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Kapite 4. IWF-Kreditpolitik und -Konditionalität

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 2002
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Der IWF bietet den Mitgliedsländern seine finanzielle Unterstützung im Rahmen einer Vielzahl von Maßnahmen und Kreditinstrumenten („Fazilitäten”, siehe Tabelle 4.1). Die meisten Finanzierungsformen des IWF werden davon abhängig gemacht, dass das Empfängerland Reformen durchführt, um die Probleme zu korrigieren, die den Antrag auf IWF-Unterstützung erforderlich gemacht haben. Während des Geschäftsjahres 2002 fuhr das Exekutivdirektorium mit der Überprüfung der Konditionalität fort, die es im vorangegangenen Jahr begonnen hatte. Dabei bemühte es sich, die Bedingungen, an die Finanzierungen durch den IWF geknüpft sind, klarer auszurichten und zu straffen und die Reformbereitschaft der Länder zu stärken.

Tabelle 4.1Finanzfazilitäten des IWF
KreditfazilitätZielBedingungenAbrufstaffelung und Überwachung1
Kredittranchen und erweiterte Fondsfazilitäten4
Bereitschaftskredit-Vereinbarungen (1952)Mittelfristige Hilfe an Länder mitkurzfristigen Zahlungsbilanz-SchwierigkeitenDie Annahme von Politiken, durch die die Zahlungsbilanz-Schwierigkeiten voraussichtlich innerhalb eines annehmbaren Zeitraums gelöst werden könnenVierteljährlicheKäufe (Auszahlungen) abhängig von der Einhaltung von Leistungskriterien und sonstigen Autlagen
Erweiterte Fondsfazilität (1974) (Erweiterte Kreditvereinbarungen)LangfristigeHilfe zur Unterstützung der Strukturreformen der Mitgliederzur Lösung von langfristigen Zahlungs-bilanz-SchwierigkeitenVerabschiedung eines 3-Jahresprogramms über strukturelle Maßnahmen mit jährlicher ausführlicher Erklärung über die Mßnahmen der kommenden 12 MonateVierteljährliche oder halbjährliche Käufe (Auszahlungen) abhängig von der Einhaltungvon Leistungskriterien und sonstigen Autlagen
Sonderfazilitäten
Fazilität zur Stärkung von Währungsreserven (1997)Kurzfristige Hilfe bei Zahlungsbilanz-Schwierigkeiten, die auf Krisen im Vertrauen auf den Märkten zurückzuführen sindErhältlich mit im Rahmen von Bereitschafts-oder Erweiterten Kreditverein-barungen mit entsprechendem Programm und gestärkten Maßnahmen zur Wiedergewinnung des MarktvertrauensDie Fazilität steht für ein Jahr zur Verfügung; größerer Zugang zu Anfang der Periode mit wenigstens zwei Käuten (Auszahlungen)
Vorbeugende Kreditlinie (1999)Vorbeugende Linie, die bei Zahlungsbilanz-Schwierigkeiten bereitgestellt wird, die auf Ansteckungseffekte zurückzuführen sindZulassungskriterien: (1) es besteht kein Zahlungsbilanzbedarf, (2) positive Beurteilung der Politiken durch den IWF, (3) konstruktive Beziehung mit privaten Gläubigern und zufriedenstellender Fortschritt heim Abbau der extemen Anfälligkeit, (4) zufricdciistcllcudci WirtschaftsprogrammDie Mittel werden für einen Zeitraum von bis zu einem Jahr bewilligt. Ein kleiner Betrag (5–25% der Quote) steht bei Bewilligung zur Verfügung, seine Ziehungwird jedoch nicht erwartet. Es wird erwartet, dass ein Drittel der Mittel bei der Aktivierung freigegeben wird, wobei die Abrufstaffelung des Restbetrags in einer Post-Aktivierungs-Überprüfung festgelegt wird
Fazilität zur kompensierenden Finanzierung (1963)Mittelfristige Hilfe für vorübergehende Exporterlösausfälle oder übermäßige Ausgaben für GetreideimporteSteht nur zur Verfügung, wenn die Erlösausfalle/übermäßigen Ausgaben zum großen Teil außerhalb der Kontrolle der Behörden liegen und wenn ein Mitglied eine Vereinbarung mit den Auflagen einer oberen Kredittranehe hat oder wenn seine Zahluiigsbilanzposition ansonsten zufriedenstellend istWird gewöhnlich für einen Mindcstzeitraum von sechs Monaten mit der in der Vereinbarung vorgesehenen Abrufstaftclung ausgezahlt
NotfallhilfeSchnellc, mittelfristige Hilfe für Zahlungsbilanz-Schwierigkeiten in KcziigaufKeine, obwohl die Hille nach Konflikten in zwei oder mehrere Käute autgeteiir werden kann
(1) Naturkatastrophen (1962)(1) Naturkatastrophen(1) Angemessene Anstrengung zur Überwindung der Zahlungshilanz-Sch wicri ekelten
(2) Lander nach Konflikten 11995)(2) im Anselünss an innere Unruhen, politische Umwälzungen oder internationale bewaffnete Konflikte(2) Aufbau der institutionellen und administrativen Kapazitäten als Vorbereitung für eine Vercinbaning in der oberen Krcdittranche oder eine PRGF
Fazilitär für e in kommenssch wachere Mitglieder
Armutsbekämpfungsund Wachstums-fazilität (1999)

Hinweis: Ersetzte die Erweiterte Strukturan-passungstazilität
Langfristige Hilfe für tief sitzende Zahlungsbilanz-Schwierigkeiten struktureller Art; zielt auf nachhaltiges Wachstum mit Abbau der ArmutAnnahme eines 3-jährigen PRGF-Programms. PRGF-interstützte Programme stützen sich auf Strategie-dokumente zur Armutsbekämfung PRSP), die von dem Land in einem partizipatorischen Prozess erstellt werden und makroökonomische, strukturrelle sowie armutsbekämpfende Maßnahmen erfassenHalbjährliche (oder gelegentlich vierteljährliche) Auszahlungen abhängig von der Einhaltung von Leistungskriterien und Überprüfungen
Rückkauf- (Rückzahlungs-) Bedingungen3
Zugangsgrenze1Gebühren2Verpflichtungszeitplan (Jahre)Erwartungs-zeitplan (Jahre)Raten-zahlungen
Jährlich: 100% der Quote; kumulativ: 300% der QuoteBasissatz plus Aufschlag (100 Basispunkte bei Beträgen über 200% der Quote; 200 Basispunkte bei Beträgen über 300%)53¼–52¼–4Vierteljährlich
Jährlich: 100% der Quote; kumulativ: 300% der QuoteBasissatz plus Aufschlag (100 Basispunkte bei Beträgen über 200% der Quote; 200 Basispunkte bei Beträgen über 300%)541½–104½–7Halbjährlich
Keine Zugangsgrenze; der Zugang gilt nur, wenn der Zugang im Rahmen einer regulären Vereinbarung sonst die jährliehe oder kumulative Grenze Überschreiten würdeBasissatz plus Aufschlag (300 Basispunkte, die ein Jahr nach der ersten Auszählung und danach alle sechs Monate um 50 Basispunkte bis zu einem Höchstbetrag von 500 Basispunkten steigen2–2½1–1½Halbjährlich
Erwarteter Zugang: 300%–500% der QuoteBasissatz plus Aufschlag 150 Basispunkte, die ein Jahr nach der ersten Auszahlung und danach alle sechs Monate um 50 Basispunkte bis zu einem Höchstbetrag von 500 Basispunkten steigen)2–2½1–1½Halbjährlich
Jeweils 45% der Quote für die beiden Elemente Export und Getreideeinfuhr. Gemeinsame Obergrenze von 55% der Quote für beide ElementeBasissatz3¼–52¼–4Vierteljährlich
Normalerweise auf 25% der Quote begrenzt, obwohl in Ausnahmefällen größere Beträge bereitgestellt werden könnenBasissatz3¼–5Nicht zutreffendVierteljährlich
140% der Quote; 185% der Quote in Ausnahmefällen0,5%5½–10Nicht zutreffendHalbjährlich

Die Kreditvergabe des IWF wird finanziert durch die Kapitaleinzahlungen der Mitgliedsländer; jedem Land wird eine Quote zugeteilt, die seine Finanzverpflichtung darstellt. Die Länder stellen einen Teil ihrer Quote in für den IWF annehmbaren Fremdwährungen – oder in SZR – bereit, den Rest in der Inlandswährung. Ein IWF-Kredit wird ausgezahlt oder gezogen, indem der Kreditnehmer mit seiner eigenen Währung Devisen-Aktiva vom IWF kauft. Die Rückzahlung erfolgt, indem der Kreditnehmer seine Inlandswährung mit Devisen zurückkauft. Stehe Kasten 6.1 über die Finanzierungs-Mechanismen des IWF.

Der Basissatz der Gebühren auf Mittel, die aus dem Allgemeinen Konto ausgezahlt werden, wird als Anteil des wöchentlichen SZR–Zinssatzes festgelegt und gilt für den Tagessaldo aller ausstehenden Ziehungen aus dem Allgemeinen Konto während der einzelnen Geschäftsquartale des IWF. Zusätzlich zum Basissatz und zum Aufschlag wird eine Vorab-Bereitstellungsgebuhr (25 Basispunkte auf zugesagte Beträge bis zu 100% der Quote, 10 Basispunkte danach) auf den Betrag erhoben, der im Rahmen eines Bereitschaftskredits oder einer Erweiterten Kreditvereinbarung während der einzelnen (jährlichen) Perioden gezogen werden kann. Die Gebühr wird allerdings bei anschließenden Ziehungen im Rahmen der Vereinbarung anteilsmäßig zurückerstattet. Zum Zeitpunkt der Tramaktion wird auf jede Ziehung der IWF-Mittel im Allgemeinen Konto mit Ausnahme der Ziehungen aus der Reservetranche eine cinmalige Bearbeitungsgebühr von 0.5% erhoben.

Bei Käufen, die nach dem 28. November 2000 erfolgen, wird von den Mitgliedern erwartet, die Rückkäufe (Rückzahlungen) im Einklang mit dem Erwartung-Zeil plan zu tätigen; der IWF kann jedoch auf Antrag eines Mitglieds den Zeitplan der Rnckzählimgscrwartmigcn andern, wenn das HxeHxekutivdircfctoriuni beschließt, dass sich die externe Position des Mitglieds noch nicht ausreichend verbessert hat, um Rückkäufe zu tätigen.

Kredittranchen beziehen sieh auf die Große der Käute (Auszahlungen) im Verhältnis zu den Quoten der Mitglieder im IWF; so sind Auszahlungen bis zu 25% der Quote eines Mitglieds Auszahlungen im Rahmen der ersten Kredittranche und verlangen von den Mitgliedern, dass sie angemessene Anstrengungen zur Überwindung ihrer Zahhingsbilanzprobkme nachweisen. Anträge auf Auszahlungen (Iber 25% der Quote werden Ziehungen in den oberen Kredittranchen genannt; sie erfolgen in Ratenzahlungen, wenn die Kredttnehmcr bestimmte Leistungskriterien erfüllen. Diese Auszahlungen sind normalerweise verbunden mit einer Bereit schafts-oder Ervveitertcn Krecditvercinbarung. Der Zugang zu IWF-Mitteln außerhalb einer Kreditvereinbarung ist selten und wird es erwartungsgemäß auch bleiben.

Der Aufschlag wurde im November 2000 eingeführt.

Die Kreditvergabe des IWF wird finanziert durch die Kapitaleinzahlungen der Mitgliedsländer; jedem Land wird eine Quote zugeteilt, die seine Finanzverpflichtung darstellt. Die Länder stellen einen Teil ihrer Quote in für den IWF annehmbaren Fremdwährungen – oder in SZR – bereit, den Rest in der Inlandswährung. Ein IWF-Kredit wird ausgezahlt oder gezogen, indem der Kreditnehmer mit seiner eigenen Währung Devisen-Aktiva vom IWF kauft. Die Rückzahlung erfolgt, indem der Kreditnehmer seine Inlandswährung mit Devisen zurückkauft. Stehe Kasten 6.1 über die Finanzierungs-Mechanismen des IWF.

Der Basissatz der Gebühren auf Mittel, die aus dem Allgemeinen Konto ausgezahlt werden, wird als Anteil des wöchentlichen SZR–Zinssatzes festgelegt und gilt für den Tagessaldo aller ausstehenden Ziehungen aus dem Allgemeinen Konto während der einzelnen Geschäftsquartale des IWF. Zusätzlich zum Basissatz und zum Aufschlag wird eine Vorab-Bereitstellungsgebuhr (25 Basispunkte auf zugesagte Beträge bis zu 100% der Quote, 10 Basispunkte danach) auf den Betrag erhoben, der im Rahmen eines Bereitschaftskredits oder einer Erweiterten Kreditvereinbarung während der einzelnen (jährlichen) Perioden gezogen werden kann. Die Gebühr wird allerdings bei anschließenden Ziehungen im Rahmen der Vereinbarung anteilsmäßig zurückerstattet. Zum Zeitpunkt der Tramaktion wird auf jede Ziehung der IWF-Mittel im Allgemeinen Konto mit Ausnahme der Ziehungen aus der Reservetranche eine cinmalige Bearbeitungsgebühr von 0.5% erhoben.

Bei Käufen, die nach dem 28. November 2000 erfolgen, wird von den Mitgliedern erwartet, die Rückkäufe (Rückzahlungen) im Einklang mit dem Erwartung-Zeil plan zu tätigen; der IWF kann jedoch auf Antrag eines Mitglieds den Zeitplan der Rnckzählimgscrwartmigcn andern, wenn das HxeHxekutivdircfctoriuni beschließt, dass sich die externe Position des Mitglieds noch nicht ausreichend verbessert hat, um Rückkäufe zu tätigen.

Kredittranchen beziehen sieh auf die Große der Käute (Auszahlungen) im Verhältnis zu den Quoten der Mitglieder im IWF; so sind Auszahlungen bis zu 25% der Quote eines Mitglieds Auszahlungen im Rahmen der ersten Kredittranche und verlangen von den Mitgliedern, dass sie angemessene Anstrengungen zur Überwindung ihrer Zahhingsbilanzprobkme nachweisen. Anträge auf Auszahlungen (Iber 25% der Quote werden Ziehungen in den oberen Kredittranchen genannt; sie erfolgen in Ratenzahlungen, wenn die Kredttnehmcr bestimmte Leistungskriterien erfüllen. Diese Auszahlungen sind normalerweise verbunden mit einer Bereit schafts-oder Ervveitertcn Krecditvercinbarung. Der Zugang zu IWF-Mitteln außerhalb einer Kreditvereinbarung ist selten und wird es erwartungsgemäß auch bleiben.

Der Aufschlag wurde im November 2000 eingeführt.

Neben der regelmäßig stattfindenden Überprüfung seiner Konditionalitätspolitik prüft das Exekutivdirektorium turnusmäßig die Regelungen für den Zugang zu seinen Finanzmitteln. Die Höhe der Finanzierung, zu der ein Land Zugang hat, ist sowohl an dessen Quote beim IWF gebunden (sie spiegelt die Wirtschaftskraft eines Landes, seine Offenheit gegenüber der Weltwirtschaft und andere Faktoren wider) als auch an die besonderen Bedingungen des jeweiligen Finanzierungsfensters. Im Geschäftsjahr 2002 überprüfte das Exekutivdirektorium die Zugangsgrenzen der Kredittranchen und der Erweiterten Fondsfazilität.

Nähere Einzelheiten hinsichtlich der Entwicklung der finanziellen Aktivitäten und Maßnahmen des IWF während des Geschäftsjahres enthält Kapitel 6.

Überprüfung der Konditionalität

Die Bedingungen, unter denen der IWF seinen Mitgliedsländern Finanzierungshilfen gewährt, sollen sicherstellen, dass das Land die nötigen Reformen zur Bekämpfung seiner Zahlungsbilanzprobleme ergriffen hat. Durch diese Praxis, bekannt als „Konditionalität”, wird gewährleistet, dass das Land so lange finanzielle Unterstützung erhält, wie es die Anpassungsmaßnahmen eines Reformprogramms umsetzt oder die beabsichtigten Ergebnisse erzielt. Die Konditionalität trägt überdies dem Umlaufcharakter der IWF-Mittel Rechnung, da Finanzierungshilfe nur gewährt wird, wenn sich das betroffene Land zu Maßnahmen verpflichtet, die es - über die Verbesserung seiner Auslandsposition – in die Lage versetzen, die IWF-Mittel zurückzuzahlen.

Die Konditionalität hat sich im Laufe der IWF-Geschichte merklich verändert, worin sich die wechselnden Umstände und Herausforderungen widerspiegeln, denen sich die Mitglieder gegenübersahen. Im Laufe der Zeit haben IWF-gestützte Programme dem Ziel des Wirtschaftswachstums zunehmend Bedeutung beigemessen. In den Programmen wurde auch die Notwendigkeit betont, strukturelle Wirtschaftsprobleme in Angriff zu nehmen, wenn durch sie die Bemühungen des Landes behindert werden, eine tragfähige Zahlungsbilanzposition zu erreichen. In jüngerer Zeit hat der IWF Programme zur Bewältigung von Kapitalbilanzkrisen unterstützt und dabei zunehmend darauf Wert gelegt, dass das Vertrauen des Marktes wieder erlangt wird. In diesen Fällen waren oft ein hoher Zugang und umfassende Maßnahmenpakete erforderlich. Aufgrund dieser Veränderungen hat der IWF regelmäßig die Entwicklung der Konditionalität überprüft.

Die jüngste Überprüfung begann im Herbst 2000 (siehe Jahresbericht 2001, Seite 49) und war Ende April 2002 noch in Gang. Die Hauptsorge bestand darin, dass die Bedingungen der Konditionalität die Reformbereitschaft des Landes–ein Schlüssel zum Erfolg – untergraben können, wenn sie unverhältnismäßig weit gefasst und detailliert sind. Daher besteht das Ziel der Überprüfung darin sicherzustellen, dass Konditionalität in IWF-gestützten Programmen so ausgestaltet und angewandt wird, dass die Reformbereitschaft des betreffenden Landes verstärkt und die nachhaltige Umsetzung von dessen wirtschaftlichem Reformprogramm gefördert wird. Daher wird in der Überprüfung betont, dass sich Konditionalität auf solche Maünahmen konzentrieren sollte, die für die makroökonomischen Ziele von entscheidender Relevanz sind. Des Weiteren soll eine eindeutigere Arbeitsteilung zwischen dem IWF und anderen internationalen Institutionen, insbesondere der Weltbank, festgelegt werden.

Während des Geschäftsjahres 2002 machte das Exekutivdirektorium bei der Überprüfung gute Fortschritte. Es traf sich vier Mal zu Diskussionen – im Juli und November 2001 und im Januar und April 2002. Außerdem wurde dem Internationalen Währungs- und Finanzausschuss (IMFC im April 2002 ein umfassender Bericht übergeben, in dem der bisherige Fortschritt bei der Straffung und klareren Ausrichtung der Konditionalität Lind bei der Stärkung der Reformbereitschaft in Fonds-gestützten Programmen zusammengefasst wird.

Straffung der strukturellen Konditionalität – Erste Erfahrungen

Im Juli 2001 überprüfte das Konditionalität – Erste Konditionalität -Erste Exekutivdirektorium die ersten Erfahrungen mit der Straffung der strukturellen Konditionalität und sprach Themen an, die mit der Koordinierung der Programmkonditionalität mit der Weltbank zusammenhängen. Das Exekurivdirektorium nahm außerdem die Gelegenheit wahr, die Kommentare zur Konditionalität entgegenzunehmen, die von auüenßber die Internetseite des IWF (siehe Kasten 4.1) oder auf Seminaren, die in verschiedenen groüen Städten abgehalten wurden, an den IWF herangetragen worden waren.

Die Mitglieder des Exekutivdirektoriums überprüften die Erfahrung mit der Anwendung der „Interimsrichtlinie zur Konditionalität”, die der Geschäftsführende Direktor im September 2000 dem Stab an die Hand gab. (Zum Text der Richtlinie siehe Jahresbericht 2001, S. 50–51.) Die Direktoren merkten zwar an, dass wegen der Kürze des Beobachtungszeitraums und der begrenzten Anzahl von Fällen noch keine endgültigen Schlussfolgerungen gezogen werden sollten, sie hielten die Überprüfung aber dennoch für nützlich, da sie die Faktoren deutlich gemacht hätte, die für die weiteren Fortschritte bei der Straffung wichtig seien.

Die Direktoren erklärten, dass der Zweck der Straffung und Fokussierung der Konditionalität darin besteht, den Erfolg und die Wirkung von Programmen zu erhöhen, indem der Schwerpunkt auf die Bedingungen gelegt wird, die für die Erreichung der makroökonomischen Programmziele entscheidend sind, und indem zugleich die nationalen Entscheidungsprozesse sowie die Verwaltungskapazitäten der betreffenden Regierungen zur Umsetzung der Reformen angemessen berücksichtigt werden.

Die Direktoren stimmten darin überein, dass die Diskussion und die Rückmeldung von Echtzeit-Bewertungen über neue IWF-gestützte Programme, die im Exekutivdirektorium behandelt würden, auch weiterhin ein wichtiges Element seien, um Umfang und Detailliertheit der IWF-Konditionalität besser auszubalancieren, und sie stimmten darin überein, die Rolle der Weltbank in jedem Fall zu diskutieren. Sie begrüßten die Konzentration auf die fallweise Betrachtung der Konditionalität und erwarteten eine Fortsetzung dieses Ansatzes mit ausführlicheren Erklärungen, warum bestimmte Reformmaünahmen in die Konditionalität eingeschlossen bzw, von ihr ausgeschlossen wurden.

Kasten 4.1Der IWF fordert zu öffentlichen Kommentaren auf

Im September 2001 gab der IWF eine Nachricht heraus, in der er die Öffentlichkeit dazu aufrief, eine Reihe von Papieren zur Straffung und klareren Ausrichtung der IWF-Konditionalität zu kommentieren. Die Papiere wurden auf die IWF-Webseite eingestellt und Interessenten waren eingeladen, ihre Anmerkungen dazu mitzuteilen. Alle bis zum 15. Oktober eingegangenen Kommentare wurden dem Exekutivdirektorium des IWF als Hintergrundinformation für seine Diskussion im November 2001 überreicht und bei den weiteren Arbeiten des IWF-Stabes berßcksichtigt. Sie wurden auüerdem auf der Internetseite des IWF veröffentlicht.

Die Direktoren stellten fest, dass die Erfahrungen mit Vereinbarungen unter der Armutsbekämpfungsund Wachstumsfazilitat (PRGF) und mit solchen, die unter anderen Finanzierungsmaßnahmen bzw. -fazilitäten abgeschlossen wurden, unterschiedlich seien. Darin spiegele sich bis zu einem gewissen Grad die entsprechend unterschiedliche Form der Zusammenarbeit mit der Weltbank wider. Bei PRGF-gestützten Programmen wurde durch die Arbeitsteilung die Anzahl der Bedingungen merklich reduziert und auf Maßnahmen konzentriert, die entscheidend sind für den Erfolg eines Programms und die zu den Kernbereichen des IWF gehören. Bei Bereitschaftskredit-Vereinbarungen, bei denen das Regelwerk weniger formal sei, seien die Erfahrungen gemischter. Allerdings erschwere es die geringe Anzahl der Fälle, Schlussfolgerungen aus den beobachteten Unterschieden zu ziehen.

Das Exekutivdirektorium überprßfte auüerdem die Zusammenarbeit zwischen IWF und Weltbank bei Länderprogrammen und bei der Konditionalität. Die Direktoren stimmten darin überein, dass es sinnvoll wäre, für jeden Politikbereich eine Institution als „federführende Institution” zu benennen, um die Verantwortlichkeiten klarzustellen. Diese Institution wäre für die Aufstellung und Überwachung der Konditionalität verantwortlich. Auüerdem wiesen sie auf die Bedeutung einer stärkeren und systematischeren Abstimmung zwischen IWF und Weltbank hin, um die Vorteile der sich ergänzenden Expertise der beiden Institutionen zu sichern.

Die Direktoren betonten, dass die Politikberatung, der Programmentwurf und die Konditionalität von Weltbank und IWF konsistent sein müssen, und die meisten Direktoren stimmten darin überein, dass sie soweit wie möglich in ein gut durchdachtes Konzept des jeweiligen Landes integriert werden sollten. Sie waren sich auch darin einig, dass bei der Anwendung des vorgeschlagenen Ansatzes die Gegebenheiten in den einzelnen Ländern berücksichtigt werden müssen.

Die Direktoren begrüßten die von außen an den IWF herangetragenen ausführlichen Kommentare und Vorschläge zur Konditionalität, einschließlich der Kommentare zu den Papieren, die auf der Webseite des IWF veröffentlicht wurden und solchen, die auf Seminaren in Berlin, Tokio und London geäußert wurden. Die in diesen Kommentaren angesprochenen Punkte betreffen die Vorteile, die sich aus der Identifikation der Länder mit den Reformprogrammen ergeben. Ferner geht es dabei um die Notwendigkeit, auf die angemessene Abfolge und das richtige Tempo bei der Umsetzung der Maßnahmen zu achten sowie um eine klare und kohärente Strategie der Hilfen von der internationalen Gemeinschaft, einschließlich des IWF und der multilateralen Entwicklungsbanken.

Stärkung der Reformbereitschart in Ländern mit IWF-Programmen

Im November 2001 fand im Exekutivdirektorium eine informelle Überprüfung des Standes der laufenden Bemühungen zur Stärkung der Reformbereirschaft in Ländern mit IWF-gestützten Programmen statt. Die Direktoren stimmten darin überein, dass Reformbereitschaft für operationale Zwecke zwar schwer zu definieren sei, dass sie aber im Idealfall die beiderseitige Vision und die aktive Unterstützung für die Programmziele durch die Behörden des Landes und den IWF widerspiegele. Die Direktoren gingen davon aus, dass von Reformbereitschaft dann gesprochen werden kann, wenn die Behörden eines Landes bereit sind, selbst die Verantwortung fßr ihre Maünahmen zu übernehmen in der Überzeugung, dass das Programm erreichbar ist und im Interesse des Landes liegt. Zugleich sei Reformbereitschaft im weiteren und nicht im engeren Sinne erwünscht, so dass sie nicht nur die Exekutive der Regierung eines Landes einschließe, sondern auch das Parlament und andere wichtige Interessenvertreter.

Als ein Ergebnis aus der Diskussion des Exekutivdirektoriums kann festgehalten werden, dass die Beziehung zwischen Reformbereitschaft und Konditionalität komplex, interaktiv und dynamisch ist. Starke Konditionalität könne eine schwache Reformbereitschaft zwar nicht ausgleichen, Konditionalität und Reformbereitschaft könnten sich jedoch ergänzen und gegenseitig unterstützen. Die Erfahrung des IWF lege nahe, dass Konditionalität die Reformbereitsehaft fordern und stärken könne, insbesondere indem das Bekenntnis der Behörden zu dem betreffenden Kurs gezeigt werde. Die Direktoren stimmten darin überein, dass der IWF alle Aspekte und die Art und Weise, wie sie zusammenwirken, sorgfältig beobachten müsse. Daher seien die frühzeitige Einbeziehung der Behörden des Landes in die Programmplanung sowie die Betonung des Beitrags der Überwachung als Plattform und Basis für die Programmplanung wichtig, um die Reformbereitsehaft zu unterstßtzen und langfristig zu erhalten. Es bestand allgemeine Übereinstimmung unter den Mitgliedern des Exekutivdirektoriums, dass der IWF auch für Programme offen sein sollte, die von den vom Stab bevorzugten Optionen abweichen, solange die Programmziele im Kern nicht in Frage gestellt werden.

Die Direktoren merkten an, dass für den IWF ein zentrales Dilemma darin bestehe, wie er auf finanzielle Unterstützungsgesuche von in Not geratenen Mitgliedern reagieren solle, deren Bekenntnis zu Reformen schwach sein könnte. Da der IWF eine gemeinschaftliche Institution sei, wäre es schwer, den Mitgliedern finanzielle Unterstützung nur aufgrund von Zweifein an der Reformbereitschaft vorzuenthalten. In solchen Fällen könne es nötig sein, dass sich der IWF auf Vorabmaßnahmen und stärkere Konditionalität stützt, um die Programmumsetzung sicherzustellen. Die Direktoren unterstützten weitgehend den Aktionsplan des Stabes zur weiteren Verbesserung der Beziehungen zu den Mitgliedern, die IWF-Mittel beantragen. Der Plan besteht aus fünf Kernelementen:

  • Der IWF sollte seine Untersuchungen zu Fragen der politischen Ökonomie verstärken, um die Kräfte besser zu verstehen, durch welche die Umsetzung der Programme verhindert oder geschwächt werden könnte. Er sollte einen wirkungsvolleren Dialog über die machbaren Politikoptionen entwickeln und es vermeiden, Programmen zuzustimmen, die eine geringe Erfolgswahrscheinlichkeit besitzen.

  • In Fällen, in denen sich das Land langfristigen Strukturproblemen gegenübersehe und in denen der IWF wahrscheinlich für längere Zeit aktiv sei, sei ein von dem Land selbst ausgehender Prozess der Konsensbildung ein vielversprechender Weg, um die nationale Reform bereitschaft für wirkungsvolle Maßnahmen zu stärken.

  • Die Direktoren unterstützten weitgehend die Idee, dass die technische Hilfe des IWF stärker mittel- und längerfristig ausgerichtet und auf den Kapazitätsaufbau konzentriert sein sollte (einschließlich der Programmgestaltung). Mit einer solchen Umorientierung könnte die technische Hilfe zu einem wirkungsvolleren Instrument werden, um den Ländern bei der Entwicklung ihrer Reformbereitschaft auf wirtschaftspolitischem Gebiet zu helfen.

  • Die Hauptverantwortung dafür, der Öffentlichkeit die mit dem Programm verfolgten Ziele und seinen Inhalt zu vermitteln, liege bei den Behörden, der IWF könne aber eine wichtige unterstützende Rolle spielen.

  • Die Einrichtung des Unabhängigen Evaluierungsbüros (Independent Evaluation Office-IEO) habe bereits zu einer intensiven nachträglichen Evaluierung von Programmen geführt. Die Direktoren hatten den Eindruck, dass die künftige Arbeit des IEO verdeutlichen werde, wie die Reformbereitschaft den Erfolg beeinflusse.

Einführung von Verbesserungen

Das Direktorium führte im Januar 2002 eine weitere Aussprache über die Modalitäten der Konditionalität. Die Direktoren diskutierten Vorschläge für einen größeren Einsatz einer ergebnisgestützten Konditionalität und von Auszahlungen in gleitenden Tranchen, und sie erörterten die Verwendung von verschiedenen Instrumenten der Konditionalität, darunter Erfüllungskriterien, Vorabmaünahmen und Programmüberprüfungen, die sich an indikativen Zielen und strukturellen Richtgrößen orientieren. Die Direktoren unterstrichen die Notwendigkeit, die Modalitäten der Konditionalität flexibel anzuwenden und länder- und programmspezifische Besonderheiten zu berücksichtigen – in Einklang mit dem Ziel, die Wirksamkeit der IWF-Konditionalität durch Straffung, Fokussierung und verstärkte Reformbereitschaft zu verbessern. Sie begrüßten im Wesentlichen die Vorschläge, die darauf abzielen, die Konditionalität mehr auf die Ergebnisse als auf die spezifischen Maßnahmen der Behörden zu stützen. Sie kamen zu dem Schluss, dass die Flexibilität und Akzeptanz der Programme erhöht werden könne, wenn ein Teil der Finanzierungsmittel in gleitenden Tranchen bereitgestellt werde, wobei sie einschränkend feststellten, dass der Spielraum hierfür aber unter Umständen begrenzt sei. In Ergänzung zu einer allgemeinen Straffung und einer klareren Ausrichtung der Konditionalität sollten nach übereinstimmender Auffassung der Direktoren einige Instrumente sparsamer eingesetzt werden. Dazu gehörten insbesondere die Abgabe von Verzichterklärungen und das Verlangen von Vorabmaßnahmen. Als Folge erwarteten die Direktoren, dass Programmüberprüfungen noch wichtiger werden könnten, und sie stellten fest, dass dies mit einer klaren Abgrenzung des Umfangs der Überprüfungen einhergehen sollte. In einigen Fällen sei nach Einschätzung der Direktoren eine strengere Auswahl bei der Billigung finanzieller Vereinbarungen besser, als weitreichende Vorabmaßnahmen zu fordern, um damit einer unbefriedigenden Programmerfüllung und einer begrenzten Akzeptanz zu begegnen.

Um die Klarheit und Transparenz zu verbessern, betonten die Direktoren, sei es wichtig, den Charakter und die Grenzen der IWF-Konditionalität in allen IWF-Dokumenten unmissverständlich darzustellen. In diesem Zusammenhang begrüßten sie den Vorschlag, in allen Stabsberichten zur Inanspruchnahme von IWF-Mitteln eine standardisierte Tabelle aufzunehmen, die all die Elemente der Konditionalität wiedergibt, die im gegebenen Fall angewandt werden.

Überprüfung der Fortschritte

In seinem letzten Treffen vor der IMFC-Frühjahrstagung 2002 zog das Direktorium Anfang April 2002 Bilanz über die in Gang befindliche Überprüfung der Konditionalität. Es erörterte die Erfahrung mit der Umsetzung der Interimsrichtlinie, die seit September 2000 in Kraft ist. Die Direktoren begrüßten die verstärkte Konzentration auf die Kerngebiete der Fiskal-, Geld- und Wechselkurspolitik und betonten, dass es wichtig sei, die strukturellen Auflagen im fiskalischen Bereich beizubehalten. Sie stellten auch fest, dass der Charakter und der Umfang der Konditionalität weiterhin von Land zu Land variiere und dass diese Abweichungen größtenteils angesichts der unterschiedlichen Verhältnisse in den Ländern und in der Art der IWF-Unterstützung gerechtfertigt seien.

Obwohl es Fortschritte bei der Klarstellung des Umfangs und des Grundes für die IWF-Konditionalität in den Programmdokumenten gegeben habe, betonten die Direktoren, dass mehr getan werden könne, um sowohl die makroökonomischen Ziele der Programme als auch die Kriterien darzulegen, die bestimmen, ob spezielle Maßnahmen entscheidend für das Erreichen dieser Ziele sind. In diesem Zusammenhang unterstrichen die Direktoriumsmitglieder die Bedeutung der erweiterten Rahmenvereinbarung für die Zusammenarbeit mit der Weltbank. IWF-gestützte Programme sollten mit dem umfassenden Landes-Rahmenplan konsistent sein, was häufig die Unterstützung der Weltbank und anderer Organisationen erfordere. Art und Umfang dieser Zusammenarbeit seien notwendigerweise ausgeprägter in PRGF-Ländern, in denen die Kooperation mit der Weltbank am engsten sei.

Einige Direktoren zeigten sich besorgt, dass die Initiative des IWF zur Straffung und klareren Ausrichtung der Konditionalität immer noch nicht zu einer umfassenden Verringerung der wirtschaftspolitischen Auflagen führen würde, wenn alle internationalen Finanzinstitutionen berücksichtigt würden, und sie baten, diesen Aspekt zu beobachten. Gleichzeitig befürchteten andere Direktoren, dass Gebiete, die nicht länger von der IWF-Konditionalität abgedeckt seien, unter Umständen auch nicht angemessen von anderen Organisationen, insbesondere der Weltbank, berücksichtigt würden.

Der Geschäftsführende Direktor erstattete anschließend dem Internationalen Währungs- und Finanzausschuss Bericht über den Fortschritt bei der Überprüfung der Konditionalität, wobei er feststellte, dass es eine breite Übereinstimmung darüber gebe, wie die Konditionalität zu straffen und klarer auszurichten und die Reformbereitschaft zu erhöhen sei. Dieser Bericht verwies darauf, dass der IWF seine Zusammenarbeit mit der Weltbank verstärke und nachweisliche Erfolge in Form von gut ausgerichteten Programmen erziele.

Der Bericht unterstrich, dass eine erfolgreiche und dauerhafte Umsetzung von Politikreformen nicht lediglich eine Funktion der Konditionalität sei. Grundsätzlich erfordere dies vielmehr ein Engagement von Seiten der Wirtschaft*- und Finanzbehörden eines Landes, seiner politischen Führer und anderer inländischer Gruppen auf der Grundlage der Erkenntnis, dass Reformen im Interesse ihres Landes sind.

In den folgenden Monaten werde der IWF die Überprüfung zum Abschluss bringen. Zu diesem Zweck werde das Direktorium neue Leitlinien erörtern, die die Schlussfolgerungen aus der KonditionalitätsÜberprüfung widerspiegelten. Das Ziel bestehe darin, vor der Sitzung des Ausschusses im September 2002 eine Einigung zu erreichen. Periodische Überprüfungen der Konditionalität sollten u.a. die Vereinbarkeit mit den Leitlinien, das Zusammenwirken mit der Weltbank und anderen Organisationen sowie die transparente Präsentation und Dokumentation der Konditionalität beurteilen. Ziel wäre es sicherzustellen, dass der IWF klar ausgerichtet bleibt und auf die Bedürfnisse seiner Mitgliedsländer reagiert und dass IWF-gestützte Programme eine hohe Erfolgschance haben.

Überprüfung der Zugangspolitik

Der IWF überprüft regelmäßig seine Politik, die den Zugang zu seinen Finanzmitteln regelt. Diese Zugangspolitik wird in den einzelnen Fällen angewandt auf der Grundlage bestimmter vereinbarter Kriterien, die unten beschrieben werden, und auf der Basis eines Systems von Zugangsgrenzen. Diese Höchstgrenzen, die für die jährliche und die kumulative Inanspruchnahme von IWF-Finanzmitteln durch Mitglieder gesetzt sind, werden als Prozentsatz der Quote eines Mitglieds ausgedrückt und im Allgemeinen jährlich überprüft. Die Höchstgrenze für den jährlichen Zugang zu den IWF-Finanzmitteln unter den Kredittranchen (üblicherweise in Form einer Bereitschaftskredit- Vereinbarung) und der Erweiterten Fondsfazilität macht gegenwärtig 100% der Quote aus, und die Höchstgrenze für die kumulative Inanspruchnahme von IWF-Finanzmitteln beträgt 300% der Quote. Das Direktorium kann beschließen, diese Höchstgrenzen unter außergewöhnlichen Umständen zu überschreiten. Im August 2001 schloss das Direktorium seine Überprüfung der Zugangspolitik in den Kredittranchen und unter der Erweiterten Fondsfazilität ab.

Die Überprüfung umfasste sowohl die Zugangsgrenzen als auch die Kriterien, die angewandt werden, um den Zugang innerhalb der Höchstgrenzen im Einzelfall festzulegen. Die Direktoren entschieden, dass die gegenwärtigen jährlichen und kumulativen Höchstgrenzen bis Ende 2002 beibehalten werden sollten, und stimmten darin überein, dass die Kriterien für den Zugang zu den IWF-Finanzmitteln, auf die sich das Direktorium 1983 geeinigt hatte, weiterhin angemessen sind. Die Direktoren kamen ferner überein, dass für die Notfallhilfe und die Fazilität zur kompensierenden Finanzierung auch künftig eine eigene Zugangspolitik, außerhalb der Ziehungsgrenzen für die Kredittranchen und die Erweiterte Fondsfazilität, angewandt werden sollte.

Das Direktorium beschloss, seine Politik, die den hohen Zugang zu IWF Finanzmitteln regelt, später zu überprüfen. Die meisten Direktoren forderten, dass diese Überprüfung die Finanzierung unter allen Fazilitäten – einschließlich der Fazilität zur Stärkung von Währungsreserven – umfassen sollte. Des Weiteren sollte sie parallel zu den fortlaufenden Erörterungen des Direktoriums durchgeführt werden, die den Rahmen für die Einbeziehung des Privatsektors bei der Verhütung und Lösung von Zahlungsbilanzkrisen zum Gegenstand haben.

Die Direktoren diskutierten einen Vorschlag, die Zugangsgrenzen durch eine jährliche Zugangsnorm zu ergänzen, die als eine Operationale Richtgröße dienen könnte, anhand derer die Zugangskriterien angewandt würden. Sie stimmten darin überein, den Vorschlag nicht weiter zu verfolgen, da eine solche Norm zu einer nicht beabsichtigten Bündelung von Zugangsniveaus führen oder als ein Anspruch angesehenwerden könne.

Die Direktoren betonten, dass Vorschläge für den Zugang zu IWF-Finanzmitteln auf sorgfältigen und klaren Begründungen in Stabspapieren beruhen sollten. Sie ermutigten den Stab, Vorschläge für den Zugang auf die vereinbarten Zugangskriterien zu stützen und auf dieser Basis innerhalb der vereinbarten Zugangsgrenzen auch bereit zu sein, größere Abweichungen im Zugang vorzuschlagen. Die Direktoren vermerkten, dass die Zugangskriterien auch in vorbeugenden Kreditvereinbarungen angewandt werden sollten.

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