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Capítulo 4. Cómo mejorar la política y las operaciones de crédito

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 2003
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El FMI proporciona respaldo financiero a los países miembros en el marco de una amplia gama de políticas e instrumentos de concesión de préstamos (véase el cuadro 8.1). La mayor parte del financiamiento del FMI se supedita a que los países miembros adopten reformas de política económica para hacer frente a las dificultades de balanza de pagos que originan la solicitud de respaldo del FMI.

En el ejercicio 2003, el Directorio Ejecutivo concluyó un examen bienal de gran alcance de la condicionalidad (es decir, de las condiciones vinculadas a los programas que respalda el FMI) y aprobó nuevas directrices sobre el diseño y la aplicación de este mecanismo. Estas directrices tienen por objetivo racionalizar y focalizar la condicionalidad de la institución para fomentar el éxito de los programas de reforma que apliquen los países.

En el contexto de este examen general de la condicionalidad, el Directorio subrayó la necesidad de establecer una clara división de funciones con respecto a las otras instituciones internacionales, sobre todo el Banco Mundial. En septiembre de 2002, los directores examinaron los avances en la colaboración entre el FMI y el Banco Mundial en relación con los programas que aplican los países y la condicionalidad, en el marco de la nueva estrategia de colaboración adoptada por ambas instituciones.

En septiembre de 2002 la Oficina de Evaluación Independiente (OEI) divulgó un informe sobre el uso prolongado de los recursos del FMI por parte de algunos países miembros. Posteriormente el Directorio analizó las conclusiones del grupo de trabajo creado con el objetivo de formular recomendaciones para hacer frente a las cuestiones planteadas en el informe.

Nuevas directrices sobre condicionalidad

A fin de mantener su eficacia, el FMI examina regularmente la evolución de la condicionalidad (véase el recuadro 4.1). En septiembre de 2002, el Directorio adoptó nuevas directrices que resumen las medidas que se están adoptando para racionalizar y focalizar esta práctica. (Las directrices están publicadas en el sitio del FMI en Internet.) Un importante objetivo de las nuevas directrices sobre condicionalidad es lograr que los países se identifiquen en mayor grado con los programas respaldados por el FMI y mejorar las perspectivas de una implementación sostenida de dichos programas, principalmente concentrando las condiciones de política del FMI en los aspectos que son verdaderamente cruciales para el éxito de los mismos. En el informe de evaluación de la OEI sobre el uso prolongado de los recursos del FMI también se señala, como una de las medidas clave para evitar el fracaso de los programas respaldados por el FMI, la necesidad de implementar con determinación estas directrices.

Las directrices subrayan la necesidad de centrar la condicionalidad en las políticas de importancia crítica para alcanzar los objetivos macroeconómicos de estos programas. Asimismo, tienen por objeto delimitar más claramente la repartición de tareas con otros organismos internacionales, sobre todo el Banco Mundial. Las directrices se basan en el reconocimiento cada vez mayor de la importancia de los siguientes principios interrelacionados:

  • La identificación de los países con los programas de reforma.

  • La aplicación restringida de condiciones de los programas.

  • La adaptación de los programas a las circunstancias particulares de cada país miembro.

  • La claridad en la especificación de las condiciones.

Las nuevas directrices establecen criterios específicos para decidir, en cada caso, si las condiciones son apropiadas. La condicionalidad estructural se considera un componente importante en los programas que respalda la institución siempre que sea indispensable para alcanzar los objetivos del programa. Asimismo, las directrices describen explícitamente las funciones de los distintos tipos de condiciones a que se supeditan los programas, incluidos los criterios de ejecución, los parámetros de referencia estructurales y las medidas previas. La nota del personal del FMI en que se explican más detenidamente las directrices sobre la condicionalidad y el contexto en que estas se aplicarían se distribuyó como documento adjunto a las nuevas directrices.

Desde el punto de vista del FMI, un componente esencial de la condicionalidad es que la responsabilidad por las medidas de política recaiga principalmente sobre el país miembro y que los documentos en que se enuncie el temario de la reforma sean redactados por las autoridades, con la cooperación y asistencia del personal de la institución. Durante el examen, el Directorio convino en que una condicionalidad bien concebida puede complementar y reforzar el grado en que el país se identifica con el programa.

Recuadro 4.1Cómo ha ido cambiando la condicionalidad del FMI

Cuando el FMI compromete su respaldo financiero a un país miembro, se espera que este efectúe los ajustes y reformas de política para corregir los problemas subyacentes que dieron origen a las dificultades de balanza de pagos y a la necesidad de solicitar asistencia financiera. A tal efecto, el FMI empezó a supeditar la concesión de préstamos a condiciones que se referían inicialmente a las políticas monetarias, fiscales y cambiarías. Como cabría esperar, estas condiciones fueron modificándose a medida que fueron cambiando las circunstancias y los problemas que enfrentaban los países miembros.

Condicionalidad estructural

A fines de los años ochenta, el FMI empezó a hacer cada vez más hincapié en la necesidad de efectuar el ajuste mediante mejoras estructurales de la economía. Como consecuencia de la mayor atención prestada a las medidas estructurales, en la segunda mitad de los años noventa los programas llegaron a incluir doce o más condiciones, frente a un promedio de dos o tres a mediados de los años ochenta. Gran parte de esa proliferación ocurrió en las economías en transición, donde las reformas estaban, casi por definición, muy centradas en el aspecto estructural.

Al aumentar el número de condiciones se planteó que el FMI estaba posiblemente rebasando sus ámbitos de competencia y pericia. Cuando las condiciones de política son excesivamente detalladas, los países pueden perder la noción de que ellos mismos están a cargo de las reformas. Sin esa “identificación con los programas”, es menos probable que las reformas sean factibles. Asimismo, una condicionalidad mal focalizada impone una carga excesiva sobre los países presionándolos a emprender reformas no esenciales a costas de las que son verdaderamente necesarias para alcanzar los objetivos del programa.

Nuevas directrices

En septiembre de 2000, el Director Gerente del FMI formuló directrices provisionales sobre la racionalización de la condicionalidad estructural, a partir de las cuales se establecieron algunos principios generales. A fin de recabar comentarios del público, a partir de marzo de 2001 empezaron a divulgarse en el sitio del FMI en Internet estudios preparados por el personal de la institución sobre los principios y cuestiones relacionadas con la condicionalidad. También tuvieron oportunidad de opinar funcionarios de los países miembros, catedráticos y representantes de otros organismos. Entre otras sugerencias, indicaron que debía prestarse atención a la secuencia y al ritmo en que se aplicaban las políticas y señalaron la importancia de establecer una estrategia clara y coherente con respecto a la asistencia de la comunidad internacional.

En abril de 2002 el Directorio Ejecutivo del FMI llegó a un acuerdo sobre los principios generales en que se apoyarían las nuevas directrices sobre la condicionalidad y, al aprobar las nuevas directrices en septiembre de 2002, efectuó la primera revisión de la condicionalidad desde 1979.

Fortalecimiento de la colaboración entre el FMI y el Banco Mundial

En septiembre de 2002, el Directorio examinó el informe de avance preparado conjuntamente por el personal del FMI y el Banco Mundial sobre la estrategia para fortalecer la colaboración entre las dos instituciones en las labores relativas a los programas de los países y la condicionalidad.

En el informe se analizó la evolución de la colaboración en relación con una nota de orientación emitida en abril de 2002 (véase el recuadro 4.2). El informe destaca la encuesta realizada al personal de ambas instituciones—directores a cargo de países del Banco Mundial y jefes de misión del FMI—para conocer su opinión sobre la colaboración. Aunque la encuesta indicó que la colaboración era positiva, observándose que en la mayoría de los casos no se presentaban mayores problemas, se señaló una serie de factores institucionales que comprometían la plena eficacia de la colaboración, por ejemplo, diferencias en las modalidades de trabajo y plazos para alcanzar metas, así como discrepancias en los mecanismos e instrumentos de concesión de préstamos. Estos resultados confirmaron que es necesario seguir reforzando la colaboración.

En sus deliberaciones, los directores reafirmaron que una estrecha colaboración es indispensable para poder respaldar eficazmente a los países miembros y constituye una parte integral de los esfuerzos por racionalizar y focalizar la condicionalidad para que los países se identifiquen en mayor grado con los programas de reforma. La iniciativa de fortalecer la colaboración en los programas de los países se está llevando en un contexto de avances en una serie de ámbitos, incluidos el SCLP/PPME y la labor analítica y sistemática que se está realizando conjuntamente, por ejemplo, en el marco del programa de evaluación del sector financiero (PESF) y de los informes sobre la observancia de los códigos y normas (IOCN).

Los directores señalaron que los principios centrales de la colaboración en el diseño de los programas de los países y la condicionalidad designan claramente a una u otra de las dos instituciones para que realice una función rectora en ámbitos específicos de política y en el intercambio sistemático de información entre las dos instituciones. Al mismo tiempo, consideraron que es esencial que cada institución siga asumiendo la responsabilidad final de sus decisiones de concesión de crédito.

Aunque los directores observaron que la nota de orientación sobre la implementación del marco de colaboración entre el FMI y el Banco Mundial en los programas de los países y la condicionalidad ha empezado a incidir positivamente en la colaboración, señalaron que en la etapa actual los elementos para evaluar los avances son limitados.

Los directores subrayaron que la colaboración eficaz con el Banco Mundial es un elemento crítico para el éxito de la iniciativa de racionalizar y focalizar la condicionalidad del FMI en forma apropiada: es necesaria para garantizar que se tengan debidamente en cuenta otras dimensiones importantes, a medida que el FMI aplique una condicionalidad más restringida en ámbitos ajenos a su competencia básica. Al mismo tiempo, los directores consideraron en general que las medidas estructurales que no formen parte de los ámbitos básicos de competencia del FMI, pero que son factores críticos para la estabilidad macroeconómica, deben seguir formando parte de la condicionalidad de la institución.

En el caso de los países de bajo ingreso, los directores señalaron que el proceso de los DELP constituye un marco natural para consolidar la colaboración entre el personal de ambas instituciones en respaldo de las estrategias de los países para luchar contra la pobreza y fomentar un crecimiento sostenido. Con respecto a los países de mediano ingreso, indicaron que el grado de colaboración ha variado y que se ha sustentado en un enfoque menos formal, en parte en función de las circunstancias de cada país. Además, deben intensificarse los esfuerzos para garantizar que el enfoque aplicado en estos casos también sea eficaz.

Con miras al futuro, los directores alentaron al personal de ambas instituciones a seguir adelante apoyándose en la nota de orientación y el enfoque enunciado en el informe de avance, sujeto al próximo examen que deberá realizarse a más tardar al final de 2003. Recalcaron que deben tenerse en cuenta las opiniones de las autoridades nacionales al evaluarse la eficacia de la colaboración y plantearon que sería conveniente recabar comentarios de los donantes y de una muestra más amplia del personal del FMI y el Banco Mundial.

Uso prolongado de los recursos del FMI

En marzo de 2003 el Directorio concluyó su examen del uso prolongado de los recursos del FMI, el cual se basó en el informe de la OEI y las conclusiones de un grupo de trabajo integrado por el personal (véase el recuadro 4.3).

Recuadro 4.2Marco para la colaboración entre el Banco Mundial y el FMI

En julio de 2001 los directores examinaron el fortalecimiento de la colaboración entre el Banco Mundial y el FMI en relación con los programas de los países y la condicionalidad (véase Informe anual 2002, pág. 47) y adoptaron un marco reforzado de colaboración mutua. Dicho marco, que también fue aprobado por el Directorio Ejecutivo del Banco Mundial, se basa en los siguientes tres principios:

  • Determinación clara de las responsabilidades.

  • Realización de consultas tempranas y eficaces.

  • Rendición de cuentas de cada institución con respecto a su financiamiento.

Para llevar este nuevo marco a la práctica, en el segundo trimestre de 2002 las gerencias de ambas instituciones emitieron una nota de orientación sobre la implementación del marco de colaboración en los programas de los países y la condicionalidad. Posteriormente, ese mismo año el personal del FMI y del Banco Mundial preparó conjuntamente un informe de avance sobre la experiencia acumulada desde la adopción de la nota de orientación.

Los directores apreciaron la labor del grupo de trabajo e indicaron que representa un paso clave para dar seguimiento al análisis amplio y franco realizado por la OEI. La plena implementación y el minucioso examen de las medidas propuestas por el grupo de trabajo—teniendo en cuenta oportunamente los futuros informes de la OEI—serán fundamentales para aprovechar al máximo los esfuerzos desplegados por la OEI a fin de intensificar la capacidad del FMI para escuchar y aprender.

En su reunión de marzo, los directores reafirmaron por lo general los comentarios que formularon durante el examen del informe de la OEI en septiembre de 2002 sobre la magnitud y las características de los problemas planteados por el uso prolongado de los recursos del FMI. La mayor parte de los directores convino en que la participación financiera de la institución a largo plazo podría, en ciertas circunstancias, ser una respuesta apropiada para ayudar a los países miembros a hacer frente a problemas arraigados que tardarían muchos años en resolverse debido a sus características. Dichos problemas se han observado sobre todo en países de bajo ingreso y en transición. No obstante, los directores observaron que a veces un uso prolongado va aparejado de avances insatisfactorios en la estrategia adoptada para hacer frente a los problemas económicos fundamentales del país y que, en algunos casos, el uso prolongado de recursos y la consiguiente condicionalidad en la formulación de políticas pueden frenar el desarrollo de instituciones nacionales.

Las repercusiones financieras del uso prolongado de los recursos ordinarios del FMI, incluidos los del SCLP, también fueron motivo de preocupación. Los directores aprobaron en general una serie de medidas específicas para hacer frente a casos de uso prolongado de recursos, haciendo hincapié en que la atención también debe centrarse en reformas para mejorar las perspectivas de éxito de todos los programas respaldados por la institución. Ello podría lograrse adoptando políticas y procedimientos que fomenten el diseño acertado de los programas y el grado de identificación de los países con los mismos, y mediante la rendición de cuentas con respecto a los resultados. En ese contexto, los directores también respaldaron la recomendación de que las decisiones del Directorio de ofrecer el respaldo financiero de la institución deben adoptarse con transparencia, en base a evaluaciones francas del personal sobre los riesgos y limitaciones de cada caso.

Recuadro 4.3Evaluación del uso prolongado de los recursos del FMI

La Oficina de Evaluación Independiente (OEI) fue creada en julio de 2001 por el Directorio Ejecutivo del FMI para que realizara evaluaciones objetivas e independientes de cuestiones que guardan relación con el quehacer de la institución. Goza de autonomía frente a la gerencia del FMI y desempeña sus funciones en condiciones de igualdad con el Directorio Ejecutivo. En septiembre de 2002 emitió su primer informe de evaluación sobre el uso prolongado de los recursos del FMI1. Poco tiempo después, el Director Gerente, en su declaración ante el Directorio Ejecutivo, expresó su satisfacción por ese informe, coincidió con muchas de sus conclusiones e indicó que la gerencia de la institución establecería un grupo de trabajo integrado por el personal del FMI para formular recomendaciones sobre la mejor forma de hacer frente a las cuestiones planteadas en el informe, apoyándose en las recomendaciones de la OEI. Los directores expresaron su satisfacción por el informe de la OEI y la propuesta del Director Gerente. El Directorio concluyó su examen en marzo de 2003, tras someter a un análisis minucioso las conclusiones que recibió de este grupo de trabajo.

El respaldo financiero del FMI tiene por objeto ayudar a los países miembros a superar problemas transitorios de balanza de pagos. En el marco de los acuerdos de derecho de giro y los acuerdos ampliados, los programas que respalda el FMI procuran lograr la viabilidad externa, y una vez alcanzado ese objetivo el respaldo financiero del FMI no debería ser necesario. En ciertos casos, un uso prolongado de los recursos del FMI puede ser señal de que no se ha alcanzado ese objetivo central, lo cual puede imponer costos para el país miembro, perjudicar la credibilidad de la institución y hacerle más difícil al país miembro el cumplimiento de sus obligaciones externas (incluidas las contraídas frente al FMI). En discusiones anteriores sobre el uso prolongado, el Directorio Ejecutivo subrayó la importancia de distinguir entre países que progresan adecuadamente en la consecución de los objetivos del programa y los que no consiguen avanzar con sus programas.

El informe de la OEI llegó a la conclusión de que el uso prolongado de los recursos del FMI es sustancial y que guarda relación con una serie de problemas, entre otros:

  • Los riesgos para el carácter rotatorio de los recursos del FMI.

  • La posibilidad de que el uso prolongado sea resultado de fallas en el diseño y la aplicación de los programas.

  • La intrusión no justificada en la formulación de políticas y el desarrollo de instituciones en los países.

  • La posibilidad de perder de vista la función y el cometido del FMI, sobre todo en relación con la labor del Banco Mundial y las otras instituciones de desarrollo.

Seguimiento

En el seguimiento del informe de la OEI, la atención se centra de modo más general en mejorar las perspectivas de éxito de todos los programas que respalda la institución por medio de la adopción de políticas y procedimientos que fomenten un diseño acertado de los programas y la fuerte identificación de los países con los mismos, así como la rendición de cuentas con respecto a los resultados. Asimismo, incluye medidas específicas para hacer frente a casos de uso prolongado de los recursos de la institución. El seguimiento también tiene por objetivo garantizar que las decisiones del Directorio de ofrecer respaldo financiero del FMI para financiar los programas de ajuste de los países miembros se adopten en forma transparente y con una clara comprensión de los riesgos y las limitaciones.

En su labor, el grupo de trabajo se benefició no sólo del informe de la OEI sino también de los comentarios recabados por esa oficina mediante sus actividades de extensión externa, que incluyeron seminarios en Berlín, Cambridge, Londres, Manila y Tokio.

1El informe de la OEI sobre el uso prolongado de los recursos del FMI puede consultarse en el sitio del FMI en Internet, http://www.imf.org/external/np/ieo/2002/pu/index.htm.

La estrategia formulada por el grupo de trabajo contó con el amplio apoyo del Directorio y abarcaría los siguientes elementos:

  • La rigurosa aplicación de las recomendaciones de la OEI para mejorar la supervisión, la condicionalidad y el diseño de los programas (incluida la necesidad de imprimir mayor realismo a los objetivos de los programas y los supuestos en que se basan).

  • Medidas suplementarias para estimular la “debida diligencia” entre los usuarios persistentes (así como evaluaciones ex post más sistemáticas) y para mejorar la calidad de la información utilizada en la toma de decisiones.

  • Nuevos exámenes exhaustivos de cuestiones planteadas por la OEI en el contexto de las discusiones futuras sobre la supervisión, el diseño de los programas y la función del FMI en los países de bajo ingreso.

Con respecto a la prioridad que la OEI y el grupo de trabajo asignaron al objetivo de incrementar la eficacia de la supervisión, los directores consideraron que la rigurosa aplicación de las conclusiones del reciente examen de la supervisión (véase el capítulo 2) será la clave para identificar las deficiencias económicas y consolidar el respaldo nacional a favor de políticas acertadas. Los directores subrayaron la necesidad de que el personal combine claridad y candor reconociendo las realidades sociales y políticas que inciden en la formulación de la política económica; complemente los consejos acertados que proporcionan en materia de objetivos económicos con discusiones sobre otras formas de lograr esos mismos objetivos, y amplíe su campo de acción para que incluya, por ejemplo, a entidades legislativas.

Además, los directores señalaron que los vínculos entre ciertas modalidades de asistencia que proporcionan los donantes y la aplicación de un programa respaldado por el FMI, y el efecto catalizador que la institución desempeña con respecto a las fuentes privadas de financiamiento, pueden ejercer presiones en las decisiones de concesión de préstamo del FMI que contribuyan a un uso prolongado. En ese contexto, los directores destacaron las conclusiones de su reciente discusión sobre los mecanismos empleados para dar a conocer la evaluación del FMI de las políticas de los países miembros (véase el capítulo 2).

Los directores recalcaron la importancia de velar por la puntual implementación de los diversos elementos de la estrategia mediante una supervisión sistemática, en el contexto de los exámenes de la condicionalidad de la institución.

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