfüllen wie die Finanzvereinbarungen mit dem IWF.

Bis heute hat das Exekutivdirektorium PSIs für sechs Mitglieder gebilligt (Kap Verde, Mosambik, Nigeria, Senegal, Tansania und Uganda). Weitere Mitgliedsländer bekundeten ebenfalls Interesse. Im GJ 2009 gingen keine neuen formellen Anträge auf PSIs ein.

Revision der Verfahren bei gemeinsamen Beratungsmitteilungen des Stabes

Damit ein Land für Unterstützung nach der Armutbekämpfungs- und Wachstumsfazilität des IWF infrage kommt, erarbeitet die Regierung unter aktiver Beteiligung der Zivilgesellschaft und anderer Entwicklungspartner ein umfassendes, landeseigenes Strategiedokument zur Armutsbekämpfung (Poverty Reduction Strategy Paper – PRSP). Dieses PRSP wird dann von den Exekutivdirektorien von IWF und Weltbank als Grundlage für konzessionäre Kreditvergabe und Schuldenerleichterung der jeweiligen Institution betrachtet. Voraussetzung für die Fortsetzung der Unterstützung ist ein Fortschrittsbericht zum PRSP, den die Länder jährlich verfassen müssen. Wurden die PRSPs und die jährlichen Fort-schrittsberichte vorgelegt, erarbeiten die Mitarbeiter von Bank und Fonds gemeinsame Beratungsmitteilungen des Stabes (Joint Staff Advisory Note – JSAN), die die Stärken und Schwächen der Armutsbekämpfungsstrategie des Mitglieds nach den Ausführungen im PRSP beurteilen und Prioritäten für die Stärkung der Strategie während der Implementierung benennen. Diese JSANs werden gemeinsam mit dem PRSP oder dem vorläufigen PRSP des Landes überprüft.

Im Rahmen der Bestrebungen, die Modalitäten für die Überprüfung der Armutsbekämpfungsstrategien der Länder durch Weltbank und IWF zu verschlanken, unterzogen die Direktorien der beiden Institutionen die 2005 eingeführten Überprüfungsvereinbarungen einer Neubewertung, um den Blick mehr auf die Verbesserung zugrunde liegender Länderprozesse statt auf die Erstellung von Schriftsätzen zu richten. Da bei den derzeitigen Modalitäten noch einige Bedenken im Hinblick auf den Rückmeldungsprozess und die augenscheinlich hohen Bearbeitungskosten – sowohl für die Antragsteller wie für die Mitarbeiter bei Bank und Fonds – bestehen, beschlossen die Direktorien der beiden Organisationen Anfang des GJ 2009 die JSANs für volle und vorläufige PRSPs beizubehalten, sie aber für die jährlichen Fortschrittsberichte unter der PRGF abzuschaffen. JSANs müssen den Direktorien binnen vier Monaten ab Veröffentlichung des entsprechenden PRSP vorgelegt werden. Beratung zur Umsetzung der Armutsbekämpfungsstrategie wird jetzt im Rahmen eines jährlichen Feedbackverfahrens gegeben.

Informationsarbeit in einkommensschwachen Ländern

Exekutivdirektorium und Geschäftsführung des IWF räumen der Informationsarbeit hohe Priorität ein, vor allem wenn sie einkommensschwache Länder betrifft, und so werden eine Reihe von Veranstaltungen für Parlamentarier, Organisationen der Zivilgesellschaft und die allgemeine Öffentlichkeit angeboten. Die bedeutendste Veranstaltung dieser Art war im GJ 2009 eine Konferenz, die im März 2009 gemeinsam vom IWF und der Regierung Tansanias in Tansania durchgeführt wurde (siehe Kasten 4.3).

Kasten 4.3

Mitte März 2009 veranstaltete der IWF gemeinsam mit der Regierung Tansanias eine Konferenz mit dem Titel: „Changes: Successful Partnerships for Africa’s Growth Challenge" in Daressalam.1 Ziel der Konferenz war es, die wichtigsten politischen Fragen aufzugreifen mit dem gemeinsamen Ziel, eine neue Partnerschaft für Wachstum im 21. Jahrhundert in Afrika zu bilden.

Mehr als 300 Teilnehmer waren bei der Plenarsitzung der Konferenz anwesend. Der Präsident Tansanias, Jakaya Kikwete, und der Geschäftsführende Direktor des IWF, Dominique Strauss-Kahn, eröffneten die Konferenz, und die Eröffnungsansprachen wurden vom ehemaligen Gene-ralsekretär der Vereinten Nationen Kofi Annan und der Stellvertretenden Generalsekretärin der VN, Asha-Rose Migiro, gehalten.

Die Konferenz stellte eine bahnbrechende Gelegenheit zur Stärkung der Beziehungen des IWF mit seinen Mitgliedsländern in Afrika dar, und die Konferenzteilnehmer forderten den Geschäftsführenden Direktor auf, sich beim kommenden Treffen der Staats- und Regierungschefs der G20 im April für Afrika stark zu machen. Die Konferenzteilnehmer einigten sich auch auf sechs Bausteine für eine gestärkte Partnerschaft zwischen Afrika und dem Fonds:

  • Verstärkung einer gleichgewichteten Überwachung der Politikmaßnahmen aller Mitgliedsländer durch den IWF;
  • Erweiterung der Finanzierungsfazilitäten des IWF und ihrer Zugänglichkeit für einkommensschwache Länder;
  • Konsolidierung des Schuldenerleichterungsprozesses durch Anpassung des IWF-Regelwerks zur Schuldentragfähigkeit an den neuen Finanzierungsbedarf und die neuen Chancen Afrikas;
  • Beschleunigung der Reformen der IWF-Verwaltungsführung, um die Stimme und Mitsprache Afrikas auf allen Ebenen der Institution zu stärken;
  • Intensivierung des politischen Dialogs zwischen IWF und seinen Mitgliedern in Afrika, so etwa durch technische Hilfe, damit die Politiken der afrikanischen Länder von Erfahrung und Kenntnissen des IWF profitieren können sowie
  • Stärkung der Katalysator-Rolle des IWF, um öffentliche und private Mittel für die Finanzierung der wichtigen Infrastrukturanliegen Afrikas zu bekommen.

Der Geschäftsführende Direktor unterstrich die feste Absicht des IWF, die Finanzhilfe für Afrika zu erhöhen, und die Staats- und Regierungschefs der G20 sagten daraufhin dem IWF Unterstützung bei seinen Bemühungen zu (siehe „Adäquate Mittel des IWF für die Behandlung der Krise sicherstellen” in Kapitel 3). Die afrikanischen Mitglieder begrüßten die Entscheidung des IWF, zwei neue regionale Zentren für technische Hilfe in Afrika (siehe „Technische Hilfe“) zu eröffnen und die bestehenden drei Zentren auszubauen. Damit wird mehr Hilfe für Afrika bereitgestellt und die Aktualität und Eigenverantwortung gestärkt.

1 Weitere Informationen zur Tansania-Konferenz finden Sie in den Beiträgen des IMF Survey zu diesem Thema vom März 2009, verfügbar unter www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/home.aspx oder auf dem Internetauftritt der Konferenz unter www.changes-challenges.org/.

Finanzhilfe

In Reaktion auf die gestiegenen Nahrungsmittel- und Treibstoffpreise stellte der Fonds einkommensschwachen Ländern im GJ 2009 weitere Finanzhilfe bereit und ermöglichte er eine flexiblere Antwort auf externe Schocks dieser Art (siehe Kasten 4.1). Eine beachtliche Anzahl an einkommensschwachen Ländern profitierten von der Finanzhilfe des Fonds, um dem Zahlungsbilanzdruck zu begegnen, der hauptsächlich auf die höheren Nahrungsmittel- und Treibstoffpreise zurückzuführen war. Außerdem stieg die Finanzhilfe des Fonds für einkommensschwache Länder in der zweiten Hälfte des GJ 2009 erheblich. Zwölf Länder erhielten im Lauf des Jahres 160,6 Mio. SZR an zusätzlicher Unterstützung unter bestehenden Kreditvergabeprogrammen, die von der Armutsbekämpfungsund Wachstumsfazilität gestützt werden. Es wurden zehn neue PRGF-Vereinbarungen gebilligt, die Zugang zu 631,4 Mio. SZR verschafften. Andere Länder erhielten vom IWF Finanzhilfe für Notfälle, um die Folgen von Naturkatastrophen zu bekämpfen. Nothilfe für Länder in der Konfliktfolgezeit (EPCA) wurde im GJ 2009 für Guinea-Bissau (1,8 Mio. SZR) und für die Komoren (1,1 Mio. SZR) gewährt, während Belize Nothilfe bei Naturkatastrophen (ENDA; 4,7 Mio. SZR) erhielt.

Wie bereits weiter oben in diesem Kapitel vermerkt, reformierte der IWF im September 2008 die Fazilität für exogene Schocks, um sie durch höheren und schnelleren Zugang und vereinfachte Voraussetzungen für einkommensschwache Mitglieder nützlicher zu gestalten (siehe auch Kasten 4.1). Seit der Änderung der Fazilität haben sechs Länder ESF-Finanzierungen in Höhe von insgesamt 336,1 Mio. SZR erhalten. (Eine ausführlichere Erörterung der Kreditvergabe unter PRGF, ESF, EPCA und ENDA im GJ 2009 findet sich in Kapitel 3.)

Armutsbekämpfung und Schuldenerleichterung

Der IWF nimmt gemeinsam mit anderen multilateralen Institutionen an zwei Sonderinitiativen teil, deren Ziel die Schuldenerleichterung für die ärmsten Länder der Welt ist. Die Initiative für hochverschuldete arme Länder (Heavily Indebted Poor Countries – HIPC) wurde 1996 von IWF und Weltbank ins Leben gerufen. Sie ist ein umfassendes Verfahren zum Schuldenabbau für hochverschuldete arme Länder und verfolgt von IWF und Weltbank gestützte Anpassungs- und Reform-programme mit dem Ziel, dass kein armes Land mit einer nicht tragfähigen Schuldenlast konfrontiert ist. Um Unterstützung zu bekommen, müssen berechtigte Länder parallel zu den Programmen, die vom IWF und von der Internationalen Entwicklungsorganisation (International Development Association – IDA) der Weltbank unterstützt werden, einen Leistungsnachweis in Bezug auf Reformen und solide Politikmaßnahmen erbringen und ein Strategiedokument zur Armutsbekämpfung in einem breit angelegten gemeinschaftlichen Prozess ausarbeiten.

Wenn ein Land diese Kriterien erfüllt oder ausreichende Fortschritte in dieser Richtung erzielt hat, entscheiden die Exekutivdirektorien von IWF und IDA formell über den Anspruch auf Schuldenerleichterung, und die internationale Gemeinschaft sichert den Abbau der Schulden auf die vereinbarte Tragfähigkeitsschwelle (den „Entscheidungszeitpunkt“) zu. Das Land kann unverzüglich „vorübergehende Erleichterung" auf den fälligen Schuldendienst bekommen. Für die vollständige und unwiderrufliche Senkung der Tilgungsschuld unter der HIPC-Initiative muss ein Land jedoch (1) weitere Nachweise guter Leistungen in den von IWF und IDA gestützten Programmen erbringen, (2) wichtige Reformen, die zum Entscheidungszeitpunkt vereinbart wurden, zufriedenstellend umsetzen und (3) das PRSP annehmen und mindestens ein Jahr lang umsetzen. Sobald ein Land diese Kriterien erfüllt, erreicht es seinen „Abschlusszeitpunkt“, zu dem Kreditgeber die vollständige, zum Entscheidungszeitpunkt zugesicherte Schuldenerleichterung gewähren.

Bisher wurden Entschuldungspakete unter der HIPC-Initiative für 35 Länder, 29 davon in Afrika, gebilligt, und die im Lauf der Zeit gewährte Schuldenerleichterung beträgt insgesamt 51 Mrd. US$ (Nettobarwert Ende 2007). Sechs weitere Länder kommen eventuell für Hilfe unter der HIPC-Initiative infrage. Im GJ 2009 haben zwei Länder, Côte d’Ivoire und Togo, den Entscheidungszeitpunkt unter der Initiative erreicht, und Burundi gelangte an den Abschlusszeitpunkt.

2005 wurde die HIPC-Initiative um die Multilaterale Entschuldungsinitiative (Multilateral Debt Relief Initiative – MDRI) ergänzt, um schnellere Fortschritte bei der Umsetzung der Millennium-Entwicklungsziele der Vereinten Nationen zu erzielen. Die MDRI erlaubt Ländern, die den Prozess der HIPC-Initiative abschließen, die 100-prozentige Entschuldung von berechtigten Schulden durch drei multilaterale Institutionen: IWF, IDA und Afrikanischer Entwicklungsfonds. 2007 beschloss die Interamerikanische Entwicklungsbank ebenfalls, den fünf HIPCs in der westlichen Hemisphäre weitere Schuldenerleichterung zu gewähren.

Alle Länder, die den Abschlusszeitpunkt unter der erweiterten HIPC-Initiative erreichen, und Länder mit einem Pro-Kopf-Einkommen von weniger als 380 US$ und ausstehenden Schulden gegenüber dem IWF Ende 2004 kommen für die MDRI infrage. Damit sich ein Land für Entschuldung im Rahmen dieser Initiative qualifizieren kann, verlangt das Exekutivdirektorium des IWF, dass das Land keinen Verzug bei seinen Verpflichtungen gegenüber dem IWF aufweist und zufriedenstellende Leistungen in den Bereichen (1) makroökonomische Politik, (2) Umsetzung einer Armutsbekämpfungsstrategie und (3) Management der Staatsausgaben nachweist. Eine erste Gruppe von 19 Ländern (17 HIPCs, die den Abschlusszeitpunkt erreicht hatten, sowie zwei weitere Länder mit einem Pro-Kopf-Einkommen unter dem festgelegten Grenzwert) qualifizierten sich für die Schuldenerleichterung nach der MDRI und erhielten diese im Januar 2006. Insgesamt haben sich 26 Länder für die MDRI qualifiziert und diese bekommen, zuletzt Burundi im Januar 2009 (siehe Webtabelle 4.3).

Kapitel 3 führt weitere Einzelheiten zur Unterstützung auf, die der Fonds seinen Mitgliedern im GJ 2009 unter der HIPC-Initative und MDRI gewährt hat. Ein Politikpapier vom September 2008 lieferte einen Statusbericht zur Umsetzung der HIPC-Initiative und MDRI.40

Kapazitätsaufbau

Kapazitätsaufbau umfasst Ausbildung und technische Hilfe und ist ein Kernbereich der Fondsarbeit. Im GJ 2009 wurden weitreichende Reformen angestrebt, um seine Wirksamkeit und Effizienz zu verbessern. Die Reformen richten das Augenmerk auf bessere Prioritätensetzung und Kosteneffektivität, bessere Leistungsmessung und stärkere Partnerschaften mit Gebern. Im Rahmen dieser Bestrebungen befürwortete das Exekutivdirektorium eine neue Gebührenregelung für Kapazitätsaufbaudienste und eine große Aktion zur Mittelbeschaffung sowie Pläne für die Eröffnung von neuen regionalen Zentren für technische Hilfe.

Technische Hilfe

Der IWF bietet technische Hilfe in den Kernbereichen seiner Zuständigkeit: makroökonomische Politik, Steuerpolitik und Verwaltung von Einkünften, Ausgabenmanagement, Geldpolitik, Wechselkurssystem, Finanzsektorstabilität, legislative Regelwerke sowie makroökonomische und finanzielle Statistiken (Schaubild 4.1). Neben dem unmittelbaren Nutzen für die Empfängerländer trägt die technische Hilfe auch zu einer robusteren und stabileren Weltwirtschaft bei. Ungefähr 80 Prozent der technischen Hilfe des IWF geht an Länder mit niedrigem bzw. niedrigem bis mittlerem Einkommen, vor allem in Afrika südlich der Sahara und in Asien (Schaubild 4.2).

Schaubild 4.1Bereitstellung technischer Hilfe nach Abteilungen und Themenstellungen

(In Personenjahren)

Quelle: IWF, Büro für das Management der technischen Hilfe

Schaubild 4.2Bereitstellung technischer Hilfe im GJ 2009 nach Abteilungen und Regionen

(In Personenjahren)

Quelle: IWF, Büro für das Management der technischen Hilfe.

Im Mai 2008 erörterte das Direktorium Reformen, um den Wirkungsgrad der technischen Hilfe des IWF zu erhöhen und die Bereitstellung der technischen Hilfe an die strategische Richtung im mittelfristigen Haushalt des IWF anzupassen.41 Die Exekutivdirektoren vermuteten, dass die Reformen, wenn sie einmal umgesetzt werden, die technische Hilfe des IWF um vieles effektiver gestalten können.

Die Exekutivdirektoren unterstützten einen proaktiveren Ansatz zur Mobilisierung neuer Mittel für die technische Hilfe, und die meisten von ihnen begrüßten die Bündelung der technischen Hilfe in einen thematisch entsprechenden Treuhandfonds und eine vermehrte Bereitstellung der technischen Hilfe über regionale Zentren (siehe unten). Kasten 4.4 erörtert die wichtigsten Säulen des neuen Regelwerks für die Bereitstellung der technischen Hilfe.

Kasten 4.4Neuausrichtung der technischen Hilfe des IWF

Im GJ wurden umfangreiche Reformen angestrebt, um die Wirksamkeit und Effizienz der technischen Hilfe des IWF gemäß den Reformen zu verbessern, die das Direktorium in seiner Aussprache im Mai 2008 befürwortet hatte. Diese Reformen stützen sich auf drei Säulen:

  • Bessere Integration der technischen Hilfe in Überwachung und Kreditvergabe. Unter dem neuen Regelwerk übernehmen die Länderabteilungen die Führungsrolle bei der Festlegung von Strategien zur technischen Hilfe (regionale Strategiemitteilungen). Sie bieten ein ganzheitliches, mittelfristiges Regelwerk für die technische Hilfe, die den Bedürfnissen der Mitglieder besser angepasst und ausreichend flexibel ist, um auf geänderte Prioritäten reagieren zu können.
  • Verbesserung von Leistungsmessung und Kosteneffektivität. Das neue Regelwerk verfolgt systematisch die Verwirklichung von Zielen, Ergebnisse und Kosten bei jedem technischen Hilfsprojekt. Dazu werden im Voraus von den Projektleitern definierte Indikatoren verwendet, die die Erfolgsmessung in jedem Projekt ermöglichen.
  • Stärkung der Partnerschaft mit Gebern. Der Fonds ist bestrebt, seine Partnerschaft mit Gebern, die seit Ende der 1990er Jahre stetig angewachsen ist (siehe Schaubild), weiter zu verstärken. Dabei sollen nicht nur bestehende Partnerschaften vertieft, sondern auch die Basis für neue Geber ausgeweitet werden. Beispielsweise wurde im Januar 2009 eine Partnerschaftsvereinbarung über technische Hilfe mit der Europäischen Kommission unterzeichnet.

Bereitstellung der Technischen Hilfe, nach Finanzierungsquelle, GJ 1999-GJ 2009

(In Personenjahren)

Quelle: IWF, Büro für das Management der technischen Hilfe.

Die Exekutivdirektoren billigten im August 2008 eine neue Gebührenregelung für die technische Hilfe und Ausbildung des Fonds.42 Die gestärkte Regelung gilt für die vom IWF bereitgestellte technische Hilfe und Ausbildung von Regierungsbeamten am Hauptsitz des IWF, wobei die von den Ländern zu entrichtenden Gebühren nach dem Pro-Kopf-Einkommen der Länder gestaffelt sind.43 Die Gebührenbasis soll als Preismechanismus dienen, der sicherstellt, dass die Bereitstellung von technischer Hilfe und Ausbildung den Bedürfnissen und Prioritäten der Empfängerländer entspricht. Eine Reihe von Ausnahmeregelungen und die gestaffelte Gebührenskala sorgen dafür, dass die Regelung die Bereitstellung technischer Hilfe an einkommensschwache Mitglieder nicht beeinträchtigt. Im März 2009 beschloss die Geschäftsführung des IWF nach Rücksprache mit dem Direktorium, die Gebührenordnung für technische Hilfe am 1. Januar 2010 statt wie ursprünglich geplant am 1. Mai 2009 in Kraft treten zu lassen. Für die Ausbildung werden plangemäß seit 1. Mai 2009 Gebühren berechnet.

Der Fonds leistet seine technische Hilfe zunehmend über die regionalen Zentren (Regional Technical Assistance Center – RTAC) (Schaubild 4.3), die weithin als erfolgreiche Modelle für den Kapazitätsaufbau gelten. Externe Beurteilungen und Rückmeldungen von Länderbehörden empfinden die durch die RTACs bereitgestellte technische Hilfe als flexibel, zeitnah, kostengünstig und authentischer (siehe Kasten 4.5). Die Exekutivdirektoren bekräftigten ihre Unterstützung der gestärkten Rolle der RTACs beim durch den IWF bereitgestellten Kapazitätsaufbau in einem Seminar im Mai 2008 (siehe „Ausbildung“).

Schaubild 4.3Verteilung der geleisteten technischen Hilfe: Stab, Experten und RTACs

(In Personenjahren)

Anmerkung: Die Daten enthalten keine Projekte, die von INS oder UNDP finanziert wurden.

Quelle: IWF, Büro für das Management der technischen Hilfe.

Kasten 4.5Externe Evaluierung der AFRITACs: Eine Erfolgsgeschichte

Bei einer externen Evaluierung der technischen Zentren für regionale Hilfe in Zentral-, Ost- und Westafrika (AFRITAC) wurde die Leistung der drei AFRITACS als gut (siehe Tabelle) bewertet, obwohl das Umfeld für die Umsetzung der technischen Hilfe schwierig ist, weil viele AFRITAC-Mitglieder nur niedrige institutionelle Absorptionskapazität besitzen. Die Übung bewertete technische Hilfsprojekte auf einer Skala von 1 (schlecht) bis 4 (hervorragend) in fünf Funktionsbereichen (Management der öffentlichen Finanzen, Verwaltung der Einnahmen, Geldverkehr, Bankenaufsicht und Statistik) und über vier Dimensionen (Relevanz, Effektivität, Effizienz und Nachhaltigkeit).

Unter anderem stellte das Evaluierungsteam fest, dass AFRITACs schnelle und flexible Dienste bereitstellen, wobei sämtliche Bereitstellungsmodalitäten als effektiv bewertet wurden. Die hohe Qualität der Expertise in den AFRITACs hat den Ruf des IWF gestärkt. Die technische Hilfe in den AFRITACs entspricht dem Bedarf der Länder („ist nahe an den Ländern“), und die Beteiligung der Empfängerländer, Geber und IWF-Mitarbeiter an der Struktur der Verwaltungsführung der AFRITACs hat sich als erfolgreiches Modell erwiesen. AFRITACs unterstützen die Programme und Strategien der Länder zur Armutsbekämpfung, und die technische Hilfe der AFRITACs hat in einigen Fällen zu mehr Transparenz, Rechenschaftspflicht und Kontrolle geführt und dadurch die Möglichkeiten der Bestechung verringert.

Die Teilnehmer an der Befragung bewerteten die AFRITACs auch besser als andere Anbieter von technischer Hilfe in Bezug auf Bedarfsorientierung, Länderkenntnisse, Flexibilität, Reaktionszeiten, Kosteneffektivität und Einsatz afrikanischer Experten.

EAST AFRITACWEST AFRITACCENTRAL AFRITAC
Relevanz3,33,23,0
Effektivität3,12,02,7
Effizienz3,02,82,9
Nachhaltigkeit2,92,72,7

Der Fonds gab im September 2008 in dem Bestreben, den regionalen Ansatz zu verstärken, Pläne zur Eröffnung von vier neuen RTACs bekannt. Das erste dieser Zentren, das „Central America, Panama, and the Dominican Republic Technical Assistance Center" (CAPTAC-DR), wurde Anfang des GJ 2010 eröffnet (Tabelle 4.1). Zwei der weiteren drei geplanten RTACs befinden sich im südlichen und westlichen Afrika. Zusammen mit den bestehenden RTACs in Afrika decken sie den gesamten Bereich Afrikas südlich der Sahara ab. Das vierte RTAC wird den Ländern Zentralasiens dienen. Die bestehenden und neuen RTACs werden technische Hilfe für insgesamt 102 Länder bereitstellen und mehr als 80 Prozent der einkommensschwachen Teile der Welt abdecken.

Tabelle 4.1Bestehende und geplante RTACs
NAME DES ZENTRUMSSTANDORTJAHR DER EINRICHTUNGANZAHL BEDIENTER LÄNDERPROZENT EINKOMMENS-SCHWACHER LÄNDER
PFTACSuva, Fidschi19921513
CARTACBridgetown, Barbados2001205
METACBeirut, Libanon20041020
East AFRITACDaressalam, Tansania20027100
West AFRITACBamako, Mali200310100
Central AFRITACLibreville, Gabun2007757
CAPTAC-DRGuatemala Stadt, Guatemala200970
South AFRITAC1338
West AFRITAC 2683
CASTAC743
Quelle: IWF, Büro für das Management der technischen Hilfe.
Quelle: IWF, Büro für das Management der technischen Hilfe.

Des Weiteren gab der Fonds Anfang April 2009 die Einführung der thematischen Treuhandfonds-Initiative (Topical Trust Fund – TTF) bekannt (siehe Kasten 4.6). Der Gedanke hinter den TTFs ist die Zusammenlegung von Gebermitteln, um Mitgliedsländer bei Nischenthemen und speziellen makroökonomischen Themen zu unterstützen und die Arbeit der RTACs zu ergänzen.

Kasten 4.6Thematische Treuhandfonds: ihre Funktion und ihre Ziele

Um seinen Mitgliedsländern, insbesondere den Entwicklungsländern, besser zu dienen, regt der IWF eine Reihe von thematischen Treuhandfonds an. Sie sollen spezialisierte technische Hilfe weltweit unterstützen, die die besten internationalen Praktiken aufgreift und Synergien mit den praxisbezogenen regionalen Zentren des IWF erzeugt:

  • Der TTF zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung wird die technische Hilfe unterstützen, um ein robustes Verfahren zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung in den Mitgliedsländern zu entwickeln.
  • Der TTF für fiskalisches Management wird die technische Hilfe unterstützen, um die Kapazität der Entwicklungsländer für die Implementierung solider Fiskal- und Haushaltspolitik aufzubauen und die öffentlichen Ausgaben zu verwalten und überwachen.
  • Der TTF für Steuerpolitik und Verwaltung wird technische Hilfe finanzieren, um Länder bei der Aufstellung von soliden steuerpolitischen Regelwerken und gut durchdachten Steuergesetzen zu unterstützen und wirksame Steuerbehörden zur Verwaltung dieser Politikmaßnahmen aufzubauen.
  • Der TTF für tragfähige Schuldenstrategie wird technische Hilfe für zahlreiche Entwicklungs- und Schwellenländer finanzieren und die Kapazitäten für Analyse, Risikomanagement und Strategie aufbauen, die für die nachhaltige Handhabung von Staatsschulden erforderlich sind.
  • Der TTF für Finanzstabilität, zieht Lehren aus der globalen Finanzkrise von 2008 und will Mitgliedsländern in folgenden Bereichen helfen: Überwachung und Regulierung systemischer Risiken, Entwicklung von Mechanismen für effektive grenzüberschreitende Überwachung, Konzeption von finanziellen Sicherheitsnetzen, Liquiditätsmanagement in einer Krise und Ausarbeitung von Ausstiegsstra-tegien für ein stabiles Finanzsystem.
  • Der TTF für Finanzkrisenstatistik wird technische Hilfe für den Aufbau statistischer und analytischer Kapazitäten unterstützen, damit finanzielle Anfälligkeiten in Schwellenländern überwacht werden können.
  • Der TTF für die Verwaltung natürlicher Ressourcen greift die spezifischen Bedürfnisse auf, die sich für ressourcenreiche Länder ergeben in Bezug auf makroökonomisches Management, fiskalische Verwaltung und damit zusammenhängende Verträge, Verwaltung der Einkünfte, Transparenzvereinbarungen, Statistik sowie Management von Aktiva und Passiva.
  • Der TTF für Ausbildung in Afrika hat das Ziel, die makroökonomischen Managementkenntnisse mittlerer und hochrangiger Regierungsbeamte durch ein praktisches Ausbildungsprogramm zu stärken, das Vorträge mit praxisbezogenen Workshops vereint.
  • Der TTF für das Allgemeine Datenweitergabesystem (General Data Dissemination System – GDDS) wird die technische Hilfe aufstocken, um Ländern beim Aufbau robuster Statistiksysteme zu helfen, damit sie am GDDS festgemachte Daten erfassen und veröffentlichen können.

Der erste der genannten TTFs, der TTF zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung, nahm im Mai 2009 die Arbeit auf. Die übrigen TTFs werden in den nächsten Jahren aktiv. Geber der TTFs sind über Lenkungsausschüsse beteiligt, und unabhängige externe Evaluierungen werden für effektive Bereitstellung und Dynamik sorgen.

Ausbildung

Ausbildung für Beamte der Mitgliedsländer ist ein zentraler Bestandteil der Arbeit, die der IWF zum Kapazitätsaufbau leistet. Dadurch lernen die Beamten, die wirtschaftlichen Entwicklungen besser zu analysieren und wirksame makroökonomische Politikmaßnahmen aufzustellen und umzusetzen. In Kursen und Seminaren geben die Mitarbeiter des IWF ihr Wissen zu einer Vielzahl an Themen weiter, die für eine wirksame makroökonomische und finanzielle Analyse und Politik entscheidend sind. Sie behandeln außerdem speziellere Themen im Zusammenhang mit der Erstellung makroökonomischer Statistiken und verschiedenen fiskalischen, monetären und rechtlichen Problemstellungen. Ein Großteil der Ausbildung erfolgt über ein durch das IWF-Institut organisiertes Programm. Das Institut veranstaltet Kurse am Hauptsitz des IWF, über ein Netz von sieben regionalen Ausbildungszentren in aller Welt, in Zusammenarbeit mit anderen regionalen und nationalen Anbietern und über Fernkurse.

Insgesamt veranstaltete das Institut im GJ 2009 270 Ausbildungskurswochen, was einem Rückgang von 11 Prozent gegenüber dem GJ 2008 entspricht (Tabelle 4.2). Rund 4000 Teilnehmer profitierten von dieser Ausbildung in insgesamt 8.500 Teilnehmerkurswochen. Der Rückgang der Ausbildung fiel stärker als mittelfristig vorgesehen aus und war auf kurzfristige Personalprobleme und einen besonders starken Einschnitt in die Ausbildung durch die Abteilungen für technische Hilfe des IWF zurückzuführen, für den wiederum erhöhte Nachfrage in anderen Prioritätsbereichen dieser Abteilungen verantwortlich war. Wie im mittelfristigen Ausbildungsplan des Instituts vorgesehen, erfolgte der stärkste Rückgang der Ausbildung am Hauptsitz, doch das Volumen der anderweitig durchgeführten Kurse ging ebenfalls zurück, so auch an den regionalen Ausbildungszentren.

Tabelle 4.2Ausbildungsprogramme des IWF-Instituts, GJ 2007 – GJ 2009
GJ 2007GJ 2008GJ 2009
HAUPTSITZ
Kurswochen877854
Teilnehmerwochen3.1822.8131.974
REGIONALE AUSBILDUNGSZENTREN
Kurswochen152172158
Teilnehmerwochen4.5865.2804.737
SONSTIGE AUSBILDUNG IN ÜBERSEE
Kurswochen333542
Teilnehmerwochen9831.0711.211
FERNKURSE
Kurswochen161816
Teilnehmerwochen657675570
INSGESAMT
Kurswochen288303270
Teilnehmerwochen9.4069.8388.491
Quelle: IWF-Institut.
Quelle: IWF-Institut.

Die Ausarbeitung der Lehrpläne achtet streng auf die Priori-täten des Fonds und die sich ändernden Bedürfnisse der Mitgliedsländer, darunter in den letzten Jahren die makrofinanziellen Verknüpfungen. So wurde beispielsweise im GJ 2009 ein neuer Kurs über Hypothekenmärkte, Verbriefung und strukturierte Finanzen durchgeführt, und es wurde ein neuer Kurs über Finanzen für Makroökonomen entwickelt, der erstmals Anfang des GJ 2010 angeboten werden soll.

Im Mai 2008 veranstalteten die Exekutivdirektoren ein Seminar zum Thema Ausbildung als Teil des Kapazitätsaufbaus. Dabei unterstrichen sie, wie wichtig es sei, das Ausbildungsprogramm des Fonds auf die Bereiche ausgerichtet zu lassen, in denen der IWF einen komparativen Vorteil besitzt.44 Sie unterstützten die stärkere Rolle der regionalen Ausbildungszentren und RTACs bei der Vermittlung von IWF-Ausbildung und hielten die Dezentralisierung der Ausbildung für kostengünstig und flexibler, weil dadurch rasch auf die sich ändernden Bedürfnisse und Anfragen auf Länder- oder Regionalebene reagiert werden kann.

Haushalts- und Einkommensreform

Im April 2008 erzielte das Exekutivdirektorium Einvernehmen über ein neues Regelwerk für Einkünfte und Ausgaben, das die Finanzen des IWF auf eine solidere Grundlage stellen soll. Auf der Ausgabenseite machte das Direktorium ungefähr 100 Mio. US$ aus, die in den GJ 2009-11 durch Senkungen von Personal- und anderen Kosten eingespart werden können. Auf der Einkommensseite billigte das Direktorium Maßnahmen zur Ausweitung der Einkommensquellen des Fonds.

In Bezug auf die Einkommensreform stimmte der Gouverneursrat des IWF einer Änderung des IWF-Übereinkommens zu, um die Investitionsbefugnis des Fonds auszuweiten. Ein weiteres Schlüsselelement im neuen Einkommensmodell des Fonds ist die Einrichtung einer Dotation, die durch den Erlös aus Goldverkäufen finanziert wird. Damit die vorgeschlagene Änderung des IWF-Übereinkommens in Kraft treten kann, muss sie von mindestens drei Fünfteln der Mitglieder akzeptiert werden, die 85 Prozent der Gesamtstimmen repräsentieren. In einer Anzahl von Fällen ist die Billigung durch das Parlament der Mitglieder erforderlich.

Die Umsetzung der Elemente im Ausgabenreformpaket schreitet planmäßig voran. Zu den im GJ 2009 ergriffenen Maßnahmen im Zusammenhang mit den allgemeinen Kürzungen des Fonds gehörten Reformen und Haushaltskürzungen für die Büros der Exekutivdirektoren und des IEO-Haushalts, und der Gouverneursrat billigte die verminderte Rückerstattung von Ausgaben der Gouverneure für die Teilnahme an Gouverneursratssitzungen (Änderung von Abschnitt 14 Buchstabe a der Satzung).

Die Haushaltsreform für die Büros der Exekutivdirektoren (Office of Executive Directors – OED) enthielt innerhalb eines neuen Ausgabenregelwerks unter anderem ein neues System der Dollarbudgetierung für diese Büros. Im Zusammenhang mit der Ausarbeitung von Vorschlägen zur Zuteilung des Reisebudgets 2009 für einzelne OEDs kam der Ausschuss für Verwaltungsfragen des Exekutivdirektoriums überein, Regeln für ein neues System der Dollarbudgetierung für OEDs in Erwägung zu ziehen. Dies geschah im Zuge früherer Empfehlungen der Arbeitsgruppe zur Senkung der Ausgaben in OEDs. Demgemäß entwickelte der Ausschuss einen umfassenden Satz von Empfehlungen für ein neues Ausgabenregelwerk für OEDs, die den Exekutivdirektoren ein angemessenes Maß an Flexibilität bei der Verwaltung ihrer Budgetzuteilungen inner-halb eines Geschäftsjahres und zwischen mehreren Geschäfts jahren erlauben, um geänderten Bedarf aufgreifen zu können. Gleichzeitig bleibt eine angemessene und transparente Rechenschaftspflicht für den Einsatz von Ressourcen des Fonds und der Mitgliedsländer gewährleistet. Das Exekutivdirektorium billigte das neue Regelwerk im Dezember 2008.

Die nächste Phase der Haushaltsreform des IWF wird sich unter anderem auf die bessere Kostenfestlegung der Leistungen konzentrieren. Dadurch sollen ein knapperes Haushalts-management ermöglicht und die Ressourcen für prioritäre Leistungen besser vorgezeichnet werden.

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