Informe Anual 1999
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Paño Rama General: Las crisis financieras impulsan el estudio de propuestas que lleven a reforzar el sistema financiero mundial

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 1999
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Las continuas repercusiones derivadas de la crisis financiera en Asia y el contagio de las tensiones financieras a Rusia y Brasil presentaron complicados desafíos al FMI y la comunidad internacional en 1998/99. En los países asiáticos afectados por la crisis, las firmes medidas de estabilización macroeconómica unidas a importantes reformas de tipo estructural—principalmente en el contexto de programas respaldados por el FMI—contribuyeron a que la crisis amainara llegado el cierre del ejercicio (30 de abril de 1999). Al mismo tiempo, el ajuste económico llevado a cabo por Brasil, con respaldo del FMI, contribuyó a restablecer la estabilidad relativa, mientras que las amplias conversaciones con Rusia durante el año concluyeron con un entendimiento provisional sobre un programa que podría recibir el respaldo financiero del FMI. Debido a la turbulencia en los mercados financieros, la demanda de financiamiento del FMI continuó siendo elevada en 1998/99, alcanzando el uso de recursos del FMI la cifra de DEG 22.200 millones ($30.000 millones)1.

Las crisis financieras dieron un gran impulso a los planes propuestos para reforzar la arquitectura del sistema financiero internacional, un tema que centró la atención del Directorio Ejecutivo en 1988/99. El FMI avanzó mucho en su empeño por dar más transparencia a sus propias actividades y continuó elaborando códigos de buena conducta con objeto de mejorar la transparencia de las políticas fiscal, monetaria y financiera de los países miembros y de alentar la mayor diseminación de datos por parte de dichos países. Además, el FMI comenzó a esbozar su función de supervisión de las normas internacionales. Asimismo, durante el ejercicio, el FMI continuó prestando ayuda a los países miembros con objeto de que pudieran reforzar sus sectores financieros, y se avanzó en la tarea de identificar los medios de conseguir la participación del sector privado en la labor de prevenir y encarar las crisis y en un mejor funcionamiento de los mercados internacionales de capital. Una medida de gran importancia fue que, en abril de 1999, el FMI puso en marcha un nuevo mecanismo destinado a la prevención de las crisis, a saber, un servicio de línea de crédito contingente (LCC) que ofrecerá respaldo financiero a las economías bien dirigidas en el caso de que sus mercados financieros enfrenten una situación de contagio. El FMI ha reforzado también la asistencia que ofrece a los países que han atravesado situaciones de conflicto y—en colaboración con el Banco Mundial—estudió los medios para poder reducir más la deuda de los países de bajo ingreso que llevan a cabo fuertes programas de ajuste al amparo de la Iniciativa FMI-Banco Mundial para facilitar a los países pobres muy endeudados el alivio en el servicio de la deuda (Iniciativa para los PPME). Hacia el cierre del ejercicio, el FMI y el Banco Mundial coordinaron la evaluación de las consecuencias económicas de la crisis de Kosovo.

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Los recursos financieros del FMI se ampliaron considerablemente en 1998/99, al entrar en vigor el aumento de cuotas en virtud de la undécima revisión general. Al 30 de abril de 1999, el total de las cuotas suscritas ascendía a DEG 208.000 millones ($281.000 millones). Antes del aumento de las cuotas, la liquidez del FMI había disminuido hasta un nivel bajo, y el FMI recurrió a empréstitos en el marco de los Acuerdos Generales para la Obtención de Préstamos (AGP) y de los Nuevos Acuerdos para la Obtención de Préstamos (NAP). Con la entrada en vigor de los NAP en noviembre de 1998, la capacidad de empréstito del FMI en virtud de los AGP y de los NAP se elevó a DEG 34.000 millones ($46.000 millones).

El aumento de las cuotas facilitó que los países miembros continuaran en 1998/99 el elevado recurso a la asistencia financiera del FMI. Durante el ejercicio, el FMI comprometió recursos por un total de DEG 28.400 millones ($38.400 millones) por acuerdos de derecho de giro y en el marco del servicio ampliado; aprobó también giros por valor de DEG 2.600 millones ($3.500 millones) al amparo del servicio de financiamiento compensatorio y para contingencias (SFCC). En el marco del servicio reforzado de ajuste estructural (SRAE) destinado a los países de bajo ingreso, el FMI aprobó compromisos por valor de DEG 1.000 millones ($1.400 millones). Los compromisos de crédito más importantes se destinaron a Brasil (DEG 13.000 millones), Indonesia (DEG 6.400 millones) y Rusia (DEG 8.500 millones, incluidos los recursos del SFCC). Al 30 de abril de 1999, estaban en vigor con los países miembros un total de 9 acuerdos de derecho de giro, 12 acuerdos en el marco del servicio ampliado y 35 acuerdos al amparo del SRAE. Descontada la recompra de giros, el crédito desembolsado del FMI ascendía el 30 de abril de 1999 a la cifra récord de DEG 67.200 millones ($90.800 millones), frente a un total de DEG 56.000 millones ($75.400 millones) un año antes.

A finales de abril de 1999, el Directorio Ejecutivo convino en que, para establecer una barrera de seguridad contra posibles problemas de balanza de pagos debidos al contagio en los mercados financieros, se añadirían a la decisión por la que se creó el servicio de complementación de reservas (SCR) las disposiciones sobre la LCC en favor de los países miembros que estuvieran implementando medidas vigorosas. La LCC servirá de instrumento de prevención de las crisis ofreciendo más incentivos para que se adopten medidas firmes, se respeten las normas de aceptación internacional y se aliente la participación del sector privado; el FMI se muestra así dispuesto a facilitar financiamiento a un país miembro si éste se viera afectado por el contagio.

Debido principalmente al pago del aumento de cuotas de los países miembros, el valor de los recursos netos utilizables no comprometidos del FMI (ajustado para cumplir el requisito de mantener suficientes saldos de monedas utilizables para operaciones) al 30 de abril de 1999 creció fuertemente hasta alcanzar DEG 56.700 millones ($76.600 millones) frente a DEG 22.600 millones ($30.400 millones) un año antes. Si bien el pasivo líquido del FMI también creció mucho—pasó de DEG 50.300 millones ($67.700 millones) a DEG 63.600 millones ($85.900 millones) desde el cierre del ejercicio anterior hasta el 30 de abril de 1999—se duplicó casi el coeficiente de liquidez del FMI (recursos netos utilizables no comprometidos como proporción del pasivo líquido), que se situó en el 89%.

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La crisis económica en muchas economías de mercados emergentes, que comenzó con las presiones del mercado sobre el baht tailandés en el primer semestre de 1997, continuó reverberando en 1998/99. En los países de Asia afectados por la crisis, la persistencia de la turbulencia en los mercados y el alcance de la recesión rebasaron las expectativas iniciales. Si bien al principio se centró principalmente en Asia, la crisis adquirió un carácter más amplio en agosto de 1998 cuando Rusia, afectada por crecientes presiones en los mercados, devaluó el rublo y reestructuró unilateralmente la deuda pública interna. Más adelante, la mayoría de las economías de mercados emergentes perdió el acceso temporalmente al financiamiento privado, en un entorno de temor a que el crédito se viera limitado mundialmente. Con todo, a finales de 1998, los mercados financieros habían recuperado una cierta calma, gracias en parte a los programas de medidas que respaldaron las instituciones financieras internacionales y a que en muchos países industriales se redujeron las tasas de interés oficiales.

Con el continuo progreso de estabilización y reforma en los países de Asia afectados por la crisis que pusieron en marcha programas respaldados por el FMI, las monedas comenzaron a recuperarse—sobre todo en el caso de Corea—y la política monetaria pudo pasar a ser menos restrictiva a mediados de 1998. En Brasil, hacia finales de 1998, comenzó a crecer el temor de que el programa fiscal del gobierno careciera de apoyo político, dando lugar a nuevas presiones sobre el real y, llegado mediados de enero, a una fuerte devaluación y la suspensión del régimen de vínculo móvil. Las medidas tomadas para reforzar el programa fiscal, más una fuerte subida de las tasas de interés, contribuyeron a estimular la confianza en que el gobierno de Brasil saldría adelante con el programa. Posteriormente, se registró una mejora importante de la coyuntura económica y financiera. Las autoridades rusas iniciaron el diálogo con el personal del FMI tras la crisis de agosto de 1998 y, a finales de abril de 1999, se llegó a un entendimiento provisional sobre un programa económico que podría sentar las bases para obtener el respaldo financiero del FMI. El programa se presentará a la consideración del Directorio Ejecutivo una vez que se implementen ciertas medidas de política.

En diciembre de 1998, el Directorio Ejecutivo estudió la evaluación realizada por el personal acerca de la respuesta del FMI ante la crisis en varios países asiáticos. Refiriéndose a las lecciones aprendidas de la aplicación de programas respaldados por el FMI en Corea, Indonesia y Tailandia, los directores ejecutivos estuvieron de acuerdo en los siguientes aspectos para evitar las crisis financieras en el futuro: era importante analizar con regularidad, en el contexto de la supervisión del FMI, si los regímenes cambiarios continuaban siendo apropiados; era menester facilitar al mercado con carácter continuo información financiera exacta, completa y clara sobre los sectores público y privado; hacía falta reforzar los sistemas normativos y prudenciales en todos los países; había que adaptar las instituciones y las normas en los países acreedores de manera que pudiera asegurarse mejor el precio apropiado del riesgo y se limitase el comportamiento imitativo, y convenía fomentar las medidas que contribuyeran a reducir el riesgo sistémico causado por las sacudidas en los mercados financieros, entre otros medios con el refuerzo de los requisitos de información en favor de todos los inversores, sin olvidar a las instituciones muy apalancadas.

En relación con los aspectos de la elaboración e implementación de los programas de ajuste en situaciones de crisis financiera, el Directorio Ejecutivo convino en las siguientes cuestiones: el FMI debe basar los programas en proyecciones macroeconómicas que tengan plenamente en cuenta las repercusiones regionales probables de una crisis y también su efecto limitativo sobre el acceso de los países al financiamiento externo privado; analizará en más detalle los aspectos concretos que surjan a consecuencia de graves deficiencias en los sectores bancario y financiero; alentará a las autoridades a tomar medidas decisivas desde el principio con objeto de demostrar que los programas son propios y que el liderazgo existe; explicará a los mercados y al público en general, en estrecha coordinación con las autoridades, el contenido completo de los programas, sin crear expectativas alejadas de la realidad; será flexible para poder adaptar los programas a las circunstancias cambiantes, y alcanzará prontamente acuerdos con las autoridades y con otras instituciones financieras internacionales acerca de una estrategia total que conduzca a la reforma estructural. Los directores ejecutivos subrayaron que un elemento esencial de los programas era el refuerzo de las redes de protección social destinadas a amortiguar los efectos adversos de la crisis y del ajuste sobre los pobres.

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Las crisis financieras que surgieron en las economías de mercados emergentes en Asia, seguidas de las que aparecieron en Rusia y Brasil, alentaron la labor del Directorio Ejecutivo sobre propuestas destinadas a reforzar la arquitectura del sistema financiero internacional en 1998/99. Las propuestas se basaron en el consenso alcanzado, tanto en el FMI como en la comunidad financiera internacional, en favor del refuerzo del sistema financiero mundial con objeto de reducir el riesgo derivado de las deficiencias institucionales y de la volatilidad de las corrientes de capital, además de facilitar el acceso a los mercados de capital para los países que todavía no se benefician de la globalización.

Entre las propuestas que recibieron amplio apoyo de la comunidad internacional, pero que exigirán la participación de muchos para que se vean coronadas por el éxito, figuran las siguientes:

  • Fomentar la transparencia y la responsabilidad, más el desarrollo y la divulgación de normas de aceptación internacional y códigos de buenas prácticas.

  • Reforzar los sistemas financieros, sin olvidar una supervisión mejor de los mercados financieros.

  • Prestar más atención a la liberalización ordenada de los mercados de capital.

  • Lograr mayor participación del sector privado en la prevención y solución de las crisis.

  • Asegurar la idoneidad de los regímenes cambiarios.

  • Asegurar la suficiencia de los recursos del FMI.

  • Facilitar recursos de la línea de crédito contingente como frente precautorio de defensa contra el contagio financiero.

En los últimos dos años, el FMI ha adoptado una serie de medidas cuyo objeto ha sido mejorar considerablemente la transparencia de sus actividades y de las medidas tomadas por los países miembros. Por ejemplo, se publican notas de información al público tras el estudio en el Directorio Ejecutivo de las consultas con los países miembros a tenor del Artículo IV (en 1998/99, se dieron a conocer notas de información al público en más del 70% de las consultas de ese tipo); se divulgaron documentos sobre la Iniciativa para los PPME y al concluir la evaluación interna y externa del SRAE, solicitándose los comentarios del público; se encargaron evaluaciones externas de la supervisión y los estudios económicos del FMI, y se publica regularmente en Internet (www.imf.org) la información sobre la posición de liquidez del FMI y la situación financiera de los países miembros frente a la institución.

En marzo y abril de 1999, el Directorio Ejecutivo aprobó nuevas iniciativas, entre ellas la de dar por sentado que los países miembros publicarán las cartas de intención, los memorandos sobre política económica y financiera y los documentos sobre parámetros de política económica que establecen el fundamento de los programas respaldados por el FMI; publicación de la declaración sumaria del presidente del Directorio Ejecutivo que sigue a las decisiones tomadas por ese órgano en el caso de uso de recursos del FMI por parte de un país; creación de un proyecto piloto durante 18 meses para la publicación, con carácter voluntario, por los países miembros de los informes del personal relacionados con las consultas a tenor del Artículo IV; publicación, a opción del Directorio Ejecutivo, de notas de información al público tras el examen en dicho Directorio de los documentos sobre política, y el acceso mucho más amplio del público a los archivos del FMI.

Como parte del esfuerzo que se lleva a cabo para alentar el desarrollo, divulgación y adopción de las normas de aceptación internacional, o de códigos de buenas prácticas en relación con la actividad económica, financiera y empresarial en 1998/99, el FMI avanzó mucho la labor de desarrollo y mejora de las normas voluntarias en su campo central de actividad, a saber, el refuerzo de las normas especiales para la divulgación de datos (NEDD), sobre todo en lo que hace a las reservas internacionales y la deuda externa, la elaboración de un código de buenas prácticas para la transparencia fiscal y otro para la transparencia de la política monetaria y financiera, y, en colaboración con otros organismos internacionales y agencias normalizadoras, la redacción de un manual que sirva para evaluar los principios del Acuerdo de Basilea-Nyborg sobre refuerzo de la supervisión bancaria. La colaboración entre el personal del FMI y el del Banco Mundial en los temas relacionados con el sector financiero se vio muy reforzada por la creación de un Comité de enlace entre el Banco y el Fondo para el sector financiero.

Se está ampliamente de acuerdo en que la integración financiera, comprendida la liberalización de la cuenta de capital, presenta grandes ventajas, si bien esa liberalización conlleva riesgos y hay que gestionarla con cuidado. En 1998/99, el Directorio Ejecutivo examinó las cuestiones relacionadas con la liberalización de la cuenta de capital y lo ocurrido en países miembros que utilizaron controles sobre el capital. El Directorio Ejecutivo convino en que la liberalización de la cuenta de capital tiene que contar con el respaldo de un entorno macroeconómico compatible—lo que incluye las políticas monetaria y cambiaría—y un marco institucional adecuado que refuerce la capacidad de los intermediarios financieros y de otros participantes en el mercado para gestionar el riesgo y hacer frente a los cambios en las condiciones económicas. Hace falta, también, prestar cuidado a la rapidez y secuencia de las medidas de liberalización de la cuenta de capital. La mayoría de los directores ejecutivos estuvo de acuerdo en que, por lo general, la reintroducción de controles sobre la salida de capital no constituía un instrumento eficaz de política en una situación de crisis, y que los controles sobre la entrada de capital no servían para sustituir a las medidas de política más fundamentales; en todo caso, de adoptarse, había que integrarlos en un plan de alcance más amplio. Se convino también en que debía continuar la labor de perfección del análisis y de examen de los casos de países que habían impuesto controles. Varios directores ejecutivos consideraron, no obstante, que en una situación de crisis la reimposición temporal de controles sobre el capital podía desempeñar una función útil.

El Directorio Ejecutivo consideró que la participación del sector privado en la prevención y resolución de las crisis era de importancia vital para poder conseguir un proceso de ajuste más ordenado, limitar el riesgo moral, reforzar la disciplina del mercado y contribuir a que los prestatarios en los mercados emergentes estuvieran protegidos frente a la volatilidad y el contagio. En 1998/99, el Directorio Ejecutivo, junto con la comunidad internacional, estudió varias propuestas sobre el complejo y delicado tema de la participación del sector privado2. El trabajo continúa en 1999/2000 en cuestiones tales como la prevención de las crisis mediante acciones de los países que fomenten el flujo de la información y refuercen la normativa vigente con cambios en las disposiciones sobre capitalización de los bancos, contratos para la emisión de bonos y posible establecimiento de mecanismos de financiamiento contingente y un seguro para el servicio de la deuda.

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La tarea de supervisión que realiza el FMI continuó a fuerte ritmo en 1998/99, a raíz de la crisis en Asia, y luego de las de Rusia y Brasil, con repercusiones que se extendieron al conjunto de las economías de mercados emergentes. Además de la atención tradicional que se presta en el terreno de alentar a los países a que corrijan los desequilibrios macroeconómicos, reduzcan la inflación y emprendan medidas clave de reforma en la política de comercio, tipo de cambio y otros aspectos del mercado, la supervisión del FMI continuó centrada cada vez más en la gama más amplia de reformas de tipo estructural e institucional—las llamadas reformas de segunda generación—que se consideran necesarias para que los países puedan establecer y mantener la confianza del sector privado y sentar las bases de un crecimiento sostenido. El campo de acción incluye el refuerzo de la eficiencia del sector financiero, por ejemplo, en el marco de una iniciativa que, en colaboración con el Banco Mundial, prevé “evaluaciones de la estabilidad del sistema financiero”, la mejora de la recopilación y divulgación de datos, dando más transparencia al presupuesto público y la política financiera y monetaria, el fomento de la autonomía e independencia operativa de los bancos centrales, y el desarrollo de normas jurídicas y de buen gobierno. Al mismo tiempo, y con ocasión de las consultas con los países miembros conforme al Artículo IV y en otros contactos clave en materia de política, el FMI continuó prestando atención a las cuestiones sociales. El FMI también ha realizado una supervisión de alcance regional. Durante el ejercicio, el Directorio Ejecutivo se ocupó, por ejemplo, de la evolución en la unión económica y monetaria europea (UEM)—entre otros aspectos, siguiendo de cerca la entrada en vigor del euro el 1 de enero de 1999—y en la Unión Económica y Monetaria de África Occidental.

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En 1998/99, el Directorio Ejecutivo se reunió en varias oportunidades para estudiar los medios de reforzar el apoyo del FMI a los países miembros. Examinó el funcionamiento del SCR, la ventanilla de crédito abierta para los países miembros que encaren una pérdida de confianza del mercado, y aprobó la decisión por la que se crea la línea de crédito contingente. El FMI acordó también la modificación de la política en vigor para asistencia de emergencia en situaciones deposguerra, con objeto de facilitar asistencia financiera en condiciones más ajustadas a las circunstancias de los países pobres que han sufrido un conflicto y en cantidades mayores durante períodos más largos si así se justifica. Los directores convinieron también en que se mantendrían constantes, como proporción de las cuotas, los límites de acceso a los recursos del FMI para los países miembros que utilicen los tramos de crédito y el servicio ampliado del FMI (SAF), lo que entraña un incremento, como promedio, de alrededor del 45% en términos del DEG. En vista de las limitaciones sobre la disponibilidad de financiamiento en el SRAE, se mantuvieron casi sin cambios, en términos del DEG, los límites de acceso a los servicios especiales y al SRAE. Además, el Directorio estudió la creación de un marco para llevar a cabo programas supervisados por el personal, en virtud del cual el personal del FMI supervisaría con carácter extraoficial el programa económico de un país y analizaría con las autoridades el curso del programa, pero sin un respaldo oficial del FMI para la política del país.

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En 1998/99, el Directorio Ejecutivo examinó varias cuestiones relacionadas con la gestión y el financiamiento del servicio reforzado de ajuste estructural—que facilita préstamos en condiciones concesionarias a los países miembros de bajo ingreso—y la implementación de la Iniciativa para los PPME. El examen realizado tuvo por objeto la mejora de la eficacia del SRAE y de la Iniciativa para los PPME con el fin de ayudar a los países pobres a conseguir una situación viable de crecimiento y de pagos y reducir la pobreza. En este contexto, se han puesto en marcha varias propuestas para reforzar la colaboración entre el FMI y el Banco Mundial en materia de elaboración de programas, comprendidas las cuestiones relacionadas con el sector social. Al mes de abril de 1999, los Directorios Ejecutivos del FMI y del Banco Mundial habían estudiado la habilitación de 12 países muy endeudados para que tuvieran acceso a la Iniciativa para los PPME y estaba en curso la habilitación de varios más. Siete países reunieron las condiciones para obtener alivio de la deuda y se esperaba que tres más las reunieran. Se ha comprometido un total nominal de $6.000 millones en alivio de la deuda ($3.000 millones en valor neto actualizado de 1998) para siete países, y se ha concedido asistencia a Uganda y Bolivia.

Con todo, se generalizó el temor en 1998/99 de que la Iniciativa para los PPME no conceda a los países pobres suficiente alivio para que puedan salir del círculo vicioso creado cuando el costo del servicio de la deuda anula el crecimiento económico. Organizaciones no gubernamentales, grupos religiosos, medios de comunicación, organismos internacionales y gobiernos prestaron así mucha atención al alivio de la deuda y a los cambios que cabría realizar en la Iniciativa para los PPME. En abril de 1999, el personal del FMI y del Banco Mundial redactó una nota técnica en la que se explica el costo estimado para la Iniciativa de las diversas propuestas de los gobiernos miembros y la sociedad civil y—junto con otros informes del FMI y del Banco, más resúmenes de las deliberaciones en los Directorios Ejecutivos—está a disposición del público en los sitios de ambas instituciones en Internet, con el ruego de que se envíen comentarios. El propósito es alcanzar decisiones que refuercen la Iniciativa y que puedan refrendarse en las próximas Reuniones Anuales en el otoño de 1999.

Durante el ejercicio, el Directorio Ejecutivo continuó subrayando la urgencia del pleno financiamiento de la Iniciativa para los PPME y de la continuación del SRAE, y aprobó nuevas aportaciones con cargo a los recursos propios del FMI. En abril de 1999, el Directorio Ejecutivo acordó que las decisiones que se tomen para reforzar la Iniciativa para los PPME deberán ir de la mano de un financiamiento acorde.

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Los países miembros y el FMI están cada vez más convencidos de que la prestación oportuna de asistencia técnica eficaz por parte de la institución es un elemento clave para respaldar el esfuerzo que hacen los gobiernos al objeto de sostener las medidas de reforma institucional y de política. En 1998/99, la asistencia técnica absorbió alrededor del 15% del gasto administrativo total del FMI. El volumen anual de asistencia técnica del FMI en los últimos años ha exigido unos 300 años-persona, en comparación con aproximadamente 130 años-persona a finales de los años ochenta y principios de los noventa. La fuerte demanda de asistencia técnica continúa centrada en los aspectos monetarios y fiscales de la gestión macroeconómica, pero también incluye estadística, derecho financiero, redes de protección social, reforma de la seguridad social, contabilidad y operaciones financieras del FMI e informática. El esfuerzo que se hace para reforzar la capacidad institucional y de recursos humanos de los gobiernos en el terreno de una gestión económica eficaz tiene por objeto alcanzar un mejor gobierno, además de crear y mantener las condiciones de un crecimiento equitativo a largo plazo en los países miembros.

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