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Führung, Zusammenarbeit und Transparenz

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 2004
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Führung des IWF

Der IWF ist den Regierungen seiner Mitgliedsländer zur Rechenschaft verpflichtet. An der Spitze seiner organisatorischen Struktur steht der Gouverneursrat, zu dem die 184 Mitgliedsländer des IWF je einen Gouverneur und einen Stellvertretenden Gouverneur entsenden. Der Gouverneur ist in der Regel der Finanzminister oder der Präsident der Notenbank. Die Gouverneure treten normalerweise einmal im Jahr im September/Oktober anlässlich der Jahrestagung von IWF und Weltbank zusammen. Im Vorfeld der Jahrestagung finden regionale Zusammenkünfte, Treffen der Stimmgruppen und Tagungen von Mitgliedergruppierungen statt. Von besonderer Bedeutung sind dabei die Tagungen der Gruppe von 24 Entwicklungsländern und der Gruppe der sieben führenden Industrieländer. Diese Gruppen fördern die Anliegen unterschiedlicher Stimmgruppen innerhalb der Mitgliedschaft, so wie dies auch die einzelnen Mitgliedsländer bei der Verfolgung ihrer nationalen außenpolitischen Ziele tun.

Darüber hinaus gibt es die beiden wichtigen Ausschüsse der Gouverneure, die die gesamte Mitgliedschaft vertreten. Der Internationale Währungsund Finanzausschuss (IMFC) des Gouverneursrats ist ein beratendes Organ. Er setzt sich aus 24 Gouverneuren des IWF (oder ihrer Stellvertreter) wie Minister oder andere Amtsträger vergleichbaren Ranges zusammen, die die gleichen Länder oder Stimmgruppen (Gruppen von Ländern) vertreten wie die 24 Direktoren, die das Exekutivdirektorium des IWF bilden. Der IMFC tritt in der Regel zweimal im Jahr im April oder Mai und zur Zeit der Jahrestagung im September/Oktober zusammen. Eine seiner Aufgaben besteht darin, dem Exekutivdirektorium Anleitung auf ministerieller Ebene zu geben und den Gouverneursrat über die Steuerung und Anpassung des internationalen Währungs-und Finanzsystems – unter anderem bei unerwarteten Störungen, die eine Bedrohung für das System darstellen könnten – zu unterrichten und zu beraten. Der Entwicklungsausschuss (der Gemeinsame Ministerausschuss der Gouverneursräte von Weltbank und IWF für den Transfer realer Ressourcen an Entwicklungsländer) ist ein gemeinsames Organ von Weltbank und IWF. Er setzt sich ebenfalls aus 24 Gouverneuren von Weltbank und IWF oder ihren Stellvertretern (wiederum Minister oder andere Amtsträger vergleichbaren Ranges) zusammen. Er tagt in der Regel am Tag nach der Sitzung des IMFC. Beide Ausschüsse berichten gewöhnlich über ihre Treffen in Kommuniques, die auf der Webseite des IWF veröffentlicht werden.

Das Exekutivdirektorium führt die Tagesgeschäfte des IWF an seinem Sitz in Washington, D.C. Seine Arbeit wird durch den IMFC gelenkt und durch den Mitarbeiterstab des IWF unterstützt. Das Direktorium besteht aus 24 Direktoren, die von den einzelnen Mitgliedsländern oder von Gruppen von Mitgliedsländern ernannt oder gewählt werden, sowie dem Geschäftsführenden Direktor des IWF, der den Vorsitz innehat. Das Exekutivdirektorium spielt eine zentrale Rolle bei der Gestaltung der Geschäftspolitik und bei den Entscheidungsprozessen des IWF. Mit Ausnahme der Befugnisse, die das Übereinkommen dem Gouverneursrat oder dem Geschäftsführenden Direktor Vorbehalten hat, besitzt das Direktorium umfassende Entscheidungsbefugnis zur Führung der Geschäfte der Institution.

Das Direktorium „amtiert ständig”, d. h. so häufig, wie die aktuellen Aufgaben es erfordern, in der Regel an drei vollen Tagen pro Woche. Die gesamte Sitzungszeit des Direktoriums erreicht im Durchschnitt über 600 Stunden jährlich und unterstreicht damit die eingehende Aufsichtsfunktion, die das Direktorium über die Aktivitäten des IWF ausübt. Im Kalenderjahr 2003 tagte das Direktorium in 116 formellen Sitzungen (auf denen Entscheidungen getroffen werden), 32 informellen Seminaren und 8 anderen informellen Treffen wie Ausschusssitzungen. 2003 widmete das Direktorium 55 % seiner Zeit Angelegenheiten der Mitgliedsländer (hauptsächlich Artikel-IV-Konsultationen und Überprüfungen und Billigungen von Kreditvereinbarungen des IWF). 19 % seiner Zeit entfielen auf die globale und regionale Überwachung sowie allgemeine wirtschaftspolitische Themen (wie die weltwirtschaftlichen Aussichten, Berichte zur Stabilität des globalen Finanzsystems, die Finanzausstattung des IWF, die Stärkung des internationalen Finanzsystems, die Verschuldungslage und Fragen in Bezug auf die Kreditfazilitäten des IWF und die Programmgestaltung). Die verbleibende Zeit wurde für Verwaltungsfragen und andere Themen aufgewendet.

Kasten 6.1Geschäftspolitische Konsensbildung in der Praxis

Die Überprüfung einer geschäftspolitischen Frage durch das Direktorium wird üblicherweise auf der Basis eines Stabspapiers eingeleitet, das die zentralen Ziele der IWF-Politik darlegt, die jüngste Praxis untersucht und auf Punkte hinweist, bei denen nach Ansicht von Geschäftsleitung und Stab Änderungen erwogen werden sollten. An der einleitenden Besprechung beteiligen sich alle Exekutivdirektoren intensiv, eine Reihe von ihnen anhand von schriftlichen Erklärungen, die sie zuvor verteilt haben. Die erste Diskussion kann bisweilen weitreichende Meinungsunterschiede zwischen den Direktoren in Bezug auf die künftige Richtung und die Ziele der Politik aufzeigen. In einem solchen Fall kann der Geschäftsführende Direktor als Vorsitzender des Exekutivdirektoriums eine weitere Besprechung einberufen; gegebenenfalls wird dafür durch die Geschäftsleitung oder den Stab ein Memorandum vorbereitet, das mögliche Wege zur Zusammenführung gegensätzlicher Ansätze aufzeigt.

Kommt es dann im Lauf weiterer Beratungen zu einer ausreichenden Überbrückung von starken Meinungsunterschieden zu den allgemeinen Politikzielen, beauftragt der Geschäftsführende Direktor den Stab, detaillierte Vorschläge für Änderungen der Politik und deren Umsetzung auszuarbeiten. Diese setzen dort an. wo sich eine Einigung abzeichnet, Bei der Prüfung spezieller Politikvorschläge orientiert sich der Vorsitzende nicht an einer engen Auslegung des „Meinungsbildes” der Direktoriumssitzung (d. h. an einer knappen Mehrheit. würde man die Frage zur Abstimmung stellen), sondern fordert das Direktorium auf, die Fragen so lange zu erörtern, bis ein Einvernehmen erreicht wird oder sich zumindest eine sehr breite Mehrheit auf die wesentlichen Aspekte der zu überprüfenden Politik geeinigt hat. Die „Zusammenfassung” der Sitzung durch den Vorsitzenden (die Teil der Öffentlichen Informationsmitteilungen ist, die nach den meisten Direktoriumssitzungen herausgegeben werden) gibt sowohl die unterschiedlichen Auffassungen der Direktoren wieder als auch die Bereiche, wo eine Annäherung stattgefunden hat. Letzten Endes zeigen die Protokolle der Sitzungen nicht nur die Positionen der einzelnen Direktoren auf, sondern auch, wie diese angesichts der Argumente von anderen Teilnehmern weiterentwickelt und angepasst wurden und wie ein ständiger Prozess des Gebens und Nehmens die Direktoriumsmitglieder zu Lösungen geführt hat, die von allen oder beinahe allen akzeptiert werden konnten.

Der weiter unten folgende Abschnitt über „Transparenz des IWF und seiner Mitglieder” veranschaulicht, wie der konsensbildende Prozess der Entscheidungs-findung divergierende Auffassungen über eine Frage zu gemeinsamen Entscheidungen führt.

Einvernehmliche Entscheidungsfindung in einer kooperativen Institution

Die einvernehmliche Entscheidungsfindung ist seit jeher ein zentrales Merkmal für die Arbeit des Exekutivdirektoriums. Aus Sicht der Gründungsmitglieder des IWF erforderte der Zuständigkeitsbereich und das weitreichende Mandat der neuen Institution – mit ihrer vielfältigen Mitgliedschaft und deren unterschiedlichen Interessen – einen kooperativen Rahmen, in dem die Geschäftspolitik durch alle und für alle festgelegt wird. Die Geschäftsbestimmungen des IWF schreiben vor: „Der Vorsitzende stellt gewöhnlich anstelle einer förmlichen Abstimmung das Meinungsbild einer Sitzung fest”. Daher haben Exekutivdirektorium, Geschäftsleitung und Mitarbeiterstab von Beginn an Arbeitsweisen entwickelt, die unter den Mitgliedern eine gemeinsame Basis für die Festlegung der Geschäftspolitik schaffen sollen (siehe Kasten 6.1). Die einvernehmliche Entscheidungsfindung wahrt den kooperativen Charakter des IWF, sichert die Interessen der Entwick-lungs-und Schwellenländer, die die IWF-Mittel de facto in Anspruch nehmen, und schützt letztlich die Rechte und Interessen der Minderheits-Anteilseigner.

Das Direktorium arbeitet als ein Kollegium von Amtsträgern, die ihre ganze Arbeitszeit den Aufgaben und Zielen des IWF widmen. Das „Meinungsbild der Sitzung”, das der Vorsitzende feststellen muss, ist eine Position, die von Exekutivdirektoren unterstützt wird, die über eine ausreichende Stimmenzahl zur Verabschiedung der Vorlage verfügen, falls eine Abstimmung durchgeführt würde (siehe Anhang VII). „Konsens” bedeutet Einstimmigkeit. Wenngleich Einstimmigkeit das Ziel bleibt, halten der Vorsitzende und das Direktorium das Erreichen einer „großen Mehrheit” bei vielen Entscheidungen für ausreichend. Die Exekutivdirektoren unterliegen keinen zeitlichen Beschränkungen bei der Darstellung ihrer Positionen, Vorbehalte und Fragen. Das schließt oft wiederholte Wortmeldungen in Reaktion auf die Fragen und Argumente anderer ein. In diesem Umfeld kann – was häufig der Fall ist – der Einfluss einzelner Direktoren auf die Geschäftspolitik und die Entscheidungen des IWF weit über ihr Stimmengewicht hinausreichen. Das fachliche Wissen ist wichtig, Überzeugungsfähigkeit zählt sehr viel, und Diplomatie, Zeiteinteilung und Erfahrung tragen ebenfalls zum Einfluss eines Exekutivdirektors bei. Es ist eine fest etablierte Praxis, dass sich alle Exekutivdirektoren zu geschäftspolitischen Fragen nacheinander „rund um den Tisch” zu Wort melden. Die Protokolle der Direktoriumssitzungen, die nach 10 Jahren veröffentlicht werden, verzeichnen alle Wortmeldungen der Exekutivdirektoren, der Geschäftsleitung und des Stabs. Dieses Verfahren stellt somit sicher, dass die einvernehmliche Entscheidungsfindung voll im Einklang mit der Rechenschaftspflicht steht.

Diskussion und Austausch finden nicht nur in den formellen Sitzungen des Direktoriums statt, sondern auch in den informellen Treffen der Exekutivdirektoren und in den Gesprächen mit dem Geschäftsführenden Direktor und dem Stab. Der Mitarbeiterstab des IWF steht jederzeit zur Verfügung, um das Direktorium bei der Suche nach weiterführenden Wegen zu unterstützen und zusätzliche Vorlagen zu erstellen. Damit soll gewährleistet werden, dass alle Möglichkeiten bei der Suche nach tragfähigen Lösungen ausgelotet werden. Wenn Mitglieder ein und derselben Stimm-gruppe unterschiedliche Positionen zu einem Thema vertreten, kann der Exekutivdirektor die Positionen zu Protokoll geben. Er kann seine Stimme aber nicht aufteilen. Jeder Direktor muss selbst über die Lösung solcher Konflikte entscheiden, und es bleibt jedem Direktor freigestellt, eine Enthaltung oder einen Vorbehalt gegenüber einer speziellen Entscheidung zu Protokoll zu geben. Das System besitzt eine integrierende Wirkung, und die Erfahrung zeigt, dass die letztlich erzielten Entscheidungen wohl die besten sein dürften, die unter den jeweiligen Umständen getroffen werden konnten. Die Stellung des Geschä-ftsführenden Direktors als Vorsitzender des Direktoriums verleiht seinen Interventionen viel Gewicht. Die Direktoren nutzen informelle Kontakte zum Geschäftsführenden Direktor um anzudeuten, wo Spielraum für Flexibilität gefunden werden könnte. Die Direktoren bitten auch häufig das dienstälteste Direktoriumsmitglied oder den Sekretär des IWF um Anleitung bei der Arbeit des Direktoriums und um Unterstützung bei der Formulierung möglicher Auswege in einer schwierigen Debatte oder beim Ausloten von Kompromiss-und Lösungsmöglichkeiten.

Im Einklang mit den seit Mitte der neunziger Jahre umgesetzten Politikmaßnahmen zur Verbesserung der Transparenz werden der Öffentlichkeit nun täglich Informationen über die Aktivitäten des Direktoriums zugänglich gemacht (siehe unten „Transparenz des IWF und seiner Mitglieder”). Daneben hat sich eine zunehmende Zahl von Mitgliedern bereit erklärt, Länderdokumente und die Zusammenfassung des Vorsitzenden über die Artikel-IV-Konsultationen im Direktorium zu veröffentlichen (Öffentliche Informationsmitteilungen oder PINs). Die Dokumente des Archivs werden in der Regel der Öffentlichkeit nach fünf Jahren zugänglich gemacht, für die Protokolle der Direktoriumssitzungen besteht allerdings eine Sperrfrist von 10 Jahren.

Die Zusammenfassung

Im Rahmen der Arbeit des Direktoriums zur Überwachung und Festlegung allgemeiner Politikmaßnahmen wird die einvernehmliche Entscheidungsfindung gewöhnlich da-durch ergänzt, dass die Besprechungen des Direktoriums mit einer „Zusammenfassung des Vorsitzenden” oder „Abschließenden Bemerkungen des Vorsitzenden” abgeschlossen werden. Das Verfahren der Zusammenfassung ist nicht nur bei Artikel-IV-Länderkonsultationen zum Standard geworden, sondern auch beim Abschluss der Beratungen des Direktoriums zu Politikmaßnahmen und verfahrenstechnischen Fragen.1

Die Zusammenfassung zielt darauf, alle wesentlichen Züge einer Direktoriumsbesprechung zu erfassen und die Unterschiede zwischen den Ansichten des Direktoriums und den Positionen des IWF-Stabs wiederzugeben. Zudem muss die Zusammenfassung deutlich sowohl die Aspekte der Debatte aufzeigen, bei denen die Direktoren im Wesentlichen übereinstimmten, als auch jene, bei denen die Auffassungen auseinander gingen. Genaue Hinweise darauf, ob zum Beispiel „eine Mehrheit” oder „einige Direktoren” diese oder jene Auffassung vertraten, sind wichtig. Erhebliche Meinungsunterschiede zwischen den Direktoren oder zwischen Direktoren und den vom Stab bezogenen Positionen müssen aufgegriffen werden, um eine Zusammenfassung abzurunden. Die Teile der Zusammenfassung, die das Meinungsbild der Sitzung widerspiegeln, haben den Charakter und die Wirkung einer Direktoriumsentscheidung.

Sicherung der Rechte der Anteilseigner im IWF

Der kooperative Charakter der einvernehmlichen Entscheidungsfindung fördert die Suche nach einer gemeinsamen Basis durch die aktive Teilnahme aller, die für die Festlegung und Umsetzung der institutionellen Geschäftspolitik verantwortlich sind. Dieser Ansatz begünstigt eine gründliche Durchdringung der Materie und führt zu Lösungen, die die unterschiedlichen Interessen einer großen Mitgliedschaft mit der Bereitschaft vereinen, Entscheidungen im Licht veränderter Umstände erneut zu erörtern und zu prüfen.

Letztlich hat sich die einvernehmliche Entscheidungsfindung als äußerst vorteilhaft für die Institution und ihre Mitglieder erwiesen. Sie hat sich besonders als ein Mittel zum Schutz der in der Minderheit stehenden Ansichten von Anteilseignern des IWF bewährt.

Vertretung und Stimme der Mitglieder in der Institution

In seinem Kommunique vom September 2003 betonte der Internationale Währungs-und Finanzausschuss, dass die Effektivität des IWF als kooperative Institution davon abhängt, dass alle Mitglieder eine angemessene Stimme und Vertretung haben. Der IMFC begrüßte die eingeleiteten Maßnahmen, die den Entwicklungs-und Transformations-ländern bessere Möglichkeiten bieten, wirksamer an der Festlegung von Politikmaßnahmen und der Entscheidungs-findung im IWF teilzunehmen. Er begrüßte ebenfalls den Fortschrittsbericht des Exekutivdirektoriums über Quoten, Vertretung und Stimme und forderte den Fonds auf, diese Fragen weiter zu untersuchen.

Die vom IMFC erwähnten Maßnahmen, die den Exekutivdirektoren aus Entwicklungs-und Schwellenländern bessere Möglichkeiten zur wirksamen Teilnahme an der Entscheidungsfindung im Fonds eröffnen sollen, wurden vom IWF im Rahmen des gegenwärtigen Systems der Stimmengewichte ergriffen. Hierzu gehört die Entschärfung personeller und anderer Engpässe, mit denen Direktoren von großen, viele Länder umfassenden Stimmgruppen konfrontiert sind. Die Vertretung der Mitglieder im IWF hängt entscheidend von der Verteilung der Quoten ab, die vom Exekutivdirektorium zuletzt im Juli 2003 erörtert wurde (siehe Kapitel 7). Weitergehende Anpassungen bei Stimme und Vertretung, auch durch Änderungen der Quoten, hätte unter den Anteilseignern des IWF eine breitere Übereinstimmung erfordert, als sie damals bestand. Nach Prüfung des Fortschritts und angesichts der Komplexität der Frage forderte der IMFC in seinem Kommunique vom April 2004 das Direktorium auf, seine Arbeit an den Quoten, der Stimme und der Vertretung im IWF fortzusetzen, und bat um die Vorlage eines Fortschrittsberichts auf seiner nächsten Tagung.

Im Rahmen der Bemühungen, ein Einvernehmen unter den Anteilseignern zu erzielen, unterbreitete der Vorsitz des Entwicklungsausschusses auf der Tagung im April 2004 den Ausschussmitgliedern einen Vorschlag für das weitere Vorgehen im Hinblick auf die Verfahren und nächsten Schritte auf diesem Gebiet. Die Exekutivdirektorien von Fonds und Weltbank wurden ersucht, dem Entwicklungsausschuss Berichte über alle Aspekte der Stimm-und Teilnahmefrage zur Prüfung während der Jahrestagung im Oktober 2004 vorzulegen.

Transparenz des IWF und seiner Mitglieder

Die Finanzkrisen Mitte und Ende der neunziger Jahre unterstrichen die Bedeutung der Transparenz als zentrales Instrument der Krisenverhütung in einem Umfeld von stärker integrierten Kapitalmärkten. Größere Offenheit auf Seiten der Mitgliedsländer des IWF begünstigt eine breitere Diskussion und Prüfung der Wirtschaftspolitik der Mitglieder durch die Öffentlichkeit. Sie erhöht die Rechenschaftspflicht der Politiker und die Glaubwürdigkeit der Politikmaßnahmen und fördert außerdem das effiziente Funktionieren der Finanzmärkte. Größere Offenheit und Klarheit des IWF über seine eigene Geschäftspolitik und die Beratung, die er seinen Mitgliedsländern gewährt, führt zu einem besseren Informationsstand hinsichtlich der Rolle und der Maßnahmen des IWF und erweitert die Rechenschaftspflicht des Fonds für seine Politikempfehlungen.

Die im Januar 2001 beschlossene Transparenzpolitik des IWF fördert die Veröffentlichung von Länderdokumenten und Dokumenten über die Geschäftspolitik des IWF. Gleichzeitig sichert sie die Offenheit in den geschäftspolitischen Debatten mit den Mitgliedern und bewahrt die Rolle des Fonds als vertraulicher Berater der Mitglieder. Im Geschäftsjahr 2004 setzte der Fonds seine Arbeit zur Verbesserung der Transparenz innerhalb des auf Freiwilligkeit basierenden Regelwerks fort. Er erfasste dabei sowohl die Politikmaßnahmen der Mitgliedsländer als auch die Bewertungen des IWF (siehe Kasten 6.2).

Überprüfung der Transparenzpolitik

Hintergrund

In seiner Entscheidung vom Januar 2001 hat das Exekutivdirektorium eine Politik zur freiwilligen Veröffentlichung von Länderdokumenten und einer systematischeren Veröffentlichung von Politikpapieren und damit verbundenen PINs beschlossen. In seiner Überprüfung der Transparenzpolitik im Juni 2002 (siehe Jahresbericht 2003) kam das Direktorium überein, im Geschäftsjahr 2004 erneut einen möglichen Wechsel zu einer Politik der erwarteten Veröffentlichung von Artikel-IV-Länderberichten und Berichten über den Einsatz von Fondsmittein zu erörtern.

Zum Zeitpunkt der Beratungen des Direktoriums im Geschäftsjahr 2004 zeigte die Analyse des Stabs die folgenden Entwicklungen seit der letzten Überprüfung im Jahr 2002:

  • Die Veröffentlichung von Artikel-IV-Länderberichten hatte weiter zugenommen: von 59 % auf 66 % für eigenständige Berichte, und von 63 % auf 71 % für Berichte, die sowohl Artikel-IV-Konsultation als auch den Einsatz von Fondsmitteln abdecken. Allerdings fielen die Veröffentlichungsraten in den Regionen weiterhin unterschiedlich aus.
  • Fast drei Viertel der Mitgliedsländer stimmten zu, zumindest einen Länderbericht zu veröffentlichen; über 90 % hatten eine PIN zum Länderbericht veröffentlicht.
  • Die Veröffentlichung von eigenständigen Berichten über den Einsatz von Fondsmitteln erhöhte sich leicht von 56 % auf 57 %. Während drei Viertel der eigenständigen Stabsberichte über die Nutzung von Fondsmitteln in Fällen des normalen Zugangs veröffentlicht wurden, sank die Rate in Fällen des außerordentlichen Zugangs von 36 % auf 21 %.
  • Der Anteil der Berichte mit Streichungen ging von 12 % auf 8 % zurück, worin sich zum Teil eine deutlich niedrigere Streichungsquote in eigenständigen Berichten über den Einsatz von Fondsmitteln widerspiegelte. Berichte mit Korrekturen stiegen von 53 % auf 57 %.
  • Fast alle Länderdokumente über wirtschaftspolitische Absichten (Absichtserklärungen, Memoranda über die Wirtschafts-und Finanzpolitik und Strategiedokumente zur Armutsbekämpfung) waren veröffentlicht worden.

Kasten 6.2Wesentliche Elemente der Transparenzpolitik des IWF für Dokumente

Dokumente über den Einsatz von Fondsmitteln

  • Freiwillige, aber erwartete Zustimmung zur Veröffentlichung von Stabsberichten über den Einsatz von Fondsmitteln.
  • Eine Veröffentlichung von Stabsberichten über die Nutzung von Fondsmitteln für Programme, die einen außerordentlichen Zugang einschließen, wird ab 1. Juli 2004 generell erforderlich sein, damit die Geschäftsleitung die Billigung oder Aufstockung eines Programms oder den Abschluss einer Überprüfung empfiehlt. Für Programme, die am 1. Juli 2004 bereits in Kraft sind, gilt die alte Regelung.
  • Freiwillige, aber erwartete Zustimmung zur Veröffentlichung der Absichtserklärungen und Memoranda über die Wirtschafts-und Finanzpolitik.
  • Eine Veröffentlichung der Strategiedokumente zur Armutsbekämpfung (PRSPs) ist erforderlich, bevor die Geschäftsleitung dem Exekutivdirektorium die Billigung empfiehlt.

Überwachungs-Dokumente

  • Freiwillige, aber erwartete Zustimmung zur Veröffentlichung von Artikel-IV-Länderbe-richten sowie von Öffentlichen Informationsmitteilungen (PINs) nach den Artikel-IV-Konsultationen, ab 1. Juli 2004.
  • Freiwillige Veröffentlichung der Berichte über die Einhaltung von Standards und Kodizes (ROSCs), der Beurteilungen der Stabilität des Finanzsystems (FSSAs) und der Beurteilung der Finanzsektoraufsicht und -regulierung (Assessment of Financial Sector Supervision and Regulation – AFSSR).

Andere Dokumente

  • Das Exekutivdirektorium entscheidet, ob Berichte über bestimmte Aspekte der Geschäftspolitik des IWF veröffentlicht werden.
  • Wöchentliche Veröffentlichung der Tagesordnung des Exekutivdirektoriums auf der Webseite des IWF.

Korrektur-und Streichungsrichtlinien

  • Streichungen in Dokumenten, die Mitglieder betreffen, sind beschränkt auf äußerst marktsensibles Material, und Korrekturen sind begrenzt auf notwendige sachliche Änderungen.

Archive und Protokolle des Direktoriums

  • Vorbehaltlich bestimmter Einschränkungen können in den Archiven des IWF Dokumente des Exekutivdirektoriums, die älter als fünf Jahre sind, Protokolle der Sitzungen des Exekutivdirektoriums, die älter als zehn Jahre sind, sowie weiteres Dokumentations-material, das älter als 20 Jahre ist, eingesehen werden.

Änderungen in der Transparenzpolitik

Im Juni und September 2003 überprüfte das Exekutivdirektorium die Umsetzung der Transparenzpolitik des IWF und erörterte die nächsten Schritte. Die zentrale Frage war aus Sicht der Direktoren, ob zu einer Politik der erwarteten Veröffentlichung von Länderberichten des Stabs übergegangen werden sollte. Die Direktoren wiesen darauf hin, dass unter der Politik der freiwilligen Veröffentlichung bei den meisten Arten von Dokumenten und in den meisten Regionen Fortschritte hinsichtlich der Veröffentlichungsraten erzielt worden sind. Dies zeige, dass die Mitglieder weitgehend die Vorteile der Transparenz anerkennen. Die meisten Direktoren stellten jedoch fest, dass die Fortschritte bei den Veröffentlichungsraten langsam und regional ungleich verteilt waren und dass durch den Übergang zu einer Politik der erwarteten Veröffentlichung ein zusätzlicher Anstoß gegeben werden könnte.

Diese Direktoren vertraten die Auffassung, die Veröffentlichung von Länderberichten würde die Überwachungstätigkeit des Fonds stärken und seine Rechenschaftspflicht erhöhen. Die Ausweitung der Politik der erwarteten Veröffentlichung auf alle Dokumente, die den Einsatz von Fondsmitteln betreffen, würde helfen, die Anträge der Mitglieder auf die Nutzung von Fondsmitteln, die in den jeweiligen veröffentlichten Absichtserklärungen bzw. Memoranda über die Wirtschafts-und Finanzpolitik dargelegt sind, in den richtigen Zusammenhang zu stellen; zudem würde so die Grundlage für die Empfehlungen der Geschäftsleitung und die Maßnahmen des Direktoriums besser erläutert.

Viele andere Direktoren unterstrichen jedoch, dass die vom Stab bereitgestellten Informationen ein Indiz für die Wirksamkeit des gegenwärtigen freiwilligen Ansatzes sind. Zudem sei nicht offensichtlich, dass die Veröffentlichungsraten durch eine Politik der erwarteten Veröffentlichung erheblich gesteigert werden können. Diese Direktoren glaubten vielmehr, dass ein Wechsel zu einer erwarteten Veröffentlichung die Offenheit der Diskussionen und Dokumente und die beratende Rolle des Fonds beeinträchtigen könnte.

Alle Direktoren betonten, dass die Offenheit im Dialog des Fonds mit seinen Mitgliedern und in den Berichten an das Direktorium auch in Zukunft für eine wirksame Überwachung wesentlich ist. Sie begrüßten die Gelegenheit, den potenziellen Konflikt von Transparenz und Offenheit in der zweijährlichen Überprüfung der Überwachung, die für Mitte 2004 vorgesehen ist, zu diskutieren. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die Stabsberichte verstärkt Themen wie Anfälligkeit, Schuldentragfähigkeit, Währungsinkongruenzen sowie andere Bilanz-und Kapitalverkehrs-Entwicklungen erfassen.

Die meisten Direktoriumsmitglieder verwiesen darauf, dass die Publikationsquote der Stabsberichte über Anträge auf den Einsatz von Fondsmitteln durch Mitglieder mit außerordentlich hohem Zugang (Zugang zu den allgemeinen Mitteln des Fonds oberhalb gewisser Grenzen) von einem bereits niedrigen Niveau nochmals erheblich (von 36 % auf 21 %) gesunken ist. Sie betonten dabei die zentrale Bedeutung der Transparenz zur Stärkung des Vertrauens, da diese Fälle gewöhnlich mit Kapitalverkehrskrisen verbunden seien, bei denen eine Erhöhung des Informationsstands in der Öffentlichkeit und der Unterstützung der Programmstrategie durch die Märkte entscheidend seien. Viele Direktoren waren jedoch besorgt, dass die Veröffentlichung dieser Berichte angesichts des hohen Grades an Marktsensitivität in Fällen außerordentlichen Zugangs im Widerspruch zur Notwendigkeit offener Bewertungen der innewohnenden Risiken stehen könnte.

Das Direktorium verständigte sich auf eine Palette von Maßnahmen zur Erhöhung der Transparenz. Es kam überein, eine Politik der freiwilligen, aber erwarteten Veröffentlichung für alle Stabsberichte über den Einsatz von Fondsmitteln und die Überwachung nach Ablauf eines Programms einzuführen. Diese soll in Kraft treten, sobald die Änderungen der Transparenzpolitik-Entscheidung des Direktoriums im Direktorium vorgelegt und gebilligt worden sind (siehe Anhang III).

Es wurde ferner vereinbart, dass der Geschäftsführende Direktor dem Direktorium in Fällen außerordentlichen Zugangs generell nicht die Zustimmung zu einem Programm oder dem Abschluss einer Überprüfung empfiehlt, es sei denn, die nationalen Behörden stimmen der Veröffentlichung des damit verbundenen Stabsberichts zu. Diese neue Veröffentlichungspolitik für die Stabsberichte über den Einsatz von Fondsmitteln in Fällen außerordentlichen Zugangs soll für neue Kreditvereinbarungen gelten, die am oder nach dem 1. Juli 2004 getroffen worden sind und außerordentlichen Zugang beinhalten, sowie für bestehende Kreditvereinbarungen, die aufgrund einer Aufstockung nach dem 1. Juli 2004 einen außerordentlichen Zugang beinhalten. Kreditvereinbarungen mit außerordentlichem Zugang, die am 1. Juli 2004 in Kraft waren (das heißt jene mit unveränderten Konditionen und Fristen), unterliegen der Besitzstandsklausel.

Das Direktorium beschloss auch einen Wechsel zur freiwilligen, aber erwarteten Veröffentlichung aller Artikel-IV-Länderberichte, Artikel-IV-PINs und damit verbundener Arti-kel-IV-Hintergrunddokumente (Berichte, die zum Beispiel als ausgewähltes oder statistisches Hintergrundmaterial für Artikel-IV-Konsultationen erstellt wurden). Falls ein Mitglied sich gegen die Veröffentlichung einer PIN ausspricht, wird vom Fonds umgehend eine kurze Pressemitteilung herausgegeben, die die Öffentlichkeit über den Abschluss der Konsultation durch das Direktorium informiert. Diese Änderungen treten am 1. Juli 2004 in Kraft. Bis zu diesem Datum werden die bisherigen Richtlinien weiter angewendet.

Die Direktoren erörterten die Möglichkeit, bei den Berichten über die Einhaltung von Standards und Kodizes (ROSCs) und über die Beurteilungen der Stabilität des Finanzsystems (FSSAs) zu einer Politik der erwarteten Veröffentlichung überzugehen. Während einige Direktoren den Vorteil einer besseren Information der Öffentlichkeit und Märkte durch eine Politik der erwarteten Veröffentlichung dieser Dokumente betonten, verwiesen andere Direktoren auf den freiwilligen Charakter der Standards und Kodizes. Sie warnten davor, dass eine erwartete Veröffentlichung die Teilnahme am Programm zur Bewertung des Finanzsektors (FSAP) beeinträchtigen könnte. Vor diesem Hintergrund beschlossen die Direktoren, die bestehende Politik der freiwilligen Veröffentlichung beizubehalten und empfahlen den Mitgliedsländern gleichzeitig, diese Berichte zu veröffentlichen.

Die Direktoren diskutierten außerdem die Modalitäten einer freiwilligen, aber erwarteten Veröffentlichung von verschiedenen anderen Dokumenten. Man verständigte sich darauf, dass im Rahmen dieser Politik die Veröffentlichung binnen 30 Kalendertagen nach der Beratung der entsprechenden Dokumente durch das Direktorium erwartet wird. In diesem Zusammenhang betonten die Direktoren, dass in Fällen der erwarteten Veröffentlichung die ausdrückliche Zustimmung des Mitglieds erforderlich ist, ohne die das Dokument nicht freigegeben werde.

Außerdem prüften die Direktoren erneut die Frage, ob politisch äußerst sensible Passagen und Material, das die Fähigkeit der Behörden zur Umsetzung von Politikmaßnahmen untergraben oder die Umsetzung kostenträchtiger machen würde, gestrichen werden sollten. Viele Direktoren befürworteten zwar weiterhin die Ausweitung der Streichungsrichtlinien auf politisch äußerst sensibles Material, die Mehrheit des Direktoriums unterstützte einen derartigen Schritt jedoch nicht und verwies auf die praktischen Schwierigkeiten, bei der Umsetzung einer solchen Politik objektive Kriterien für „hohe politische Sensibilität” aufzustellen. Des Weiteren bestehe die Gefahr, dass die Offenheit und Vollständigkeit der für das Direktorium bestimmten Dokumente beeinträchtigt werden könnte. Die Direktoren forderten den Stab auf, weiterhin Formulierungen zu vermeiden, die innenpolitische Schwierigkeiten bei der Umsetzung von Reformen verschärfen würden.

Vor diesem Hintergrund einigten sich die Direktoren grundsätzlich darauf, dass die weitere Anwendung der gegenwärtigen Streichungspolitik angemessen ist. Dies betrifft Streichungen von sehr marktsensitiven Informationen, die nicht nur Wechselkurs-und Zinssatzfragen umfassen, sondern auch sehr marktsensitives Material in Anfälligkeits-Analysen sowie den Bankenbereich und die Finanzpolitik. Die Direktoren stimmten auch darin überein, dass bei Wiedergabe von Fremdanalysen in einem Stabsbericht die Quelle angegeben oder eine Stabsbewertung solch einer Analyse in das Dokument aufgenommen werden sollte.

Die Direktoren äußerten die Besorgnis, dass aufgrund der intensivierten Veröffentlichung der Druck zunehmen könnte, wesentliche Elemente der Dokumente aufgrund hoher Marktsensitivität zu streichen. Sie kamen überein, dass die Geschäftsleitung dem Direktorium empfehlen kann, gewisse Dokumente nicht zu veröffentlichen, falls Streichungen von sehr marktsensitivem Material die Gesamtbewertung des Fonds und seine Glaubwürdigkeit untergraben würden.

Die Direktoren verständigten sich darauf, die grundlegenden Prinzipien für Streichungen und Berichtigungen, die derzeit für Länderberichte gelten, auch auf vom Stab erstellte politische Grundsatzdokumente anzuwenden. Änderungen an solchen Grundsatzdokumenten vor der Veröffentlichung seien begrenzt auf sachliche Korrekturen, Streichungen von sehr marktsensitivem Material sowie länderspezifische Verweise. Falls Direktoren der Auffassung seien, dass Verwirrung aufkommen könne, wenn die Zusammenfassung von den Empfehlungen des Stabes abweiche, werde die veröffentlichte Version des Grundsatzdokuments im Text klar auf jene Positionen des Stabs verweisen, die das Direktorium nicht befürwortet habe.

Zwar sprachen sich mehrere Direktoren bezüglich der Dokumente über Verwaltungsfragen für einen Wechsel zu einer erwarteten Veröffentlichung aus. Doch stimmten die meisten Direktoren darin überein, dass eine Veröffentlichung weiterhin von Fall zu Fall geprüft werden sollte. In allen Fällen würden den Direktoren die Empfehlungen des Stabs hinsichtlich der Veröffentlichung dieser Papiere erläutert werden, wenn die Papiere im Direktorium verteilt werden.

Im Rahmen der Behandlung anderer Veröffentlichungsfragen unterstützten die Direktoren die Veröffentlichung der Tagesordnung des Direktoriums zum Zeitpunkt, an dem sie den Exekutivdirektoren zugänglich gemacht wird, mit dem Hinweis, dass die Tagesordnung vorläufig ist und dass Änderungen möglich sind (siehe Kasten 6.3).

Kasten 6.3Veröffentlichung der wöchentlichen Tagesordnung des Direktoriums des IWF

Im Februar 2004 begann der IWF mit der regelmäßigen Veröffentlichung eines wöchentlichen Terminkalenders, der die Tagesordnung des Exekutivdirektoriums enthält. Die Maßnahme wurde vom Direktorium gebilligt, um den öffentlichen Zugang zu Informationen über die Tätigkeiten des IWF zu verbessern. Das Exekutivdirektorium ist im Auftrag der 184 Mitgliedsländer verantwortlich für die Überwachung der Tagesgeschäfte des Fonds.

Der wöchentliche Kalender, der fortlaufend aktualisiert wird, enthält den vorläufigen Terminplan der formellen Sitzungen und der Seminare des Direktoriums. Da die endgültige Tagesordnung des Direktoriums in der Regel am Tag vor der jeweiligen Sitzung festgelegt wird, ist der Kalender zwangsläufig vorläufig. Dennoch enthält der Kalender die aktuellsten verfügbaren Informationen über die geplanten Aktivitäten des Exekutivdirektoriums.

Der Kalender kann auf der Website des IWF unter http://www.imf.org/external/np/sec/bc/eng/index.asp eingesehen werden.

Die nächste Überprüfung der Transparenzpolitik des Fonds durch das Direktorium soll bis Juni 2005 stattfinden.

Der externe Prüfungsmechanismus

Eine zentrale Frage der Führungs-und Kontrollstrukturen betrifft die Praktiken des IWF zur finanziellen Überwachung, insbesondere bei der Prüfung seines Jahresabschlusses. Das externe Prüfsystem des IWF besteht aus einem externen Rechnungsprüfungs-Ausschuss und einer externen Prüfungsgesellschaft. Der externe Rechnungsprüfungs-Ausschuss übt die allgemeine Aufsicht über die externe Prüfung und die internen Kontrollprozesse aus. Er besteht aus drei Mitgliedern, die vom Exekutivdirektorium ausgewählt und vom Geschäftsführenden Direktor ernannt werden. Die Mitglieder dienen in zeitlicher Staffelung jeweils drei Jahre und sind unabhängig. Die Ausschussmitglieder sind zum Zeitpunkt ihrer Ernennung Staatsbürger verschiedener Mitgliedsländer des IWF. Sie müssen die notwendige Qualifikation besitzen, um die Aufsicht über die jährliche Prüfung auszuüben. Der externe Rechnungsprüfungs-Ausschuss tagt im Allgemeinen zweimal pro Jahr in Washington. Er steht außerdem während des Jahres für Konsultationen zur Verfügung.

Die Mitglieder des Externen Rechnungsprüfungs-Ausschusses für 2004 sind Hazem Hassan (Vorsitzender), Vorsitzender der KPMG Hazem Hassan, Ägypten; Philippe Adhémar, Conseiller Maitre ä la Cour de Comptes, Frankreich; sowie Pentti Hakkarainen, Direktoriumsmitglied der Zentralbank von Finnland.

Die Verantwortung für die Durchführung der externen Prüfung und die Herausgabe des Prüfungsgutachtens liegt bei der externen Prüfungsgesellschaft. Die externe Prüfungsgesellschaft wird vom Exekutivdirektorium in Konsultation mit dem externen Rechnungsprüfungs-Ausschuss ausgewählt und vom Geschäftsführenden Direktor bestellt. Nach Abschluss der jährlichen Prüfung leitet der externe Rechnungsprüfungs-Ausschuss den von der externen Prüfungsgesellschaft erstellten Bericht über den Geschäftsführenden Direktor und das Exekutivdirektorium an den Gouverneursrat weiter. Im Rahmen dieses Verfahrens unterrichtet der externe Rechnungsprüfungs-Ausschuss das Exekutivdirektorium über die Ergebnisse der Prüfung. Die externe Prüfungsgesellschaft wird normalerweise für einen Zeitraum von fünf Jahren bestellt. Gegenwärtig ist PricewaterhouseCoopers (Washington) der externe Prüfer des IWF.

Die Finanzausweise des IWF für das Geschäftsjahr 2004 finden sich in Anhang IX dieses Jahresberichts.

1

Die Beratungen des Direktoriums über verfahrenstechnische Fragen, Finanzthemen, Anträge auf die Nutzung von IWF-Mitteln und andere Angelegenheiten werden – soweit erforderlich – mit formellen Entscheidungen abgeschlossen, für die durch die Rechtsabteilung des Fonds Entwürfe vorgelegt werden. Auszüge aus ausgewählten Politikentscheidungen werden im Jahresbericht des IWF veröffentlicht (siehe Anhang III) und sind in den Selected Decisions abgedruckt.

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