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Kapite 5. Armutsbekämpfung und Schuldenerleichterung für einkommensschwache Länder

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 2002
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Die Bekämpfung der Armut in den einkommens schwachen Ländern bleibt eine der größten Herausforderungen unserer Zeit. Es besteht wie nie zuvor Einvernehmen in der internationalen Gemeinschaft über das, was notwendig ist: eine neue, kooperative Partnerschaft zwischen einkommensschwachen Ländern und der Gebergemeinschaft, die auf gegenseitiger Rechenschaftspflicht basiert. Dazu gehört, Ländern, die sich energisch und in nachweisbarer Weise zu Reformen verpflichten, mehr Hilfe zu gewähren, und sicherzustellen, dass die Vorteile der Globalisierung gerechter verteilt sind. Der IWF spielt eine Schlüsselrolle in diesen Bemühungen und hat im vergangenen Jahr zahlreiche Aktivitäten unternommen, um seine Unterstützung für die Reform und Entwicklungsanstren gungen einkommensschwacher Länder auszuweiten und zu verstärken.

Globales wirtschaftliches Umfeld und Unterstützung einkommensschwacher Länder durch den IWF

Im Laufe des Jahres wurde deutlich, dass sich der wirtschaftliche Abschwung in den Industrieländern negativ auf viele Entwicklungsländer auswirkte, darunter auch die einkommensschwachen Mitgliedsländer (jene, die zugangsberechtigt sind zur Unterstützung aus der Armutsbekämpfungs- und Wachstumsfazilität (PRGF) des IWF und durch die Internationale Entwicklungsorganisation). Im Gefolge des 11. September, der den Abschwung verschärfte, arbeitete der IWF zusammen mit den einkommensschwachen Ländern daran, die Auswirkungen der konjunkturellen Lage auf die externen Finanzierungsbedürfnisse und die notwendigen Reaktionen hierauf abzuschätzen. Die wichtigsten Kanäle, über die das schwächere globale Umfeld die einkommensschwachen Länder belastete, waren der Rückgang der Preise für Rohstoffe ohne Brennstoffe und der Einbruch der Reise und Tourismuseinnah men. Niedrigere Ölpreise – sowie solide und stabile politische Rahmenbedingungen – trugen andererseits dazu bei, die Auswirkungen in den ölimportierenden Ländern abzumildern. Innerhalb dieser Gruppe konnten die afrikanischen Länder südlich der Sahara mit im allgemeinen solider Politik im Jahr 2001 ein erheblich höheres Wachstum des Pro-Kopf-BIP erzielen als die Region insgesamt.

Eine erste Analyse und Konsultation deutete darauf hin, dass die Auswirkungen auf die externen Finanzierungsbedürfnisse vieler einkommensschwacher Länder zwar negativ, aber kontrollierbar waren. Durch wiederholte Konsultationen, die bis Ende 2001 unter anderem mit Behörden in mehr als 50 einkommensschwachen Ländern erfolgten, führten IWF-Stabsmitglieder die Überwachung fort. Die Antwort auf die zusätzlichen Bedürfnisse bestand bis jetzt in einer Kombination von wirtschaftspolitischen Anpassungsmaßnahmen und zusätzlichen Finanzierungsmitteln-aus externen Quellen, einschließlich einer begrenzten PRGF-Aufstockung. Die Aussichten der Entwicklungsländer für 2002 und 2003 wurden als stark vom Ausmaß der Erholung in den Industrieländern, von den Bewegungen der Rohstoff-und Ölpreise sowie von soliden politischen Rahmenbedingungen abhängig beurteilt. In diesem ungewissen Umfeld seien die konzessionären Finanzierungen der Gebergemeinschaft und der internationalen Finanzinstitutionen ein wichtiges Sicherheitspolster, insbesondere für Länder, die selbst eine gute Politik verfolgten. Der Geschäftsführende Direktor des IWF betonte, dass sich der IWF bereithält zu helfen, falls 2002 zusätzliche Finanzierungsbedürfnisse entstehen.

Im Jahr 2001 sagte der IWF neue PRGF-Darlehensmittel im Betrag von insgesamt 2,7 Mrd. $ zu, ein Rekordwert, der auch die Billigung einiger großer neuer Kreditvereinbarungen widerspiegelt. Die Projektionen deuteten daraufhin, dass 2002 die Neuzusagen 2 Mrd. $ erreichen könnten. Falls sich danach die hohen Niveaus der Neuzusagen fortsetzten, sei es erforderlich, über die Mobilisierung neuer PRGF-Darlehens- und Subventionsmittel nachzudenken. Der IWF begrüßte Beiträge (per 15. April 2002 von Belgien, den Niederlanden, Schweden, der Schweiz und dem Vereinigten Königreich) zur Subventionierung der nach Beendigung von Konflikten gewährten Notfallhilfe. Sie seien ausreichend, um die gegenwärtigen und künftig zu erwartenden Nutzer der Fazilität zu finanzieren (siehe Kapitel 6).

Kasten 5.1Millennium - Entwicklungsziele

Alle 189 Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen haben sich zu den folgenden Millennium-Entwicklungszielen1 bis 2015 verpflichtet:

  • Extreme Armut und Hunger abbauen: den Anteil der Menschen, die von weniger als einem Dollar pro Tag leben, um die Hälfte reduzieren.

  • Grundschulausbildung für alle erreichen: sicherstellen, dass alle Jungen und Mädchen eine vollständige Grundschulausbildung erhalten.

  • Gleichheit der Geschlechter fördern und die Teilhabe der Frauen sichern: Ungleichbehandlung der Geschlechter in der elementaren und der zweiten Ausbildungsstute beseitigen – möglichst bis 2005, und auf allen Ebenen bis 2015.

  • Kindersterblichkeit verringern: die Sterblichkeitsrate bei Kindern unterhalb des Alters von fünf Jahren um zwei Drittel reduzieren.

  • Müttergesundheit verbessern: die Müttersterblichkeitsrate um drei Viertel reduzieren.

  • HIV/AIDS, Malaria und andere Krankheiten bekämpfen: die Ausbreitung von HIV/AIDS aufhalten und eine Umkehr der Entwicklung einleiten; das Auftreten von Malaria und anderer schwerer Krankheiten eindämmen und zurückdrängen.

  • Ökologische Nachhaltigkeit sichern: die Grundsätze einer nachhaltigen Entwicklung in die Politik und die Programme der Länder integrieren; den Verlust von Umweltressourcen umkehren; den Teil der Menschen ohne ständigen Zugang zu sicherem Trinkwasser um die Hälfte reduzieren; eine erhebliche Verbesserung der Lebensbedingungen von mindestens 100 Millionen Slumbewohnern bis 2020 erreichen.

  • Eine globale Partnerschaft für Entwicklung schaffen: ein offenes Handels- und Finanzsystem weiterentwickeln, das sich auf feste Regeln stützt, vorhersehbar ist und nichtdiskriminierend wirkt (schließt die Verpflichtung zu guter Regierungsführung, Entwicklung und Armutsbekämpfung ein – sowohl national als auch international); auf die besonderen Bedürfnisse einkommensschwacher Länder eingehen (umfasst auch den zoll- und und quotenfreien Marktzugang für ihre Exporte, die erweiterte Schuldenerleichterung für HIPC-Länder, die Streichung öffentlicher bilateraler Schulden und großzügigere öffentliche Entwicklungshilfe für Länder, die sich zur Armutsbekämpfung verpflichtet haben); den speziellen Bedürfnissen von Entwicklungsländern ohne Zugang zum Meer und von kleinen Inselstaaten Rechnung tragen; die Schuldenprobleme der Entwicklungsländer durch nationale und internationale Maßnahmen umfassend angehen, um die Verschuldung langfristig tragfähig zu machen; in Zusammenarbeit mit den Entwicklungsländern annehmbare und produktive Arbeit für Jugendliche entwickeln; in Zusammenarbeit mit Arzneimittehmternehmen erschwinglichen Zugang zu wichtigen Arzneimitteln in Entwicklungsländern schaffen; in Zusammenarbeit mit dem Privatsektor die Vorteile neuer Technologien (insbesondere Informations- und Kommunikationstechnologien) verfügbar machen.

1 Soweit relevant wird 1990 als Basisjahr verwendet. Weitere Informationen über Millennium-Entwicklungsziele und den Text der Millennium-Erklärung der VN-General-versammlung sind über das Internet zugänglich unter:www.un.org/millenniumgoals/index.html und www.developmentgoals.com.

Größere IWF-Unterstützung für die globalen Anstrengungen zur Armutsbekämpfung

Der auf Strategiedokumenten zur Armutsbekämpfung (Poverty Reduction Strategy Paper – PRSP) basierende Ansatz wurde entwickelt, um dadurch inländische und internationale Entwicklungspartner mit dem Ziel zusammenzubringen, die Armutsbekämpfungs- und Wachstumsstraregie eines Landes zu unterstützen. Von diesem Ansatz wird erwartet – zusammen mit einer soliden Politik zur Förderung der makroökonomischen Stabilität, der Schuldenerleichterung unter der erweiterten Initiative für hochverschuldete arme Länder (HIPCs) und dem Kapazitätsaufbau durch technische Hilfe -, dass er die Länder auf einen Pfad nachhaltigen Wachstums und abnehmender Armut führt und der Verwirklichung der Millennium-Entwicklungsziele näher bringt (siche Kasten 5.1). Der IWF arbeitete während des Jahres proaktiv daran, diese Ziele durch den wirtschaftspolitischen Dialog, die Unterstützung aus der PRGF und der erweiterten HIPC-Initiative sowie durch technische Hilfe für den Kapazitätsautbau umzusetzen (siehe unten). Parallel zu diesen Anstrengungen schlössen die Mitarbeiterstäbe und Exekutivdirektorien von IWF und Weltbank eine gemeinsame Überprüfung des PRSP-Ansatzes ab. Die Exekutivdirektorien von IWF und Weltbank erörterten auch ein Dokument über Maßnahmen zur Stärkung der Überwachung armutsreduzierender öffentlicher Ausgaben in HIPC-Ländern. Dieses Papier enthielt mit dem IWF- und dem Weltbankstab abgestimmte Landes-Aktionspläne, mit deren Hilfe HIPC-Länder in die Lage versetzt werden sollen, ihre öffentlichen Ausgaben zur Bekämpfung der Armut kurz- und mittelfristig besser zu überwachen. Außerdem überprüfte das Exekutivdirektorium des IWF die Umsetzung der PRGF und erörterte den Stand der Umsetzung der HIPC-Initiative und der Bemühungen der HIPC-Länder um die langfristige Tragfähigkeit ihrer Schulden.

Kasten 5.2Internationale Konferenz über Armutsbekämpfungs-Strategien

Zwei Jahre nachdem der IWF und die Weltbank einen neuen Ansatz in der Armutsbekämpfung auf der Basis einer breit fundierten Bereitschaft der Länder zu Reformmaßnahnicn und program men verabschiedet hatten, wurde vom 14.—17. Januar 2002 in Washington die Internationale Konferenz über Armutsbekämptüngs-Straregien, abgehalten. Die Konferenz – die Vertreter von einkommensschwachen Ländern, ihrer Entwicklungspartner und der Zivilgescllschalt zusammenführte – bot eine Gelegenheit, Bilanz zu ziehen, Erfah-rungen und Besorgnisse auszutauschen und Strategien zu entwickeln um durch bessere Vorbereitung das Erreichen der Ziele der Programme zu sichern. Der Ansatz der Strategiedokumente zur Armutsbekämpfung (PRSP) vertritt die Grundsätze der Selbsthilfe, der Reformbereitschaft der Länder und der Rechenschaftspflicht. In diesem Sinne waren die Erfahrungen mit dem PRSP-Ansatz, die bisher damit erzielten Ergebnisse und die Möglichkeiten zur Verbesserung seiner Wirksamkeit zentrale Themen der Beratungen.

Vor der Konferenz hatten regionale Foren für einkommensschwache Länder in Afrika, Ostasien, Lateinamerika, Osteuropa, Zentralasien und im Kaukasus Regierungsbeamte, Parlamentarier und Vertreter der Zivilgesellschaft und des Privatsektors mit multilateralen und bilateralen Hilfsorganisationen zusammengebracht, um erste Erfahrungen mit der Ausgestaltung und der Umsetzung des PRSP-Ansatzes auszutauschen. Die Teilnehmer stimmten darin überein, dass es mit den ersten PRSPs gelungen sei, die Bekämpfung der Armut zu einem zentralen Bestandteil der Politik in diesen Ländern zu machen und sowohl die Beteiligung an der Formulierung von Strategien zu vergrößern als auch die Einsicht in die Notwendigkeit zu vertiefen, Charakter und Ursachen der Armut systematischer zu analysieren.

Der Geschäftsführende Direktor des IWF, Horst Köhler, beschrieb den PRSP-Ansatz als einen im Gang befindlichen Prozess, bei dem jeder im Verlauf der praktischen Arbeit lerne. Während er die Bedeutung der Anstrengungen zur Selbsthilfe für Frieden, Demokratie und gute Regierungsführung unterstrich, betonte Köhler gleichzeitig die Notwendigkeit öffentlicher Entwicklungshilfe und ermutigte die Geber, ihre Finanzierungen aufzustocken und ihre Hilfemaßnahmen besser zu koordinieren. In diesem Zusammenhang können PRSPs den Rahmen bilden, innerhalb dessen die Mittelvergabe abgestimmt und auf die Anstrengungen zur Bekämpfung der Armut ausgerichtet werden kann. Die Geber unterstützen nachdrücklich den PRSP-Ansatz und verknüpfen zunehmend ihre Finanzhilfestrategien mit ihm.

Außerdem verstärkt der IWF seine Bemühungen, Ländern beim Aufbau der nötigen Kapazitäten zu helfen, um sie besser in die Lage zu versetzen, die Armut anzugehen und nachhaltiges Wachstum zu erreichen (siehe Kapitel 7).

Schließlich unterstützte der IWF – zusammen mit der Weltbank, der Asiatischen Entwicklungsbank und der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung – seine Initiative, um den sieben einkommensschwachen Ländern der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten zu helfen Armutsbekämpfung und die Tragfähigkeit der Schulden zu fördern.

Die PRSP-Überprüfung

Bei ihrer Überprüfung des PRSP-Ansatzes im März 2002 begrüßten die Direktoren die Beiträge von Vertretern einkommensschwacher Länder, internationaler Entwicklungsorganisationen und Organisationen der Zivilgesellschaft, die sowohl in schriftli cher Form und im Rahmen von vier regionalen Konferenzen als auch auf einer im Januar 2002 in Washington abgehaltenen internationalen Tagung erbracht worden waren (siehe Kasten 5.2). Die Konferenzen boten eine gute Gelegenheit für einen Gedankenaustausch zwischen den internationalen Partnern über den PRSP-Prozess sowie über die Rolle, die der IWF, insbesondere durch die PRGF, darin spielt.

Die Überprüfung durch das Direktorium ergab eine ermutigend breite Unterstützung des PRSP-Ansatzes als dem übergreifenden Rahmen und Instrument zur Organisation der inländischen und internationalen Bemühungen zur Bekämpfung der Armut in einkommensschwachen Ländern (siehe Kasten 5.3). Die Direktoren bekräftigten erneut die zugrundeliegenden Prinzipien, dass nationale Armutsbckämpfungs-Strategien im jeweiligen Land verankert, ergebnisorientiert, umfassend und langfristig in der Perspektive sein sollten und dass sie inländische und externe Partnerschäften fördern sollten, die die Wirksamkeit der Entwicklungshilfe verbessern. Die Überprüfung unterstrich auch, dass es unter den Regierungen ein starkes Bekenntnis zu PRSPs sowie einen offeneren Dialog mit der Zivilgesellschaft gibt und dass die Armutsbekämpfung in der politischen Debatte größeres Gewicht erlangt hat. Gleichzeitig stellten die Direktoren fest, dass die Fortschritte ungleich verteilt seien, abhängig vom Ausgangspunkt jedes Landes, seiner Möglichkeiten und Prioritäten, und dass Entwurf und Umsetzung landeseigcncr Armutsbekämpfungs-Strategien eine komplexe Aufgabe seien, die die begrenzten institutionellen Möglichkeiten der Länder stark beanspruche. Der PRSP-Ansatz entwickele sich weiter, und jeder, der daran beteiligt sei, lerne durch seine Arbeit in der Praxis. Der PRSP-Ansatz sei ein langfristiger Ansatz, der Geduld, Ausdauer und nachhaltige Anstrengungen erfordere.

Obwohl die bisherigen Fortschritte ermutigend seien, betonten die Direktoren, dass noch mehr getan werden könne. Die wesentlichsten künftigen Herausforderungen zur Verbesserung der Vorbereitung, des Inhalts und der Umsetzung von Strategien zur Armutsbekämptung seien:

  • die systematische Einbeziehung der relevanten Interessengruppen in die Entwicklung und Überwachung von PRSPs zu fördern und auszuweiten;

  • den Inhalt und die Umsetzung von PRSPs, insbesondere die Entwicklung einer Wachstumspolitik für die Armen, durch eine detailliertere Darlegung der makroökonomischen Ziele und der Zusammenhänge zwischen den Maßnahmen und ihren Ergebnissen bezüglich der Armut zu stärken; Analysen über die Auswirkungen der wichtigsten Handlungsalternativen auf Armut und Gesellschaft systematischdurch zuführen und die Vcrwaltungssysteme für die öffentliehen Ausgaben zu verbessern;

  • die Strategien und Hilfen der Geber voll auf den PRSP-Ansatz auszurichten; sowie

  • Überwachung und Evaluierung der Wirksamkeit der Armutsbekämpfungs-Strategien und der Fortschritte beim Wachstum sowie bei der Verwirklichung der Ziele der Armutsbekämpfung zu verbessern – auchim Hinblick auf die Millennium-Entwicklungsziele, soweit diese relevant sind.

Kasten 5.3Was ist ein PRSP?

Die Strategiedokumente zur Armutsbekämpfung (PRSPs) werden von einkommensschwachen Ländern im Rahmen eines partizipatorischen Prozesses erstellt, an dem die inländischen Interessenvertreter sowie die externen Entwicklungs-partner wie der IWF und die Weltbank beteiligt sind. Sie werden periodisch (bis zu fünf Jahre) durch jährliche Finanzierungserfordernisse aktualisiert und beschreiben über einen dreijährigen oder längeren Horizont die makroökonomischen, strukturellen und sozialen Politikmaßnahmen und Programme des Landes, um ein breit fundiertes Wachstum und die Bekämpfung der Armut zu fördern, sowie die damit verbundenen externen Finanzierungserfordernisse und die Hauptfinanzierungsquellen.

In der Erkenntnis, dass die Vorbereitung eines PRSP ein längerer Prozess ist, haben sich Weltbank und IWF darauf verständigt, konzessionäre Hilfe auf der Basis von Interim-PRSPs zu vergeben. 1-PRSPs fassen den jeweiligen Stand der Kenntnis und der Analyseergebnisse über die Armutssituation des Landes zusammen, sie beschreiben die bestehende Strategie zur Bekämpfung der Armut und zeigen das Verfahren zur Formulierung eines endgültigen, partizipatorisch erstellten PRSP auf.

Die Länderdokumente werden zusammen mit den begleitenden Gemeinsamen Stabsbeurteilungen durch IWF und Weltbank (Joint Staff Assessments – JSAs) im Einvernehmen mit dem Mitgliedsland auf den Websciten des IWF und der Weltbank zur Verfügung gestellt. PRSPs und I-PRSPs sowie die im Zusammenhang mit dem PRSP-Ansatz relevanten Do kumente können auf der Webseite des IWF eingesehen werden.

Die Direktoren stellten fest, dass sich die partizipatorischen Prozesse in den PRSP-Ländern durchzusetzen begännen, dass aber die Beteiligung der verschiedenen inländischen Interessenvertreter und Entwicklungspartner noch auf eine breitere Basis gestellt wer den müsse. Wenngleich die Führungsverantwortung der Regierung respektiert werden müsse, gebe es insbesondere noch ungenutzte Möglichkeiten, die Parlamente, Unternehmerverbände, Gewerkschaften und andere Arbeitnehmergruppen sowie die Vereinigungen, die die Armen vertreten, stärker einzubeziehen. Auch könne der Entscheidungsprozess und der Dialog zwischen Regierungen, Interessenvertretern und ihren Partnern noch offener und transparenter gestaltet werden.

Die zentrale noch verbleibende Herausforderung bestehe darin, die Qualität der Politik und der Institutionen der Länder zu verbessern sowie die politische Entschlossenheit zu stärken, die eine nachhaltige Umsetzung untermauern müsse. Die Direktoren betonten, dass sich die Strategien der Länder zur Bekämpfung der Armut systematisch darauf konzentrieren müssten, ein nachhaltiges Wachstum zu sichern, das den Armen zugute kommt, sowie für günstige Rahmenbedingungen für den Privatsektor zu sorgen und das Zusammenwirken von makroökonomischen und strukturellen bzw. sektoralen Politikmaßnahmen im Kampf gegen die Armut zu stärken. Besondere Aufmerksamkeit müsse auf die Gestaltung von Maßnahmen gerichtet werden, mit denen sowohl auf endogene als auch exogene Schocks in angemessener Weise reagiert werden könne. Die Managementsysteme für die öffentlichen Ausgaben müssten ebenfalls verbessert werden um sicherzustellen, dass armutsreduzierende Ausgaben wirksam getätigt und überwacht werden. Schließlich betonten die Direktoren, dass die Entwicklungspartner den Ländern helfen sollten, die Auswirkungen der wichtigsten Politikalternativen auf Armut und Gesellschaft systematisch zu analysieren und immer dann Ausgleichsmaßnahmen zu ergreifen, wenn negative Folgen der Politiken nicht vermieden werden können. Auf all diesen Gebieten gibt es einen entsprechenden Bedarf an Forschung und an der Entwicklung besserer analytischer Instrumente.

Die Geber müssen ihre Hilfe auch besser auf die landeseigenen Strategien zur Bekämpfung der Armut ausrichten. Es sei dringend notwendig, dass die Geber die Kosten reduzieren, die den einkommensschwrachen Ländern bei der Mobilisierung und Inanspruchnahme der Hilfe entstehen, so dass sowohl die bereitgestellte Hilfe als auch die begrenzten Möglichkeiten des Landes wirksamer eingesetzt werden könnten. Die Direktoren drängten die Geber, die Verfahren und Berichtspflichten zu harmonisieren und zu vereinfachen, und ihre Hilfsmaßnahmen an den nationalen Zyklen der Willensbildung in den Regierungen, einschließlich der jährlichen Haushaltszyklen, auszurichten. Außerdem würden mehr Informationen über die Hilfszusagen und eine bessere Vorhersehbarkeit der Hilfeleistungen es einkommensschwachen Ländern erleichtern, ihre Strategien zu planen und umzusetzen; das gelte insbesondere für jene Länder, die eine solide Politik verfolgen.

Kasten 5.4Grundlegende Merkmale der Programme, die durch die Armutsbekämpfungs- und Wachstumsfazilität unterstützt werden

Im Zuge der Nutzung der PRGF sind charakteristische Merkmale der Fazilität hervorgetreten:

  • breite öffentliche Beteiligung und verstärkte nationale Refornibereit schaft;

  • Einbettung der PRGF in die Gesamtstrategie des Landes für Wachstum und Armutslinderung;

  • Staatshaushalte, die besser auf die Armen und das Wirtschaftswachstum ausgerichtet sind;

  • Sicherung einer angemessenen Flexibilität in den fiskalischen Zielen;

  • selektivere struktureile Konditionalirät;

  • Betonung von Maßnahmen zur Verbesserung des Managements öffentlicher Mittel und der öffentlichen Rechenschaftslegimg; sowie

  • Analyse der Auswirkungen wichtiger makroökonomischer Anpassungen und struktureller Reformen auf Armut und Gesellschaft.

Diese Merkmale sind eng miteinander verknüpft, und der Ansatz insgesamt ist schlüssig. Dadurch, dass sich das PRGF-geförderte Programm eines Landes auf ein Strategiedokument zur Armutsbekämpfung (PRSP) stützt, soll sichergestellt werden, dass die Zivilgesellschaft in die Formulierung des Programms einbezogen wird, dass die nationalen Behörden eindeutig die Führungsverantwortung besitzen und dass das Programm angemessen in die umfassendere Strategie des Landes für Wachstum und Armutsreduzierung eingebettet ist. Der Mitarbeiterstab des IWF ist aufgefordert, dem Exekutivdirektorium zu erläutern, wie sich PRGF-gestützte Programme aus den Strategien zur Bekämpfung der Armut ableiten und wie sie die Aktivitäten und die Konditionalität der Weltbank ergänzen.

Ein wichtiges Ergebnis des Ansatzes besteht darin, dass den wirtschaftlichen Aspekten der Regierungsführung größere Beachtung geschenkt wird. Dennoch muss stärkerer Nachdruck auf die sozialen Auswirkungen wichtiger Reformen im Rahmen von PRGF-gestützten Programmen gelegt werden, insbesondere auf die Folgen für die Armen (normalerweise geschieht dies durch die Weltbank oder andere Geber, wenn es den betreitenden Regierungen an Möglichkeiten mangelt, dies selbst zu tun). Soweit notwendig sollten Maßnahmen zum Ausgleich schädlicher Folgen für die Armen in die Programme eingebaut werden. Angesichts der erhöhten Reformbereitschait der Länder kann und sollte die PRGF-Konditionalität selektiver sein und sich auf Maßnahmen konzentrieren, die wesentlich für den Erfolg der Strategie des Landes sind, insbesondere auf makroökonomischem und finanziellem Gebiet.

In dem Maße wie die Länder und Entwicklungspartner bei der Umsetzung von PRSPs an Erfahrung gewännen, werde es möglich sein, die Auswirkungen auf die Armut und die entsprechenden Indikatoren umfassender zu bewerten. Der Erfolg des PRSP-Ansatzes werde letztlich anhand der Ergebnisse beurteilt, das heißt inwieweit dadurch nachhaltiges Wachstum und eine Verminderung der Armut erreicht werden. Auf der Ebene der Länder müssten die Möglichkeiten zur Überwachung und Evaluierung verbessert werden, und die Aufmerksamkeit sollte auf die Entwicklung von Indikatoren gelenkt werden, mit deren Hilfe die Fortschritte in Richtung auf die zentralen Ziele überwacht werden können – ein Gebiet, auf dem auch die Hilfe von Entwicklungspartnern erforderlich sei.

Überprüfung der Armutsbekämpfungs- und Wachstumsfazilität

Die Überprüfung der PRGF durch das Direktorium im März 2002 bot dem IWF die Gelegenheit, den Inhalt der jüngsten IWF-gestützten Programme und seine Anstrengungen zur Unterstützung einkommensschwacher Länder sorgfältig zu untersuchen. Die Direktoren stellten fest, dass seit der Einführung der Fazilität im Jahr 1999 mehr als 40 Länder neue PRGF-Vereinbarungen abgeschlossen oder Vereinbarungen unter der Erweiterten Strukturanpassungsfazilität (der Vorgängerin der PRGF) umgewandelt haben, um sie an die neuen Merkmale der PRGF anzupassen. Da es zu früh war, eine Bewertung der direkten Auswirkungen der PRGF auf die Armut vorzunehmen, konzentrierte sich die Überprüfung auf die Gestaltung von PRGF-gestützten Programmen um festzustellen, ob sie die Erwartungen erfüllt haben, die in sie gesetzt worden waren (siehe Kasten 5.4).

Die Direktoren stimmten darin überein, dass es bisher gute Fortschritte bei der Ausrichtung der Programminhalte an den Zielen der Fazilität gegeben habe. Die politischen Ziele, einschließlich der makroökonomischen Rahmenpläne in PRGF-gestützten Programmen, seien im Wesentlichen von jenen in den PRSPs abgeleitet worden und stünden damit im Einklang. Es habe höhere Zuweisungen von Haushaltsmitteln für Ausgaben zur Linderung der Armut gegeben, und die fiskalischen Rahmenpläne enthielten höhere Ausgaben, um die von den Landesbehörden definierten Ziele zur Bekämpfung der Armut zu unterstützen. Die strukturelle Konditionalität sei gestrafft worden, damit sie sich primär auf Maßnahmen konzentriert, die von entscheidender Bedeutung für den Erfolg PRGF-gestützter Programme sind und auf denen der IWF über Sachkenntnis verfügt. Gleichzeitig werde dadurch eine bessere Abstimmung und Definition der Rolle des IWF gegenüber jener der Weltbank gewährleistet. Der IWF werde nicht für das Mikromanagement zuständig sein, sondern die Eigenverantwortung für die Programme fördern. Die Direktoren waren der Auffassung, dass eine ergebnisorientierte Konditionalität den Behörden größere Flexibilität und Rechenschaftspflicht bei der Frage gebe, wie die gewünschten Ziele am besten zu erreichen seien. Diese Anstrengungen zur Straffung der Konditionalität ließen den Ländern bei Entwurf und Umsetzung von Programmen einen größeren Spielraum.

Es sei jedoch erforderlich auf diesem Fortschritt in mehreren spezifischen Gebieten aufzubauen:

  • verstärkte Konzentration auf die Quellen eines den Armen zugute kommenden Wachstums und die Ausgestaltung von Politiken, die ein derartiges Wachstum erleichtern;

  • weitere Anstrengungen, um Qualität und Effizienz der Regierungsausgaben zu verbessern;

  • systematischeres Vorgehen bei der Analyse der Wirkungen auf Armut und Gesellschaft;

  • breitere und tiefergehende Diskussion und Analyse der makroökonomischen Rahmenbedingungen und der strukturellen Politikmaßnahmen;

  • stärkere Beachtung der Risiken der Programmumsetzung, wie sie beispielsweise mit den Wachstumsprojektionen, der Anfälligkeit gegenüber externen Schocks und Finanzierungsausfallen verbunden sind;

  • bessere Abstimmung hinsichtlich des Entwurfs und der Konditionalität der Programme mit der Weltbank; sowie

  • wirksamere und umfassendere Kommunikation mit Behörden, Gebern und der Zivilgesellschaft in den PRGF-Ländern.

Die Direktoren betonten, dass Wirtschaftswachstum für eine Verminderung der Armut entscheidend sei. Die Beachtung der Quellen des Wachstums sei deshalb bei der Entwicklung angemessener Politikmaßnahmen und Projektionen wesentlich. Es sei wichtig, die Wachstumsprojektionen in PRGF-gestützten Programmen durch eine bessere Analyse der damit verbundenen strukturellen Reformen zu untermauern, die zur Entwicklung des Privatsektors, zur Verbesserung von Eigentumsrechten, zur Erhöhung ausländischer und inländischer Investitionen, zur Stärkung der externen Wettbewerbsfähigkeit, zur Diversifizierung der Exporte und zur Erhöhung der Arbeitsproduktivität erforderlich sind. Ferner seien eine gute Regierungsführung und starke Institutionen wichtig, um die Wachstumsperspektiven zu sichern.

Fast alle PRGF-gestützten Programme hätten erhebliches Gewicht auf die Stärkung des Managements der öffentlichen Ausgaben gelegt. Die Direktoren stellten dennoch fest, dass weiterhin eine umfangreiche Reformagenda bestehe. Dies betreffe unter anderem die Vollständigkeit der Haushaltsdaten, den Haushaltsvoll – zug sowie die Berichterstattung über die Ergebnisse sowie die Verbreitung dieser Informationen in der Öffentlichkeit. Insbesondere für HIPCs müssten die Aktionspläne umgesetzt werden, die in Zusammenarbeit mit dem IWF und der Weltbank entworfen wurden, um die Möglichkeiten zu verbessern, die Ausgaben zur Armutsbekämpfung sowie die öffentlichen Ausgaben im Allgemeinen umfassender zu überwachen (siehe oben). Der Mitarbeiterstab des IWF ist nun angewiesen, in den Programmdokumenten, die dem Exekutivdirektorium vorgelegt werden, über die Umsetzung dieser Aktionspläne zu berichten.

Die Direktoren begrüßten den Fortschritt, der bei der Integration der Analyse der Wirkungen auf Armut und Gesellschaft erzielt wurde, wiesen aber daraufhin, dass diese Bewertungen für noch mehr PRGF-gestützte Programme erfolgen sollten. Die Dokumente für über die Hälfte der laufenden Programme enthalten solche Analysen. Künftig werde der Ansatz zunehmend weiter verbessert, so dass eine Beschreibung der in dem Land durchgeführten Bewertung ein normaler Bestandteil der Programmdokumentation werde. Dazu gehörten eine qualitative Beschreibung der wahrscheinlichen Wirkungen wichtiger makroökonomischer und struktureller Maßnahmen auf die Armen und eine Zusammenfassung der umgesetzten Gegenmaßnahmen.

Sowohl die PRSP- als auch die PRGF-Überprüfungen unterstrichen, wie wichtig es sei, alternative Politikkonzepte und-die damit verbundenen Beschränkungen und wechselseitigen Vor- und Nachteile zu erörtern. Ziel der Dokumentation für PRGF-gestützte Programme sei es, die Rolle des Programms im Rahmen der gesamten Strategie des Landes zur Bekämpfung der Armut klar herauszustellen sowie die Optionen aufzuzeigen, die erwogen wurden, und die Verpflichtungen darzulegen, die die Behörden im Zusammenhang mit dem Programm eingegangen sind. Die Direktoren betonten jedoch in ihrer Aussprache, dass dies in einer Art erfolgen müsse, die die Unterstützung des Programms durch den IWF-Stab deutlich mache und die Notwendigkeit freimütiger und vertraulicher Diskussionen zwischen dem IWF-Stab und den Behörden respektiere.

Bei ihrer Überprüfung der PRGF verwiesen die Direktoren auch darauf, dass die Kommunikation zwischen allen an der Entwicklung und Umsetzung der Strategien zur Armutsbekämpfung der Länder beteiligten Partnern noch verbessert werden müsse. In diesem Zusammenhang sollte der IWF-Stab sich bereithalten, die nationalen Behörden bei ihren Bemühungen zu unterstützen einer breiteren Öffentlichkeit die Zusammenhänge zwischen den makroökonomischen Rahmenbedingungen sowie dem Wachstum und der Armutsreduzierung im Rahmen PRGF-gestützter Programme zu erläutern.

Die PRGF-Überprüfung durch das Direktorium unterstrich den vielfaltigen Bedarf einkommensschwacher Länder an IWF-Unterstützung und empfahl, der Frage der Angemessenheit der gegenwärtigen Kreditfazilitäten zur Deckung dieses Bedarfs weiter nachzugehen. Dabei sollte der IWF im kommenden Jahr auch Fragen untersuchen, die die Struktur der PRGF betreffen, und prüfen, wie die gegenwärtige Struktur der Finanzhilfe des IWF für die ärmsten Länder angepasst werden kann – darunter jene Länder, die von Röhstofrpreis-Veränderungen oder anderen Schocks betroffen sind, sowie für Länder, die einen Konflikt überwunden haben, und für Länder mit nur geringem oder keinem Zahlungsbilanzbedarf.

HIPC-initiative und Tragfähigkeit der Schulden

Die Schuldenerleichterung kann in substanzieller Weise zur Verminderung der Armut beitragen. Im April 2002 überprüfte das Exekutivdirektorium den Stand der HIPC-Initiative und inwieweit die HIPC-Länder eine langfristige Tragfähigkeit der Auslandsverschuldung erreichen. Die Direktoren stellten fest, dass zum Zeitpunkt ihrer Aussprache 26 Länder ihren Entscheidungspunkt unter der erweiterten HIPC-Initiative erreicht hatten (siehe Schaubild 5.1), mit Zusagen von Schuldenerleichterungen im Umfang von (nominal) 40 Mrd. $ (siehe Tabelle 5.1). Durch eine Senkung des Verhältnisses von Schuldendienst zu Exporten um etwa ein Drittel bringe die HIPC-Schuldenerleichterung diesen Ländern jährliche Haushaltseinsparungen von zwischen ½% und 1½% des BIP, wodurch erhebliche Steigerungen der Ausgaben für die Armen möglich würden. Die Direktoren äußerten in Bezug auf die Entwicklungsländer insgesamt die Besorgnis, dass der jüngste weltwirtschaftliche Abschwung sowie der erhebliche Rückgang vieler Rohstoffpreise während der vergangenen beiden Jahre die Wachstums- und Fixportentwicklung der HIPC-Länder geschwächt haben. Außerdem habe der Abschwung bei vielen, wenn auch nicht bei allen HIPC-Ländern zu einer Verschlechterung der Indikatoren zur Auslandsverschuldung geführt. Es gebe zwischen den HIPC-Ländern erhebliche Divergenzen bei der Entwicklung der Schuldenindikatoren, die die Unterschiede in der Umsetzung wirtschaftlicher Reformprogramme und im Auftreten externer Schocks widerspiegelten. Die Konsequenzen dieser ungünstigen Entwicklungen für die Aussichten der HIPC-Länder bezüglich der Tragfähigkeit ihrer Schulden hingen von einer Reihe von Faktoren ab, insbesondere von der Angemessenheit der Gegenmaßnahmen und der unterstützenden Ressourcentransfers. Die Perspektiven für die Tragfähigkeit der Auslandsverschuldung hätten sich per Ende April 2002 für die meisten der 21 Länder in der Interims-Phase (das heißt in der Phase zwischen ihrem Entscheidungs- und Abschlusspunkt) verschlechtert, und zwar hauptsächlich wegen niedrigerer Exporte, aber sie seien nicht notwendigerweise ernsthaft beeinträchtigt worden. Die Relation zwischen dem Barwert der Schulden und den Exporten zum Abschlusspunkt werde voraussichtlich in acht bis zehn Ländern über dem Schwellenwert von 150% liegen; bei sechs dieser Länder seien Zielabweichungen bereits zur Zeit des Entscheidungspunkts erwartet worden, wenngleich in einem geringeren Ausmaß. Für diese Länder könne die Verschuldung oberhalb des HlPC-Schwellenwertes ein Volumen von 0,5 Mrd. $ bis 0,9 Mrd. $ (Barwert) erreichen.

Schaubild 5.1Erweiterte HIPC-Initiative

1 Unter Berücksichtigung der in Ausnahmefällen erforderlichen Flexibilität.

Die Direktoren wiesen darauf hin, dass die erweiterte HIPC-Initiative für Länder in der Interim-Phase in außergewöhnlichen Fällen eine gewisse Flexibilität ermöglicht, um die Schuldenerleichterung am Abschlusspunkt für solche Länder aufzustocken, in denen exogene Faktoren grundlegende Änderungen ihrer wirtschaftlichen Verhältnisse verursacht haben. Die erweiterte HIPC-Initiative bietet so die Möglichkeit einer zusätzlichen Schuldenerleichterung am Abschlusspunkt. Die Direktoren betonten jedoch, dass eine mögliche zusätzliche HIPC-Erleichterung nicht dafür gedacht sei. Verfehlungen bei wirtschaftspolitischen Reformen zu kompensieren, noch könne sie auf fortgesetzter Basis gewährt werden, um künftigen wirtschaftlichen Schocks zu begegnen. Es sei möglich, dass einige Länder in der nahen Zukunft zusätzliche Unterstützung durch die Geber benötigen und dass eine verstärkte Interim-Erleichterung erforderlich ist, um den Ländern zu helfen, die Verschlechterung des externen Umfeldes zu bewältigen. Die Direktoren stellten fest, dass die Gewährung etwaiger zusätzlicher Schuldenerleichterungen am Abschlusspunkt die Kosten der HIPC-Initiative insgesamt erhöhen würde und dass die Auswirkungen auf die Finanzierungen zu gegebener Zeit untersucht werden müssen. Außerdem müssten die HIPC-Länder mit Unterstützung der Geber ihre Leistungsfähigkeit im Schuldenmanagement verbessern.

Kapazitätsaufbau

Sowohl die PRSP- als auch die PRGF-Überprüfungen unterstrichen, dass der Kapazitätsaufbau entscheidend für die Sicherung einer umfassenden Reformbereitschaft und Wirksamkeit der Reformagenda in PRGF Ländern ist, da dort Fachkenntnisse gesammelt werden (beispielsweise in Bezug auf die Politikalternativen, das Ausgabenmanagement und die Analyse der Wirkungen auf Armut und Gesellschaft). In einkommensschwachen Ländern ist es häufig nicht ein Mangel an politischem Willen, der die Reform behindert, sondern ein Mangel an Implementierungskapazität. Daher ist der IWF weiter bemüht, seine kapazitätsfördernden Aktivitäten im Bereich der technischen Hilfe und der Ausbildung in den makroökonomischen und finanziellen Kernverantwortungsbereichen der Institution zu stärken; das gilt für die öffentlichen Finanzen und die Verwaltung, die Entwicklung des Finanzsektors, die Entwicklung solider statistischer Systeme und die Förderung der Datenveröffentlichung (siehe Kapitel 7). Der PRSP-Ansatz dient dabei zunehmend als Instrument zur Koordinierung der Bemühungen des IWF mit denen anderer Anbieter von technischer Hilfe. Regionale Initiativen im Pazifik und der Karibik ermöglichen es dem IWF, seine begrenzten Ressourcen für technische Hilfe effizienter zu nutzen und gleichzeitig sicherzustellen, dass die Aktivitäten eng an lokalen und regionalen Erfordernissen ausgerichter werden, die im Rahmen der IWF-Überwachung und, wo verfügbar, durch PRSPs festgestellt werden. Zu diesem Zweck beabsichtigt der IWF, in der zweiten Hälfte des Jahres 2002 versuchsweise zwei regionale Zentren für technische Hilfe im Afrika südlich der Sahara zu errichten (siehe Kapitel 7). Das geschieht im Rahmen der Unterstützung des IWF für die Neue wirtschaftliche Partnerschaft für die Entwicklung Afrikas (siehe Kasten 5.5). Diese Zentren zielen auf eine Verbesserung der Wirksamkeit der IWF-Projekte für technische Hilfe durch die Förderung der Reformbereitschaft, die Verbesserung der Rechenschaftslegung, die Steigerung der Re aktionsfahigkeit und verstärkte Koordination unter den Anbietern von technischer Hilfe.

Die GUS-Initiative

Im Geschäftsjahr 2002 arbeitete der IWF, zusammen mit der Weltbank, der Asiatischen Entwicklungsbank und der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung, an einer Initiative zur Beschleunigung von Wachstum und Armutsbekämpfung in sieben einkommensschwachen Ländern der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (Armenien, Aserbaidschan, Georgien, die Kirgisische Republik, Moldau, Tadschikistan und Usbekistan). Die Hauptverantwortung für die Intensivierung ihrer Entwicklungs- und Reformanstrengungen würde zwar bei den sieben GUS-Ländern selbst verbleiben, die Initiative fordert aber die internationale Gemeinschaft auf, jenen Ländern wirksame ergänzende Unterstützung bereitzustellen, die eine solide Reformpolitik betreiben. Dadurch wird diesen Ländern geholfen, die Bedingungen für Wachstum, Armutsbekämpfung und die Tragfähigkeit der Schulden zu verbessern – sowohl über internationale und regionale Institutionen als auch über bilateral handelnde Regierungen.

Unter dieser Initiative würden die sieben GUS-Länder Reformen durchführen, um

  • die wirtschaftspolitischen und institutionellen Reformen im Rahmen voll partizipatorischer Armutsbekämpfungs-Strategien konsequenter und entschlossener voranzubringen;

  • die Möglichkeiten ihrer Regierungen zu verbessern, eine größere öffentliche Rechenschaftspflicht zu entwickeln und danach zu streben, die Korruption abzubauen;

  • die makroökonomische Stabilität zu sichern, die Transparenz der öffentlichen Finanzen zu fördern, den Steuereinzug zu verbessern und angemessene Politikmafsnahmen umzusetzen (einschließlich des Schuldenmanagements) und zu gewährleisten, dass die Schuldenstände durchhaltbar sind;

  • wachstumsfördernde strukturelle Reformen umzusetzen, einschließlich der Reform des Energiesektors (durch Spartentrennung, kostenorientierte Tarife und den Abbau von Zahlungsrückständen und von Zahlungsabwicklungen in Sachleistungen), der Bewahrung offener Handelssysteme und der Schaffung eines günstigen Investitionsklimas zur Förderung des Wachstums kleiner und mittlerer Unternehmen;

  • knappe Mittel vorrangigen sozialen Diensten und Sicherheitsnetzen zuzuweisen, einschließlich der Sicherung einer angemessenen Versorgung mit Gesundheits- und Ausbildungsleistungen und durch die unverzügliche Bekämpfung der Problembereiche HIV/AIDS, Tuberkulose, Malaria sowie von Drogenhandel und -missbrauch; sowie um

  • mit ihren Nachbarn daran zu arbeiten, mit Unter-Stützung der internationalen Gemeinschaft Konflikte zu lösen und die regionale Zusammenarbeit zu fördern, insbesondere auf den Gebieten von Handel und Transit sowie Wasser und Energie.

Im Rahmen der Initiative käme den Handels- und Entwicklungspartnern und den Gläubigern die Rolle zu, diejenigen der sieben GUS-Länder, die umfassende Reformen umsetzen, zu unterstützen. Dazu gehört:

  • mehr konzessionäre Finanzhilfe sowie Umschuldung oder Schuldenerleichterung, wo dies erforderlich ist, in Verbindung mit umfassenden Reformprogrammen, so dass die Finanzmittel gut genutzt werden;

  • verstärkter Zugang für die sieben GUS-Staaten zu den Märkten der Industrieländer und Förderung der Direktinvestitionen;

  • verbesserte Abstimmung zwischen den Entwicklungsorganisationen auf der Basis der jeweiligen Landesprogramme zur Bekämpfung der Armut; sowie

  • zusätzliche Unterstützung von internationalen und regionalen Organisationen durch technische Hilfe, wirtschaftspolitische Beratung und konzessionäre Finanzhilfen (einschließlich Zuschüssen) zur Förderung der Reformanstrengungen der sieben GUS-Länder.

Unterstützung durch die internationale Gemeinschaft

Die Arbeit des IWF zur Verbesserung der Entwicklung in seinen einkommensschwachen Mitgliedsländern vollzieht sich zunehmend innerhalb eines größeren und ergänzenden internationalen Rahmens. Der IWF hat sich verpflichtet, zur Verwirklichung der Millennium-Entwicklungsziele beizutragen, die von der internationalen Gemeinschaft vereinbart wurden (siehe Kasten 5.1). Im November 2001 schlugen der Geschäftsführende Direktor des IWF und der Präsident der Weltbank beim Treffen beider Institutionen in Ottawa einen Zwei-Säulen-Ansatz zur Bekämpfung der globalen Armut vor: Erstens müssen sich die einkommensschwachen Länder durch die Umsetzung einer soliden Politik, die Stärkung der Institutionen und durch eine bessere Regierungsführung selbst helfen; zweitens muss die internationale Gemeinschaft jenen Ländern, die sich selbst helfen, umfassende Unterstützung gewähren, indem sie ihnen größere Möglichkeiten im Außenhandel bietet sowie mehr und bessere Entwicklungshilfe-Leistungen gewährt. Der IWF wird sich auch vom „Monterrey-Konsens” leiten lassen, der auf der Konferenz der Vereinten Nationen über Entwicklungsfinanzierung im März in Monterrey, Mexiko, erzielt wurde (siehe Kasten 5.6).

Tabelle 5.1Stand der Länder unter der Erweiterten HIPC-Initiative, per Ende April 2002
Abschlusspunkt

erreicht (5)
Entscheidungspunkt

erreicht (21)
Entscheidungspunkt

noch nicht erreicht (12)
Tragfähige

Fälle (4)
BolivienÄthiopienMaliBurundiLiberiaAngola
Burkina FasoBeninMauretanienCôte d’Ivoire2MyanmarJemen1
MosambikGambiaNicaraguaKomorenSomaliaKenia
TansaniaGhanaNigerKongo, Dem. RepublikSudanVietnam
UgandaGuineaRuandaKongo, RepublikTogo
Guinea-BissauSambiaLaos, Dem, VolksrepublikZentralafrikanische Republick
GuyanaSão Tome und Príncipe
Honduras
KamerunSenegal
MadagaskarSierra Leone
MalawiTschad
Quellen: HIPC Dokumente sowie IWF und Weltbank Stabsschätzungen.

Jemen hat seinen Entscheidungspunkt im Juni 2000 erreicht. Aus der Schuldentragfähigkeits-Analyse des Landes geht hervor, dass die Schuldenlast nach Einsatz der taditionellen Entschuldungs-Mechanismen tragfähig ist. Der Pariser Club hat im Juli 2001 eine Schuldenstand-Operation zu Neapel-Bedingungen gewährt.

Côte d’Ivoire hat seinen Entscheidungspunkt unter der ursprüglichen HIPC Initiative erreicht, aber noch nicht unter der erweiterten Initiative.

Quellen: HIPC Dokumente sowie IWF und Weltbank Stabsschätzungen.

Jemen hat seinen Entscheidungspunkt im Juni 2000 erreicht. Aus der Schuldentragfähigkeits-Analyse des Landes geht hervor, dass die Schuldenlast nach Einsatz der taditionellen Entschuldungs-Mechanismen tragfähig ist. Der Pariser Club hat im Juli 2001 eine Schuldenstand-Operation zu Neapel-Bedingungen gewährt.

Côte d’Ivoire hat seinen Entscheidungspunkt unter der ursprüglichen HIPC Initiative erreicht, aber noch nicht unter der erweiterten Initiative.

Die internationale Gemeinschaft muss Märkte öffnen und handelsverzerrende Subventionen schrittweise abschaffen, insbesondere auf Gebieten, wo Entwicklungsländer einen komparativen Vorteil haben, wie in der Landwirtschaft, bei weirerverarbeiteten Lebensmitteln, Textilien und Bekleidung sowie einfachen Fertigwaren. Größere Transparenz und öffentliches Bewusstsein über die Kosten des Status Quo für die Armen der Welt sind besonders wichtig, wenn die politische Basis für ernsthafte Reformen geschaffen werden soll.

Im Einklang mit den Ergebnissen von Monterrey und Doha hat der IWF im Rahmen seiner Artikel-IV-Konsultationen mit Mitgliedsländern seine Überwachungstätigkeit über Fragen des Marktzugangs verstärkt (siehe Kapitel 2). Einkommensschwache Länder brauchen Unterstützung, um die Möglichkeiten des Weltmarkts und des multilateralen Handelssystems voll nutzen zu können. Als eine Organisation, die am Integrierten Rahmen für handelsbezogene technische Hilfe beteiligt ist, leistet der IWF einen Beitrag, indem er einkommensschwache Länder bei der Beurteilung ihres Handelsumfelds unterstützt, die Prioritäten im Bereich der Wirtschaftspolitik und der Hilfsleistungen identifiziert und technische Hilfe in seinen Fachgebieten gewährt (siehe Kapitel 7).

Eine wirksame Überwachung der Fortschritte in Richtung auf die Millennium-Entwicklungsziele ist entscheidend, um weiter voranzukommen und um nachhaltige Unterstützung für größere internationale Hilfeleistungen an arme Länder zu gewinnen. Auf globaler Ebene wird ein umfassendes und transparentes System zur Überwachung des Fortschritts zur Verwirklichung der Millennium-Entwicklungsziele geschaffen, und der IWF begrüßt die Bemühungen, die die Vereinten Nationen zu diesem Zweck unternehmen. Der IWF hat sich an einer von den VN geführten Arbeitsgruppe von Organisationen beteiligt (dazu gehören die Weltbank, die OECD und VN-Organisationen), um sich über die Ziele und Indikatoren zur Überwachung des Fortschritts in Richtung auf die Millennium-Entwicklungsziele zu verständigen. Diese bilden die Basis des ersten Millennium-Berichts des VN-Generalsekretärs an die Generalversammlung im September 2002. Der spezielle Beitrag des IWF zu diesem globalen Überwachungssystem besteht in der Bereitstellung von Daten über die HIPC-Schuldenerleichterung und in Beiträgen zur Überwachung der Indikatoren für den Marktzugang (beides Komponenten der „Globalen Partnerschaft für Entwicklung” des Millennium-Entwicklungsziels). Als Teil dieses Prozesses werden die jeweiligen Zuständigkeiten der armen Länder und ihrer Entwicklungspartner – Geberländer, internationale Institutionen, Privatsektor und Zivilgesellschaft – eindeutiger festgelegt werden müssen. Auf dieser Basis kann eine bessere Rechenschaftspflicht erreicht werden.

Kasten 5.5Afrika – Initiativen

Der Geschäftsführende Direktor des IWF, Horst Köhler, hat zu einem „Zwei-Säulen-Ansatz” im Kampf gegen die Armut aufgerufen. Die erste Säule stützt sich auf die Erkenntnis der Entwicklungsländer, dass sie selbst die Hauptverantwortung für die Bekämpfung der Armut tragen und dass dies eine Verpflichtung zu guter Regierungsführung und Rechenschaftslegung erfordert. Die zweite Säule basiert auf einer verstärkten und besser abgestimmten Unterstützung durch die Industrieländer und ihrer Bereitschaft, ihre Märkte für die Exporte der ärmeren Nationen zu öffnen und Subventionen abzuschaffen.

Horst Köhler sieht in afrikanischen Initiativen wie der Neuen wirtschaftlichen Partnerschaft für die Entwicklung Afrikas (New Economic Partnership for African Development – NEPAD) einen integralen Bestandteil dieses von zwei Säulen getragenen Ansatzes. Die Partnerschaft wurde von Regierungschefs der Mitgliedstaaten der Organisation für Afrikanische Einheit (GAU) entwickelt, um durch Zusammenarbeit Wirtschaftswachstum für alle afrikanischen Nationen zu erreichen und die weitverbreitete Armut zu reduzieren. Sie hat die folgenden Kernziele:

  • Frieden, Demokratie und gute Regierungsftihrung zu fordern;

  • Aktionspläne zu entwerfen und umzusetzen, die zentrale, für die Armen wichtige Sektoren entwickeln: Gesundheitsversorgung, Ausbildung, Infrastruktur und Landwirtschaft;

  • die wirtschaftliche Integration auf regionaler und globaler Ebene zu erreichen durch den Aufbau eines starken Privatsektors und die Förderung eines für inländische und ausländische Investitionen günstigen Klimas; sowie

  • produktivere Partnerschaften mit Afrikas bilateralen und multilateralen Entwicklungspartnern zu entwickeln.

Um die Selbstverpflichtung der afrikanischen Nationen zu Wachstum und zur Bekämpfung der Armut zu unterstützen, hat der IWF eine ergänzende Initiative für den Kapazitätsaufbau beschlossen, die auf die Stärkung der Wirtschaftsführung und der im jeweiligen Land gegebenen Möglichkeiten der Regierungen abzielt, eine solide Wirtschaftspolitik zur Bekämpfung der Armut durchzuführen. Zwei neue IWF-Zentren für technische Hilfe im Afrika südlich der Sahara (siehe Kapitel 7) werden den Regierungen helfen, diese Ziele zu erreichen, unter anderem durch die Entwicklung wirksamer Systeme zur Überwachung der Veränderungen im Bereich der Armut, durch die Einführung von Mechanismen zur Rechenschaftslegung und durch das Auffinden effektiverer Wege zur Einbeziehung der lokalen Regierungen in den Entscheidungsprozess.

Um die internationale Unterstützung zu stärken, fordert der IWF mehr Entwicklungshilfe; bislang haben sich die Vereinigten Staaten und die Europäische Union dazu verpflichtet, ihre Hilfe an Länder mit einer soliden Politik auszuweiten. Zu den Bemühungen, die darauf ausgerichtet sind, den afrikanischen Nationen bei der wirtschaftlichen Integration auf regionaler und globaler Ebene zu helfen, gehören die Förderung einer stärkeren Einbeziehung des Privatsektors durch Initiativen wie Investorenrate und Investitionsanreize durch solide wirtschaftliche und fiskalische Rahmenbedingungen. Gleichzeitig fordert der IWF die Industrienationen nachdrücklich auf, Subventionen und Handelsschranken für afrikanische Exporte abzuschaffen.

Der IWF ist weiterhin sehr bemüht, die Identifikation der betreffenden Staaten mit den Programmen zu stärken. Die afrikanischen Länder selbst haben durch den Fortschritt, den sie erzielt haben, den Weg gewiesen.

  • Mosambik und Uganda, einst zerstört durch Krieg, gehören nun zu den am schnellsten wachsenden afrikanischen Ländern.

  • In Botsuana und Kamerun werden die Einnahmen aus Diamanten und Öl genutzt, um den Aufbau einer diversifizierteren Wirtschaftsstruktur zu fördern.

  • Mauritius und Tansania haben bemerkenswerten Erfolg bei der Förderung eines stärkeren Privatsektors und bei der Mobilisierung ausländischer Investitionen erzielt.

  • In Burkina Faso steigern Maßnahmen zur Erhöhung der landwirtschaftlichen Produktion und der Baumwollexporte das Wachstum und verbessern die Einkünfte der auf dem Lande lebenden Armen.

Das auf Strategiedokumenten zur Armutsbekämpfung (PRSP) basierende Konzept dient als Leitlinie und Rahmenplan für die Partnerschaft des IWF mit Afrika; es fungiert dabei als der zentrale Mechanismus, durch den diesen Nationen geholfen wird, die regionalen Prioritäten bei der Bekämpfung der Armut in ihren nationalen Programmen zu berücksichtigen, und durch den die internationale Unterstützung koordiniert” wird. Per Ende April 2002 erstellten mehr als zwei Dutzend Länder in Afrika südlich der Sahara mit Unterstützung von IWF und Weitbank solche PRSPs, und 23 afrikanische Länder hatten sich für eine Schuldenerleiehterang unter der erweiterten HIPC-Initiative qualifiziert.

Ausblick

Das Geschäftsjahr war geprägt durch eine Konjunkturabschwächung, plötzliche Schocks und Ungewissheiten, aber auch durch das Zustandekommen eines bislang unerreichten Einvernehmens über das, was notwendig ist, um die globale Armut zu überwinden. Der Monterrey-Konsens legte die richtigen Prioritäten fest und stellte klar, dass dauerhafter Fortschritt nicht möglich ist ohne gute Regierungsführung, Achtung der Rechtsstaatlichkeit sowie politische Maßnahmen und Institutionen, die schöpferische Energien freisetzen und Investitionen fördern – einschließlich ausländischer Direktinvestitionen. Er stellte auch fest, dass die internationale Gemeinschaft jenen einkommensschwachen Ländern, die dieses Umfeld schaffen, schneller, stärker und umfassender Unterstützung gewähren sollte.

Kasten 5.6Konferenz über Entwicklungsfinanzierung, Monterrey, Mexiko

Entwicklungsfragen ins Zentrum der globalen Agenda zu rücken – ein wich tiges Ziel sowohl der Entwicklungsländer als auch der fortgeschrittenen Nationen – war das Thema der Internationalen Konferenz über Entwicklungsfmanzierung, die vom 18. bis 22. März 2002 in Monterrey, Mexiko, stattfand. Die Konferenz diente als ein Katalysator für verschiedene Elemente der neuen Entwicklungspartnerschaft zwischen den Regierungen von Schuldnern und Gebern, Hilfsorganisationen, internationalen Finanzinstitutionen und dem Privatsektor, einer Partnerschaft, die auf gegenseitiger Rechenschaftslegung und der Verpflichtung zur Förderung des Wachstums und Bekämpfung der Armut basiert. Die Monterrey-Konferenz bestätigte, dass der beste Weg, den Entwicklungsländern zu helfen, darin besteht, das Umfeld für den internationalen Handel zu verbessern. Die Betonung des Zusammenhangs zwischen Hilfsmaßnahmen und Handelspolitik reflektierte die zentrale Botschaft der Doha-Erklärung des WTO-Ministertreffens, das im November 2001 in Doha, Katar, stattfand (siehe Kasten 2.2 in Kapitel 2). Der Konsens der Ministerkonferenz von Doha bestand darin, dass das beste Mittel gegen Abhängigkeit von Hilfeleistungen und wiederkehrende Schuldenprobleme darin besteht, durch die Verstärkung und Diversifizierung der Exporte und die Mobilisierung ausländischer Direktinvestitionen Wohlstand zu schaffen. Der geschätzte mögliche Nutzen, den einkommensschwache Länder aus verstärktem Handel ziehen könnten, ist erheblich höher als die gegenwärtigen konzessionären Hilfen.

Die Monterrey-Konferenz begrüßte die Zusagen der Europäischen Union und der Vereinigten Staaten, die Hilfeleistungen zu erhöhen, stellte aber fest, dass noch mehr getan werden müsse. Gut ausgerichtete Hilfsmaßnahmen verbunden mit entschlossenen Reformanstrengungen können die Armut entscheidend verringern. Um eine starke Unterstützung in der Öffentlichkeit der Geberländer für höhere Hilfeleistungen zu gewinnen, ist jedoch ein besseres Verständnis von Entwicklungshilfe als Investition in Frieden, Stabilität und Wohlstand für alle erforderlich, und – was genauso wichtig ist – die armen Länder müssen den Nachweis erbringen, dass sie die Hilfe gut einsetzen.

Es ist zu erwarten, dass der Weltgipfel über nachhaltige Entwicklung in Johannesburg, Südafrika, Ende August 2002, das auf der Monterrey-Konferenz Erreichte in einigen Punkten weiterführt.

Um die Millennium-Entwicklungsziele zu erreichen, müssen gleichzeitig an vielen Fronten von vielen Akteuren Fortschritte erzielt werden. Die Umsetzung des Monterrey-Konsenses sollte ein nächstes Kapitel in den internationalen Bemühungen sein, eine bessere Welt zu schaffen, und der IWF sieht sich weiter in der Pflicht – auf seinen Fachgebieten – einen Beitrag zu diesen globalen Bemühungen zur Bekämpfung der Armut zu leisten.

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