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Capítulo 2. Afianzamiento de la supervisión y la prevención de crisis

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 2003
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La labor de prevención de crisis económicas y financieras que lleva a cabo el FMI gira en torno a la supervisión. La institución ha puesto en marcha una variedad de medidas en los últimos años para fortalecer la supervisión a tono con la evolución de la situación mundial—de la cual es ejemplo la renovada importancia de las corrientes internacionales de capital—y la experiencia con crisis financieras internacionales. Estas iniciativas buscan fomentar la adopción de políticas y reformas institucionales que permitan a los países miembros resistir mejor cambios y trastornos financieros posiblemente perjudiciales, proteger un crecimiento mundial sostenido y equilibrado, y contribuir a la estabilidad del sistema financiero internacional.

En el ejercicio 2003, en dos conferencias del FMI y un seminario oficioso del Directorio se trataron temas relacionados con la globalización económica y financiera (véase el recuadro 2.1).

En el curso del ejercicio 2003, el FMI analizó varias de estas medidas fundamentales y creó mecanismos para reforzar la supervisión y la prevención de crisis:

  • El Directorio Ejecutivo pasó revista a la estrategia utilizada para incrementar la eficacia de la supervisión y marcó las vías a seguir.

  • La gerencia y el personal siguieron trabajando en un sistema de evaluación de la vulnerabilidad a las crisis en países con cuentas de capital posiblemente expuestas a perturbaciones. El sistema reúne datos, para uso interno, sobre la situación de las economías y los mercados, análisis de focos de vulnerabilidad y posibilidades de financiamiento, indicadores de alerta anticipada y solidez financiera, estado de vulnerabilidad de determinados sectores, e información sobre los mercados para juzgar la probabilidad de crisis incipientes e instrumentar medidas preventivas.

  • El Directorio Ejecutivo propuso varias mejoras a los análisis realizados en el marco de la iniciativa sobre normas y códigos del FMI y el programa de evaluación del sector financiero (PESF) que llevan adelante conjuntamente el FMI y el Banco Mundial.

  • Los directores ejecutivos respaldaron en líneas generales las propuestas encaminadas a mejorar el suministro de datos con fines de supervisión.

  • En junio de 2002 se adoptó un nuevo marco analítico para las evaluaciones de la sostenibilidad de la deuda, y para fines de abril de 2003 se lo había incorporado a los informes de supervisión de los países miembros con acceso sustancial a los mercados de capital y a los informes sobre los pedidos de uso de la Cuenta de Recursos Generales.

  • En abril de 2003, el Directorio avaló nuevas medidas destinadas a fortalecer la supervisión en los países con programas respaldados por el FMI, en parte como respuesta al informe de la Oficina de Evaluación Independiente (OEI) sobre el uso prolongado de los recursos institucionales. (En el capítulo 4 se describe en detalle el informe de la OEI.)

  • Se han tomado medidas para imprimir mayor claridad a las indicaciones que da el FMI a los acreedores oficiales y privados sobre la solidez de las políticas de un país miembro.

  • Se ha consolidado sustancialmente el aporte del FMI a la lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, mediante, por ejemplo, un programa piloto de 12 meses lanzado en octubre de 2002.

Seguimiento del examen bienal de la supervisión correspondiente a 2002 y medidas ulteriores

En dos ocasiones durante el ejercicio el Directorio Ejecutivo se ocupó del seguimiento del examen bienal de la supervisión correspondiente a 2002. Las deliberaciones de julio de 2002 lo llevaron a respaldar nuevas directrices para el personal, acordar los primeros pasos para afinar la evaluación de las repercusiones del asesoramiento que el FMI brinda en materia de políticas, y adoptar medidas para fortalecer la supervisión en los países con programas avalados por la institución. En marzo de 2003, el seguimiento fue más exhaustivo: el Directorio Ejecutivo se replanteó las conclusiones de exámenes anteriores, sopesó la variedad de iniciativas de afianzamiento de la supervisión ya en marcha, y definió varios campos en los que sería beneficioso redoblar los esfuerzos.

Los directores tomaron nota de que en exámenes anteriores se habían perfilado cinco componentes esenciales para una supervisión eficaz:

Recuadro 2.1Estudios del FMI sobre la globalización

Continúan los debates sobre las ventajas y las desventajas de la globalización y sobre las medidas óptimas para obtener los mayores beneficios netos y distribuirlos entre todos. En el curso de este ejercicio, el FMI organizó tres reuniones sobre temas vinculados directamente a la globalización.

En noviembre de 2002 tuvo lugar la tercera conferencia anual del FMI sobre investigación económica dedicada a las corrientes de capital y la gobernanza mundial que sirvió de espacio para el intercambio de opiniones sobre estudios recientes referentes a la globalización y la labor del FMI. Los estudios de investigación presentados en la conferencia están publicados en www.imf.org/external/pubs/ft/staffp/2002/00-00/arc.htm.

En enero de 2003 se organizó en la ciudad de Washington una conferencia para analizar la evolución de los vínculos económicos internacionales en los últimos años y sus implicancias para las autoridades de economías avanzadas y en desarrollo. Las presentaciones y observaciones han sido publicadas en http://web.mit.edu/kjforbes/www/GL-Website/index.htm.

En un seminario oficioso de marzo de 2003, el Directorio Ejecutivo analizó un documento del personal sobre las pruebas empíricas de los efectos de la globalización financiera en los países en desarrollo, publicado posteriormente en el sitio del FMI en Internet. El documento puede consultarse en www.imf.org/external/np/res/docs/2003/031703.htm.

  • Información actualizada, completa y exacta.

  • Análisis precisos y de gran calidad.

  • Amplitud de miras para poder incorporar diferentes puntos de vista.

  • Comunicación eficaz con las autoridades y el público sobre las evaluaciones.

  • Efectos que se busca obtener sobre las decisiones de los países miembros en materia de políticas.

Los directores señalaron que, aprovechando las lecciones que habían dejado las crisis de México y Asia ocurridas en la década pasada, en los últimos años el FMI había tomado una diversidad de medidas para amoldar mejor la supervisión a estos criterios. Sin embargo, queda aún margen para seguir avanzando en campos como:

  • La mejora del suministro de datos al FMI y la difusión de información al público.

  • Una supervisión más sistemática del sector financiero, en particular mediante el PESF.

  • El robustecimiento de las evaluaciones de las instituciones y los marcos de política guiándose por normas y códigos internacionalmente reconocidos.

Asimismo, se han mejorado sustancialmente las evaluaciones de la vulnerabilidad gracias a análisis más exactos de la evolución de la cuenta de capital y la sostenibilidad de la deuda, además de nuevos exámenes desde la perspectiva de los operadores del mercado. Se sigue fortaleciendo la supervisión en los países con programas avalados por el FMI, evaluando las políticas y las condiciones económicas desde nuevos ángulos. Además, a fin de apuntalar la supervisión regional, el Departamento de Mercados Internacionales de Capital ha enviado a importantes centros financieros de mercados emergentes misiones de supervisión multilateral que recaban las opiniones de los operadores de mercado sobre los focos de vulnerabilidad que podrían afectarlos.

Mejoras ulteriores

En términos generales, los directores ejecutivos acordaron que la arquitectura de supervisión reforzada durante los últimos años sigue siendo un marco sólido para la labor que lleva adelante el FMI. Lo prioritario es aprovechar al máximo las posibilidades que ofrece, cerciorándose de que su aplicación se mantenga firme y que los distintos resultados queden debidamente vinculados. Los directores también delimitaron seis facetas para nuevos trabajos y reflexiones.

Primero, pese al amplio consenso en cuanto a los tipos de medida que amortiguarían las sacudidas externas, aún no está clara la debida calibración del asesoramiento que presta el FMI en materia de políticas. Por ejemplo, la experiencia que han tenido recientemente algunos países de mercados emergentes lleva a pensar que los niveles prudentes de endeudamiento son inferiores a lo que se pensaba y ha puesto de relieve el volumen de riesgo en economías sumamente dolarizadas. El FMI se esforzará por mejorar la base analítica de su asesoramiento y definir criterios para medir la solidez de las políticas. Sin embargo, muchos directores hicieron referencia a la considerable dificultad de definir tales criterios sin caer en una solución única para todos los casos, y advirtieron que no deben transformar las consultas del Artículo IV en un proceso de calificación. También señalaron que este enfoque debe regir para todos los países miembros, según corresponda.

Segundo, para afianzar su asesoramiento, el FMI buscará maneras de integrar a la supervisión de manera más sistemática las experiencias multinacionales.

Tercero, varias crisis recientes hacen pensar que la capacidad de un país para poner en práctica medidas que reduzcan la vulnerabilidad depende de la solidez de las instituciones políticas y de la posibilidad de movilizar el consenso político en pro de los ajustes necesarios. En vista de la importancia de estos factores políticos—que la OEI reiteró en la evaluación del uso prolongado de los recursos—el Directorio Ejecutivo alentó al personal a profundizar el análisis y la difusión de aspectos vinculados a la economía política. Esta tarea debe ser evolutiva, basarse en un diálogo estrecho con los países miembros e inspirarse en el tratamiento que ya reciben estos temas en los países en etapa de posguerra o con grandes dificultades de gobernabilidad. No obstante, muchos directores ejecutivos advirtieron que el personal tiene una experiencia limitada en este tipo de análisis y que las consideraciones de economía política no deben empañar la calidad técnica del asesoramiento en materia de medidas de política.

Cuarto, uno de los objetivos de las iniciativas relacionadas con la transparencia, la supervisión mundial y regional, y la supervisión de los efectos sistémicos de las medidas comerciales adoptadas por los países miembros consiste en realzar el efecto del asesoramiento que ofrece el FMI a los países de importancia sistémica y regional, y sobre todo a los principales países industriales, cuyos movimientos comerciales, macroeconómicos y financieros tienen profundas repercusiones en otros países miembros y en la totalidad del sistema. Sin embargo, ante la inquietud generalizada de que las opiniones del FMI al respecto aún no se toman suficientemente en cuenta, los directores opinaron que puede hacerse mayor hincapié en los efectos positivos y negativos de la línea de acción de los países de importancia sistémica y regional, ámbito en el que se inscriben la política comercial y sus repercusiones a escala mundial.

Quinto, el FMI debe seguir manteniendo un equilibrio entre los objetivos de transparencia y franqueza en sus evaluaciones y recomendaciones. Los directores ejecutivos convinieron en que uno de los aspectos críticos radica en mantener la plena franqueza de los diagnósticos y las recomendaciones que le presenta el personal técnico. Sin perder de vista ese objetivo primordial, deben continuar los esfuerzos por incrementar el porcentaje de publicación de los informes preparados por el personal.

Sexto, los directores ejecutivos avalaron las actividades en curso destinadas a robustecer la función de la supervisión en los países con programas respaldados por el FMI, de las cuales son ejemplo las directrices especiales que unificarán los diversos componentes de evaluación independiente de las condiciones y políticas económicas para poder presentarlos desde un nuevo ángulo en el momento más apropiado.

Ya se han adoptado varias medidas para hacer avanzar este programa, según tomaron nota los directores: el examen del marco para la evaluación de la sostenibilidad de la deuda; el análisis de la viabilidad y conveniencia de adaptar el marco de habilitación de la línea de crédito contingente (LCC) para poder usarlo como herramienta de supervisión; el estudio del progreso logrado con los indicadores de solidez financiera y un seminario sobre la forma de analizar las crisis financieras desde la óptica de los balances; la evaluación de la política de transparencia del FMI, y la aplicación de las conclusiones del examen sobre el uso prolongado de los recursos institucionales.

Frutos de las iniciativas sobre normas y códigos y el PESF

En marzo de 2003, el Directorio Ejecutivo pasó revista a la iniciativa sobre normas y códigos y al programa de evaluación del sector financiero (véase el recuadro 2.2) y determinó que ambos enriquecían sustancialmente la labor de supervisión del FMI; por su parte, los países miembros han indicado que la participación en ambos programas los había beneficiado.

En lo que respecta a la iniciativa sobre normas y códigos, los directores ejecutivos convinieron en que la cobertura debería ser más selectiva, centrándose en los países y las normas de los que cabe esperar resultados más fructíferos desde el punto de vista de la estabilidad financiera nacional e internacional y del fortalecimiento de la capacidad institucional. Por su parte, los informes sobre la observancia de los códigos y normas (IOCN) deberán estar más nítidamente orientados hacia las principales conclusiones y recomendaciones, prestando mayor atención al seguimiento.

En el caso del PESF, los directores tomaron nota de que hay margen para simplificar las evaluaciones. A la vez, se debe seguir dando prioridad a los países industriales y las economías de mercados emergentes que tienen importancia sistémica, sin perder una cobertura equilibrada de los países. Los directores ejecutivos convinieron en que el programa continúa sirviendo de base de la supervisión reforzada del sector financiero, pero corresponde complementarlo con otras herramientas—tales como la puesta al día del PESF, una participación más asidua del personal especializado en el sector financiero en las misiones del Artículo IV, y el seguimiento a distancia mediante indicadores de la solidez financiera—para dar mayor continuidad a la supervisión, sobre todo en los países de importancia sistémica. Los directores propusieron ampliar los recursos disponibles para estas actividades mediante una reducción moderada del número de evaluaciones y reevaluaciones realizadas por año—sin dejar de esperar que con el tiempo lleguen a participar en el PESF todos los países miembros—, combinada con una mayor variación del alcance de las evaluaciones según las circunstancias de cada país. Se manifestaron satisfechos con la propuesta de centrar especialmente la atención en facetas estructurales y a mediano plazo en los países de bajo ingreso con sistemas financieros pequeños. También tomaron nota de que en el caso de los países menos adelantados con incipientes sistemas financieros diversificados, la necesidad más apremiante podría ser la de asistencia técnica destinada a la formación del sector financiero, en lugar de un PESF detallado que exija el uso de ingentes recursos.

Suministro de datos para fines de supervisión

Los países miembros le proporcionan al FMI los datos que necesita para supervisar sus respectivas políticas económicas, tal como lo dispone el Convenio Constitutivo. Las crisis que han afectado a las economías de mercados emergentes desde mediados de la década pasada han dejado en claro la importancia del suministro de datos económicos y financieros completos, actualizados y exactos—sobre reservas internacionales, deuda externa y corrientes de capital, por ejemplo—para la evaluación de la vulnerabilidad externa de cada país y como componente fundamental de la supervisión.

Recuadro 2.2La iniciativa sobre normas y códigos y el programa de evaluación del sector financiero

En 1999–2000, el FMI, conjuntamente con el Banco Mundial, lanzó dos iniciativas como parte de la estrategia de la comunidad internacional para mejorar la estabilidad del sistema financiero mundial. Como parte de la iniciativa sobre normas y códigos, ambas instituciones evalúan la adhesión de los países miembros a normas y códigos internacionalmente reconocidos de buenas prácticas económicas y financieras que contribuyen a la solidez nacional e internacional. Uno de los frutos más importantes de esa iniciativa son los informes sobre la observancia de los códigos y normas (IOCN). La segunda iniciativa es el programa de evaluación del sector financiero (PESF), en virtud del cual se examinan las instituciones, políticas y vulnerabilidades del sector financiero de un país en todos sus aspectos, como el de los posibles riesgos sistémicos. Los resultados se detallan en un informe de evaluación de la estabilidad del sector financiero.

Ambos programas están interrelacionados y por lo general equipos compuestos por personal del FMI y del Banco Mundial, con la asistencia de expertos de diversos organismos nacionales y órganos normativos internacionales, realizan por lo menos una visita al país en cuestión y colaboran con las autoridades del gobierno y representantes del sector privado. La participación de los países es voluntaria.

Informes sobre la observancia de los códigos y normas

Los IOCN constituyen una evaluación del cumplimiento de cada país con una de las 12 normas centrales y conexas que hacen a la labor operativa del FMI y del Banco Mundial. Los informes, que se publican en un 70% de los casos, abarcan tres amplios campos: transparencia, reglamentación y supervisión financiera, e integridad del mercado (gobierno societario, sistemas contables y de auditoría, quiebra).

Transparencia en las operaciones y la formulación de políticas a nivel estatal: Informes sobre países referentes a la difusión de datos, la transparencia fiscal y la transparencia en la política monetaria y financiera. El supuesto fundamental es que es más probable que una ciudadanía mejor informada exija al gobierno una rendición de cuentas y que, armados de datos más exactos y de parámetros de referencia para evaluarlos, los inversionistas probablemente inviertan mejor. Las herramientas principales son las iniciativas estadísticas del FMI (las NEDD y el SGDD) y los códigos de transparencia en las políticas monetarias, financieras y fiscales.

Normas Especiales para la Divulgación de Datos (NEDD). Creadas en 1996, las NEDD son una norma voluntaria mediante la cual los suscriptores—países que tienen o buscan acceso al mercado—se obligan a cumplir con niveles internacionalmente aceptados de cobertura, frecuencia y puntualidad de los datos. Estos países también convienen en dar a conocer calendarios de publicación de los datos y en ceñirse a prácticas óptimas de calidad e integridad. Esta información se publica en la cartelera electrónica del SGDD que el FMI mantiene en Internet y que está enlazada con los sitios web de los países.

Sistema General de Divulgación de Datos (SGDD). En la práctica, el SGDD es un manual de instrucciones para los países que no tienen acceso al mercado pero están interesados en mejorar la calidad de su sistema estadístico nacional. Como la participación es voluntaria, pueden avanzar a su propio ritmo, pero contando con un marco detallado que promueve el uso de principios metodológicos ampliamente aceptados, la adopción de prácticas de recopilación rigurosas y modos de realzar el profesionalismo de los sistemas nacionales. Los países participantes publican planes exhaustivos en la cartelera electrónica del SGDD, lo que permite a observadores nacionales e internacionales observar el adelanto logrado.

Normas sobre el sector financiero: Informes sobre países referentes a la supervisión bancaria, la reglamentación bursátil, la supervisión del régimen de seguros, los sistemas de pagos y la lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo. Todos los años, el FMI y el Banco Mundial realizan—a solicitud de los países miembros—una cantidad determinada de comprobaciones del sistema financiero dentro del marco del programa de evaluación del sector financiero (descrito más adelante). El personal prepara evaluaciones pormenorizadas del cumplimiento del país en cuestión con distintas normas y códigos, como los principios básicos para una supervisión bancaria efectiva del Comité de Basilea. La síntesis resultante puede publicarse como un IOCN o un informe detallado de evaluación de la estabilidad del sector financiero.

Normas de integridad del mercado para el sector empresarial: Informes y evaluaciones de países referentes al gobierno societario, regímenes contables y de auditoría, y quiebra y derechos de los acreedores. Como el sector privado es el motor del crecimiento en la mayoría de las economías, el estado del sector empresarial es de interés vital. El Banco Mundial suele liderar la evaluación de la calidad del gobierno societario, la idoneidad de las normas contables y de auditoría, y los procedimientos de quiebra y derechos de los acreedores.

La iniciativa sobre normas también ha atraído una creciente participación de los países miembros y atención por parte de los operadores del mercado y las calificadoras de riesgo. Para fines de abril de 2003, se habían preparado más de 388 IOCN para 91 países. La mayor parte de los países sistémicamente importantes han tomado parte en el programa; sin embargo, la cobertura de los IOCN por país sigue siendo desigual entre las distintas regiones.

Programa de evaluación del sector financiero

El PESF es una comprobación exhaustiva del estado de todos los componentes del sistema financiero de un país: tanto bancos, fondos de inversión y compañías de seguro como los propios mercados financieros (de valores, de divisas y de dinero). Las evaluaciones abarcan también el sistema de pagos y los marcos regulatorios, jurídicos y de supervisión que sirven de base a las instituciones y los mercados financieros.

Las comprobaciones. Los equipos encargados del PESF (personal del FMI y del Banco Mundial, y expertos de bancos centrales, organismos supervisores nacionales y órganos normativos internacionales) tienen por cometido alertar a los países miembros sobre probables focos de vulnerabilidad y ayudar al FMI, al Banco Mundial y a la comunidad internacional a formular la asistencia que corresponda. Recurriendo a diversas herramientas analíticas (entre ellas las pruebas de tensión y los indicadores de la solidez financiera), estudian el sector financiero, evalúan el control de riesgos, sopesan las necesidades de asistencia técnica y ayudan a los países a estructurar la prioridad de las medidas correctivas. El PESF es un importante componente de la supervisión que lleva a cabo la institución. Para fines de abril de 2003, se habían concluido los informes de las evaluaciones de 48 países o regiones, otros 22 estaban en curso, y 31 países se habían comprometido a participar.

Centros financieros extraterritoriales

Muchos de los instrumentos de diagnóstico utilizados en el PESF se emplean también en la labor del FMI sobre los centros financieros extraterritoriales. Dicha labor ayuda a los países miembros a identificar brechas y reducir las posibles vulnerabilidades en sus sistemas financieros, y mejorar la cobertura de las estadísticas relacionadas con las actividades de los centros financieros extraterritoriales. Las evaluaciones de dichos centros examinan la regulación y la supervisión financiera en jurisdicciones con una significativa actividad financiera extraterritorial, con el fin de ayudar a salvaguardar la estabilidad y la integridad de sus sistemas financieros.

Para orientar a los países miembros en la difusión de datos económicos y financieros al público, el FMI creó las Normas Especiales para la Divulgación de Datos (NEDD) y el Sistema General de Divulgación de Datos (SGDD), que contribuyen a la instrumentación de políticas macroeconómicas prudentes y al buen funcionamiento de los mercados financieros (véase el recuadro 2.2).

En mayo de 2002, el Directorio se reunió para deliberar sobre el suministro de datos al FMI con fines de supervisión y se mostró satisfecho con las mejoras recientes. Reafirmó la política del FMI sobre suministros de datos, en virtud de la cual todos los países miembros deben presentar un conjunto mínimo de datos básicos de acuerdo con su capacidad. En lo demás, se espera que proporcionen datos acordes con las características y circunstancias de cada uno.

Los directores respaldaron, en términos generales, las propuestas del personal del FMI para mejorar el suministro de los datos que la institución necesita con fines de supervisión. Entre los aspectos más destacados, cabe mencionar los siguientes:

Pasar a la difusión semanal de datos sobre las reservas internacionales en el marco de las NEDD. Los directores tomaron nota de que muchos países están llegando a la conclusión de que es ideal difundir entre el público datos frecuentes y actualizados sobre las reservas. Sin embargo, la mayoría opinó que por el momento no es necesario aumentar la frecuencia ni la puesta al día de los datos que exigen las NEDD y dejó constancia de que pasar a un sistema de datos semanales plantearía dificultades técnicas y de recursos para la mayoría de los países y desalentaría la participación en el programa. El Directorio tendrá ocasión de retomar este tema durante 2003.

Mejora del suministro de datos fiscales. Los directores hicieron hincapié en la importancia crítica de que el FMI reciba datos fiscales adecuados y solicitaron al personal que siga ocupándose de este tema. Expresaron su satisfacción ante la reciente publicación del Manual de estadísticas de finanzas públicas, que representa un gran adelanto en la creación de un marco analítico para los datos fiscales, y respaldaron la propuesta de ofrecer a los países asistencia técnica para ayudarlos a adoptar las prácticas enunciadas en el nuevo manual.

Detectar vacíos en los datos utilizados para las evaluaciones de la vulnerabilidad y la formulación de políticas nacionales. Los directores ejecutivos se manifestaron complacidos con las mejoras recientes en las secciones de los informes del Artículo IV dedicadas a analizar los focos de vulnerabilidad de los países, especialmente de aquellos que tienen acceso a los mercados de capital internacionales. No obstante, en muchos casos las deficiencias de los datos siguen siendo problemáticas y la mayoría de los directores convino en que los informes del personal deberían precisar mejor las lagunas en los datos y las prioridades de asistencia técnica durante las consultas del Artículo IV y dar cuenta del adelanto logrado en la recopilación de los datos necesarios para las evaluaciones de la vulnerabilidad, según corresponda.

El Directorio Ejecutivo tomó nota de que las repercusiones de estas mejoras en los países miembros y en el FMI desde el punto de vista del costo exigirán cuidado en la ordenación y la estructuración de las prioridades. Destacó que el empeño por incrementar la frecuencia del suministro de datos no debe significar un sacrificio de la calidad.

Evaluaciones de las medidas de política de los países miembros a modo de señal

El diálogo del FMI con los países miembros puede tener una importante función como señal. Se inscribe mayormente dentro del marco de la supervisión que lleva a cabo la institución y el respaldo financiero que brinda a los programas; sin embargo, en algunos casos el FMI ha realizado a pedido de un país miembro un seguimiento especial, más allá de la supervisión pero sin llegar a un acuerdo financiero. Algunos de los mecanismos de monitoreo tienen como objetivos enviar una señal específica a los acreedores oficiales o privados. En años recientes ese tipo de monitoreo ha quedado plasmado en programas supervisados por el FMI en virtud de los cuales, sin mediar un préstamo, el personal efectúa un seguimiento del programa económico de un país miembro y se reúne periódicamente con las autoridades para analizar la evolución de la situación y las medidas.

Durante las deliberaciones sobre el examen bienal de la supervisión correspondiente a 2002, los directores manifestaron inquietud en cuanto a ciertos aspectos de estos programas. En enero de 2003 retomaron el tema en base a un documento sobre estas actividades. También pasaron revista a la experiencia adquirida gracias a otro mecanismo de envío de señales: las evaluaciones de las medidas de política de los países miembros realizadas atendiendo a solicitudes especiales de distintos acreedores o donantes oficiales.

Los directores ejecutivos convinieron en que las inquietudes en cuanto a los programas supervisados por el FMI surgen principalmente cuando se los utiliza para dar a acreedores oficiales o privados una indicación de las políticas de los países miembros. Teniendo en cuenta el parecido formal que tienen con los programas respaldados por el FMI, podría crearse el malentendido de que los programas que tienen por objeto enviar una señal han recibido el visto bueno de la institución. Además, como las normas de notificación de resultados son relativamente laxas y el hecho de iniciar un programa supervisado por el FMI es una indicación favorable, algunos países miembros los han puesto en marcha sin un seguimiento adecuado de la ejecución.

En vista de esas inquietudes, los directores ejecutivos opinaron que el marco actual de los programas supervisados por el FMI no es adecuado cuando los países miembros consideran necesario que el personal presente a acreedores oficiales o privados una evaluación de sus medidas económicas. Por lo tanto, respaldaron una propuesta para poner fin a las evaluaciones con fines meramente indicativos, pero concluyeron que el marco conserva su valor en los casos en que un país miembro necesita establecer antecedentes basados en una identificación sólida con los programas antes de suscribir un acuerdo con el FMI o después de que el acuerdo se haya desviado de las pautas convenidas.

Hubo, no obstante, opiniones encontradas en cuanto a la creación de un nuevo mecanismo para alcanzar tales fines. Los directores ejecutivos convinieron en que, dada la divergencia de sus puntos de vista, el FMI utilizará por el momento los mecanismos vigentes, como las consultas del Artículo IV y los acuerdos de carácter precautorio, para enviar una señal a los acreedores. Si más adelante surge la necesidad de un mecanismo más concreto, el personal elevará una nueva propuesta al Directorio.

En cuanto al papel que desempeñarán en el futuro los programas supervisados por el FMI, los directores opinaron que cuando se los utiliza para acumular antecedentes con miras a suscribir un acuerdo con el FMI, hay relativamente poco riesgo de que se los malinterprete. En esos casos, el marco sigue siendo correcto.

El personal del FMI también efectúa evaluaciones de la situación y las políticas macroeconómicas de los países miembros en respuesta a solicitudes especiales de otros donantes, acreedores o instituciones financieras internacionales. Aun reconociendo la necesidad de atender esos pedidos con flexibilidad, los directores mencionaron la utilidad de fijar criterios generales para la preparación de las evaluaciones, destacando que deben ser lo suficientemente sutiles como para tener en cuenta las circunstancias propias de cada país, pero estar redactadas con una claridad que permita a los directorios de otros donantes o instituciones financieras internacionales distinguir entre los países con y sin políticas macroeconómicas sólidas. Las evaluaciones también deben ofrecer una breve reseña de la relación entre el FMI y el país miembro.

Examen de la línea de crédito contingente

En 1999, el FMI instituyó una línea de crédito contingente con la finalidad de incrementar los incentivos para la aplicación de políticas sólidas y proporcionar una mejor red de protección a aquellos países que las aplican. Este mecanismo ofrece financiamiento de carácter precautorio y a corto plazo—dentro del marco de un acuerdo de derecho de giro—fundamentalmente para ayudar a un país miembro a atender necesidades de financiamiento de la balanza de pagos originadas en una pérdida súbita y perturbadora de la confianza de los mercados debido a un contagio, sobre todo por razones que escapan al control del país afectado. Al final del ejercicio 2003, los directores ejecutivos iniciaron un examen de la LCC con el fin de abordar las razones que hasta ahora han limitado su utilización, entre las que se destacan:

  • La preocupación expresada por los países miembros de que una solicitud de LCC pueda considerarse como una señal de debilidad, en vez de indicar que las políticas son sólidas.

  • La posibilidad de que la decisión de dejar de utilizar la LCC por parte de un país (o la determinación de que ya no satisface los requisitos) pueda causar una reacción negativa en los mercados.

  • La impresión de que la LCC pueda no garantizar el financiamiento oportuno en mayor medida que otros servicios y políticas del FMI.

Además de las consultas que realiza con los países miembros y los directores ejecutivos, el personal técnico ha sostenido abundantes contactos con los participantes en el mercado para tratar estos y otros aspectos conexos. Antes de que el servicio caduque en noviembre de 2003, se prevé que el Directorio continuará las deliberaciones sobre este tema. Mientras tanto, se ha solicitado al personal técnico que examine en qué forma sería posible utilizar acuerdos de carácter precautorio y una supervisión reforzada para lograr los objetivos de la LCC, con el objeto de ayudar a los países miembros a aplicar sólidas políticas que les permitan atender los desafíos que supone la existencia de mercados de capital integrados mundialmente.

Perfeccionamiento de los análisis de sostenibilidad

Las evaluaciones de la sostenibilidad de la deuda pública y externa de un país constituyen un elemento clave de la labor que lleva a cabo el FMI en relación con los países miembros. En el contexto de los programas, las decisiones del FMI se basan en juicios acerca de la sostenibilidad de la deuda—es decir, si es posible atender el servicio de la deuda de un país sin realizar en el futuro una corrección desproporcionada en la balanza de ingresos y gastos—, en particular porque ayudan a determinar cuándo resulta apropiado el financiamiento y en qué volumen. Estos juicios revisten importancia fundamental—y en muchas instancias deben estar cuidadosamente equilibrados—en el caso de aquellas economías de mercados emergentes muy integradas en los mercados internacionales de capital y que pueden tener grandes necesidades de financiamiento.

En junio de 2002, el Directorio Ejecutivo examinó y avaló un nuevo marco para juzgar la sostenibilidad de la deuda. El nuevo marco permite verificar la realidad de las proyecciones de referencia a través de las cuales se evalúa la sostenibilidad, aclarando los supuestos básicos referentes a variables clave, como el crecimiento, las tasas de interés reales, los tipos de cambio y los desequilibrios fiscales o de balanza de pagos primarios, y poniendo de manifiesto sus consecuencias. Introduce un conjunto de parámetros estandarizados para someter a pruebas de tensión los parámetros de los programas, determinar en qué medida la sostenibilidad depende de resultados macroeconómicos más favorables que los logrados en el pasado y contribuir a dotar al programa de la capacidad de resistir perturbaciones.

En el curso del examen, los directores ejecutivos dejaron constancia de que las evaluaciones de la sostenibilidad se basan necesariamente en juicios discrecionales, ya que dependen de una complicada evaluación de la interrelación entre varios factores, como la evolución macroeconómica, las restricciones políticas y sociales al ajuste y la disponibilidad y el costo del financiamiento privado y oficial. El nuevo marco contribuye a reforzar la base analítica de realización de esos juicios. No implica un enfoque mecánico, pues las economías difieren mucho en cuanto a capacidad de endeudamiento y de ajuste a lo largo del tiempo: el objetivo es brindar más información para que esas evaluaciones se realicen con mayor fundamento y se expresen en forma transparente. El marco seguirá siendo perfeccionado a la luz de la experiencia que vaya recogiéndose.

Lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo

En julio de 2002, el Directorio Ejecutivo pasó revista a propuestas encaminadas a realzar el aporte del FMI al esfuerzo mundial de lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, dejando constancia de que la institución había iniciado un nuevo capítulo al tomar dos medidas críticas:

  • Incorporando, a título condicional, las 40 recomendaciones del Grupo de Acción Financiera sobre el Blanqueo de Capitales (GAFI) y sus ocho recomendaciones especiales a la lista de ámbitos y normas y códigos conexos que facilitan la labor operativa del FMI (véase el recuadro 2.3).

  • Avalando un programa piloto de 12 meses de evaluaciones de la lucha contra el lavado de dinero y de los correspondientes IOCN, con la participación del FMI, el Banco Mundial, el GAFI y los órganos regionales similares al GAFI (ORSG).

Principios rectores

El Directorio Ejecutivo destacó cuatro principios fundamentales que deberán guiar la participación del FMI en las evaluaciones de la lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo y los informes conexos:

  • La participación del personal del FMI en la evaluación de las actividades del sector financiero no sometido a regulación prudencial debe limitarse a las actividades que son relevantes desde el punto de vista macroeconómico y conllevan riesgos importantes en materia de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo.

  • Los procedimientos de evaluación deben ser transparentes y deben ajustarse a la misión y la capacidad técnica fundamentales de las distintas instituciones participantes, además de ser compatibles con el carácter uniforme, voluntario y cooperativo de los IOCN.

  • Las evaluaciones deben complementarse con asistencia técnica, cuando así lo solicite un país miembro, para fortalecer la capacidad institucional y desarrollar el sector financiero.

  • Las evaluaciones deben llevarse a cabo de conformidad con una metodología general e integrada que está preparando el personal del FMI y del Banco Mundial, junto con el GAFI.

Recuadro 2.3HI GAFI y el lavado de dinero

El lavado de dinero es un proceso en virtud del cual los activos obtenidos a través de actividades delictivas se transfieren o encubren, a fin de disimular los vínculos existentes entre esos activos y el delito. En algunos casos, estos fondos se utilizan a su vez para financiar el terrorismo.

El lavado de dinero puede tener graves consecuencias macroeconómicas para un país, como por ejemplo variaciones impredecibles de la demanda de dinero, riesgos para la solidez de las instituciones financieras y efectos de contaminación sobre transacciones financieras legales. Además, puede reducir la inversión extranjera directa si se crea la impresión de que los sectores comercial y financiero de un país se encuentran bajo la influencia del crimen organizado. En un plano más amplio, el financiamiento del terrorismo representa una amenaza para la estabilidad de los países por separado y del sistema financiero internacional en su conjunto. Dado que la integridad del mercado financiero está íntimamente vinculada a la estabilidad financiera, la fijación de pautas para la supervisión en esa esfera es una de las funciones importantes que le cabe desempeñar al FMI, gracias a su experiencia en la evaluación y prestación de asistencia técnica y en la supervisión de los sistemas cambiarios de sus países miembros.

Grupo de Acción Financiera sobre el Blanqueo de Capitales

El Grupo de Acción Financiera sobre el Blanqueo de Capitales (GAFI) es un organismo intergubernamental fundado durante la cumbre que el G–7 celebró en París en 1989 y encargado de formular y promover políticas destinadas a combatir el lavado de dinero a nivel nacional e internacional. El GAFI lleva cuenta del adelanto logrado con las medidas para la lucha contra el lavado de dinero puestas en marcha por los países miembros, analiza técnicas y contramedidas, y fomenta la adopción mundial de procedimientos en colaboración con otros organismos internacionales. En abril de 1990, publicó un conjunto de 40 recomendaciones que conforman un modelo pormenorizado para la lucha contra el lavado de dinero. Los atentados del 11 de septiembre de 2001 llevaron al Grupo a sumar a sus actividades la lucha contra el financiamiento del terrorismo, y en una reunión plenaria se añadieron a las 40 recomendaciones originales 8 recomendaciones especiales sobre este cometido. Así nacieron las 40+8 recomendaciones del GAFI.

En abril de 2001, el Directorio Ejecutivo del Fondo Monetario Internacional convino en que las 40 recomendaciones del GAFI debían reconocerse como la norma indicada para la lucha contra el lavado de dinero y que debía determinarse la manera de hacerlas parte de la operativa del FMI. En julio de 2002, los directores aprobaron a título condicional la incorporación de las 40+8 recomendaciones a la lista de normas y códigos del FMI (véase el texto principal), lo que sucedió oficialmente en noviembre de 2002.

Programa piloto

En octubre de 2002 se inició un programa piloto, de 12 meses de duración, de evaluaciones de la lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, con la participación del FMI, el Banco Mundial, el GAFI y los ORSG. El FMI y el Banco Mundial están evaluando las 40+8 recomendaciones del GAFI y los correspondientes IOCN a la luz del programa de evaluación del sector financiero que manejan conjuntamente y de las evaluaciones de los centros financieros extraterritoriales de las que se ocupa el FMI. En esta actividad, se guían por la metodología avalada por el GAFI en octubre de 2002, que el Directorio Ejecutivo del FMI aprobó como parte del programa piloto tras un examen en julio de 2002. El programa piloto podría abarcar hasta 8 evaluaciones a cargo del GAFI, 12 a cargo de los ORSG y 36 como mínimo a cargo del FMI y del Banco Mundial.

Los ORSG generalmente están cooperando con el programa piloto, aunque sigue existiendo cierta incertidumbre con respecto al número de evaluaciones que realizarán. Tres órganos regionales han respaldado la metodología, y se prevé que otros dos hagan lo propio a la brevedad. El GAFI del Caribe aún no ha respaldado la metodología en su totalidad, pero ha reconocido que ésta se utilizará en las evaluaciones de los países miembros en el curso del proyecto piloto.

Las evaluaciones están detectando deficiencias en los regímenes de la lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, y se ha reforzado considerablemente la asistencia técnica para abordar los problemas. Las áreas de deficiencias incluyen los marcos legislativos, sobre todo en el caso del financiamiento del terrorismo, y la eficacia de los regímenes de supervisión. El FMI y el Banco Mundial han concluido, iniciado o convenido 52 programas de lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo, que comprenden asistencia técnica directa a 40 jurisdicciones y 12 proyectos regionales. En marzo de 2003 publicaron conjuntamente un informe provisional. Los participantes llevarán a cabo un examen detallado del programa piloto a principios de 2004.

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