Informe Anual 1999
Chapter

Capítulo 8. El SRAE y la Iniciativa para los PPME

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 1999
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En 1998/99, el Directorio examinó una diversidad de cuestiones relacionadas con el funcionamiento y el financiamiento del SRAE—que ofrece préstamos en condiciones concesionarias a los países miembros del FMI de bajo ingreso—y la instrumentación de la iniciativa conjunta del FMI y el Banco Mundial mediante la cual se procura brindar alivio a los países pobres muy endeudados (PPME) en sus obligaciones del servicio de la deuda. Las deliberaciones tenían como fin mejorar la eficacia del SRAE y de la Iniciativa para los PPME, con miras a ayudar a los países en desarrollo pobres a lograr sus objetivos de crecimiento, viabilidad externa y reducción de la pobreza.

Iniciativa para los PPME

La creación de la Iniciativa para los PPME por parte del FMI y el Banco Mundial en 1996 representó la ruptura con los esquemas tradicionales utilizados hasta entonces para abordar las dificultades de la deuda de los países en desarrollo. La iniciativa se centra en ayudar a los países que tengan una buena trayectoria de resultados económicos a lograr la viabilidad global de su deuda externa, con la participación de todos los acreedores externos. En abril de 1999, los Directorios Ejecutivos del FMI y el Banco Mundial habían estudiado la habilitación de 12 países pobres muy endeudados y estudiaban los casos de otros países. Siete países habían cumplido los requisitos para obtener un alivio de la carga de la deuda, y se tenía previsto que otros tres también lo harían. Los siete países habilitados habían obtenido compromisos de alivio de la carga de la deuda por un valor nominal total de $6.000 millones ($3.000 millones en valor neto actualizado de 1998) y se habían liberado los recursos correspondientes a la asistencia para dos países, Uganda y Bolivia.

No obstante, en 1998/99 cundió la preocupación por el hecho de que la iniciativa no hubiera ofrecido a los países pobres un alivio de la deuda suficiente para escapar del círculo vicioso en el que el costo del servicio de la deuda externa anula los beneficios del crecimiento económico. Por consiguiente, el alivio de la carga de la deuda y las posibles modificaciones para reforzar la Iniciativa para los PPME despertaron mucha atención durante el ejercicio entre las organizaciones no gubernamentales, los grupos religiosos, los medios de comunicación, los organismos internacionales y los gobiernos.

Avance en la implementation

En septiembre de 1998, el Directorio expresó su satisfacción por el avance logrado hasta entonces en la aplicación de la Iniciativa para los PPME (en el gráfico 3 se describen las características principales de la iniciativa y en el cuadro 5 el avance individual de los países) y convino en ampliar, del 30 de septiembre de 1998 al 31 de diciembre del 2000, el plazo inicial de dos años para acogerse a la iniciativa. Varios directores advirtieron que esta ampliación debía ser de carácter exceptional y que la iniciativa no debía considerarse como un servicio permanente, haciendo hincapié en que se debe alentar a los países habilitados para participar en la iniciativa y a los países en etapa de posguerra a que adopten lo antes posible programas respaldados por el FMI, con suficiente antelación a la nueva fecha de expiración.

Gráfico 3Iniciativa para la reducción de la deuda de los PPME

Cuadro 5Iniciativa para los PPME: Situación de los países al 30 de abril de 1999
País (clasificación según los puntos de decisión previstos dentro de cada grupo)Punto de decisiónPunto de culminaciónMeta para la relación VNA déla deuda/exportaciones (porcentaje)Asistencia en el punto de culminación (millones de dólares de EE.UU., valor actualizado en el punto de culminación)Reducción porcentual del VNA de la deuda1Alivio total estimado del servicio de la deuda en valores nominales (millones de $)Seguridades satisfactorias de otros acreedores
TotalBilateralMultilateralFMIBanco Mundial
Alcanzado el punto de culminación
UgandaIV–97IV–98202347732746916020650Recibidas
BoliviaIX–97IX–98225448157291295413760Recibidas
Alcanzado el punto de decición y asistencia comprometida por el FM1 y el Banco Mundial
BurkinaFasoIX–97IV–002051152194104414200Solicitadas
Guyana2XII–97V–9910725391161352725500Solicitadas
Cóte d’IvoireIII–98III–011413345163182239164800Solicitadas
Mozambique5IV–98Vl–992001.442877565105324572.900Solicitadas
MalíIX–98XII–992001283790144410250Solicitadas
Asistencia total brindada o comprometida (siete países)3.0781.4191.6572856744196.060
Deuda considerada viable BeninVII–97
SenegalIV–98
Fuentes: Decisiones de los Directorios del FMI y del Banco Mundial, documentos sobre puntos de culminación, documentación final sobre puntos de decisión y cálculos realizados por el personal del FMI.

Porcentaje del valor neto actualizado (VNA) de la deuda en el punto de culminación, una vez utilizados plenamente todos los mecanismos tradicionales de alivio de la deuda.

Guyana alcanzó el punto de culminación en mayo de 1999, después del cierre del ejercicio.

Habilitado en función de los criterios fiscales y de apertura; la meta para la relación VNA de la deuda/exportaciones se ha elegido de modo de alcanzar una meta para la relación VNA de la deuda/ingresos del 280%.

La deuda no reprogramable frente a acreedores bilaterales oficiales ajenos al Club de Paris y frente al Club de Londres, que ya había sido objeto de reestructuración en condiciones muy concesionarias, se excluye del VNA de la deuda en el punto de culminación para calcular esta relación.

Mozambique alcanzó el punto de culminación en junio de 1999, después del cierre del ejercicio. En ese momento se incrementó la asistencia en el marco de la iniciativa a $1.716 millones (en VNA) para que Mozambique pudiera lograr una meta de viabilidad consistente en una relación del 200% entre el VNA de la deuda y la exportación.

Equivalente a DEG 211 millones.

Fuentes: Decisiones de los Directorios del FMI y del Banco Mundial, documentos sobre puntos de culminación, documentación final sobre puntos de decisión y cálculos realizados por el personal del FMI.

Porcentaje del valor neto actualizado (VNA) de la deuda en el punto de culminación, una vez utilizados plenamente todos los mecanismos tradicionales de alivio de la deuda.

Guyana alcanzó el punto de culminación en mayo de 1999, después del cierre del ejercicio.

Habilitado en función de los criterios fiscales y de apertura; la meta para la relación VNA de la deuda/exportaciones se ha elegido de modo de alcanzar una meta para la relación VNA de la deuda/ingresos del 280%.

La deuda no reprogramable frente a acreedores bilaterales oficiales ajenos al Club de Paris y frente al Club de Londres, que ya había sido objeto de reestructuración en condiciones muy concesionarias, se excluye del VNA de la deuda en el punto de culminación para calcular esta relación.

Mozambique alcanzó el punto de culminación en junio de 1999, después del cierre del ejercicio. En ese momento se incrementó la asistencia en el marco de la iniciativa a $1.716 millones (en VNA) para que Mozambique pudiera lograr una meta de viabilidad consistente en una relación del 200% entre el VNA de la deuda y la exportación.

Equivalente a DEG 211 millones.

Los directores coincidieron en que el vínculo entre el alivio de la deuda y el desarrollo social debe considerarse desde la perspectiva más amplia de los programas globales de mitigación de la pobreza, correspondiéndole al Banco Mundial una función de liderazgo. Algunos directores se refirieron también a la labor realizada por la Asociación Internacional de Fomento (AIF) y otros acreedores para acelerar los avances en la reducción de la pobreza y en el desarrollo social, y manifestaron su satisfacción por la intención del FMI de vincular los objetivos sociales según prevé la Iniciativa para los PPME con las metas de desarrollo social para el siglo XXI formuladas por el Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)17.

Los directores convinieron en enmendar el instrumento de creación del Fondo Fiduciario SRAE-PPME, a fin de que se puedan tomar en cuenta los resultados de los países miembros en los programas respaldados mediante la asistencia de emergencia a los países en etapa de posguerra como parte del historial de resultados que se debe cumplir en la primera etapa, antes de alcanzar el punto de decisión (véase el gráfico 3). Asimismo, se acordó que la habilitación y la clasificación de un país para poder recibir asistencia en virtud de la Iniciativa para los PPME, incluido el monto de la asistencia comprometida en el punto de decisión, podrían revisarse en caso de que surjan problemas en la aplicación de las medidas que originen retrasos persistentes antes de alcanzar el punto de culminación. En los casos de retrasos persistentes previos a la llegada al punto de culminación, los Directorios del FMI y el Banco Mundial tendrían la opción de decidir si se debe volver al inicio de la segunda etapa.

Opciones para el refuerzo de la Iniciativa para los PPME

Si bien se reconoce que la Iniciativa para los PPME constituye un avance positivo, muchos comentaristas han expresado inquietudes sobre la profundidad del alivio de la carga de la deuda y el ritmo de ejecución de la iniciativa. Para dar respuesta a esas inquietudes, el FMI y el Banco Mundial iniciaron una revisión de la iniciativa en dos fases: en la primera fase se abordan las inquietudes sobre el marco actual y sus modificaciones, entre ellas, los objetivos de viabilidad de la deuda, la cronología de los puntos de decisión y de culminación, y los resultados de los programas económicos y sociales. En la segunda fase, se realizarán consultas más a fondo con las partes interesadas sobre el nexo entre el alivio de la carga de la deuda y el desarrollo social. En el curso del examen, el FMI y el Banco Mundial han realizado consultas con organizaciones y grupos externos y otras instituciones, y han publicado en los sitios de Internet del Banco Mundial y el FMI un cuestionario en el que se recaban sugerencias del público.

En una reunión efectuada a finales de abril de 1999, el Directorio Ejecutivo expresó su satisfacción por los útiles comentarios y propuestas recibidos de estas organizaciones y grupos externos. Los directores manifestaron en general su apoyo a los principios para la modificación de la Iniciativa para los PPME contenidos en la declaración conjunta del Presidente del Banco Mundial y el Director Gerente del FMI:

  • El alivio de la deuda debe reforzar los instrumentos de que dispone la comunidad internacional—incluidos los préstamos en apoyo de políticas y proyectos y la asistencia de donantes—con el fin más amplio de promover el desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza.

  • El alivio de la deuda debe fortalecer los incentivos para que los países deudores adopten programas vigorosos de ajuste y de reforma.

  • El refuerzo del alivio de la deuda debe concentrarse especialmente en los países miembros más pobres para los cuales una deuda excesiva puede constituir un obstáculo particularmente grave para el desarrollo.

  • El alivio de la deuda debe constituir un medio para superar decididamente la carga insostenible de la deuda—y un amortiguador apropiado contra las conmociones exógenas—y eliminar el sobreendeudamiento; el alivio de la deuda debe proveerse con carácter irrevocable.

  • Debe reforzarse el alivio de la deuda para todos los países miembros, por ejemplo a través de metas menos ambiciosas. Ello incluye a aquellos países—que en general son los que muestran resultados más satisfactorios—que ya han alcanzado los puntos de decisión y culminación de la Iniciativa para los PPME, siempre que reúnan los requisitos del umbral revisado.

  • La ejecución de la Iniciativa para los PPME debe simplificarse y hacerse más transparente.

  • Las propuestas para el refuerzo del alivio de la deuda deben venir acompañadas de propuestas sobre la forma en que deben financiarse las principales contribuciones de los acreedores multilaterales clave, entre ellos el Banco Mundial, el FMI y el Banco Africano de Desarrollo, y basarse en una estrecha consulta con todos los demás acreedores afectados.

En vista de que el costo estimado del marco existente se había incrementado, y de que el financiamiento de dicho marco aún no estaba plenamente asegurado, muchos directores condicionaron su apoyo a las modificaciones a que se defina el financiamiento que deben aportar los acreedores multilaterales. Unos cuantos directores destacaron la importancia de que se distribuya correctamente el costo entre los acreedores. Unos cuantos directores destacaron también que las propuestas deben fundarse sobre un financiamiento adicional neto, a fin de velar por que el incremento de las asignaciones para la Iniciativa para los PPME no vaya en detrimento de los flujos de ayuda existentes.

El Directorio abordó cuatro campos principales sobre los que se efectuaron las propuestas: el alcance, la amplitud y la cronología del alivio de la deuda, y la condicionalidad de las medidas.

Muchos directores manifestaron estar dispuestos a considerar modificaciones que contemplen un mayor alcance del alivio de la deuda, con el fin de proporcionar un margen más amplio de seguridad a los efectos de la viabilidad de la deuda, aunque unos pocos directores consideraron que aún no se ha justificado plenamente la modificación de las metas y que la flexibilidad actual de la Iniciativa para los PPME permite atender las necesidades excepcionales. Dada la incertidumbre sobre la forma en que se va a financiar el alivio adicional de la deuda, los directores acordaron que era demasiado pronto para considerar propuestas concretas al respecto. Sin embargo, varios directores manifestaron interés en estudiar, para el caso de los países más pobres, una meta del 150% para la razón valor neto actualizado (VNA) de la deuda/exportaciones y otra del 250% para la razón VNA de la deuda/ingresos fiscales, con umbrales más bajos. Algunos directores sugirieron que las metas inferiores podrían establecerse en el caso de los países que muestren resultados económicos excepcionales. Varios directores consideraron que la Iniciativa para los PPME debería poderse utilizar en casos de desastres naturales, de países en etapa de posguerra y de países que registran atrasos frente al FMI.

El Directorio consideró deseable que los países deudores participaran más activamente en la Iniciativa para los PPME, a fin de asegurar que el alivio de la deuda se extienda a todos aquellos países que lo necesitan para lograr la viabilidad, y también a fin de proporcionar incentivos a los países para mantener las medidas de ajuste y reforma. Se consideró que la reducción de las metas ampliaría el número de países habilitados para recibir asistencia.

Los directores estuvieron de acuerdo en que es necesario un período durante el cual los países deben producir resultados, con el fin de maximizar el impacto de la asistencia sobre el desarrollo. Sin embargo, unos cuantos directores consideraron que se debía acortar de manera explícita y general la duración de ese período, y que un plazo de tres años proporcionaría suficiente seguridad de que se están aplicando medidas apropiadas. Por otra parte, muchos directores opinaron que no debe acortarse, o en todo caso muy poco, el período de trayectoria positiva anterior al punto de culminación de la Iniciativa para los PPME, destacando la necesidad de proporcionar a los países suficiente tiempo e incentivos para llevar a cabo las reformas estructurales necesarias. Esos directores señalaron que, en la práctica, el requisito de tres años de trayectoria positiva entre los puntos de decisión y culminación se ha interpretado en forma flexible—acortándoselo en seis de los siete primeros casos—y que esta flexibilidad debería mantenerse. Destacaron que la naturaleza excepcional de la asistencia a los PPME debería estar justificada por reformas excepcionales. También se señaló que los países que han iniciado programas de ajuste respaldados por el FMI y el Banco Mundial cuentan con un financiamiento externo sustancial, y que esos países también podrían recurrir a la reprogramación concesionaria de los flujos con los acreedores bilaterales.

En el contexto del debate sobre el mantenimiento de una segunda etapa de tres años entre los puntos de decisión y culminación, unos cuantos directores también respaldaron la posibilidad de que el FMI, el Banco Mundial y otros acreedores multilaterales proporcionen asistencia transitoria para suministrar alivio antes del punto de culminación. El personal presentará en su momento propuestas concretas sobre asistencia transitoria del FMI, incluido un análisis del impacto que produciría el adelanto de la asistencia sobre el flujo de caja.

Algunos directores manifestaron interés en que se vincule la provisión de la asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME a un conjunto predefinido de medidas de política, pero convinieron en que, de todos modos, se necesitaría un período mínimo de tiempo para asegurar una base macroeconómica prudente. Aun reconociendo los incentivos positivos que supone un enfoque de esta naturaleza, otros directores plantearon aspectos prácticos de su aplicación, entre ellos la dificultad de definir un conjunto reducido de medidas clave que podrían determinar la cronología del aporte de asistencia en el marco de la iniciativa, o el peligro de sobrecargar el programa de reformas.

Los directores consideraron que el alivio de la deuda podría proporcionar un incentivo y un recurso para respaldar los programas de reducción de la pobreza y de desarrollo social, y expresaron su satisfacción por la intención de considerar formas de vincular de manera más directa el alivio de la deuda otorgado en el marco de la Iniciativa para los PPME y las medidas sociales y de reducción de la pobreza en el contexto de la segunda parte del proceso de consulta y revisión de la iniciativa en 1999. Para esto habrá que recurrir principalmente a la capacidad técnica del Banco Mundial.

Muchos directores expresaron su apoyo a las propuestas presentadas por los principales gobiernos acreedores con objeto de incrementar el alivio de la deuda fuera del marco de la Iniciativa para los PPME. Unos cuantos directores destacaron que el fortalecimiento de la iniciativa debe sustentarse en medidas más amplias adoptadas por los países industriales miembros del FMI. Muchos instaron a que se proporcionara a los PPME un mayor flujo de asistencia oficial para el desarrollo, y que esos flujos se concentraran en aquellos países que están aplicando medidas vigorosas. Los directores reconocieron que la mayor parte de los PPME seguirán dependiendo mucho de un cuantioso volumen de ayuda, incluso después de haber recibido asistencia en el marco de la iniciativa. Además, muchos directores respaldaron el aumento de la liberalización del comercio a fin de que los productos de exportación de los PPME, que en su mayoría son materias primas y productos agrícolas, tengan libre acceso a los mercados de los países industriales.

En abril de 1999, los funcionarios del FMI y el Banco Mundial prepararon una nota técnica en la que se describe el costo estimado de diversas propuestas de reforma de la Iniciativa para los PPME formuladas por los gobiernos de los países miembros y la sociedad civil. Los Directorios del Banco Mundial y el FMI examinaron el contenido de esa nota en el mismo mes. La nota y otros documentos pertinentes se encuentran en las direcciones de ambas instituciones en Internet para conocer las reacciones del público18. El objetivo es tomar decisiones para el fortalecimiento de la iniciativa que puedan ser aprobadas en las Reuniones Anuales de septiembre de 1999.

En su reunión de abril de 1999, el Comité Provisional exhortó al Directorio Ejecutivo—así como al Directorio Ejecutivo del Banco Mundial—a que formulara propuestas más concretas para mejorar el marco actual de la Iniciativa para los PPME, a fin de aumentar la intensidad del alivio de la deuda de modo que se refuercen los incentivos para que los países adopten sólidos programas de ajuste, reforma y buen gobierno.

Lecciones extraídas de las evaluaciones del SRAE

Desde finales de los años ochenta, el FMI ha otorgado financiamiento en condiciones muy concesionarias a través del SRAE para respaldar los programas de ajuste económico de los países miembros de bajo ingreso. Dicho servicio ha sido una fuente importante del financiamiento que brinda el FMI: al 30 de abril de 1999, el FMI había desembolsado DEG 7.200 millones ($9.700 millones) en virtud de 81 acuerdos en el marco del SRAE que se aprobaron para 51 países; en esa misma fecha, los desembolsos adicionales correspondientes al SAE, el predecesor del SRAE, ascendían a DEG 1.800 millones ($2.400 millones) en virtud de 38 acuerdos aprobados para 37 países.

En julio de 1997, el Directorio examinó un estudio realizado por los funcionarios del FMI, en el que se evalúa la experiencia de 36 países que habían utilizado el financiamiento del SAE y del SRAE para respaldar 68 programas entre 1986 y 1995. Posteriormente, esta evaluación interna se complementó con otra del SRAE efectuada por un grupo de expertos externos, y el Directorio consideró en marzo de 1998 las conclusiones de dicho grupo19. En un examen del tema efectuado en julio de 1998, los directores procuraron extraer lecciones de las evaluaciones interna y externa del SRAE y apoyaron varias propuestas para modificar las operaciones del SRAE, con el objeto de mejorar el diseño y la ejecución de futuros programas respaldados por ese servicio financiero y, de esa manera, contribuir a que los países miembros más pobres del FMI obtengan resultados económicos más positivos.

Los directores reiteraron su confianza en el SRAE, considerándolo un instrumento eficaz y valioso para sustentar el ajuste macroeconómico y la reforma estructural en los países de bajo ingreso. Las políticas que el SRAE ha ayudado a fomentar estimularon el crecimiento, mejoraron los niveles de vida y favorecieron la viabilidad externa de los países. Los directores subrayaron la necesidad de tener en cuenta las circunstancias particulares de cada país—sobre todo su capacidad administrativa y necesidades—y de aplicar con flexibilidad las recomendaciones de los exámenes del SRAE, señalando que estas reformas son parte de un esfuerzo continuo por adaptar la estrategia del FMI para lograr el crecimiento económico y el ajuste. Al poner de relieve que el diálogo con las partes interesadas ajenas a la institución, y también sus puntos de vista, eran importantes para este proceso, los directores convinieron en que se publique el informe de los funcionarios y el resumen del debate del Directorio20. Los directores tenían planeado examinar los avances en la implementación de las recomendaciones en un futuro próximo.

Estructura de los programas respaldados por el SRAE

Los directores convinieron en que varios aspectos clave del diseño de los programas merecían destacarse en los programas respaldados por el SRAE, a saber:

  • Deben redoblarse los esfuerzos para ampliar la disponibilidad de recursos para inversión. Para ello, los programas deberán, en general, centrarse en lograr incrementos sustanciales del ahorro nacional durante los tres años que abarca un acuerdo en el marco del SRAE. Este proceso deberá estar encabezado por tasas más altas de ahorro público, dada la respuesta a menudo lenta del ahorro privado a las nuevas medidas de política en el corto plazo. Al mismo tiempo, la disciplina fiscal requerida coadyuvaría a establecer un entorno de baja inflación favorable al crecimiento y a fortalecer la posición externa de los países.

  • La calidad del ajuste fiscal es tan importante como su magnitud. La distribución del ajuste entre mayor ingreso fiscal y reducción del gasto deberá seguir teniendo en cuenta el potencial de incremento eficiente del ingreso, así como la idoneidad y la eficiencia del gasto público. Estos factores variarán considerablemente de un país a otro. Los programas deberán encaminarse a modificar la composición del ingreso público en el tiempo, optando por fuentes más sólidas que provoquen menos distorsiones, y sin dejar de prestar la debida atención a los aspectos de distribución. Esto significaría, típicamente, que se recurra en menor medida a los impuestos al comercio y más a los impuestos al consumo sobre una base tributaria amplia, como el impuesto al valor agregado, y a los impuestos ordinarios sobre la renta y las utilidades. Las mejoras en la administración aduanera también facilitarán la reducción de los aranceles.

  • Debe mejorarse la calidad y composición del gasto público. El objetivo de los programas debería ser proteger—y, en la mayoría de los casos, incrementar—el gasto productivo en salud pública, educación e infraestructura básica. Además, como observaron los evaluadores externos, las redes de protección social deberán ocupar un lugar más destacado en el diseño de los programas futuros respaldados por el SRAE. Para que sea factible el logro de estos objetivos, habrá que generar ahorros en otras áreas en el mediano plazo, sobre todo mediante reformas de amplio alcance en la administración pública y las empresas estatales y reducción del gasto improductivo.

  • El logro y el mantenimiento de una tasa de inflación de un sólo dígito deberá ser un elemento crucial de las estrategias de crecimiento de los países y, por lo tanto, objetivo central de los programas respaldados por el SRAE. Es importante que la combinación de medidas sea adecuada y, en este contexto, se impone como requisito la austeridad fiscal, pero también hace falta adoptar anclas nominales más eficaces en varios programas para que la política monetaria pueda desempeñar su función. El ancla podría adoptar la forma de una vinculación de la paridad cambiaría, topes a la masa monetaria o compromisos más explícitos de ajuste de la política con el objeto de lograr determinadas metas de inflación. Varios directores advirtieron que es necesario actuar con cautela al aceptar anclas cambiarías cuando los países sean muy vulnerables a los trastornos externos, y subrayaron la importancia de definir una estrategia aconsejable que permita abandonar el vínculo en caso de necesidad.

  • La transformación estructural que ya se ha logrado por intermedio de programas respaldados por el SRAE ha sido profunda, pero aún faltan por resolver deficiencias estructurales en muchos sectores. Se requiere más atención a la secuencia con que se realicen dichos esfuerzos, y la pronta implementación de las reformas más cruciales para el éxito del programa en su conjunto. Es menester seguir determinando las prioridades de reforma y la secuencia adecuada en función de las circunstancias de cada país, haciendo claro hincapié en medidas que estimulen la inversión y la iniciativa privadas. Por consiguiente, deberá procurarse una mayor liberalización del comercio atendiendo, entre otras cosas, a la dimensión regional de esos esfuerzos. Deberá simplificarse, y aplicarse rigurosamente, el marco normativo y jurídico de la actividad del sector privado, y los programas deberán orientarse al establecimiento de un sistema bancario sólido y a la reforma y privatización de las empresas públicas, dos esferas en las que el avance ha sido comparativamente lento. Para ello habrá que mejorar la calidad de los datos sobre el sector bancario y las empresas públicas, e incorporar el costo fiscal de la reestructuración de ambos sectores, de ser posible en las primeras etapas del diseño de los programas.

La experiencia ha demostrado que las reformas destinadas a estimular el crecimiento económico y reducir la pobreza también acercan a los países al otro objetivo final del SRAE, que es la viabilidad externa. El crecimiento y la viabilidad de los pagos son, en la práctica, objetivos complementarios. Los análisis que realicen los funcionarios sobre la viabilidad externa de los países que aplican programas respaldados por el SRAE deberán seguir empleando indicadores basados en la exportación, el PIB y el ingreso fiscal, todos los cuales aportan información pertinente. Los indicadores propuestos por los evaluadores externos también podrían emplearse cuando proporcionen una perspectiva diferente del endeudamiento externo del país. Habida cuenta de lo sucedido recientemente en Asia, en particular, los directores señalaron que es importante utilizar la cobertura más amplia posible de las obligaciones externas al efectuar estas evaluaciones, lo que, a su vez, exigirá mejoras en el seguimiento de la deuda externa privada.

Aplicación de los programas respaldados por el SRAE

Los exámenes interno y externo del SRAE pusieron de manifiesto que los programas no sólo deben estar bien diseñados, sino que su ejecución debe ser firme y uniforme para lograr el efecto deseado. La evaluación externa, en particular, aportó una serie de sugerencias valiosas sobre lo que podría hacer el FMI para ayudar a los países que se acogen al SRAE a preparar y poner en práctica programas con más eficacia. Los directores apoyaron el concepto de que la identificación del país con los objetivos del programa mejoraba muchísimo las perspectivas de una ejecución sostenida. Señalaron que la responsabilidad de generar consenso nacional en torno a un programa recaía sobre todo en las autoridades del país, pero los funcionarios del FMI pueden, y deberían, continuar ayudando a las autoridades a explicar ante la sociedad el contenido y la justificación del programa. El personal del FMI, sobre todo los representantes residentes, deberán estar dispuestos a entablar contactos más frecuentes con representantes de la sociedad civil y participar, por ejemplo, en conferencias nacionales sobre cuestiones de política económica. Los directores convinieron en que, en este sentido, es muy útil publicar documentos sobre parámetros de política económica, u otros similares, y cartas de intención, y que esto debería establecerse como procedimiento habitual (véase un examen de las iniciativas correspondientes a estos documentos en el capítulo 5).

Para ayudar a las autoridades a obtener consenso a nivel nacional, los directores estimaron que el FMI podría efectuar la contribución más directa de dos maneras:

  • Deberá darse más flexibilidad a los funcionarios que participan en las misiones para convenir con las autoridades otras combinaciones posibles de medidas de política que sean compatibles con un conjunto acertado de objetivos programáticos. No obstante, los directores advirtieron que es necesario definir previamente, con una claridad razonable, hasta dónde podría llegar esa flexibilidad para no socavar los objetivos del programa y para asegurar un tratamiento uniforme.

  • Si bien las misiones de funcionarios del FMI continuarán negociando con las máximas autoridades económicas del país, deberán alentar al gobierno a que se incluyan otros ministerios pertinentes en el debate sobre medidas estructurales o sectoriales, y a que se discuta con todos los ministerios afectados el impacto de las medidas adoptadas en otras esferas.

El logro del consenso necesario y el desarrollo de un programa respaldado por el SRAE que el país realmente sienta como propio llevan tiempo, y puede ser incluso aconsejable cierto retraso en el inicio de las reformas si como resultado se logra más identificación con los objetivos del programa. Como se señaló previamente, si bien al personal del FMI le compete una importante función en los esfuerzos para fortalecer dicha identificación, los directores consideraron que es importante obtener el equilibrio correcto entre el esfuerzo destinado a que las autoridades sientan el programa como propio y el logro de un acuerdo sólido. La mayoría de los directores expresaron su apoyo a la sugerencia que había surgido de los exámenes interno y externo, en el sentido de que el FMI deberá estar más dispuesto a suspender el respaldo en el marco del SRAE cuando el compromiso de las autoridades con la reforma o su capacidad para ejecutar el programa sean cuestionables. Por consiguiente, se acordó que los informes de los funcionarios sobre las solicitudes de respaldo financiero en el marco del SRAE deberán incluir secciones que describan y evalúen el entorno para la ejecución del programa. Esta información deberá abarcar la capacidad técnica para ejecutar el programa, las necesidades de asistencia técnica del país y la manera en que éstas se van a satisfacer, los obstáculos potenciales a las medidas de reforma, y el esfuerzo de las autoridades para fomentar el consenso o prever la oposición a las reformas.

La disposición de las autoridades para tomar medidas previas será una indicación clara y tangible del compromiso. Las actuaciones previas—como parte de la secuencia general del programa de reforma—deberán contemplarse con más frecuencia en los casos en que no se haya logrado avance en relación con ciertas reformas estructurales que sean fundamentales para el éxito del programa.

Medidas sociales en los programas respaldados por el SRAE

Una de las razones por las cuales los programas de reforma habían perdido respaldo popular—lo que complicó su ejecución—fue que no se reconocieron ni se atendieron los efectos no intencionales de las medidas de política sobre los grupos sociales vulnerables. Los directores señalaron que, según los evaluadores externos, el ajuste estructural tiene, en general, efectos positivos para el aumento del ingreso y la reducción de la pobreza, y que el costo de las reformas suele recaer más en los sectores más prósperos que en los pobres. No obstante, es importante asegurar la protección de los sectores pobres durante el proceso de ajuste y reforma.

Para lograrlo, los directores convinieron en que en el diseño de los programas respaldados por el SRAE deberán evaluarse sus repercusiones sociales; con base en esas evaluaciones, deberán incluirse en el programa medidas de protección a los pobres, y se hará, además, un seguimiento de las repercusiones sociales del programa durante la ejecución. Por otra parte, deberá prestarse más atención a la evolución del nivel real de gasto social, mediante la evaluación de las variaciones no sólo del gasto nominal sino también del precio relativo de los servicios sociales y, en términos más generales, de la mitigación de la pobreza. Los directores reiteraron que el FMI tendría que recurrir a la pericia del Banco Mundial para llevar a cabo esta tarea, y celebraron la intención de esa institución de colaborar más activamente en el proceso, como ha hecho en los seis casos a escala experimental (Camerún, Etiopía, Nicaragua, Tayikistán, Vietnam y Zimbabwe) en los que el personal del FMI y el Banco Mundial se propone demostrar el potencial de una colaboración más estrecha entre las instituciones a fin de formular programas más integrados que aprovechen las ventajas de una y otra. Los directores reconocieron el problema de la disponibilidad inadecuada de datos, pero esperan que se vaya resolviendo gradualmente.

Colaboración entre el FMI y el Banco Mundial

Los directores recibieron con agrado la propuesta de intensificar y ampliar los canales actuales de colaboración entre el FMI y el Banco en otros aspectos de la elaboración de programas. Se destacó la necesidad de una labor conjunta más eficaz con las autoridades de los países en lo que respecta a la formulación de reformas en los sectores de las empresas públicas y la banca. Por ejemplo, deberá intentarse una mejor colaboración con el objeto de: asegurar que los programas se centren en la reforma oportuna de las empresas públicas que planteen una amenaza significativa para las finanzas públicas; determinar, desde un comienzo, el costo probable de la reestructuración bancaria, incluido el grado en que dependa del avance de la reforma, para poder incorporarlo en el marco macroeconómico inicial del programa, y ayudar a los países a planificar y ejecutar las estrategias encaminadas a obtener respaldo político a las reformas. El FMI y el Banco Mundial deberán además velar por que su asistencia técnica, y la de otras instituciones, esté bien coordinada, se ponga a disposición de los países en un marco cronológico que satisfaga sus necesidades, y contribuya al desarrollo de la capacidad institucional propia de las autoridades para formular y ejecutar la política económica.

Asimismo, el Directorio manifestó su apoyo a la colaboración entre los funcionarios del Banco Mundial y el FMI y las autoridades nacionales a fin de evaluar—en países que tienen un historial de estabilidad macroeconómica y están aplicando medidas de política que fomentan el ahorro interno—el potencial de absorber un mayor volumen de asistencia para financiar el gasto en inversión sin poner en peligro la viabilidad fiscal o de pagos. Si este análisis pone de manifiesto una capacidad de absorción significativa con perspectivas limitadas de financiamiento externo privado, podrían emprenderse acciones para incrementar el acceso al financiamiento oficial por parte del SRAE, el Banco Mundial y los donantes bilaterales, en respaldo a un vigoroso programa a mediano plazo encaminado a lograr un pronto avance en esferas cruciales de la reforma. Igualmente importante para éstos y otros países es crear las condiciones que fomenten la afluencia de capital privado, especialmente en forma de inversión extranjera directa. Para ello, el Directorio considera que los países deberán tener mercados abiertos y sistemas normativos y jurídicos transparentes y eficaces.

Los directores respaldaron las modalidades propuestas para los casos a escala experimental, reconociendo la importancia de la flexibilidad y la innovación. La mayoría de los directores subrayó que deberá mantenerse la delimitación establecida para las responsabilidades del personal del Banco Mundial y del FMI, así como la responsabilidad de los funcionarios del FMI, en última instancia, por el contenido de los programas con respaldo del SRAE que se presenten a la consideración del Directorio Ejecutivo.

Seguimiento de los programas respaldados por el SRAE

El Directorio apoyó la propuesta de que se hiciese un seguimiento más intenso de los programas en casos en que ello coadyuvaría a la implementación uniforme de la política económica y respaldó, en general, la propuesta de los funcionarios de enmendar el Instrumento de creación de la Cuenta Fiduciaria del SRAE (véase el capítulo 10) a fin de facilitar el seguimiento y los desembolsos que disponen los acuerdos ampliados.

Posteriormente, en agosto de 1998, el Directorio respaldó el nuevo procedimiento operativo propuesto para establecer un seguimiento más riguroso de los acuerdos en virtud del SRAE, y consideró que las modificaciones contribuirán a estrechar el vínculo entre financiamiento y ajuste. Se propuso la adopción de criterios de ejecución, exámenes y desembolsos semestrales para todos los acuerdos en el marco del SRAE y la posibilidad de realizarlos trimestralmente en casos excepcionales. Los directores también se manifestaron de acuerdo con la propuesta de hacer extensivas las actuales directrices operativas para el uso de los recursos generales del FMI a los acuerdos aprobados en el marco del SRAE después de la fecha de enmienda del Instrumento de creación de la Cuenta Fiduciaria del SRAE. La decisión de enmendar dicho Instrumento se adoptó en noviembre de 1998.

Financiamiento del SRAE y la Iniciativa para los PPME

Una preocupación fundamental del Directorio en 1998/99 fue la obtención de financiamiento para el SRAE y la Iniciativa para los PPME. En diciembre de 1998, en una sesión preliminar, los directores recalcaron la urgencia de asegurar con rapidez el pleno financiamiento, a fin de que el FMI pudiese dar cumplimiento a las funciones que le corresponden en el marco de esas operaciones, y consideraron que, de presentarse nuevas demoras en las decisiones atinentes a las ventas de oro y los rembolsos correspondientes a la segunda Cuenta Especial para Contingencias (CEC-2), se producirían cuantiosas pérdidas debido al ingreso sacrificado. Asimismo, se reconoció la necesidad de recursos adicionales de préstamo para la actual Cuenta Fiduciaria del SRAE.

En abril de 1999, los directores retomaron el tema y recalcaron que era esencial que se tuvieran presentes el costo del alivio de la carga de la deuda y, en particular, las demoras en el financiamiento de la participación del FMI en la Iniciativa para los PPME y la continuación del SRAE. Los directores reiteraron que la obtención de nuevos préstamos para la Cuenta Fiduciaria del SRAE revestía máxima urgencia, a fin de que el FMI pudiera seguir apoyando, sin interrupciones, los planes de ajuste estructural de los países miembros más pobres.

Las contribuciones potenciales aún se encuentran muy por debajo de las necesidades de financiamiento estimadas, que ascienden, en la medida de lo necesario, a DEG 2.900 millones ($3.900 millones) para el Fondo Fiduciario SRAE-PPME, calculados según las estimaciones revisadas del costo de referencia para el FMI de la Iniciativa para los PPME. Los directores lamentaron el hecho de que muchas contribuciones prometidas continuaran estando condicionadas, y señalaron nuevamente las cuantiosas pérdidas en términos del ingreso que se sacrificaba debido a la demora en la obtención del financiamiento requerido para el Fondo Fiduciario SRAE-PPME. Varios directores señalaron también la necesidad de una distribución apropiada de la carga, incluido el aumento de las contribuciones de los países desarrollados.

El Directorio reconoció el aumento significativo del costo relacionado con las posibles modificaciones de la Iniciativa para los PPME, y convino en que la decisión sobre toda modificación se tomará teniendo claros los acuerdos que efectivamente garanticen el financiamiento que hace falta para las iniciativas correspondientes a los PPME y el SRAE.

El Comité para el Desarrollo, en su reunión de abril de 1999, subrayó la necesidad de asegurar el financiamiento para el Fondo Fiduciario SRAE-PPME del FMI y también solicitó que, en la próxima reunión del Comité, se sometieran a su consideración las modificaciones del marco de la Iniciativa para los PPME y los planes de financiamiento correspondientes.

Al 30 de abril de 1999, seis países miembros—Alemania, Bélgica, Canadá, Francia, Italia y Países Bajos—habían indicado que proporcionarán un financiamiento adicional por valor de DEG 1.600 millones ($2.200 millones) para préstamos correspondientes a la Cuenta Fiduciaria del SRAE. Además, el 28 de abril de 1999, los participantes en los NAP decidieron por unanimidad transferir al Fondo Fiduciario SRAE-PPME un tercio del recargo correspondiente a las compras pendientes de Brasil en el marco del SCR.

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