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Capítulo 3. Fortalecimiento de la función del FMI en el Respaldo a los Programas y la Resolución de Crisis

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 2005
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Ofrecer respaldo financiero transitorio, mediante préstamos en divisas, a países miembros que experimentan dificultades de balanza de pagos es una las principales tareas del FMI. La asistencia financiera de la institución se brinda en virtud de una serie de políticas e instrumentos de crédito (véase el cuadro 3.1). La mayor parte de las modalidades de este financiamiento se condicionan a la adopción por parte del país beneficiario de políticas de ajuste y reformas diseñadas para corregir los problemas que engendraron la necesidad de respaldo. Esta condicionalidad también es importante para garantizar que los recursos del FMI estén protegidos y los países miembros puedan disponer de los mismos en el futuro.

Cuadro 3.1.Servicios financieros del FMI
Condiciones de recompra (reembolso)3
Servicio de créditoObjetivoCondicionesEscalonamiento y seguimiento1Límites de acceso1Cargos2Calendario de reembolso (años)Calendario de expectativas (años)Pago
Tramos de crédito y servicio ampliado del FMI4
Acuerdos de derecho de giro (1952)Asistencia a mediano plazo a los países para superar dificultades de balanza de pagos a corto plazo.Adoptar medidas de política que infundan confianza en que el país miembro podrá superar las dificultades de balanza de pagos en un plazo razonable.Compras trimestrales (desembolsos) con sujeción a la observancia de criterios de ejecución y otras.Anual: 100% de la cuota; acumulativo: 300% de la cuota.Tasa de cargos más sobretasa (100 centésimas de punto porcentual sobre los montos superiores al 200% de la cuota; 200 centésimas de punto porcentual sobre sumas equivalentes al 300%5.3¼–52¼–4Trimestral
Servicio ampliado del FMI (1974) (acuerdos ampliados)Asistencia a más largo plazo en respaldo de las reformas estructurales aplicadas por los países miembros para superar dificultades de balanza de pagos a largo plazo.Adoptar un programa trienal, con reformas estructurales, y un programa detallado de medidas de política que deberán adoptarse durante el primer período de 12 meses.Compras trimestrales y semestrales (desembolsos) con sujeción a la observancia de criterios de ejecución y otras condiciones.Anual: 100% de la cuota; acumulativo: 300% de la cuota.Tasa de cargos más sobretasa (100 centésimas de punto porcentual sobre los montos superiores al 200% de la cuota; 200 centésimas de punto porcentual sobre los montos superiores al 300%5.4½–104½–7Semestral
Servicios especiales
Servicio de complementación de reservas (1997)Asistencia a corto plazo para superar dificultades de balanza de pagos relacionadas con una pérdida de confianza de los mercados.Disponible solamente en el marco de un acuerdo de derecho de giro o un acuerdo ampliado con un programa conexo y con medidas reforzadas de política a fin de recuperar la confianza de los mercados.Servicio disponible durante un año; acceso concentrado al comienzo del programa con dos o más compras (desembolsos).No se aplican límites de acceso; este servicio se utiliza únicamente si el acceso en el marco de un acuerdo ordinario conexo supera el límite anual o acumulativo.Tasa de cargos más sobretasa (300 cen- tésimas de punto porcentual; aumento de 50 centésimas de punto porcentual al año a partir del primer desembolso y de cada semestre posterior al llegar a un nivel máximo de 500 centésimas de punto porcentual.2½–32–2½Semestral
Servicio de financiamiento compensatorio (1963)Asistencia a mediano plazo para hacer frente a una insuficiencia temporal de ingresos de exportación o un exceso de costo de la importación de cereales.Disponible únicamente si la insuficiencia o el exceso están en gran medida fuera del control de las autoridades y el país miembro tiene en vigor un acuerdo al cual se aplica la condicionalidad de los tramos superiores de crédito, o si su situación de balanza de pagos, excluido el exceso/insuficiencia, es satisfactoria.Generamente los fondos se desembolsan a lo largo de un perídodo de seis meses, de conformidad con el escalonamiento previsto en el acuerdo.45% de la cuota para cada uno de los dos componentes (exportación y cereales). El límite global para ambos componentes es 55%.Tasa de cargos3¼–52¼–4Trimestral
Asistencia de emergenciaAsistencia para superar dificultades de balanza de pagos relacionadas con:Ninguno, aunque la asistencia en situación de posconflicto puede escalonarse en dos o más compras.Se limita, en general, al 25% de la cuota, si bien pueden proporcionarse montos superiores en casos excepcionales.Tasa de cargos; sin embargo, la tasa de cargos puede subvencionarse hasta un 0,5% anual, con sujeción a la disponibilidad de recursos.3¼–5No se aplicaTrimestral
1) Catástrofes naturales (1962)Catástrofes naturales.Esfuerzos razonables por superar las dificultades de balanza de pagos.
2) Situación de posconflicto (1995)Las secuelas de disturbios civiles, tensiones políticas o conflictos internacionales armados.Se centra la atención en el desarrollo de la capacidad institucional y administrativa con miras a lograr un acuerdo en los tramos superiores de crédito o en el marco del SCLP.
Servicios para países miembros de bajo ingreso
Servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (1999)Asistencia a más largo plazo para superar dificultades arraigadas de balanza de pagos de carácter estructural; tiene por objeto lograr un crecimiento sostenido para reducir la pobreza.Adopción de un programa trienal en el marco del SCLP Los programas respaldados por el SCLP se basan en un documento de estrategia de lucha contra la pobreza preparado por el país en un proceso participativo y comprenden medidas macroeconómicas, estructurales y de lucha contra la pobreza.Desembolsos semestrales (o a veces trimestrales) sujetos al cumplimiento de los criterios de ejecución y a revisión.140% de la cuota; 185% de la cuota en casos excepcionales.0,5%5½–10No se aplicaSemestral

Para garantizar que las operaciones e instrumentos financieros del FMI tengan un diseño acertado, se actualicen y tengan suficiente flexibilidad para respaldar los programas de ajuste y reforma impulsados por los países en una amplia gama de circunstancias, el FMI emprendió, durante el ejercicio, un examen general del diseño de los programas y de la condicionalidad. Dicho examen abarcó el diseño y eficacia de los programas aplicados en el período 1995–2000 y la experiencia inicial acumulada con programas formulados en virtud de las nuevas directrices sobre condicionalidad adoptadas en 2002. El examen permitió a la institución extraer enseñanzas valiosas para la configuración de las operaciones y la formulación de un amplio temario de trabajo futuro. Por último, en el caso de 18 países que aplicaron programas durante el período se realizaron evaluaciones ex post para determinar si el diseño había sido adecuado.

Además de esta reevaluación general de las políticas que rigen la condicionalidad, el Directorio Ejecutivo examinó la política de acceso a los recursos financieros del FMI. El monto que los países pueden obtener en préstamo está vinculado a su cuota en la institución (que refleja la magnitud de la economía del país, la apertura a la economía internacional y otros factores) y a las condiciones del crédito en cuestión. En el ejercicio 2005, el Directorio analizó los límites de la política de acceso en los tramos de crédito, el servicio ampliado del FMI y el servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza. Asimismo, durante el ejercicio se activó el Mecanismo de Integración Comercial, que procura hacer más previsible la disponibilidad de los recursos del FMI que los países miembros utilizan en el marco de los mecanismos de financiamiento ya existentes.

Por último, en el ejercicio 2005 el FMI siguió colaborando con otras partes interesadas para fomentar mecanismos tendientes a encontrar soluciones ordenadas a las crisis; por ejemplo, la inclusión en los bonos soberanos de cláusulas de acción colectiva, la adopción de los principios sobre la estabilidad de los flujos de capital y la reestructuración equitativa de la deuda en los mercados emergentes, y la evolución del enfoque de Evian que el Club de París adoptó para reestructurar la deuda de países que no participan en la Iniciativa para los PPME.

En el capítulo 5 se analiza más detenidamente la evolución de las operaciones y políticas financieras del FMI durante el ejercicio.

Examen de la condicionalidad correspondiente a 2004–05

Los programas respaldados por el FMI abarcan una serie de medidas de política económica que, conjugadas con el financiamiento que apruebe el FMI, tienen por objetivo alcanzar metas económicas específicas como el ajuste ordenado de la balanza de pagos, una menor inflación, un crecimiento sostenible y más pujante y la reducción de la pobreza. La condicionalidad con respecto a la aplicación de las políticas acordadas, generalmente en forma escalonada, infunde mayor confianza a los países de que podrán seguir recibiendo financiamiento del FMI durante el período del programa siempre que apliquen las políticas convenidas, a la vez que protege los recursos de la institución.

En el examen anterior sobre la condicionalidad del FMI realizado en 2000–02, los directores ejecutivos solicitaron que en el próximo examen se analizaran cuestiones generales relacionadas con el diseño de los programas. En respuesta a esa solicitud, el examen de la condicionalidad de 2004–05 constó de dos partes. La primera fue un examen crítico del diseño y la eficacia de los programas respaldados por el FMI durante el período 1995–2000, y la segunda consideró la experiencia inicial acumulada por el FMI con las nuevas directrices sobre condicionalidad adoptadas en 2002, que reemplazaron a las directrices formuladas en 1979.

Diseño de los programas que respalda el FMI

En la primera parte del examen que el Directorio efectuó en diciembre de 2004 se analizaron las características clave de los programas que la institución respaldó durante el período 1995–20001.

Objetivos y resultados

Los directores convinieron en que la viabilidad de la balanza de pagos y la sostenibilidad de la deuda externa a mediano plazo siguen siendo un objetivo central de los programas que respalda el FMI.

Con respecto a los programas respaldados por crédito en condiciones no concesionarias—en el marco de la Cuenta de Recursos Generales (CRG)—las metas del ajuste externo han sido compatibles en términos generales con ese objetivo, y el respaldo de la institución parecería haber mitigado el efecto negativo a corto plazo del ajuste sobre el crecimiento económico. No obstante, en una serie de casos, sobre todo, pero no exclusivamente, en los de crisis de la cuenta de capital, los ajustes externos han sido más pronunciados y de mayor magnitud que lo necesario para estabilizar los niveles de la deuda externa. Los directores alentaron al personal técnico del FMI a seguir analizando el equilibrio óptimo entre el financiamiento y el ajuste cuando hay presiones en la cuenta de capital, los factores determinantes de los flujos de capital privado y los efectos catalizadores de los programas que respalda el FMI.

En el caso de los programas respaldados por crédito en condiciones concesionarias en el marco del SCLP, las mejoras programadas de los saldos en cuenta corriente en promedio no han sido suficientes para estabilizar los coeficientes de la deuda externa. Además, las mejoras reales han tendido a ser inferiores a las proyectadas. Los directores solicitaron que se sigan estudiando las formas de corregir este fenómeno. En términos generales, los resultados de los programas en cuanto a crecimiento e inflación han sido favorables. Los directores subrayaron que el diseño de los programas que apliquen los países de bajo ingreso debe basarse en un examen integral de las repercusiones de las políticas sobre la reducción de la pobreza.

Marcos analíticos

No puede aplicarse universalmente un solo modelo o marco analítico para formular las políticas en los programas que respalda el FMI. Los directores consideraron positivo que, al asesorar a las autoridades nacionales, los equipos del FMI encargados de cada país se basen, normalmente, en una variedad de modelos y métodos de formulación de políticas que se cotejan con opiniones sobre la economía. El marco de programación financiera del FMI es un sistema útil para verificar la coherencia de las políticas. En general, este enfoque ecléctico con respecto a la formulación de políticas ha dado buenos resultados. Sin embargo, las proyecciones de crecimiento a mediano plazo han sido excesivamente optimistas, lo cual podría restar fiabilidad a las evaluaciones de la sostenibilidad de deuda y menoscabar la credibilidad de los programas. Los directores recomendaron verificar las proyecciones de crecimiento, compararlas más sistemáticamente con las proyecciones de otros analistas y efectuar un mayor número de análisis comparativos entre países.

Asistencia de emergencia a países en situación de posconflicto

El FMI ofrece asistencia de emergencia (véase el cuadro 3.1) a los países miembros con necesidades inmediatas de financiamiento de la balanza de pagos después de sufrir una catástrofe natural o un conflicto armado. (Véase en el capítulo 4 un análisis sobre este tipo de asistencia en casos de catástrofes naturales.) La asistencia financiera de emergencia está organizada para un desembolso rápido y se respalda mediante asesoramiento de política económica y, en muchos casos, asistencia técnica.

Desde 1995 se brinda asistencia de emergencia a países que intentan superar conflictos armados y que no pueden formular ni poner en marcha un programa económico integral porque se ha dañado su capacidad productiva, pero donde existe suficiente capacidad para planificar y aplicar políticas. La asistencia del FMI está concebida para ayudar a acelerar su recuperación económica mediante la reconstrucción y el fortalecimiento de su capacidad administrativa e institucional, y canalizando la obtención de fondos adicionales de donantes internacionales para la reconstrucción. Los préstamos a países de bajo ingreso que reúnan los requisitos para recibir asistencia del servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza están sujetos a una tasa de cargo subvencionada por donaciones efectuadas por otros países miembros (véase el capítulo 5).

En el ejercicio 2005, el Directorio aprobó asistencia de emergencia para tres países en situación de posconflicto: Haití ($15,6 millones), Iraq ($436 millones) y la República Centroafricana ($8,2 millones)1. En febrero de 2005, el Directorio Ejecutivo del FMI deliberó sobre la concesión de asistencia técnica a países en esta situación (véase el capítulo 6).

1 Puede obtenerse información más detallada (en inglés) en el sitio del FMI en Internet: www.imf.org/external/np/sec/pr/2004/pr04158.htm, www.imf.org/external/np/sec/pr/2005/pr0504.htm y www.imf.org/external/np/sec/pr/2004/pr04206.htm.

Política cambiaria

Los directores afirmaron que la probabilidad de que se modifique el régimen cambiario no es mayor al iniciarse un programa respaldado por el FMI que en otras oportunidades, y de esa observación dedujeron una serie de conclusiones. La coherencia entre el régimen cambiario y las políticas macroeconómicas y estructurales reviste importancia crítica, y los directores subrayaron que la institución debe abstenerse de respaldar políticas que no apoyen suficientemente el régimen cambiario. Aunque el objetivo de desinflación puede lograrse mediante estrategias basadas tanto en un tipo de cambio fijo como en un tipo de cambio flexible, el éxito de la estrategia parece depender, sobre todo, del grado en que se cumpla el ajuste fiscal. Por último, los países con tipos de cambio más flexibles tienden a efectuar el ajuste externo con menos efectos negativos sobre el producto.

Política monetaria

En general las políticas monetarias se han alineado con los objetivos de los programas, y no hay pruebas de que dichas políticas hayan sido excesivamente rígidas.

Política fiscal

Los directores observaron que las prácticas para la aplicación de los programas de política fiscal han sido mucho más variadas y se han complementado con los objetivos económicos globales de forma más sistemática de lo que se suele suponer. Hubo desviaciones en la aplicación de la política fiscal, sobre todo en los años finales del período de los programas. Los directores recalcaron la necesidad de prestar más atención a la consolidación fiscal en el diseño de los programas y de hacer hincapié en la adopción de medidas fiscales de alta calidad que sean políticamente factibles y sostenibles. También debe prestarse atención a los pasivos contingentes, incluidos los que se crean al reestructurarse el sector financiero. Por lo general, la consolidación fiscal ha permitido mejorar el saldo de la balanza de pagos en cuenta corriente, sin reducir la tasa de crecimiento del producto, lo cual parece indicar que la confianza ejerce un papel significativo al respecto. Los directores subrayaron la importancia—en el contexto del SCLP—de incluir en los programas elementos que ayuden a reducir la pobreza y de analizar cómo las políticas repercuten en la distribución del ingreso.

Recuadro 3.1Informe de la OEI sobre el papel del FMI en Argentina; 1991–2001

En julio de 2004, el Directorio Ejecutivo analizó el informe que elaboró la Oficina de Evaluación Independiente sobre el papel del FMI en Argentina de 1991 a 2001, un período que comenzó con la adopción del régimen de convertibilidad, que fijaba una relación de uno a uno entre el peso argentino y el dólar de EE.UU., y que culminó con el colapso de ese régimen y la consiguiente cesación de pagos de la deuda pública del país. La crisis de 2001 fue una de las más graves que azotara a un país en los últimos años y causó muchas penurias a los argentinos.

Tras reconocer el avance ya logrado desde la crisis argentina, los directores coincidieron en que el informe aporta valiosas observaciones para las actividades de financiamiento y supervisión que realiza el FMI.

Las siguientes son algunas de las principales conclusiones relacionadas con las recomendaciones de política económica a las que llegó el Directorio en sus deliberaciones:

  • Cuando se ve amenazada la sostenibilidad de la deuda o del tipo de cambio de un país, el FMI debe indicar claramente que su respaldo está condicionado a una modificación significativa de las políticas. En esos casos es crucial que el Directorio cuente con información actualizada y completa para que pueda tomar las decisiones necesarias. El modelo utilizado para evaluar la sostenibilidad de la deuda y los procedimientos sobre acceso excepcional a los recursos de la institución constituyen un importante apoyo en ese sentido.

  • Es necesario seguir reflexionando sobre la planificación para contingencias en el contexto de la asistencia que brinda el FMI a los países en crisis. Esa planificación es útil desde que se desata la crisis, pero también es necesario definir cuáles son las medidas constructivas que pueden tomarse para fortalecer la confianza.

  • Los directores subrayaron la importancia de que la supervisión que ejerce el FMI se centre en el análisis de la sostenibilidad de la deuda y del tipo de cambio a mediano plazo y destacaron los avances logrados recientemente en tal sentido. Si bien la selección del régimen cambiario debe seguir siendo prerrogativa de las autoridades nacionales, el FMI está obligado a ejercer una firme supervisión para asegurar que las otras políticas económicas y las restricciones inherentes a la economía del país sean congruentes con el régimen elegido. Los directores consideraron que es necesaria una mayor franqueza en el tratamiento de la política cambiaria en el contexto de las consultas del Artículo IV, pero la mayoría también hizo hincapié en la necesidad de alcanzar el equilibrio apropiado entre la franqueza y la confidencialidad. Los trabajos analíticos sobre la sostenibilidad de la deuda a mediano plazo también señalan la necesidad de volver a evaluar, en el FMI y a escala más general, el nivel de deuda que debe considerarse sostenible en el caso de los países de mercados emergentes; en esta evaluación tiene especial importancia el concepto de “intolerancia a la deuda”.

  • Los directores señalaron los posibles riesgos que entrañan los acuerdos del FMI de carácter precautorio, sobre todo cuando la ejecución de las políticas y reformas necesarias se enfrenta a graves obstáculos políticos. Los directores reiteraron la utilidad de estos acuerdos como instrumentos para respaldar políticas acertadas, y confirmaron la importancia de que en los programas que se ejecuten en el marco de un acuerdo precautorio se apliquen las mismas normas y requisitos que en todos los demás acuerdos. La mayoría de los directores no consideró que estos acuerdos fueran menos rigurosos que otros, señalando que, en ciertos casos, han arrojado mejores resultados.

  • El FMI sigue analizando cómo fortalecer aún más la función del Directorio durante una crisis, entre otras formas mediante el suministro de información más completa sobre todos los aspectos pertinentes a la toma de decisiones y el intercambio abierto de puntos de vista entre la gerencia y el Directorio sobre todos los temas, aun los más delicados.

  • En todos los casos en que se hace uso de los recursos del FMI, sobre todo cuando se trata de un nivel de acceso excepcional, debe suponerse que existe una estrecha cooperación con las autoridades nacionales y debe mantenerse al Directorio plenamente informado de la situación de las deliberaciones sobre la política económica.

Política estructural

La reforma estructural suele ser necesaria para afianzar las medidas de ajuste, porque incrementa la eficiencia y elimina las distorsiones estructurales que inhiben el crecimiento a largo plazo, y para reducir la vulnerabilidad a crisis financieras. En general, las medidas estructurales son compatibles con los objetivos fijados en los programas que respalda el FMI. Las medidas adoptadas para sustentar la gestión de la demanda parecen haber contribuido a un ajuste fiscal sostenido, y las medidas encaminadas a acrecentar la eficiencia han traído consigo un mayor crecimiento. Aunque estos resultados iniciales se consideraron útiles, los directores subrayaron que la vinculación entre la reforma estructural y los resultados macroeconómicos sigue siendo incierta y que será necesario realizar un análisis más minucioso.

Tras observar los cambios efectuados por el FMI tras la crisis de Argentina, el Directorio convino en que se habían extraído importantes enseñanzas del debate en torno al informe de la Oficina de Evaluación Independiente sobre el papel del FMI en Argentina en el período 1991–2001 (véase el recuadro 3.1).

Para que las enseñanzas que deja este examen se trasladen a la práctica, se ha programado una serie de iniciativas de capacitación y seminarios internos para difundir el conocimiento de estos temas en la institución, entre otras formas mediante la divulgación de información sobre prácticas óptimas en ámbitos como la elaboración de proyecciones de crecimiento. Esta tarea de divulgación interna se complementará con importantes actividades de divulgación externa para estimular un debate más amplio sobre algunos asuntos clave.

Experiencia acumulada con las directrices de 2002 sobre condicionalidad

En septiembre de 2002, el Directorio adoptó nuevas directrices que resumen las medidas que se están aplicando para racionalizar y focalizar la condicionalidad. Un importante objetivo de las nuevas directrices al respecto es lograr que los países se identifiquen en mayor grado con los programas respaldados por el FMI y mejorar las perspectivas de que dichos programas se ejecuten de manera sostenida, principalmente concentrando las condiciones del FMI en los aspectos de política económica que son verdaderamente cruciales para el éxito de los programas.

En la segunda parte del examen de la condicionalidad del FMI efectuado en 2004–05, se analizó la experiencia inicial acumulada con la aplicación de estas nuevas directrices, que reemplazaron a las anteriores que se remontaban a 1979. Al reunirse en marzo de 20052, los directores subrayaron que las nuevas directrices hacen hincapié en la identificación de los países con las políticas, la reducción de las condiciones, la adaptación de las políticas a las circunstancias de cada país, la coordinación con otros organismos multilaterales y la claridad con que se especifican las condiciones. Aunque era demasiado pronto para extraer conclusiones definitivas, en el examen se destacaron una serie de conclusiones preliminares sobre la condicionalidad estructural y los procesos de elaboración de programas.

  • Los datos indican que se han dado pasos importantes para racionalizar el alcance (pero no el número) de condiciones estructurales y para definir claramente las condiciones relativas a los programas.

  • Hay señales alentadoras de que se ha fortalecido la implementación de los programas, a juzgar por la menor incidencia de interrupciones permanentes de los mismos, aunque no ha disminuido la proporción de casos en que se dispensa temporalmente el cumplimiento de los criterios de ejecución estructural.

  • El menor enfoque de la condicionalidad en las reformas estructurales relacionadas con el crecimiento y la eficiencia es un indicio de que se está racionalizando el proceso, pero este cambio tendrá que ser objeto de un seguimiento y las repercusiones deberán estudiarse una vez que se conozcan los resultados de los programas. Sigue siendo crucial que el Banco Mundial y el FMI colaboren eficazmente en este sentido.

  • Debe prestarse atención para que las condiciones no se especifiquen con un nivel de detalle que pueda interpretarse como una gestión demasiado pormenorizada, aunque a veces una especificación minuciosa resulta útil para las autoridades.

  • Los directores subrayaron que es esencial centrar la atención en los vínculos entre los objetivos y las condiciones de los programas, como también lo es especificar y explicar en los informes del personal técnico las estrategias en que se sustenta la condicionalidad y los criterios empleados para calificar las medidas como fundamentales. Los directores consideraron que mejorando la elaboración de estrategias y presentándolas de manera clara—adaptando la condicionalidad a las circunstancias y la capacidad del país y estableciendo vínculos claros entre las condiciones y las metas del programa en el contexto de los objetivos generales de las autoridades—puede acrecentarse la identificación de los países con los programas y facilitar su ejecución.

  • Los directores tomaron nota de que la aplicación de plazos excesivamente ambiciosos parece ser la principal razón de la elevada proporción de casos en que se dispensa el cumplimiento de los criterios de ejecución, y recomendaron fijar plazos de ejecución realistas pero a la vez suficientemente ambiciosos.

  • Dado lo difícil que es cuantificar la identificación de los países con los programas, algunos directores consideraron que la condicionalidad, y sobre todo las acciones previas, podría servir como mecanismo de preselección. Sin embargo, otros directores observaron que un mayor número de acciones previas no redunda en una mejor ejecución posterior de los programas, comparado con el promedio de todo el FMI.

Se ha previsto que la OEI realizará a principios de 2006 una evaluación de la condicionalidad estructural en los programas que respalda el FMI. Se prevé que el proyecto permitirá aclarar aún más estas cuestiones. No obstante, los directores convinieron en que no podría realizarse una evaluación más completa de la idoneidad de las nuevas directrices hasta que no se disponga de datos sobre los resultados de los programas, tanto a corto como a mediano plazo, y solicitaron al personal técnico que volviera a abordar este tema en 2008. En el período intermedio, el personal técnico estudiará de qué forma podría ayudar al Directorio a realizar un seguimiento de la aplicación de las directrices.

Evaluaciones ex post

Además del examen de la condicionalidad, la eficiencia del diseño de los programas se analizó en las “evaluaciones ex post” de la experiencia acumulada en países en los que el respaldo de la institución a los programas ha sido a más largo plazo. Estas evaluaciones han resultado ser útiles para extraer enseñanzas, tanto para el diseño como para la ejecución de los programas. Las primeras evaluaciones ex post se realizaron en 2003 como parte de la respuesta de la institución a la evaluación de la OEI sobre el uso prolongado de los recursos. Hasta la fecha se han realizado un total de 27 evaluaciones ex post, 18 durante el ejercicio 2005 (correspondientes a Albania, Armenia, Benin, Bolivia, Bulgaria, Camboya, Camerún, Etiopía, Guinea, Guinea-Bissau, Kazajstán, Lesotho, Malawi, Níger, la República Kirguisa, la ex República Yugoslava de Macedonia, Uruguay y Vietnam). Las conclusiones que se desprenden de estas evaluaciones suelen ser de aplicación general. Por ejemplo, una de las enseñanzas básicas de la evaluación ex post de los acuerdos en el marco del SCLP con Vietnam es la importancia de prever tiempo suficiente para los cambios institucionales en que se sustentan las reformas estructurales. En los próximos meses se llevará a cabo un examen integral de la experiencia acumulada con las evaluaciones ex post. En la próxima evaluación de la OEI sobre la asistencia financiera del FMI a favor de Jordania también se espera poder ahondar más en el diseño de los programas.

Políticas y servicios financieros

Tras introducir grandes modificaciones en las políticas de concesión de crédito en los últimos años, el FMI siguió examinando muchos aspectos de los servicios financieros para garantizar que satisfagan las necesidades de los países miembros, incluidas las que se relacionan con su creciente interdependencia financiera.

Política de acceso

En abril de 2005, el Directorio realizó un examen bienal del acceso al financiamiento que el FMI otorga a los países miembros en diversas circunstancias, incluido el financiamiento en los tramos de crédito (véase el cuadro 3.1) y en el marco del servicio ampliado del FMI y el SCLP. En el examen se consideraron los límites que impone el FMI a la concesión de crédito de la Cuenta de Recursos Generales (CRG) (actualmente 100% de la cuota del país por año hasta un máximo acumulativo de 300% de la cuota), y las condiciones y las circunstancias que puedan dar lugar a que el crédito supere esos límites, conforme a lo establecido en el régimen de acceso excepcional. Asimismo, el Directorio examinó las políticas que rigen la concesión de crédito del SCLP, en virtud del cual el FMI otorga préstamos en condiciones concesionarias a los países de bajo ingreso.

Zambia

En abril de 2005, Zambia pasó a ser el décimo séptimo país en alcanzar el punto de culminación en el marco de la Iniciativa para los países pobres muy endeudados (PPME). La entrega total de esta asistencia por parte de todos los acreedores reducirá la deuda nacional en $2.500 millones en términos de su valor neto actualizado, lo que le permitirá ahorrar cerca del 2% del PIB anualmente en el pago del servicio de la deuda durante los próximos 10 años.

Desde que Zambia alcanzó el punto de decisión en el marco de la Iniciativa para los PPME en diciembre de 2000, su economía ha crecido un promedio de 4½% por año, lo que representa un cambio notable de la deteriorada situación económica registrada en las dos décadas anteriores. Sin embargo, la inflación se ha mantenido elevada y la deuda interna del gobierno aumentó sustancialmente, debido en gran parte a los excesos en materia de gasto. En 2004, las autoridades aplicaron un fuerte ajuste fiscal, en primer lugar en el marco de un programa supervisado por el personal técnico del FMI y después mediante un nuevo programa respaldado por el SCLP, lo que redujo el endeudamiento interno neto del gobierno del 4% del PIB a menos del 1% del PIB. Este ajuste fiscal alivió las presiones sobre la inflación y las tasas de interés y permitió una expansión importante del crédito bancario concedido al sector privado.

Actividades de Zambia y el FMI en el ejercicio 2005
Junio de 2004Aprobación de un nuevo acuerdo trienal en el marco del SCLP.
Diciembre de 2004Concluye la primera revisión del programa respaldado por el SCLP.
Febrero de 2005Publicación del informe sobre la observancia de los códigos y normas (módulo de transparencia de los datos).
Abril de 2005Concluye la segunda revisión del programa respaldado por el SCLP.
Zambia alcanza el punto de culminación en el marco de la Iniciativa reforzada para los PPME.
Publicación de una nota consultiva sobre el informe de situación del documento de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP), preparada por el FMI y el Banco Mundial.

El Directorio Ejecutivo consideró que, en términos generales, los criterios de acceso de cada país, los límites de acceso a los recursos de la CRG y los límites de acceso y las normas que rigen los recursos del SCLP son apropiados. No obstante, varios directores estimaron que la cuota, que es la base para determinar el acceso de los países a los recursos del FMI, no siempre refleja fielmente la magnitud de la economía y, por consiguiente, no siempre debe considerarse como el mejor indicador.

En el examen también se analizó la política de acceso excepcional. Los directores reconocieron que las solicitudes de acceso excepcional pueden provenir de países que no están experimentando una crisis de la cuenta capital. Unos pocos directores opinaron que se justificaría estudiar la modificación de la política de acceso excepcional para aclarar mejor el procedimiento del FMI en esos casos. No obstante, la mayor parte de los directores estimó que, en general, actualmente no es necesario modificar el régimen de acceso excepcional, sobre todo en vista de la flexibilidad para otorgar acceso en virtud de la cláusula de circunstancias excepcionales, incluso en los raros casos en que no podría esperarse que el país cumpliera todos los requisitos. La mayor parte de los directores convino en que incluir en los documentos de los programas un análisis sobre cómo interrumpirlos fomentaría la comunicación con los mercados de capital y permitiría restablecer el acceso más pronto; muchos directores recomendaron establecer la fuerte presunción de que se formulará dicha estrategia en el contexto de un acuerdo único con el FMI.

Por último, en el ejercicio 2005 el FMI realizó un examen de los vencimientos y cargos que se analiza en el capítulo 5.

Activación del Mecanismo de Integración Comercial

El Mecanismo de Integración Comercial (MIC) se creó en abril de 2004 con el fin de ayudar a los países a hacer frente a efectos de corto plazo sobre la balanza de pagos provocados por la liberalización del comercio multilateral. No se trata de un nuevo servicio financiero, sino de un mecanismo que incrementa la previsibilidad de los recursos de que pueden disponer los países en el marco de los mecanismos de financiamiento ya existentes. Uno de los principales motivos de preocupación durante el ejercicio fue el efecto que podría tener sobre algunos países en desarrollo la expiración, en enero de 2005, del Acuerdo sobre los Textiles y el Vestido de la Organización Mundial de Comercio. En julio de 2004, Bangladesh se convirtió en el primer país miembro en obtener respaldo en virtud del MIC, seguido por la República Dominicana a principios de 2005. Al final de abril, estaban en marcha negociaciones con varios otros países. La disponibilidad de asistencia en el marco del MIC ayudará a atenuar las inquietudes de algunos países en desarrollo de que podrían verse sometidos a presiones excesivas de ajuste si los resultados de la Ronda de Doha fueran de gran alcance. (El MIC se analiza también en el recuadro 2.1 del capítulo 2.)

Resolución de crisis

Aun cuando los países miembros y el FMI realicen todos los esfuerzos posibles, las crisis financieras provocadas por dificultades de servicio de la deuda no siempre pueden evitarse. Por consiguiente, el FMI ha seguido perfeccionando técnicas para encontrar una solución a esas crisis, sobre todo las que son atribuibles a dificultades para pagar el servicio de deuda (véase el recuadro 3.2). Como parte de esta labor continua, la institución promueve la inclusión de cláusulas de acción colectiva en los contratos de bonos soberanos, fomenta un mayor consenso con respecto a los principios sobre la estabilidad de los flujos de capital y la reestructuración equitativa de la deuda en los mercados emergentes (cuyo borrador ha sido preparado por el Instituto de Finanzas Internacionales) y estudia otras formas de resolver las crisis financieras ordenadamente. En septiembre de 2004 y abril de 2005, el Directorio Ejecutivo presentó al CMFI informes de avance sobre la resolución de crisis3.

Cláusulas de acción colectiva

El FMI ha asumido un papel activo para promover la inclusión de cláusulas de acción colectiva—que impiden que pequeñas minorías de acreedores bloqueen acuerdos de reestructuración a los que han consentido grandes mayorías—en la emisión de bonos internacionales en todos los mercados, fomentando el diálogo con los emisores soberanos (inclusive durante las consultas del Artículo IV) y con los representantes de mercados privados. En consecuencia, el uso de estas cláusulas en los bonos soberanos internacionales emitidos de conformidad con las leyes de Nueva York ha pasado a ser la norma en los mercados. Además, esta práctica no ha tenido un efecto observable sobre las cotizaciones: la inclusión de las cláusulas de acción colectiva no parece haber traído consigo una prima. Las emisiones soberanas que incluían cláusulas de acción colectiva representaron más de 90% del valor total de los bonos emitidos entre marzo de 2004 y abril de 2005. La proporción entre las emisiones que incluían estas cláusulas y el valor total de las emisiones de bonos soberanos en circulación emitidos por países de mercados emergentes aumentó a 48% al 30 de abril de 2005, frente al 39% al principio de 2004.

Recuadro 3.2Reestructuración de la deuda en el Caribe: Dominica, Granada y la República Dominicana

En el último año, varios países del Caribe decidieron acudir a sus acreedores para reestructurar la deuda soberana. La causa de los problemas y el grado de reestructuración de la deuda variaron según el país. En todos los casos, sin embargo, el FMI ejerció una función clave en la formulación y la aplicación de políticas de ajuste macroeconómico, proporcionó asistencia técnica y ayudó a garantizar que el proceso de reestructuración prosiguiera en forma ordenada y conforme a prácticas óptimas. A tal efecto, se han preparado para uso de los acreedores y donantes—a solicitud de las autoridades de los países—evaluaciones sobre la situación económica, las políticas de ajuste y las perspectivas de los países.

A fines de 2003, Dominica determinó que su deuda pública, que se situaba en un 120% del PIB, era insostenible y, sobre la base de esa determinación, emprendió una estrategia para adelantar la reestructuración de la deuda soberana y evitar una cesación de pagos unilateral. Los avances han sido sustanciales; al 31 de mayo de 2005, los acreedores (oficiales y privados) de más del 70% de la deuda sujeta a reestructuración habían aceptado el arreglo. Se han interrumpido los pagos en las condiciones originales a los acreedores no participantes, pero prosiguen las negociaciones de buena fe para llegar a entendimientos; las autoridades se han comprometido a efectuar pagos a estos acreedores en cuentas de fondos en custodia y en las condiciones de la reestructuración. El FMI está brindando respaldo financiero al país por medio de un acuerdo trienal en el marco del SCLP aprobado en 2003. Las políticas adoptadas en el marco de este programa han sido acertadas y los resultados macro-económicos han sido favorables; tras la pronunciada contracción de 2001–02, la economía creció un 3½% en 2004.

En septiembre de 2004, Granada fue arrasada por el huracán Iván, que causó daños por un valor que superó el 200% del PIB. Frente a esta situación, el FMI brindó asistencia financiera de emergencia. Poco después, las autoridades anunciaron públicamente que no podían seguir efectuando los pagos del servicio de la deuda pública, la cual había alcanzado un nivel de casi el 130% del PIB. Con el respaldo de asesores jurídicos y financieros contratados por los donantes, las autoridades están formulando una estrategia de reestructuración de la deuda y manteniendo un diálogo con los acreedores oficiales y privados. El personal técnico del FMI está ayudando a las autoridades a diseñar un programa de ajuste económico para reestablecer la viabilidad en el mediano plazo y la sostenibilidad de la deuda.

En 2003, la economía de la República Dominicana sufrió una crisis desencadenada, entre otros factores, por los problemas del sector bancario. La moneda se depreció acusadamente, de 20 pesos a casi 55 pesos por dólar de EE.UU., el PIB se redujo 2% durante 2003, en tanto que la inflación subió a un 29% en 2004. En 2004, después de frustrarse el acuerdo de derecho de giro aprobado por el FMI en 2003 debido a deficiencias en la ejecución de las políticas, la República Dominicana aplicó un vigoroso programa de ajuste respaldado por un nuevo acuerdo de derecho de giro aprobado en enero de 2005. Parte de la estrategia de las autoridades para corregir los desequilibrios macroeconómicos y resolver el problema de liquidez del país se apoya en la reestructuración de la deuda. Tras un período de negociaciones con los acreedores, la oferta formulada en abril de 2005 para convertir los bonos externos fue bien recibida, y se logró una tasa de participación de casi el 94%. Las autoridades han indicado que seguirán pagando el servicio de la deuda a los acreedores que no participan en el proceso. Asimismo, han celebrado negociaciones para reprogramar la deuda frente a los bancos comerciales y proveedores externos. Los acreedores del Club de París otorgaron alivio de la deuda en 2004 y es posible que vuelvan a hacerlo en 2005.

Principios sobre la estabilidad de los flujos de capital y la reestructuración equitativa de la deuda

En noviembre de 2004, el Instituto de Finanzas Internacionales (IFF) divulgó un borrador de estos principios para establecer un marco voluntario, flexible y basado en criterios de mercado, que resumirá las normas de conducta y las responsabilidades de los deudores soberanos y sus acreedores privados4. Este borrador—cuyo origen se remonta a propuestas anteriores para establecer un código de conducta—es el resultado de consultas de gran alcance celebradas a partir de principios de 2003 por varios países de mercados emergentes y grupos privados, entre ellos el IFF. El borrador de los principios se basa en cuatro pilares: 1) la transparencia y la puntualidad del flujo de información; 2) el estrecho diálogo y la cooperación entre deudores y acreedores para evitar la reestructuración; 3) la buena fe durante la reestructuración de la deuda, y 4) el trato justo para todas las partes.

Aunque el borrador de los principios ha sido respaldado por una serie de emisores de mercados emergentes y asociaciones de acreedores privados, la opinión de los mercados es ambigua. Si bien el FMI ha respaldado la redacción de estos principios, la institución ha dejado su especificación a los deudores soberanos y a sus acreedores, ya que la eficacia de reglas de carácter voluntario depende fundamentalmente de cuán aceptables les resulten a las partes afectadas.

Pese a que estos principios pueden aplicarse de manera compatible con la política de concesión de préstamos a países con atrasos, en la práctica hay diferencias. Por ejemplo, en el borrador se recomienda la reanudación parcial de los pagos de servicio de la deuda, en la medida de lo factible, como señal de buena fe para facilitar la reestructuración. Sin embargo, estos pagos no se incluyen en el criterio de buena fe que aplica el FMI en el marco de la política de concesión de préstamos a países con atrasos. Pese a estas diferencias, los principios enunciados en el borrador se ajustan en general a las políticas del FMI. Aunque no se sabe a ciencia cierta de qué forma irá evolucionando en el futuro el proceso para forjar un mayor consenso entre los emisores y la comunidad de inversionistas, todo esfuerzo por integrar estos principios en las políticas que adopten los deudores y acreedores será positivo.

El enfoque de Evian

En el ejercicio 2005 siguió evolucionando el enfoque de Evian. Este enfoque, de carácter flexible, fue adoptado por el Club de París en octubre de 2003 tras el acuerdo alcanzado en la cumbre que el G-8 celebró en Evian, Francia, en junio de 2003, para atenuar las inquietudes con respecto a la sostenibilidad de la deuda de países que no participan en la Iniciativa para los PPME. Al adoptar el enfoque de Evian, los acreedores del Club de París consintieron en colaborar para de definir una modalidad de gran alcance para hacer frente al problema de los países que no participan en la Iniciativa para los PPME y cuya deuda es insostenible según el Club de París, que están comprometidos a adoptar políticas para no recurrir al Club de París en el marco de sus programas respaldados por el FMI y que procurarán recibir un tratamiento comparable de otros acreedores externos, incluidos los acreedores del sector privado. En su decisión sobre la magnitud apropiada del alivio de la deuda, el Club de París tendrá en cuenta el análisis de sostenibilidad de la deuda realizado por el FMI.

Entre abril y julio de 2004, el Club de París reprogramó los flujos de la deuda de Gabón, Georgia y la República Dominicana en el marco del enfoque de Evian. En noviembre 2004, los acreedores del Club de París llegaron a un acuerdo con Iraq sobre una reestructuración de gran alcance de la deuda externa pública de ese país. Por último, en marzo de 2005, la República Kirguisa llegó a un acuerdo general con el Club de París para solucionar el problema de su deuda.

Paralelamente, en enero de 2005, los acreedores del Club de París decidieron ofrecer una prórroga temporal de los pagos de reembolso de la deuda a los países afectados por el terremoto y el tsunami de diciembre de 2004. Los acreedores recalcaron que esperan que los recursos liberados por esta medida beneficien directamente a las poblaciones afectadas por el tsunami. En vista de estas circunstancias extraordinarias, esta prórroga no estará sujeta a los principios tradicionales del Club de París. Concretamente, no se exige a los deudores aplicar un programa en el marco de un acuerdo con el FMI, ni tampoco se espera que otros acreedores otorguen un tratamiento comparable.

Labor futura

Los préstamos del FMI siguen siendo un aporte esencial para restablecer la viabilidad externa y la estabilidad económica y, por ende, para el crecimiento sostenible de los países miembros. Para muchos países, la misión tradicional de la institución de suministrar fondos que faciliten el ajuste de los desequilibrios temporales en cuenta corriente sigue siendo crucial. En otros casos, la principal tarea del FMI consiste en ayudar a prevenir o mitigar las crisis de la cuenta de capital y el contagio. Para alcanzar el éxito de los programas respaldados por el FMI sigue siendo esencial que cada país se identifique plenamente con su programa y que este cuente con respaldo institucional, pero, por su parte, el FMI debe respaldar, exclusivamente, programas que encaminen a los países hacia la viabilidad externa.

En el debate que celebraron en marzo de 2005 sobre la estrategia a mediano plazo del FMI, los directores manifestaron su interés en que se siga estudiando de qué forma los mecanismos actuales del FMI podrían satisfacer las necesidades de los países miembros, y en qué medida es necesario crear nuevos instrumentos o modificar los servicios financieros vigentes. Muchos directores estimaron que debe avanzarse más para llegar a entendimientos más claros sobre las circunstancias y la magnitud apropiadas de la concesión de crédito de la institución, y varios directores subrayaron la importancia de especificar estrategias para que los países puedan finalmente prescindir del respaldo financiero del FMI. Asimismo, intercambiaron puntos de vista sobre instrumentos que podrían satisfacer las necesidades de los países interesados en demostrar que están aplicando políticas acertadas, o que ofrecerían una cierta protección frente a crisis futuras. En lo que respecta al papel que le corresponde al FMI para ayudar a resolver las crisis de la cuenta de capital, los directores reconocieron la importancia de los mecanismos basados en el mercado, y varios expresaron su interés por dar mayor claridad y coherencia a la labor del FMI relativa a la reestructuración de la deuda soberana y la evaluación de los instrumentos disponibles para este propósito. Concretamente, algunos directores solicitaron un pronto examen de la política de concesión de préstamos a países con atrasos.

El debate del Directorio se resume (en inglés) en la nota de información al público No. 05/16, www.imf.org/external/np/sec/pn/2005/pn0516.htm; entre los estudios del personal técnico del FMI también pueden consultarse “The Design of Fund-Supported Programas-Overview”, www.imf.org/external/np/pdr/2004/eng/design.htm;“Fund-Supported Programas-Objectives and Outcomes”,www.imf.org/external/np/pdr/2004/eng/object.htm y “Macroeconomic and Structural Policies in Fund-Supported Programs; Review of Experience”, www.imf.org/external/np/pdr/2004/eng/macro.htm.

El debate del Directorio se resume (en inglés) en la nota de información al público No. 05/52, www.imf.org/external/np/sec/pn/2005/pn0552.htm; entre los estudios del personal técnico del FMI también pueden consultarse “Review of the 2002 Conditionality Guidelines”, www.imf.org/external/np/pp/eng/2005/030305.htm y “Review of the 2002 Conditionality Guidelines-Selected Issues”, www.imf.org/external/np/pp/eng/2005/030405.htm.

Véanse “Progress Report to the International Monetary and Financial Committee on Crisis Resolution”, 28 de septiembre de 2004, www.imf.org/external/np/pdr/2004/eng/design.htm y “Progress Report to the International Monetary and Financial Committee on Crisis Resolution”, 12 de abril de 2005, www.imf.org/external/np/pp/eng/2005/041205.htm.

La última versión de estos principios puede consultarse (en inglés) en www.iif.com/data/public/Principles.pdf.

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