Chapter

Kapitel 3. Stärkung von Programmunterstützung und Krisenlösung

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
November 2005
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Die Bereitstellung vorübergehender Finanzhilfe an Mitgliedsländer mit ZahlungsbilanzSchwierigkeiten in Form von Fremdwährungskrediten ist eine der Hauptaufgaben des IWF. Er gewährt Finanzhilfe durch einen breiten Fächer von Politikmaßnahmen und Kreditinstrumenten (siehe Tabelle 3.1). Die meisten Formen der IWF-Finanzierung werden unter der Auflage vergeben, dass das Empfängerland Anpassungs- und Reform-maßnahmen ergreift, die darauf zielen, die Probleme, die den Unterstützungsbedarf verursacht haben, zu lösen. Diese Konditionalität ist ferner wichtig um zu gewährleisten, dass die Mittel des IWF für den zukünftigen Bedarf der Mitglieder gesichert werden.

Tabelle 3.1.Finanzfazilitäten des IWF
Rückkauf- (Rückzahlungs-) Bedingungen3
KreditfazilitätZielBedingungenAbrufstaffelung und Überwachung1Zugangsgrenze1Gebühren2Verpflichtungs-zeitplan (Jahre)Erwartungs-zeitplan (Jahre)Ratenzahlungen
Kredittranchen und Erweiterte Fondsfazilität4
Bereitschaftskredit-Vereinbarungen (1952)Mittelfristige Hilfe an Länder mit kurzfristigen Zahlungsbilanz-SchwierigkeitenDie Annahme von Politiken, durch die die Zahlungsbilanz-Schwierig-keiten eines Landes innerhalb eines annehmbaren Zeitraums gelöst werden könnenVierteljährliche Käufe (Auszahlungen) abhängig von der Einhaltung von Leistungs-kriterien und sonstigen AuflagenJährlich: 100% der Quote; kumulativ: 300% der QuoteGebührensatz plus Aufschlag (100 Basispunkte bei Beträgen über 200% der Quote; 200 Basispunkte bei Beträgen über 300%)53¼–52¼–4Vierteljährlich
Erweiterte Fondsfazilität (1974) (Erweiterte Kreditvereinbarungen)Längerfristige Hilfe zur Unterstützung der Strukturreformen der Mitglieder zur Lösung von langfristigen Zahlungsbilanz-SchwierigkeitenVerabschiedung eines 3-Jahres-programms über strukturelle Maß-nahmen mit jährlicher ausführlicher Erklärung über die Maßnahmen der kommenden zwölf MonateVierteljährliche oder hal bjährliche Käufe (Auszahlungen) abhän gig von der Einhaltung von Leistungs- kriterien und sonstigen AuflagenJährlich: 100% der Quote; kumulativ: 300% der QuoteGebührensatz plus Aufschlag (100 Basispunkte bei Beträgen über 200% der Quote; 200 Basispunkte bei Beträgen über 300%)54 ½–104 ½–7Halbjährlich
Sonderfazilitäten
Fazilität zur Stärkung von Währungsreserven (1997)Kurzfristige Hilfe bei Zahlungsbilanz-Schwierigkeiten, die auf Vertrauens- krisen auf den Märkten zurückzu-führen sindNur im Rahmen von Bereitschafts-oder Erweiterten Kreditvereinbarungen mit entsprechendem Programm und gestärkten Maßnahmen zur Wiedergewinnung des Markt-vertrauensDie Fazilität steht für ein Ja hr zur Verfügung; größerer Zugang zu Anfang der Periode mit wenigstens zwei Käufen (Auszahlungen)Keine Zugangsgrenze; dieser Zugang ist nur lich, wenn der Zugang im Rahmen einer regulären Vereinbarung sonst d ie jährliche kumulative Grenze überschreiten würdeGebührensatz plus Aufschlag (300 Basispunkte, die ein Jahr nach der ersten Auszahlung und danach alle sechs Monate um 50 Basispunkte steigen bis zu einem Höchstbetrag von 500 Basispunkten2 ½–32–2 ½Halbjährlich
Fazilität zur kompensierenden Finanzierung (1963)Mittelfristige Hilfe für vorübergehende Exporterlösausfälle oder übermäßige Er Ausgaben für GetreideimporteSteht nur zur Verfügung, wenn die Er lösausfälle/übermäßigen A us-g aben zum großen Teil außerhalb der Kontrolle der Behörden liegen und wenn ein Mitglied eine Vereinbarung mit den Auflagen einer oberen Kredittranche hat oder wenn seine Zahlungsbilanzposition ansonsten zufrieden stellend istNormalerweise erfolgt die Auszahlung über einen Mindest- zeitraum von sechs Monaten gemäß der Abrufstaffelung der VereinbarungJeweils 45% der Quote für die beiden Elemente Expor t und Getreideeinfuhr; gemeinsame Obergrenze von 55% der Quote für beide ElementeGebührensatz3 ¼–52 ¼–4Vierteljährlich
NotfallhilfeHilfe für Zahlungsbilanz-Schwierigkeiten in Bezug auf:Keine, obwohl Hilfe nach Kon-flikten in zwei oder mehrere Käufe aufgeteilt werden kannNormalerweise auf 25% der Quote begrenzt, obwohl in Ausnahmefällen größere Beträge bereitgestellt werden könnenGebührensatz; der Gebührensatz kann jedoch vorbehaltlich der Verfügbarkeit von Mitteln auf 0,5 Prozent pro Jahr subventioniert werden3 ¼–5Nicht zutreffendVierteljährlich
(1) Naturkatastrophen (1962)NaturkatastrophenAngemessene Anstrengung zur Überwindung der Zahlungsbilanz-Schwierigkeiten
(2) Länder nach Konflikten (1995)Die Folge von inneren Unruhen, politischen Umwälzungen oder internationalen bewaffneten KonfliktenAufbau der institutionellen und administrativen Kapazitäten als Vorbereitung für eine Vereinbarung in der oberen Kredittranche oder eine PRGF
Fazilität für einkommens-schwache Mitglieder
Armutsbekämpfungs- und Wachstumsfazilität (1999)Langfristige Hilfe für tief sitzende Zahlungsbilanz-Schwierigk eiten struktureller Art; zielt auf nach- haltiges Wachstum mit Abbau der ArmutAnnahme eines 3-jährigen PRGF-Programms, gestützt auf ein Strategie-dokument zur Armutsbekämpfung (PRSP), das von dem Land in einem partizipapatorischen Prozess erstellt wird und makroökonomische, struk-turelle sowie armutsbekämpfende Maßnahmen erfasst.Halbjährliche (oder gelegentlich vierteljährliche) Auszahlungen abhängig von der Einhaltung von Leistungskriterien und Überprü-fungen140% der Quote; 185% der Quote in Ausnahmefällen0,5%5 ½–10Nicht zutreffendHalbjährlich
1 Mit Ausnahme der PRGF stammen die für die Kreditvergabe des IWF benötigten Mittel aus den Kapitaleinzahlungen der Mitgliedsländer; jedem Land wird eine Quote zugeteilt, die seine Finanzverpflichtung darstellt. Die Länder stellen einen Teil ihrer Quote in für den IWF annehmbaren Fremdwährungen – oder in SZR – bereit, den Rest in der Inlandswährung. Ein IWF-Kredit wird ausgezahlt oder gezogen, indem der Kreditnehmer mit seiner eigenen Währung Devisen-Aktiva vom IWF kauft. Der Kredit gilt zurückgezahlt, wenn der Kreditnehmer seine Inlandswährung mit Devisen zurückkauft. Siehe Kasten 5.1 über den FinanzierungsMechanismus des IWF. Die PRGF-Kredite werden durch einen eigenständigen PRGF-Treuhandfonds finanziert.2 Der Gebührensatz auf Mittel, die aus dem Allgemeinen Konto (GRA) ausgezahlt werden, wird als Aufschlag auf den wöchentlichen SZR-Zinssatzes festgelegt (seit 1. Mai 2005 wird der Aufschlag in Basispunkten über dem SZR-Zinssatz ausgedrückt; vor diesem Datum wurde der Aufschlag als Anteil des SZR-Zinssatzes ausgedrückt). Der Gebührensatz gilt für den Tagessaldo aller ausstehenden Ziehungen aus dem Allgemeinen Konto während der einzelnen Geschäftsquartale des IWF. Zusätzlich wird auf jede Ziehung von IWF-Mitteln im Allgemeinen Konto mit Ausnahme von Ziehungen aus der Reservetranche eine einmalige Bearbeitungsgebühr von 0,5 Prozent erhoben. Eine Vorab-Bereitstellungsgebühr (25 Basispunkte auf zugesagte Beiträge bis zu 100 Prozent der Quote, 10 Basispunkte danach) wird auf den Betrag erhoben, der im Rahmen eines Bereitschaftskredits oder einer Erweiterten Kreditvereinbarung während der einzelnen (jährlichen) Perioden gezogen werden kann; diese Gebühr wird bei anschließenden Ziehungen im Rahmen der Vereinbarung anteilsmäßig zurückerstattet.3 Bei Käufen, die nach dem 28. November 2000 erfolgen, wird von den Mitgliedern erwartet, die Rückkäufe (Rückzahlungen) im Einklang mit dem Erwartungs-Zeitplan zu tätigen; der IWF kann jedoch auf Antrag eines Mitglieds den Zeitplan der Rückzahlungserwartungen ändern, wenn das Exekutivdirektorium entscheidet, dass sich die externe Position des Mitglieds noch nicht ausreichend verbessert hat, um Rückkäufe zu tätigen.4 Der Ausdruck Kredittranchen bezieht sich auf die Größe der Käufe (Auszahlungen) im Verhältnis zu den Quoten der Mitglieder im IWF; so sind Auszahlungen bis zu 25 % der Quote eines Mitglieds Auszahlungen im Rahmen der ersten Kredittranche und verlangen von den Mitgliedern, dass sie angemessene Anstrengungen zur Überwindung ihrer Zahlungsbilanzprobleme nachweisen. Anträge auf Auszahlungen über 25 % der Quote werden Ziehungen in den oberen Kredittranchen genannt; sie erfolgen in Ratenzahlungen und sind an die Erfüllung bestimmter Leistungskriterien gebunden. Diese Auszahlungen sind normalerweise verbunden mit einer Bereitschafts- oder Erweiterten Kreditvereinbarung. Der Zugang zu IWF-Mitteln außerhalb einer Kreditvereinbarung ist selten und wird es erwartungsgemäß auch bleiben.5 Der Aufschlag wurde im November 2000 eingeführt.
1 Mit Ausnahme der PRGF stammen die für die Kreditvergabe des IWF benötigten Mittel aus den Kapitaleinzahlungen der Mitgliedsländer; jedem Land wird eine Quote zugeteilt, die seine Finanzverpflichtung darstellt. Die Länder stellen einen Teil ihrer Quote in für den IWF annehmbaren Fremdwährungen – oder in SZR – bereit, den Rest in der Inlandswährung. Ein IWF-Kredit wird ausgezahlt oder gezogen, indem der Kreditnehmer mit seiner eigenen Währung Devisen-Aktiva vom IWF kauft. Der Kredit gilt zurückgezahlt, wenn der Kreditnehmer seine Inlandswährung mit Devisen zurückkauft. Siehe Kasten 5.1 über den FinanzierungsMechanismus des IWF. Die PRGF-Kredite werden durch einen eigenständigen PRGF-Treuhandfonds finanziert.2 Der Gebührensatz auf Mittel, die aus dem Allgemeinen Konto (GRA) ausgezahlt werden, wird als Aufschlag auf den wöchentlichen SZR-Zinssatzes festgelegt (seit 1. Mai 2005 wird der Aufschlag in Basispunkten über dem SZR-Zinssatz ausgedrückt; vor diesem Datum wurde der Aufschlag als Anteil des SZR-Zinssatzes ausgedrückt). Der Gebührensatz gilt für den Tagessaldo aller ausstehenden Ziehungen aus dem Allgemeinen Konto während der einzelnen Geschäftsquartale des IWF. Zusätzlich wird auf jede Ziehung von IWF-Mitteln im Allgemeinen Konto mit Ausnahme von Ziehungen aus der Reservetranche eine einmalige Bearbeitungsgebühr von 0,5 Prozent erhoben. Eine Vorab-Bereitstellungsgebühr (25 Basispunkte auf zugesagte Beiträge bis zu 100 Prozent der Quote, 10 Basispunkte danach) wird auf den Betrag erhoben, der im Rahmen eines Bereitschaftskredits oder einer Erweiterten Kreditvereinbarung während der einzelnen (jährlichen) Perioden gezogen werden kann; diese Gebühr wird bei anschließenden Ziehungen im Rahmen der Vereinbarung anteilsmäßig zurückerstattet.3 Bei Käufen, die nach dem 28. November 2000 erfolgen, wird von den Mitgliedern erwartet, die Rückkäufe (Rückzahlungen) im Einklang mit dem Erwartungs-Zeitplan zu tätigen; der IWF kann jedoch auf Antrag eines Mitglieds den Zeitplan der Rückzahlungserwartungen ändern, wenn das Exekutivdirektorium entscheidet, dass sich die externe Position des Mitglieds noch nicht ausreichend verbessert hat, um Rückkäufe zu tätigen.4 Der Ausdruck Kredittranchen bezieht sich auf die Größe der Käufe (Auszahlungen) im Verhältnis zu den Quoten der Mitglieder im IWF; so sind Auszahlungen bis zu 25 % der Quote eines Mitglieds Auszahlungen im Rahmen der ersten Kredittranche und verlangen von den Mitgliedern, dass sie angemessene Anstrengungen zur Überwindung ihrer Zahlungsbilanzprobleme nachweisen. Anträge auf Auszahlungen über 25 % der Quote werden Ziehungen in den oberen Kredittranchen genannt; sie erfolgen in Ratenzahlungen und sind an die Erfüllung bestimmter Leistungskriterien gebunden. Diese Auszahlungen sind normalerweise verbunden mit einer Bereitschafts- oder Erweiterten Kreditvereinbarung. Der Zugang zu IWF-Mitteln außerhalb einer Kreditvereinbarung ist selten und wird es erwartungsgemäß auch bleiben.5 Der Aufschlag wurde im November 2000 eingeführt.

Um sicherzustellen, dass die Finanzierungsoperationen und -instrumente des IWF gut strukturiert, dem aktuellen Bedarf angepasst und ausreichend flexibel sind, um ländereigene Anpassungs- und Reformbemühungen unter vielfältigen Umständen zu unterstützen, hat der Fonds im Laufe des Geschäftsjahres eine umfassende Überprüfung der Programmgestaltung und -konditionalität durchgeführt. Die Überprüfung erfasste die Struktur und Effektivität von Programmen, die im Zeitraum 1995-2000 durchgeführt wurden, sowie die ersten Erfahrungen mit Programmen, die unter den neuen, im Jahr 2002 verabschiedeten Konditionalitäts-Richtlinien erarbeitet wurden. Die Überprüfung vermittelte dem Fonds wertvolle Erkenntnisse, die er in seiner Geschäftstätigkeit nutzen wird, und sie steckte einen breiten Rahmen für die zukünftige Arbeit ab. Die Angemessenheit der Programmgestaltung wurde außerdem im Rahmen von Ex-post-Programmbeurteilungen untersucht, die während dieses Zeitraums in 18 Mitgliedsländern durchgeführt wurden.

Neben dieser weit reichenden Überprüfung seiner Konditionalitätsgrundsätze überprüfte das Direktorium seine Politik im Bereich des Zugangs zu den Finanzmitteln des Fonds. Die Höhe des Kreditbetrags, zu dem ein Land Zugang hat, hängt sowohl mit seiner Quote im Fonds zusammen (sie stützt sich auf die Größe der Volkswirtschaft des Landes, die Offenheit gegenüber der Weltwirtschaft sowie andere Faktoren) als auch mit den Bedingungen des jeweiligen Kreditfensters. Im Geschäftsjahr 2005 hat das Direktorium die Zugangsgrenzen im Rahmen der Kredittranchen, der Erweiterten Fondsfazilität (Extended Fund Facility – EFF) und der Armutsbekämpfungs- und Wachstumsfazilität (Poverty Reduction and Growth Facility – PRGF) untersucht. Des Weiteren wurde im Berichtsjahr der Handelsintegrations-Mechanismus (Trade Integration Mechanism – TIM) aktiviert. Dadurch wird die Vergabe von neuen IWF-Mitteln an berechtigte Mitgliedsländer im Rahmen laufender IWF-Fazilitäten besser vorhersehbar.

Schließlich hat der Fonds im Geschäftsjahr 2005 gemeinsam mit anderen betroffenen Partnern die Arbeit zur Förderung von Mechanismen fortgesetzt, die auf die geordnete Lösung von Krisen abzielen. Dazu gehören die Aufnahme von Umschuldungsklauseln (collective action clauses – CACs) in Staatsanleihen, die Entwicklung der Grundsätze für stabile Kapitalströme und faire Schuldenumstrukturierung in aufstrebenden Märkten (Principles for Stable Capital Flows and Fair Debt Restructuring in Emerging Markets) sowie die Entwicklung des so genannten Evian-Ansatzes des Pariser Clubs zur Umstrukturierung der Schulden der Nicht-HIPC-Länder.

Weitere Informationen über die Entwicklungen im Bereich der Finanzoperationen und -grundsätze des IWF während des Geschäftsjahres finden sich in Kapitel 5.

Überprüfung der Konditionalität von 2004 bis 2005

Bei einem IWF-gestützten Programm handelt es sich um ein Paket wirtschaftspolitischer Maßnahmen, das in Kombination mit einer vom IWF genehmigten Finanzhilfe darauf abzielt, bestimmte wirtschaftliche Ziele, wie eine geordnete Anpassung der Zahlungsbilanz, eine niedrigere Inflation sowie stärkeres nachhaltiges Wachstum und eine Reduzierung der Armut, zu erreichen. Die Auflagen, die sich auf die Umsetzung der vereinbarten Politikmaßnahmen beziehen und in der Regel zeitlich gestaffelt sind, geben dem Land die Gewissheit, dass es während der Dauer des Programms Finanzhilfe vom IWF erhält, solange es die vereinbarten Politikmaßnahmen umsetzt, und sie sichern gleichzeitig die Mittel des IWF.

Während der vorherigen Überprüfung der Konditionalität des Fonds, von 2000 bis 2002, beantragten die Exekutivdirektoren, dass sich die nächste Überprüfung mit dem breiten Themenbereich der Programmgestaltung befassen sollte. Als Reaktion auf diesen Antrag ist die Konditionalitäts-Überprüfung von 2004 bis 2005 in zwei Teile aufgeteilt. Beim ersten Teil handelt es sich um eine kritische Überprüfung der Gestaltung und Effektivität IWF-unterstützter Programme über den Zeitraum 1995-2000 und der zweite Teil erfasst die ersten Erfahrungen des Fonds mit den im Jahr 2002 eingeführten neuen Konditionalitäts-Richtlinien, die die 1979 verabschiedeten Leitlinien ersetzen.

Gestaltung IWF-gestützter Programme

Der erste Teil der Überprüfung, den das Direktorium im Dezember 2004 durchführte, betrachtete die Kernmerkmale IWF-gestützter Programme über den Zeitraum 1995-2000.1

Ziele und Ergebnisse. Die Direktoren kamen überein, dass eine tragfähige Zahlungsbilanz und eine mittelfristig tragfähige Auslandsverschuldung ein Kernziel IWF-unterstützter Programme bleiben.

Bei Programmen, die im Rahmen des Allgemeinen Kontos (General Resources Account – GRA) durch nicht-konzessionäre Kredite unterstützt wurden, entsprach die außenwirtschaftliche Anpassung im Wesentlichen den Zielvorgaben und die IWF-Unterstützung milderte anscheinend die negativen kurzfristigen Auswirkungen der Anpassung auf das Wachstum. In einigen Fällen, insbesondere, aber nicht ausschließlich bei Kapitalbilanzkrisen, war die außenwirtschaftliche Anpassung jedoch schärfer und größer als für eine Stabilisierung der Auslandsverschuldung erforderlich gewesen wäre. Die Direktoren ermutigten den IWF-Stab, die optimale Mischung zwischen Finanzierung and Anpassung bei Kapitalbilanzstörungen sowie die ausschlaggebenden Faktoren für private Kapitalströme und die katalytischen Effekte IWF-unterstützter Programme weiter zu untersuchen.

Bei Programmen, die durch konzessionäre Kredite im Rahmen der PRGF gefördert werden, waren die angestrebten Verbesserungen in der Leistungsbilanz im Durchschnitt kleiner als für eine Stabilisierung der Auslandsverschuldungsquote erforderlich war. Des Weiteren blieben die tatsächlich erreichten Verbesserungen tendenziell hinter den Zielvorgaben zurück. Die Direktoren sprachen sich dafür aus zu untersuchen, wie dieser Missstand korrigiert werden kann. Die Programmergebnisse in den Bereichen Wachstum und Inflation waren im Großen und Ganzen positiv. Die Direktoren betonten, dass die Gestaltung der Programme in einkommensschwachen Ländern die Auswirkungen der Politikmaßnahmen auf die Armutsbekämpfung voll und ganz berücksichtigen sollten.

Nothilfe nach Konflikten

Der IWF gewährt Ländern, die im Anschluss an eine Naturkatastrophe oder einen bewaffneten Konflikt einen dringenden Zahlungsbilanzbedarf haben, Notfallhilfe (siehe Tabelle 3.1). (Die Nothilfe nach Naturkatastrophen wird in Kapitel 4 näher erörtert.) Finanzhilfe in Notfällen wird rasch ausgezahlt und durch Politikberatung und, in vielen Fällen, technische Hilfe unterstützt.

Seit 1995 wird Notfallhilfe an Länder in der Konfliktfolgezeit gewährt, die nicht dazu in der Lage sind, ein umfassendes Wirtschaftsprogramm zu entwickeln und durchzuführen, weil ihre Kapazitäten durch den Konflikt stark beschädigt wurden, deren Kapazitäten aber ausreichen, um einzelne Politikmaßnahmen zu planen und umzusetzen. Die IWF-Hilfe zielt darauf, die wirtschaftliche Erholung zu beschleunigen, indem die Verwaltungskapazitäten und die Institutionen neu aufgebaut und gestärkt werden und indem zusätzliche Mittel von internationalen Spendern für den Wiederaufbau mobilisiert werden. Der Gebührensatz für einkommensschwache Länder, die Anspruch auf Hilfe im Rahmen der Armutsbekämpfungs- und Wachstumsfazilität des IWF haben, wird durch Zuschüsse anderer Mitglieder subventioniert (siehe Kapitel 5).

Im Geschäftsjahr 2005 billigte das Direktorium Nothilfe nach Konflikten an drei Länder: die Zentralafrikanische Republik (8,2 Mio. $), Haiti (15,6 Mio. $) und Irak (436 Mio. $).1 Im Februar 2005 erörterte das Direktorium des IWF die Bereitstellung von technischer Hilfe an Länder in der Konfliktfolgezeit (siehe Kapitel 6).

1 Weitere Informationen sind verfügbar auf der Webseite des IWF unter: www.imf.org/external/np/sec/pr/2004/pr04158.htm, www.imf.org/external/np/sec/pr/2005/pr0504.htm, und www.imf.org/external/np/sec/pr/2004/pr04206.htm.

Analyserahmen. Kein einziges Modell oder einziger Analyserahmen ist allgemein gültig für die Politikformulierung in IWF-gestützten Programmen. Die Direktoren begrüßten die Tatsache, dass die IWF-Länderteams sich bei der Beratung der nationalen Behörden normalerweise auf verschiedene Modelle und Methoden der Politikformulierung stützen und deren Ergebnisse einer wirtschaftlichen Beurteilung unterziehen. Der Finanzplanungsrahmen des IWF ermöglicht eine Überprüfung der inneren Geschlossenheit der Politikmaßnahmen, was sehr nützlich ist. Dieser eklektische Ansatz bei der Politikformulierung hat bisher im Großen und Ganzen in der Praxis gut funktioniert. Die mittelfristigen Wachstumsprognosen sind jedoch zu optimistisch, was die Zuverlässigkeit der Schuldentragfähigkeits-Beurteilungen und die Glaubwürdigkeit der Programme schwächen kann. Die Direktoren empfahlen häufigere analytische “Realitätsprüfungen” für die Wachstumsprognosen, häufigere systematische Vergleiche mit den Prognosen anderer Analysten und einen stärkeren Einsatz länderübergreifender Analysen.

Wechselkurspolitik. Die Direktoren stellten fest, dass die Wahrscheinlichkeit einer Änderung des Wechselkurssystems zu Beginn eines IWF-unterstützten Programms nicht größer ist als zu jeder anderen Zeit, und sie zogen mehrere Schlussfolgerungen aus dieser Erkenntnis. Das Wechselkursregime muss mit der Wirtschafts- und Strukturpolitik vereinbar sein und die Direktoren betonten, dass der IWF eine Politikmischung, die das jeweilige Wechselkursregime nicht ausreichend stärkt, nicht unterstützten sollte. Disinflation wurde sowohl unter festen wie auch unter flexiblen Wechselkursstrategien erreicht, und der Erfolg hing stattdessen im Wesentlichen davon ab, ob die angestrebte Anpassung der öffentlichen Finanzen erreicht wurde. Andererseits ist zu sagen, dass Länder mit flexibleren Wechselkursen die außenwirtschaftliche Anpassung tendenziell mit weniger negativen Auswirkungen auf die gesamtwirtschaftliche Produktion erreicht haben.

Geldpolitik. Die Geldpolitik entsprach im Wesentlichen den Programmzielen, und es gibt keine Anzeichen dafür, dass die Geldpolitik zu straff war.

Fiskalpolitik. Die Direktoren stellten fest, dass die Programmpraxis im Bereich der Fiskalpolitik deutlich vielfältiger ist und den allgemeinen wirtschaftspolitischen Zielen konsequenter entspricht, als dies in der Regel angenommen wird. Es kam häufig zu Zielverfehlungen in der Fiskalpolitik, insbesondere in den späteren Jahren eines Programms. Die Direktoren betonten, dass der Konsolidierung der öffentlichen Haushalte in der Programmgestaltung mehr Bedeutung beigemessen werden sollte, wobei der Schwerpunkt auf qualitativ hochwertige fiskalpolitische Maßnahmen gelegt werden sollte, die politisch durchführbar und durchhaltbar sind. Außerdem sollte die Aufmerksamkeit auf Eventualverbindlichkeiten gelenkt werden, darunter die Verbindlichkeiten, die sich aus den Kosten einer Finanzsektor-Umstrukturierung ergeben. Die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte hat im Allgemeinen zu Verbesserungen in der Leistungsbilanz geführt und wird normalerweise nicht mit niedrigerem Wirtschaftswachstum in Zusammenhang gebracht, was darauf schließen lässt, dass Vertrauenseffekte eine bedeutsame Rolle spielen. Die Direktoren betonten im Zusammenhang mit der PRGF die Bedeutung von Faktoren, die zur Armutsbekämpfung beitragen, und verwiesen darauf, dass die Verteilungswirkung der Politikmaßnahmen vorrangig analysiert werden muss.

Strukturpolitik. Strukturreformen sind häufig notwendig, um die Anpassungsanstrengungen durch eine Erhöhung der Effizienz und eine Beseitigung der strukturellen Verzerrungen, die das langfristige Wachstum hemmen, zu unterstützen und um Anfälligkeiten gegenüber Finanzkrisen zu reduzieren. Die strukturpolitischen Maßnahmen stimmen weitgehend mit den Zielen IWF-gestützter Programme überein. Maßnahmen zur Stützung der Nachfragesteuerung haben anscheinend zu einer nachhaltigen fiskalischen Anpassung beigetragen und Maßnahmen, die auf eine Erhöhung der Effizienz abzielen, werden mit höherem Wachstum in Verbindung gebracht. Diese ersten Indikatoren wurden zwar als nützlich betrachtet, aber die Direktoren betonten, dass die Verbindungen zwischen Strukturreformen und Wirtschaftsleistung nach wie vor unklar sind und daher einer eingehenderen Analyse bedürfen.

Das Direktorium würdigte die Änderungen, die der Fonds nach der Argentinien-Krise vorgenommen hat und kam überein, dass die auf die Beurteilung des Unabhängigen Evaluierungsbüros (Independent Evaluation Office – IEO) folgende Diskussion über die Rolle, die der Fonds im Zeitraum 1991-2001 in Argentinien gespielt hat, ebenfalls wichtige Erkenntnisse gebracht hat (Kasten 3.1).

Kasten 3.1IEO-Überprüfung der Rolle des IWF von 1991 bis 2001 in Argentinien

Im Juli 2004 erörterte das Exekutivdirektorium das Gutachten des Unabhängigen Evaluierungsbüros über die Rolle, die der IWF von 1991 bis 2001 in Argentinien gespielt hat. Dieser Zeitraum begann mit der Einführung des Wechselkurssystems, das den argentinischen Peso im Wert von eins zu eins an den US-Dollar band, und er endete mit dem Zusammenbruch dieses Systems, der mit der Einstellung der Rückzahlung der öffentlichen Schulden Argentiniens einherging. Die Krise des Jahres 2001 war eine der schwersten Krisen, die je ein Land in jüngster Zeit bewältigen musste, und sie führte zu großer Not in der Bevölkerung Argentiniens.

Die Direktoren würdigten die seit der Argentinien-Krise erzielten Fortschritte und kamen überein, dass der Bericht wertvolle Erkenntnisse über die Finanzierungs- und Überwachungsregelwerke des Fonds enthält.

Zu den wichtigsten Schlussfolgerungen hinsichtlich der Politikempfehlungen, die sich aus der Diskussion des Exekutivdirektoriums ergaben, gehören die Folgenden:

  • Wenn die Tragfähigkeit der Schulden oder des Wechselkurses eines Landes bedroht ist, sollte der Fonds eindeutig klar machen, dass seine Unterstützung von einem bedeutsamen politischen Kurswechsel abhängt. Aktuelle und umfassende Informationen sind entscheidend, damit sich das Direktorium in solchen Fällen ein Urteil bilden kann. Der Rahmen für die Beurteilung der Schuldentragfähigkeit und die Verfahren für den außergewöhnlichen Zugang zu IWF-Mitteln sind in diesem Zusammenhang eine große Hilfe.
  • Die Frage der Planung für Eventualfälle im Rahmen der IWF-Hilfe an Krisenländer muss noch weiter geprüft werden. Eine solche Planung kann sich bei Auftreten einer Krise als sinnvoll erweisen; die im Krisen-fall zu ergreifenden Maßnahmen müssen jedoch so beschrieben werden, dass das Vertrauen gestärkt wird.
  • Die Direktoren hoben hervor, wie wichtig es ist, dass der mittelfristige Wechselkurs und die Schuldentragfähigkeitsanalyse im Mittelpunkt der IWF-Überwachung stehen, und sie würdigten die in letzter Zeit erzielten Fortschritte. Die Wahl des Wechselkurssystems muss zwar auch in Zukunft im Zuständigkeitsbereicht der Länderbehörden liegen, der Fonds ist jedoch verpflichtet, eine strenge Überwachung durchzuführen um sicherzustellen, dass andere Politikbereiche und Sachzwänge mit dieser Wahl im Einklang stehen. Die Direktoren sprachen sich aus für eine größere Offenheit bei der Erörterung der Wechselkurspolitik im Rahmen der Artikel-IV-Diskussionen; die meisten von ihnen verwiesen jedoch auch auf die Notwendigkeit, das richtige Verhältnis zwischen Offenheit und Vertraulichkeit zu finden. Die Studien zur mittelfristigen Schuldentragfähigkeit haben außerdem sowohl innerhalb als auch außerhalb des Fonds zu einer Neubewertung der Frage geführt, welches Schuldenniveau für die aufstrebenden Marktwirtschaften tragfähig ist, wobei das Konzept der “Schuldenintoleranz” eine große Rolle spielt.
  • Die Direktoren verwiesen auf die möglichen, mit vorsorglichen IWF-Kreditvereinbarungen zusammenhängenden Risiken, insbesondere wenn den erforderlichen Politikmaßnahmen und Reformen schwerwiegende politische Hindernisse entgegenstehen. Sie bekräftigten den Wert vorsorglicher Kreditrahmenvereinbarungen als Unterstützung für eine solide Wirtschaftspolitik. Sie betonten, wie wichtig es ist sicherzustellen, dass die Programmstandards und -anforderungen bei vorsorglichen Kreditvereinbarungen die gleichen sind wie bei allen anderen Vereinbarungen, und die meisten Direktoren waren der Auffassung, dass vorsorgliche Kreditrahmenvereinbarungen tendenziell nicht schwächer sind als andere Vereinbarungen und dass sie in einigen Fällen sogar auf eine bessere Leistung schließen lassen.
  • Der Fonds prüft weiterhin die Frage, wie die Rolle des Direktoriums während einer Krise gestärkt werden kann. Dazu gehören Verbesserungen in der Bereitstellung vollständiger Informationen in allen Bereichen, die für die Entscheidungsfindung relevant sind, sowie ein offener Meinungsaustausch zwischen der Geschäftsführung und dem Direktorium zu allen Themenbereichen, einschließlich der heikelsten Fragen.
  • In allen Fällen der Verwendung von Fondsmitteln, insbesondere wenn es sich um einen außergewöhnlichen Zugang handelt, sollte eine enge Zusammenarbeit mit den Länderbehörden vorausgesetzt werden und das Direktorium sollte umfassend über den Stand der Politikdiskussionen informiert werden.

Um sicherzustellen, dass die aus der Überprüfung gezogenen Lehren auch angewendet werden, und um das Bewusstsein für diese Thematik innerhalb des IWF zu schärfen, wurde eine Reihe interner Seminare und Weiterbildungsinitiativen geplant. Dazu gehört die Verbreitung von Informationen über die besten Praktiken in bestimmten Bereichen wie Wachstumsprognosen. Diese internen Fortbildungsmaßnahmen werden ergänzt durch beträchtliche Anstrengungen im Bereich der Außenwirkung, um eine breitere Debatte über einige Schlüsselthemen anzuregen.

Erfahrungen mit den 2002 erlassenen Konditionalitäts-Richtlinien

Im September 2002 verabschiedete das Direktorium neue Richtlinien, die die laufenden Bemühungen zur Straffung und Fokussierung der IWF-Auflagen zusammenfassen. Ein wichtiges Ziel dieser neuen Richtlinien bestand darin, die Eigenverantwortung der Länder zu stärken und die Aussichten für eine dauerhafte Umsetzung IWF-gestützter Programme zu verbessern, insbesondere durch eine Fokussierung der Politikauflagen des IWF auf Bereiche, die für den Erfolg von entscheidender Bedeutung sind.

Der zweite Teil der 2004-05 durch den Fonds durchgeführten Konditionalitäts-Überprüfung untersuchte die ersten Erfahrungen mit der Anwendung dieser neuen Richtlinien, die die Richtlinien aus dem Jahre 1979 ersetzen. Bei ihrer Sitzung im März 20052 ließen die Direktoren verlauten, dass die neuen Richtlinien das Bekenntnis der Länder zu den Politikmaßnahmen, den zurückhaltenden Einsatz der Konditionalität, den Zuschnitt der Politikmaßnahmen auf die Umstände in den Mitgliedsländern, die Koordinierung mit anderen multilateralen Institutionen sowie eine klare Formulierung der Auflagen betonen. Obwohl es noch zu früh war, definitive Schlussfolgerungen über die mit den Richtlinien gemachten Erfahrungen zu ziehen, hob die Überprüfung eine Reihe vorläufiger Erkenntnisse hervor, die sich auf strukturpolitische Auflagen und den Prozess der Programmentwicklung konzentrieren:

  • Es gibt Hinweise für beträchtliche Fortschritte bei der Straffung der erfassten Bereiche (wenn auch nicht der Zahl) der strukturpolitischen Auflagen sowie bei der eindeutigen Festlegung der programmbezogenen Auflagen.
  • Es gibt ermutigende Anzeichen für Verbesserungen bei der Programmumsetzung in Form einer geringeren Zahl permanenter Programmunterbrechungen, selbst wenn es nur wenige Änderungen in der Häufigkeit zeitweiliger Programmunterbrechungen gibt, die auf eine mangelhafte Erfüllung der Auflagen zurückzuführen sind.
  • Die Verlagerung der Auflagen weg von wachstums- und effizienzbezogenen Strukturreformen ist ein Zeichen für die Straffung; sie muss jedoch überwacht werden und die Auswirkungen müssen untersucht werden, sobald die Programmergebnisse vorliegen. Eine effektive Zusammenarbeit zwischen Weltbank und IWF bleibt in diesem Zusammenhang unerlässlich.
  • Es sollte sorgfältig darauf geachtet werden, die Auflagen nicht so detailliert zu formulieren, dass sie als unerwünschtes Mikromanagement betrachtet werden, selbst wenn genaue Angaben den Behörden manchmal nützlich sind.
  • Die Direktoren betonten, dass es wichtig ist, die Verbindungen zwischen den Programmzielen und den Auflagen zu berücksichtigen und in den Stabsberichten die den Auflagen zugrunde liegenden Strategien anzugeben und zu erläutern sowie die Gründe darzulegen, warum bestimmte Maßnahmen als wesentlich betrachtet werden. Die Direktoren vertraten die Auffassung, dass Verbesserungen in der Ausarbeitung und Vorlage klarer Strategien das Bekenntnis der Länder zu den Programmen stärken und die Umsetzung verbessern können. Diese Strategien sollten die Konditionalität auf die Umstände und Kapazitäten der einzelnen Länder zuschneiden und die Auflagen eindeutig mit den Programmzielen im Rahmen der breiter gefassten Ziele der Behörden verbinden.
  • Die Direktoren stellten fest, dass übermäßig ehrgeizige Zeitpläne anscheinend ein wichtiger Grund für die hohe Rate von Ausnahmeregelungen sind, die ihrerseits ausgelöst werden von der Unfähigkeit der Länder, die Leistungskriterien zu erfüllen, und sie sprachen sich aus für Durchführungszeitpläne, die zugleich realistisch und ehrgeizig sind.
  • Da es schwierig ist, die Reformbereitschaft der Länder zu messen, verwiesen einige Direktoren auf die Möglichkeit, die Auflagen, insbesondere Vorabmaßnahmen, als Prüfinstrument einzusetzen. Einige andere Direktoren ließen jedoch verlauten, dass eine höhere Zahl von Vorabmaßnahmen die anschließende Programmumsetzung nicht automatisch auf den IWF-weiten Durchschnitt erhöht.

Für Anfang 2006 plant das IEO eine Beurteilung der strukturpolitischen Auflagen in IWF-gestützten Programmen. Es wird erwartet, dass dieses Projekt neues Licht auf diese Fragen werfen wird. Die Direktoren waren sich jedoch einig, dass eine umfassendere Bewertung der Angemessenheit der neuen Richtlinien so lange zurückgestellt werden muss, bis Daten über die kurz- und mittelfristigen Programmergebnisse vorliegen, und sie wiesen den Stab an, diese Frage im Jahr 2008 wieder aufzugreifen. Der Stab wird prüfen, wie er dem Direktorium helfen kann, die Anwendung der Richtlinien in der Zwischenzeit zu überwachen.

Ex-post-Beurteilungen

Neben der Überprüfung der Konditionalität wurde in den “Ex-post-Beurteilungen” des IWF über die Erfahrungen in Ländern, in denen der IWF über einen längeren Zeitraum Programmunterstützung gewährt hat, die Angemessenheit der Programmgestaltung untersucht. Ex-post-Beurteilungen haben sich als nützliches Instrument bewährt, Lehren aus Erfahrungen zu ziehen, sowohl für die Programmgestaltung als auch für die Umsetzung. Die ersten Ex-post-Beurteilungen wurden 2003 im Rahmen der Antwort des IWF auf das Gutachten des IEO über die überlange Inanspruchnahme von IWF-Mitteln durchgeführt. Bisher wurden insgesamt 27 Ex-post-Beurteilungen durchgeführt, darunter 18 im Geschäftsjahr 2005 (für Albanien, Armenien, Äthiopien, Benin, Bolivien, Bulgarien, Guinea, Guinea-Bissau, Kambodscha, Kamerun, Kasachstan, die Kirgisische Republik, Lesotho, Malawi, die ehemalige Jugoslawische Republik von Mazedonien, Niger, Uruguay und Vietnam). Die aus den Ex-post-Beurteilungen gezogenen Lehren sind häufig in breitem Umfang anwendbar. Eine wichtige Lehre aus der Ex-post-Beurteilung der PRGF-Vereinbarungen mit Vietnam bestand zum Beispiel darin, dass es wichtig ist, ausreichend Zeit für institutionelle Änderungen, die die Strukturreformen unterstützen, vorzusehen. Später im Jahr 2005 wird eine umfassende Überprüfung der Erfahrungen mit Ex-post-Beurteilungen durchgeführt. Ein in Kürze erscheinendes IEO-Gutachten über die IWF-Hilfe an Jordanien wird voraussichtlich ebenfalls Erkenntnisse über die Programmgestaltung zeitigen.

Finanzierungsfazilitäten und -grundsätze

Im Anschluss an die in den letzten Jahren erfolgten weit reichenden Änderungen an seiner Kreditvergabepolitik hat der IWF wiederum viele Aspekte seiner Kreditfazilitäten überprüft um sicherzustellen, dass sie den Anforderungen der Mitglieder gerecht werden, einschließlich der Anforderungen, die sich aus der zunehmenden finanziellen Interdependenz der Mitglieder ergeben.

Zugangspolitik

Im April 2005 führte das Direktorium seine alle zwei Jahre stattfindende Überprüfung des Zugangs der Mitglieder zu IWF-Mitteln durch. Dabei wurden verschiedene Regelwerke für die Kreditvergabe berücksichtigt, unter anderem die Kredittranchen (siehe Tabelle 3.1), die EFF sowie die PRGF. Die Überprüfung erfasste die Grenzen für IWF-Kredite aus dem Allgemeinen Konto (GRA) (zurzeit 100 Prozent der Quote eines Mitglieds pro Jahr mit einem kumulativen Höchstbetrag von 300 Prozent der Quote) sowie die Bedingungen und Umstände, die zu einer Kreditvergabe über diese Grenzen hinaus führen können und die in dem Regelwerk über außergewöhnlichen Zugang festgelegt sind. Das Direktorium überprüfte außerdem die Grundsätze für die Kreditvergabe im Rahmen der PRGF, unter der der IWF Kredite zu Vorzugsbedingungen an seine einkommensschwachen Mitglieder vergibt.

Das Direktorium vertrat die Auffassung, dass die Kriterien für den Zugang in Einzelfällen, die Zugangsgrenzen im GRA sowie die Zugangsgrenzen und -bestimmungen für die PRGF-Mittel im Großen und Ganzen weiterhin angemessen sind. Eine Reihe von Direktoren war jedoch der Meinung, dass die Quoten, die die Grundlage für die Festlegung des Zugangs der Mitglieder darstellen, womöglich nicht immer die wahre Größe der Volkswirtschaft wider-spiegeln und deshalb nicht in allen Fällen als der beste Maßstab betrachtet werden sollten.

Die Überprüfung erfasste auch wieder die Grundsätze des außergewöhnlichen Zugangs. Die Direktoren wiesen darauf hin, dass die Anträge auf Sonderzugang auch von Ländern kommen können, die nicht unter einer Kapitalbilanzkrise zu leiden haben. Einige Direktoren vertraten die Auffassung, dass Änderungen in den Grundsätzen für den außergewöhnlichen Zugang erörtert werden sollten, um die Handlungsweise des IWF in solchen Fällen klarer zu machen. Die meisten Direktoren waren jedoch der Meinung, dass im Großen und Ganzen keine Änderungen am Regelwerk für den Sonderzugang erforderlich sind, insbesondere angesichts der Flexibilität, die die Klausel über außergewöhnliche Umstände bietet. Danach ist es möglich, auch in den seltenen Fällen, in denen nicht erwartet werden kann, dass das Mitglied alle Kriterien erfüllt, außergewöhnlichen Zugang zu gewähren. Die meisten Direktoren waren sich einig, dass eine Diskussion über Ausstiegsstrategien in Programmdokumenten dazu beitragen kann, die Kommunikation mit den Kapitalmärkten zu verbessern, und den Ländern helfen kann, den Zugang zu den Kapitalmärkten schneller zurückzugewinnen.

Viele Direktoren sprachen sich dabei dafür aus, stark von der Annahme auszugehen, dass die Ausstiegsstrategien im Rahmen einer einzigen IWF-Vereinbarung formuliert werden.

Das Direktorium führte während des Geschäftsjahres 2005 außerdem eine Überprüfung der Laufzeiten und Gebühren durch, die in Kapitel 5 erörtert wird.

Aktivierung des Handelsintegrations-Mechanismus

Der Handelsintegrations-Mechanismus (TIM) wurde im April 2004 eingeführt, um Entwicklungsländern zu helfen, die kurzfristigen Auswirkungen einer multilateralen Handelsliberalisierung auf ihre Zahlungsbilanz zu bewältigen. Beim TIM handelt es sich nicht um eine neue Kreditfazilität, sondern um einen Mechanismus, der die Vergabe von IWF-Mitteln an berechtigte Mitgliedsländer im Rahmen bestehender IWF-Fazilitäten vorhersehbarer macht. Ein wichtiges Anliegen waren im Berichtsjahr die Auswirkungen, die das Auslaufen des Übereinkommens der Welthandelsorganisation über Textilien und Bekleidung im Januar 2005 auf einige Entwicklungsländer hat. Bangladesch erhielt als erstes Mitgliedsland im Juli 2004 Hilfe im Rahmen des TIM, und Anfang 2005 folgte die Dominikanische Republik. Ende April wurden Gespräche mit einer Reihe anderer Mitglieder geführt. Die im Rahmen des TIM zur Verfügung stehende Hilfe sollte außerdem die Sorgen einiger Entwicklungsländer mindern, die befürchten, dass sie durch ein weit reichendes Ergebnis der Doha-Runde einem übermäßigen Anpassungsdruck ausgesetzt werden. (Der TIM wird auch in Kapitel 2, Kasten 2.1 erörtert.)

Krisenlösung

Trotz aller Anstrengungen der Mitgliedsländer und des IWF ist es nicht möglich, alle Finanzkrisen, die sich aus Schuldendienst-Schwierigkeiten ergeben, zu verhindern. Der Fonds arbeitet deshalb weiter an der Verbesserung der Techniken zur Lösung solcher Krisen, insbesondere jener, die von Schuldendienst-Schwierigkeiten herrühren (Kasten 3.2). Bei seinen Anstrengungen im Bereich der Krisenlösung setzt sich der Fonds weiterhin für den Einsatz von Kollektivklauseln in den Vertragstexten internationaler Staatsanleihen ein, fördert einen breiteren Konsens über den vom Institute for International Finance vorgelegten Entwurf der Grundsätze für stabile Kapitalströme und faire Schuldenumstrukturierung in aufstrebenden Märkten und prüft weitere Möglichkeiten, Finanzkrisen auf geordnete Weise zu lösen. Das Exekutivdirektorium hat dem IMFC im September 2004 und April 2005 einen Fortschrittsbericht über Krisenlösung vorgelegt.3

Kasten 3.2Schuldenumstrukturierung in der Karibik: Dominica, Dominikanische Republik und Grenada

Im vergangenen Jahr haben eine Reihe von Ländern in der Karibik beschlossen, von ihren Gläubigern eine Umstrukturierung ihrer Staatsschulden zu beantragen. Die Ursache der Probleme und das Ausmaß der Schuldenumstrukturierung waren in den einzelnen Ländern unterschiedlich. In allen Fällen spielte der IWF eine Schlüsselrolle bei der Gestaltung und Umsetzung der makroökonomischen Anpassungsmaßnahmen; er gewährte Finanzhilfe und trug dazu bei sicherzustellen, dass der Restrukturierungsprozess geordnet verläuft und den besten Praktiken entspricht. Dabei erstellte er auch auf Antrag der Länderbehörden Beurteilungen für Gläubiger und Spender über die Wirtschaftslage, die Anpassungspolitik und die Aussichten der jeweiligen Länder.

Ende 2003 stellte Dominica fest, dass die öffentliche Verschuldung des Landes, die etwa 120 Prozent des BIP beträgt, untragbar ist und leitete auf der Grundlage dieser Beurteilung eine Strategie zur präventiven Umstrukturierung der Staatsschulden ein, um einen einseitigen Zahlungsverzug zu vermeiden. Es wurden bereits beträchtliche Fortschritte erzielt, und bis Ende Mai 2005 hatten (öffentliche und private) Gläubiger, die über 70 Prozent der anrechnungsfähigen Schulden halten, der Umstrukturierung zugestimmt. Die Zahlungen zu den ursprünglichen Bedingungen wurden zwar eingestellt, es werden jedoch ernsthafte Gespräche mit jenen Gläubigern fortgeführt, die sich nicht an der Umstrukturierung beteiligen, um eine Einigung zu erzielen, und die Behörden haben sich dazu bereit erklärt, für diese Gläubiger Zahlungen zu den umstrukturierten Bedingungen auf ein Sperrkonto zu leisten. Der Fonds gewährt Dominica Finanzhilfe im Rahmen einer 2003 verabschiedeten dreijährigen PRGF-Vereinbarung. Die im Programm vorgesehenen Politikmaßnahmen werden gut umgesetzt und die makroökonomischen Ergebnisse sind positiv: nach einem starken Konjunkturabschwung im Zeitraum 2001-02 verzeichnete das Land 2004 ein Wirtschaftswachstum von 3½ Prozent.

Die Volkswirtschaft der Dominikanischen Republik litt 2003 unter einer Krise, die unter anderem durch Probleme im Bankensektor verursacht wurde. Die Währung wertete gegenüber dem Dollar stark ab, von 20 Pesos auf fast 55 Pesos pro Dollar, und das BIP sank 2003 um zwei Prozent, während die Inflation 2004 auf 29 Prozent anstieg. Im Anschluss an die im Jahr 2003 mit dem Fonds abgeschlossene Bereitschaftskredit-Vereinbarung, bei der es auf Grund mangelhafter Politikumsetzung zu Zielverfehlungen kam, leitete die Dominikanische Republik 2004 ein weit reichendes Anpassungsprogramm ein, das durch eine neue, im Januar 2005 gebilligte Bereitschaftskredit-Vereinbarung unterstützt wurde. Ein Element der Strategie der Behörden zur Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte und zur Lösung des Liquiditätsproblems des Landes ist die Schuldenumstrukturierung. Im Anschluss an Gespräche mit den Gläubigern wurde ein im April 2005 vorgelegtes Angebot zum Umtausch von Fremdwährungsanleihen positiv aufgenommen, und die Beteiligung erreichte fast 94 Prozent. Das Land hat verlauten lassen, dass es den Schuldendienst an die Gläubiger, die sich nicht an der Umstrukturierung beteiligt haben, fortsetzen wird. Das Land führt außerdem Gespräche zur Umschuldung der Verbindlichkeiten gegenüber ausländischen Geschäftsbanken und Zulieferern. Die im Pariser Club vereinigten Gläubiger haben 2004 eine Schuldenerleichterung gewährt und könnten 2005 eine weitere Entschuldung bereitstellen.

Im September 2004 wurde Grenada durch den Orkan Ivan heimgesucht und die Zerstörungen beliefen sich auf über 200 Prozent des BIP. Im Anschluss an den Orkan stellte der IWF Notfallhilfe bereit. Kurz nach dem Orkan verkündeten die Behörden öffentlich, dass sie den Schuldendienst für ihre öffentlichen Schulden, die fast 130 Prozent des BIP erreicht hatten, nicht länger leisten können. Mit Hilfe von durch Spenden finanzierten Rechts- und Finanzberatern entwickeln sie zurzeit eine Schuldenumstrukturierungs-Strategie und führen einen Dialog sowohl mit öffentlichen als auch mit privaten Gläubigern. Der IWF-Stab unterstützt die Behörden bei der Gestaltung eines wirtschaftlichen Anpassungsprogramms, das darauf zielt, die mittelfristige Tragfähigkeit und Schuldentragbarkeit wieder herzustellen.

Umschuldungsklauseln

Der IWF setzt sich durch einen intensiven Dialog mit den Emittenten von Staatsanleihen (unter anderem während der Artikel-IV-Gespräche) und mit privaten Marktteilnehmern aktiv dafür ein, auf allen Märkten CACs in internationale Anleiheemissionen aufzunehmen. Diese Klauseln hindern kleine Gläubigerminderheiten daran, eine Umstrukturierungs-Vereinbarung, der eine große Mehrheit zustimmt, zu blockieren. Dies hat dazu beigetragen, dass der Einsatz von CACs inzwischen bei internationalen Staatsanleihen, die nach New Yorker Recht begeben werden, zum Markt-standard geworden ist. Des Weiteren ist festzustellen, dass die Aufnahme von CACs in Anleihen, die nach New Yorker Recht begeben werden, bisher keinerlei spürbare Auswirkungen auf die Preisfindung hatte: es ist anscheinend nicht zu Preisaufschlägen gekommen. Über 90 Prozent der Staatsanleihen, die von März 2004 bis April 2005 begeben wurden, enthielten CACs. Der Anteil der Emissionen mit CACs am Gesamtwert der ausstehenden, von Schwellenländern begebenen Staatsanleihen stieg von 39 Prozent Anfang 2004 auf 48 Prozent Ende April 2005.

Grundsätze für stabile Kapitalströme und faire Schuldenumstrukturierung

Im November 2004 veröffentlichte das Institute for International Finance (IIF) einen Grundsatzentwurf, der darauf zielt, einen marktgestützten, freiwilligen und flexiblen Rahmen für Verhaltensstandards und Verantwortlichkeiten von staatlichen Schuldnern und ihren privaten Gläubigern zu entwickeln.4 Der Grundsatzentwurf, der auf frühere Vorschläge für einen Verhaltenskodex zurückgeht, ist das Ergebnis ausführlicher Konsultationen, die seit Anfang 2003 zwischen mehreren aufstrebenden Marktwirtschaften und privaten Gruppen, insbesondere dem IIF, geführt werden. Der Grundsatzentwurf stützt sich auf vier Säulen: (1) Transparenz und zeitnaher Informationsfluss, (2) enger Dialog und gute Zusammenarbeit zwischen Schuldnern und Gläubigern, um Umstrukturierungen zu vermeiden, (3) ernsthafte Anstrengungen während der Schuldenumstrukturierung sowie (4) faire Behandlung aller Beteiligten.

Der Grundsatzentwurf wird von einer Reihe von Schwellenmärkten, die Staatsanleihen begeben, und von Verbänden privater Gläubiger unterstützt; die Einschätzung auf den Märkten ist jedoch nicht überall gleich. Der Fonds unterstützt zwar den Entwurf dieser Grundsätze, überlässt aber die einzelnen Bestimmungen den staatlichen Schuldnern und ihren Gläubigern, da die Wirksamkeit freiwilliger Regeln entscheidend davon abhängt, wie die betroffenen Parteien sie akzeptieren.

Die Grundsätze können zwar so eingesetzt werden, dass sie mit der Politik des IWF bei der Kreditvergabe an Länder mit Zahlungsrückständen übereinstimmen, in der Praxis ergeben sich jedoch in einigen Bereichen Unterschiede. So fordert der Grundsatzentwurf zum Beispiel, den Schuldendienst im Rahmen des Möglichen teilweise wieder aufzunehmen, um ernsthafte Anstrengungen zur Erleichterung der Umstrukturierung nachzuweisen. Solche Zahlungen sind jedoch in den IWF-Kriterien für die Kreditvergabe an Länder mit Zahlungsrückständen nicht vorgesehen. Trotz dieser Unterschiede steht der Grundsatzentwurf in den meisten Bereichen mit den IWF-Grundsätzen im Einklang. Es ist zwar noch nicht klar, wie der Prozess, den Konsens zwischen Emittenten und Anlegern weiter zu verbreitern, verlaufen wird, indessen wären Anstrengungen zur Aufnahme dieses Grundsatzentwurfs in die von Schuldnern und Gläubigern beschlossenen Maßnahmen zu begrüßen.

Der Evian-Ansatz

Der Evian-Ansatz wurde im Geschäftsjahr 2005 weiterentwickelt. Dabei handelt es sich um ein flexibles Vorgehen, das der Pariser Club im Oktober 2003 verabschiedet hat. Es stützt sich auf das Übereinkommen, das der G8-Gipfel im Juni 2003 im französischen Evian beschlossen hat, um die Schuldentragfähigkeits-Anliegen von Ländern anzugehen, die nicht in den Genuss der HIPC-Initiative kommen. Im Rahmen des Evian-Ansatzes haben sich die im Pariser Club versammelten Gläubiger bereit erklärt, sich an einer umfassenden Schuldenlösung für Nicht-HIPC-Länder zu beteiligen, wenn diese die folgenden Bedingungen erfüllen: die Verschuldung wird durch den Pariser Club als nicht tragfähig eingestuft; sie verpflichten sich, Politikmaßnahmen zu ergreifen, die einen erfolgreichen Abschluss ihrer Vereinbarung mit dem Pariser Club im Rahmen ihrer IWF-Vereinbarungen sichern; und sie versuchen, von ihren anderen ausländischen Gläubigern, einschließlich des Privatsektors, vergleichbare Bedingungen zu erhalten. Die Entscheidung des Pariser Clubs über die angemessene Höhe der zu gewährenden Schuldenerleichterung stützt sich auf die Schuldentragfähigkeitsanalyse des Fonds.

Von April bis Juli 2004 hat der Pariser Club der Dominikanischen Republik, Gabun und Georgien im Rahmen des Evian-Ansatzes eine Verlängerung der Tilgungsfristen gewährt. Im November 2004 erzielten die im Pariser Club vertretenen Gläubiger eine Einigung mit dem Irak über eine umfassende Umstrukturierung der öffentlichen Auslandsschulden des Landes. Und im März 2005 gewährte der Pariser Club der Kirgisischen Republik eine umfassende Schuldenlösung.

Sambia

Im April 2005 wurde Sambia das 17. Land, das im Rahmen der Initiative für hochverschuldete arme Länder (HIPCs) den Abschlusspunkt erreichte. Wenn alle Gläubiger die HIPC-Hilfe voll ausgezahlt haben, werden Sambias Schulden auf Basis des Nettogegenwartswerts um 2,5 Mrd. $ gesenkt werden. Dadurch kann Sambia in den nächsten zehn Jahren jährlich etwa 2 Prozent des BIP an Schuldendienst einsparen.

Seit Sambia im Dezember 2000 den Entscheidungspunkt der HIPC-Initiative erreichte, ist die Volkswirtschaft des Landes durchschnittlich um 4½ Prozent pro Jahr gewachsen – eine deutliche Kehrtwende nach dem wirtschaftlichen Niedergang der vorhergehenden zwei Jahrzehnte. Die Inflation ist jedoch nach wie vor hoch und die Inlandsverschuldung des Staates ist beträchtlich gestiegen, hauptsächlich weil die Haushaltsvorgaben überschritten wurden. Im Jahr 2004 gelang den Behörden zunächst unter einem stabsüberwachten Programm und dann im Rahmen eines neuen PRGF–gestützten Programms eine beträchtliche fiskalische Anpassung, durch die die Inlandskreditaufnahme der Regierung um mehr als vier Prozent des BIP auf ein Prozent des BIP gesenkt werden konnte. Die fiskalische Anpassung lockerte den Druck auf Inflation und Zinssätze und ermöglichte eine beträchtliche Ausweitung der Bankkredite an den Privatsektor.

Zusammenarbeit zwischen Sambia und IWF im GJ 2005
Juni 2004Verabschiedung einer neuen dreijährigen Vereinbarung für Sambia unter der PRGF
Dezember 2004Abschluss der ersten Überprüfung von Sambias PRGF-gestütztem Programm
Februar 2005Veröffentlichung des Berichts über die Einhaltung von Standards und Kodizes (Modul für Datentransparenz)
April 2005Abschluss der zweiten Überprüfung von Sambias PRGF-gestütztem Programm
Sambia erreicht den Abschlusspunkt unter der erweiterten HIPC-Initiative
Veröffentlichung der gemeinsamen IWF-WeltbankEmpfehlungen hinsichtlich des Fortschrittsberichts zum Strategiedokument zur Armutsbekämpfung (PRSP)

In einer weiteren Initiative gewährten die im Pariser Club versammelten Gläubiger im Januar 2005 den vom Erdbeben und Tsunami im Dezember 2004 betroffenen Ländern einen zeitweiligen Zahlungsaufschub. Die Gläubiger betonten, dass sie davon ausgehen, dass die durch diesen Aufschub frei gewordenen Mittel der vom Tsunami betroffenen Bevölkerung direkt zugute kommen. Angesichts der außergewöhnlichen Umstände werden die traditionellen Grundsätze des Pariser Clubs bei diesem Zahlungsaufschub nicht angewendet. Das heißt konkret, dass keine begleitende IWF-Vereinbarung vorgeschrieben wird und dass keine vergleichbare Behandlung von anderen Gläubigern erwartet wird.

Zukunftsaussichten

Die Kreditvergabe des IWF leistet nach wie vor einen wesentlichen Beitrag zur Wiederherstellung der außenwirtschaftlichen Tragfähigkeit und binnenwirtschaftlichen Stabilität und damit zu nachhaltigem Wachstum in den Mitgliedsländern. Die traditionelle Rolle der Institution, die darin besteht, Finanzhilfe zu leisten, um eine reibungslose Anpassung vorübergehender Leistungsbilanz-Ungleichgewichte zu fördern, bleibt für viele Länder von größter Bedeutung, während für andere Länder die wichtigste Aufgabe des IWF darin besteht, zur Vermeidung oder Linderung von Kapitalbilanzkrisen und Ansteckungseffekten beizutragen. Eine starke Reformbereitschaft und institutionelle Unterstützung sind die Grundvoraussetzungen für den Erfolg IWF-gestützter Programme, und der IWF seinerseits muss selektiv vorgehen und darf nur solche Programme unterstützen, die die Länder in die Lage versetzen, sich entschlossen auf eine tragfähige außenwirtschaftliche Position hin zu bewegen.

Bei der Diskussion über die mittelfristige Strategie des Fonds im März 2005 verwiesen die Direktoren darauf, dass noch weitere Studien zu der Frage erforderlich sind, wie die Bedürfnisse der Mitglieder durch IWF-Vereinbarungen befriedigt werden können und ob neue Instrumente oder eine Überprüfung der bestehenden Fazilitäten erforderlich sind. Viele Direktoren vertraten die Auffassung, dass weitere Fortschritte erforderlich sind, um genauer zu klären, unter welchen Umständen und in welcher Höhe IWF-Kredite zu vergeben sind, und eine Reihe von Direktoren betonte, wie wichtig es ist, mögliche Ausstiegsstrategien für die Finanzhilfe des IWF festzulegen. Die Direktoren führten außerdem einen Meinungsaustausch über die Instrumente, die als Signal eingesetzt werden können um anzuzeigen, dass bestimmte Länder einen soliden wirtschaftspolitischen Kurs verfolgen, oder die ein gewisses Maß an Absicherung gegen mögliche Krisen bieten. In Bezug auf die angemessene Rolle des IWF bei der Lösung von Finanzkrisen herrschte Einvernehmen über die Bedeutung marktmäßiger Mechanismen und eine Reihe von Direktoren sprachen sich aus für eine klarere und schlüssigere Rolle des IWF bei der Umstrukturierung von Staatsschulden und bei der Beurteilung der Angemessenheit der zu diesem Zweck zur Verfügung stehenden Instrumente. Einige Direktoren forderten in diesem Zusammenhang eine frühzeitige Diskussion über die IWF-Politik bei der Kreditvergabe an Länder mit Zahlungsrückständen.

1

Die Direktoriumsdiskussion wird zusammengefasst in der Öffentlichen Informationsmitteilung (PIN) Nr. 05/16, www.imf.org/external/np/sec/pn/2005/pn0516.htm; zu den Stabspapieren gehören “The Design of Fund-Supported Programs—Overview”, www.imf.org/external/np/pdr/2004/eng/design.htm; “Fund-Supported Programs—Objectives and Outcomes”, www.imf.org/external/np/pdr/2004/eng/object.htm und “Macroeconomic and Structural Policies in Fund-Supported Programs: Review of Experience”, www.imf.org/external/np/pdr/2004/eng/macro.htm.

2

Die Direktoriumsdiskussion wird zusammengefasst in der Öffentlichen Informationsmitteilung (PIN) Nr. 05/52, www.imf.org/external/np/sec/pn/2005/pn0552.htm; zu den Stabspapieren gehören “Review of the 2002 Conditionality Guidelines”, www.imf.org/external/np/pp/eng/2005/030305.htm und “Review of the 2002 Conditionality Guidelines—Selected Issues”, www.imf.org/external/np/pp/eng/2005/030405.htm.

3

“Progress Report to the International Monetary and Financial Committee on Crisis Resolution”, 28. September 2004, www.imf.org/external/np/pdr/cr/2004/eng/092804.htm, und “Progress Report to the International Monetary and Financial Committee on Crisis Resolution”, 12. April 2005, www.imf.org/external/np/pp/eng/2005/041205.htm.

4

Die aktuelle Fassung der Grundsätze ist verfügbar unter www.iif.com/data/public/Principles.pdf.

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