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Vue D’ensemble: Les crises financières suscitent des propositions visant à renforcer le système financier international

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 1999
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La persistance des répercussions de la crise asiatique et la propagation des perturbations financières à la Russie et au Brésil ont posé des problèmes complexes au FMI et à la communauté internationale en 1998/99. À la fin de l’exercice (30 avril 1999), la crise avait perdu de son acuité dans les pays asiatiques grâce en particulier à l’application de vigoureuses mesures de stabilisation macroéconomique parallèlement à d’importantes réformes structurelles—dans le contexte essentiellement de programmes appuyés par le FMI. En même temps, l’ajustement économique au Brésil, soutenu par le FMI, a aidé à rétablir une stabilité relative, et les discussions prolongées avec la Russie au cours de l’exercice ont abouti à une entente provisoire sur un programme qui pourrait bénéficier d’un soutien financier du FMI. À cause des turbulences sur les marchés financiers, le FMI a continué d’être confronté à une demande d’aide massive en 1998/99, puisque les tirages sur ses ressources ont atteint la somme de 22,2 milliards de DTS (30 milliards de dollars)1.

Les crises financières ont donné une vigoureuse impulsion aux travaux sur les propositions visant à renforcer l’architecture du système financier international, l’un des principaux thèmes ayant retenu l’attention du Conseil d’administration en 1998/99. Le FMI a amélioré sensiblement sa propre transparence et a continué de mettre au point des codes de bonnes pratiques afin que les politiques monétaire et financière de ses membres soient davantage transparentes et de promouvoir une meilleure diffusion des données; en outre, il a commencé à définir le rôle qu’il doit jouer dans le suivi des normes internationales. Il a également continué d’aider ses membres à renforcer leur secteur financier et à étudier les moyens d’associer le secteur privé à la prévention et à la gestion des crises et à l’amélioration du fonctionnement des marchés internationaux des capitaux. Un événement majeur a été la mise en place en avril 1999 de la facilité des lignes de crédit préventives (LCP), nouveau mécanisme de prévention des crises qui permet d’accorder un appui financier aux économies bien gérées lorsqu’elles doivent affronter des problèmes de contagion en cas de crise financière. Le FMI a aussi accru l’aide qu’il consent aux pays sortant d’un conflit et—en collaboration avec la Banque mondiale—examiné les moyens de réduire encore la dette des pays à faible revenu qui entreprennent de vigoureux programmes d’ajustement dans le cadre de l’Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (l’Initiative PPTE). Vers la fin de l’exercice, le FMI et la Banque ont coordonné une évaluation des conséquences économiques de la crise du Kosovo.

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Les ressources financières du FMI se sont considérablement accrues au cours de l’exercice, le relèvement des quotes-parts au titre de la Onzième révision générale ayant pris effet. Au 30 avril 1999, le total des quotes-parts versées se chiffrait à 208 milliards de DTS (281 milliards de dollars). Avant l’augmentation des quotes-parts, la liquidité du FMI était tombée à un bas niveau et l’institution a dû recourir à l’emprunt dans le cadre des Accords généraux d’emprunts (AGE) et des Nouveaux Accords d’emprunts (NAE). Avec l’entrée en vigueur des NAE en novembre 1998, la capacité d’emprunt du FMI au titre des AGE et des NAE est passée à 34 milliards de DTS (46 milliards de dollars).

L’augmentation des quotes-parts a permis de maintenir à un niveau élevé l’aide financière du FMI à ses membres en 1998/99. Pendant l’exercice, le FMI a engagé des ressources de 28,4 milliards de DTS (38,4 milliards de dollars) au titre d’accords de confirmation et d’accords élargis; il a aussi approuvé des tirages de 2,6 milliards de DTS (3,5 milliards de dollars) dans le cadre de la facilité de financement compensatoire et de financement pour imprévus (FFCI). Dans le cadre de la facilité d’ajustement structurel renforcée (FASR), guichet concessionnel réservé aux pays à faible revenu, il a approuvé des engagements de 1,0 milliard de DTS (1,4 milliard de dollars). Les engagements les plus élevés ont concerné le Brésil (13,0 milliards de DTS), l’Indonésie (6,4 milliards de DTS) et la Russie (8,5 milliards de DTS, ressources au titre de la FFCI incluses). Au 30 avril 1999, 9 accords de confirmation, 12 accords élargis et 35 accords FASR étaient en vigueur. Déduction faite des rachats et remboursements au titre de précédents tirages, l’encours des crédits du FMI atteignait à cette date le montant sans précédent de 67,2 milliards de DTS (90,8 milliards de dollars), contre 56 milliards de DTS (75,4 milliards de dollars) un an plus tôt.

À la fin d’avril 1999, le Conseil d’administration a ajouté à la décision établissant la facilité de réserve supplémentaire un deuxième volet qui permet d’ouvrir des lignes de crédit préventives au profit des pays membres appliquant des politiques énergiques afin de prévenir les problèmes de balance des paiements que pourrait provoquer la propagation d’une crise financière. Ce nouvel instrument a été créé pour prévenir les crises en incitant davantage les pays membres à adopter des politiques vigoureuses et les normes acceptées au plan international et à obtenir une plus grande participation du secteur privé et en témoignant de la volonté du FMI d’apporter un appui financier aux pays membres en cas de contagion.

Grâce principalement à la réception des paiements au titre du relèvement des quotes-parts des membres, le total net des ressources utilisables et non engagées (ajusté pour tenir compte des fonds de roulement en monnaies que le FMI juge nécessaire de conserver) a fortement augmenté pour passer à 56,7 milliards de DTS (76,6 milliards de dollars) au 30 avril 1999, contre 22,6 milliards de DTS (30,4 milliards de dollars) un an plus tôt. Si les créances liquides sur le FMI se sont elles aussi considérablement accrues—de 50,3 milliards de DTS (67,7 milliards de dollars) le 30 avril 1998 à 63,6 milliards de DTS (85,9 milliards de dollars) le 30 avril 1999, son «ratio de liquidité» (ratio ressources utilisables non engagées nettes/créances liquides sur l’institution) a presque doublé et est passé à 89 %.

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La crise économique dans nombre d’économies de marché émergentes, qui s’est d’abord manifestée par des tensions croissantes sur le baht thaïlandais au premier semestre de 1997, s’est aggravée en 1998/99. Dans les pays d’Asie, la durée des perturbations et l’ampleur des récessions ont dépassé les prévisions initiales. Surtout concentrée en Asie à l’origine, la crise a pris une dimension mondiale en août 1998 alors que la Russie, face aux pressions croissantes du marché, dévaluait le rouble et décidait unilatéralement de restructurer sa dette publique intérieure. Par la suite, la plupart des marchés émergents ont temporairement perdu leur accès aux financements privés, au milieu des craintes d’une contraction mondiale du crédit. Vers la fin de 1998, toutefois, les marchés financiers avaient retrouvé un calme relatif grâce en partie aux programmes appuyés par les institutions internationales, ainsi qu’à une réduction des taux d’intérêt directeurs dans de nombreux pays industrialisés.

Avec la stabilisation graduelle et les réformes entamées par les pays asiatiques touchés par la crise et qui mettaient en oeuvre les programmes soutenus par le FMI, les monnaies ont amorcé un raffermissement—notamment en Corée—et, au milieu de 1998, les politiques monétaires avaient été assouplies. Au Brésil, l’inquiétude a commencé à monter vers la fin de 1998 quant à la solidité du soutien populaire au programme financier gouvernemental, ce qui a conduit à un regain de pressions sur le real brésilien et, au milieu de janvier 1999, à une importante dévaluation et à l’abandon du régime de parité ajustable. Les mesures de renforcement du programme financier, ainsi qu’une hausse importante des taux d’intérêt, ont contribué à rétablir la confiance dans la volonté des autorités de mener à bien leur programme. La situation économique et financière s’est par la suite sensiblement améliorée. À la suite de la crise de 1998, les autorités russes ont engagé un dialogue avec les services du FMI; une entente provisoire portant sur un programme économique qui pourrait bénéficier du soutien financier du FMI a été conclue à la fin d’avril 1999.

En décembre 1998, le Conseil a examiné une étude réalisée par les services du FMI afin d’évaluer les actions engagées par le FMI pour aider les pays asiatiques touchés par la crise. Identifiant les principales leçons à tirer de l’expérience acquise avec les programmes appuyés par le FMI en Indonésie, en Corée et en Thaïlande, les administrateurs sont convenus que, pour prévenir toute future crise financière, il est important de vérifier régulièrement, dans le cadre de la surveillance du FMI, si les régimes de change sont toujours adaptés, de communiquer au marché, sur une base continue, des informations financières exactes, complètes et claires sur les secteurs public et privé et de renforcer les régimes réglementaires et prudentiels dans tous les pays, ainsi que d’adapter les institutions et les règlements dans les pays créanciers de manière à déterminer plus adéquatement le coût des risques et à empêcher les comportements «moutonniers» et de lancer des actions en vue de réduire le risque systémique qui va de pair avec les turbulences sur les marchés financiers, notamment en durcissant les règles de publicité imposées à tous les investisseurs, y compris les institutions à fort effet de levier.

En ce qui concerne la conception et l’exécution des programmes d’ajustement dans le cadre d’une crise financière, le Conseil a estimé que le FMI doit établir ces programmes à partir de projections macroéconomiques qui tiennent pleinement compte des éventuelles répercussions régionales de la crise et de ses effets sous la forme d’une limitation de l’accès des pays au financement extérieur privé, approfondir l’analyse des questions spécifiques que soulèvent les graves faiblesses du secteur bancaire ou financier, encourager les autorités à prendre dès le début des mesures décisives pour montrer qu’elles ont le programme bien en mains et y assument un rôle de premier plan, expliquer au marché et au grand public—en coordination étroite avec les autorités—le contenu intégral des programmes sans susciter des anticipations irréalistes, adapter avec souplesse les programmes à l’évolution de la situation et s’entendre rapidement avec les autorités et les autres institutions financières internationales sur une stratégie complète et détaillée de réforme structurelle. Les administrateurs ont fait valoir que le renforcement des dispositifs de protection sociale en vue d’amortir les répercussions de la crise sur les pauvres constitue un volet essentiel des programmes.

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Les crises financières qui ont frappé les économies de marché émergentes d’Asie, puis la Russie et le Brésil, ont abouti à intensifier en 1998/99 les travaux sur les propositions visant à renforcer l’architecture du système financier international. Ces propositions reflètent un consensus qui s’est établi, tant au FMI que dans la communauté financière internationale, en faveur d’un renforcement du système financier mondial destiné à réduire les risques que présentent les faiblesses institutionnelles et l’instabilité des flux de capitaux et à aider les pays qui n’ont pas encore bénéficié de la mondialisation à accéder aux marchés de capitaux.

Plusieurs réformes, qui suscitent un large consensus dans la communauté internationale et qui ne pourront être menées à bien sans la participation de nombreux acteurs, ont notamment pour objet:

  • de promouvoir la transparence et la responsabilité et de définir et diffuser des normes et des codes de bonnes pratiques reconnus au plan international;

  • de renforcer les systèmes financiers, notamment par une meilleure surveillance des marchés de capitaux;

  • de veiller davantage à la libéralisation ordonnée des marchés de capitaux;

  • d’associer plus étroitement le secteur privé à la prévention et à la résolution des crises;

  • de veiller à la pertinence des régimes de change;

  • de s’assurer que les ressources du FMI sont adéquates;

  • de prévoir des lignes de crédit préventives afin de prévenir les problèmes de balance des paiements que pourrait provoquer la propagation d’une crise financière.

Au cours des deux dernières années, le Conseil d’administration a adopté une série de mesures pour améliorer sensiblement la transparence de ses activités et des politiques de ses membres. Ces mesures visaient la diffusion de notes d’information au public (NIP) à la suite de l’examen par le Conseil des rapports de consultation au titre de l’article IV (en 1998/99, plus de 70 % des consultations au titre de l’article IV ont fait l’objet d’une NIP), la publication de documents relatifs à l’Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et l’appel à des commentaires publics sur l’Initiative, ainsi que sur les conclusions des évaluations internes et externes de la facilité d’ajustement structurel renforcée (FASR) du FMI, l’évaluation externe des activités de surveillance et d’études économiques du FMI et la publication régulière par le FMI, sur son site Internet, de données relatives à sa position de liquidité et aux comptes des pays membres dans ses livres.

En mars et avril 1999, le Conseil d’administration a pris d’autres décisions qui ont notamment pour effet de poser en principe que les pays divulgueront leurs lettres d’intention, mémorandums de politiques économiques et financières, et documents-cadres de politique économique qui forment la base des programmes soutenus par le FMI, de rendre public le résumé par le Président des principales observations formulées par les administrateurs lors du débat sur l’utilisation des ressources du FMI par un pays, d’établir un programme pilote de dix-huit mois pour la divulgation volontaire des rapports des services du FMI sur les consultations au titre de l’article IV (y compris de rapports portant aussi sur l’utilisation des ressources du FMI), de diffuser (sur décision à cet effet des administrateurs) des NIP à la suite de l’examen par le Conseil d’administration de questions de politique générale et d’élargir sensiblement l’accès du public aux archives du FMI.

Au cours de l’exercice 1998/99, afin de promouvoir la définition, la diffusion et l’adoption de normes ou de codes de bonnes pratiques reconnus au plan international qui régiraient les activités économiques, financières et commerciales, le FMI a beaucoup progressé sur la voie de la définition et de la mise au point de normes volontaires dans des domaines relevant de ses principales activités, renforçant la norme spéciale de diffusion des données, notamment en ce qui concerne les réserves internationales et l’endettement extérieur, mettant au point un code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques et un code de bonnes pratiques pour la transparence des politiques monétaires et financières, ainsi qu’un manuel d’évaluation de l’application des Principes fondamentaux de Bâle visant à renforcer le contrôle bancaire. En ce qui concerne les travaux sur le secteur financier, la mise en place avec succès du comité de liaison Banque-FMI a permis de renforcer la collaboration dans ce domaine entre les services des deux institutions.

Les avis concordent largement sur le fait que l’intégration financière, et notamment la libéralisation des mouvements de capitaux, comporte de nombreux avantages, mais cette libéralisation n’est pas sans risques et elle doit être menée avec prudence. En 1998/99, le Conseil a discuté de la libéralisation des mouvements de capitaux et a fait le bilan des mesures de contrôle utilisées par les pays membres. Les administrateurs ont estimé que cette libéralisation devait être pleinement soutenue par un cadre macroéconomique homogène, en ce qui concerne notamment la politique monétaire et la politique de change, et par un dispositif institutionnel propre à permettre aux intermédiaires financiers et aux autres intervenants sur les marchés de mieux gérer les risques et de mieux s’adapter à l’évolution de la conjoncture, et que le rythme et l’ordre de priorité des mesures devaient être établis méticuleusement. La plupart d’entre eux ont conclu que la réintroduction du contrôle des sorties de capitaux n’était pas en général un instrument efficace durant une crise; à leurs yeux, le contrôle des entrées de capitaux ne saurait se substituer à des mesures plus fondamentales, et doit donc s’inscrire dans le cadre d’une politique plus large si l’on décide d’y recourir. Ils sont convenus qu’il fallait continuer d’affiner l’analyse et d’examiner l’expérience de divers pays avec certaines mesures de contrôle précises. Plusieurs administrateurs ont toutefois conclu qu’en cas de crise, il pourrait être utile de réimposer des mesures de contrôle des capitaux.

D’après le Conseil d’administration, il est fondamental d’associer davantage le secteur privé à la prévention et à la résolution des crises pour obtenir un processus d’ajustement plus ordonné, limiter l’aléa moral et accroître la discipline du marché, ainsi que pour aider les emprunteurs des marchés émergents à se prémunir contre l’instabilité et la contagion. Au cours de l’exercice 1998/99, le Conseil a examiné avec la communauté internationale diverses propositions sur ce point2. Les travaux se poursuivent au cours de l’exercice 1999/2000 sur divers dossiers: prévention des crises grâce aux efforts que les pays pourraient déployer pour améliorer l’information, ainsi que leur réglementation, modification des normes de fonds propres des banques et des contrats obligataires et financement préventif et garantie du service de la dette.

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Sous l’effet des crises asiatique, russe et brésilienne, ainsi que des tensions qui se sont alors exercées en général sur les économies de marché émergentes, le FMI a poursuivi ses travaux de surveillance à un rythme rapide. Parallèlement à l’aspect classique de sa surveillance qui vise surtout à encourager les pays à corriger leurs déséquilibres macroéconomiques, à freiner l’inflation et à entreprendre des réformes fondamentales de tendance libérale, notamment dans les domaines du commerce extérieur et des changes, le FMI a continué d’axer de plus en plus ses travaux sur une panoplie beaucoup plus vaste de mesures structurelles ou institutionnelles. C’est ce que l’on appelle la deuxième génération de réformes, qui doit permettre aux pays de gagner et de conserver la confiance du secteur privé et d’établir les bases d’une croissance soutenue, notamment en augmentant l’efficacité du secteur financier au moyen par exemple d’une initiative visant à effectuer des «évaluations de la stabilité financière» conjointement avec la Banque mondiale, en améliorant la collecte et la diffusion des données, en donnant davantage de transparence au budget de l’État et aux politiques monétaire et financière, en favorisant l’autonomie et la gestion indépendante de la banque centrale et en encourageant la réforme du système juridique et la bonne gestion des affaires publiques. En même temps, le FMI a continué de se préoccuper des problèmes sociaux dans le cadre des consultations au titre de l’article IV avec les pays membres et de ses grands débats de fond. Il a aussi mené la surveillance sur une base régionale. Durant l’exercice, il a par exemple examiné l’évolution de l’Union économique et monétaire européenne (UEM), notamment après le lancement de l’euro le 1er janvier 1999, et de l’Union économique et monétaire ouest-africaine.

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En 1998/99, le Conseil d’administration s’est réuni à plusieurs reprises pour examiner comment l’appui du FMI aux pays membres pourrait être accru. Il a fait le point sur le fonctionnement de la facilité de réserve supplémentaire (FRS), guichet ouvert à l’intention des membres aux prises avec une perte de confiance du marché, et approuvé la création des lignes de crédit préventives (LCP). Il a aussi décidé de modifier sa politique d’aide aux pays sortant d’un conflit en l’as-sortissant de modalités mieux adaptées à la situation de ceux de ces pays qui sont pauvres ou en prévoyant, si nécessaire, l’octroi de montants plus élevés sur des périodes plus longues. Les administrateurs ont en outre décidé de maintenir les mêmes proportions entre les limites d’accès aux ressources au titre des tranches de crédit et du MEDC et les nouvelles quotes-parts, ce qui implique une augmentation en DTS de l’ordre de 45 % en moyenne. Les limites d’accès aux mécanismes spéciaux et à la FASR sont demeurées pour ainsi dire inchangées en termes de DTS (étant donné que les ressources disponibles pour le financement de la FASR étaient restreintes). Par ailleurs, les administrateurs ont examiné un cadre directeur pour les programmes suivis par les services du FMI, qui permettent de procéder à une surveillance informelle du programme économique du pays et de s’entretenir avec les autorités des résultats obtenus, sans que l’institution souscrive officiellement aux politiques appliquées par ce pays.

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En 1998/99, le Conseil a examiné diverses questions se rapportant au financement et au fonctionnement de la facilité d’ajustement structurel renforcée (FASR)—qui fournit des prêts concessionnels aux pays membres à faible revenu—et à la mise en oeuvre de l’initiative conjointe du FMI et de la Banque mondiale, dont l’objet est d’alléger la charge du service de la dette des pays pauvres très endettés (Initiative PPTE). Les débats ont été axés sur le renforcement de l’efficacité de la FASR et de l’Initiative PPTE en vue d’aider les pays pauvres à parvenir à la croissance et à la viabilité extérieure et à réduire la pauvreté. À cet égard, plusieurs propositions ont été avancées afin de continuer d’intensifier la collaboration entre le FMI et la Banque mondiale dans la conception des programmes, notamment en ce qui concerne leur dimension sociale. En avril 1999, les Conseils d’administration du FMI et de la Banque mondiale avaient examiné l’admissibilité de douze pays pauvres très endettés à bénéficier de l’Initiative et l’admissibilité d’autres pays était à l’étude. Sept pays avaient rempli les conditions requises pour obtenir un allégement de leur dette et on prévoyait qu’ils seraient suivis de trois autres. Un allégement de dette de 6 milliards de dollars au total en valeur nominale (3 milliards en valeur actuelle nette de 1998) avait été engagé en faveur des sept pays qualifiés, et l’aide à deux pays—l’Ouganda et la Bolivie—avait été débloquée.

Toutefois, beaucoup de critiques ont été formulées 1998/99 à l’égard de l’Initiative parce qu’elle n’a pas fourni un allégement de la dette suffisant pour permettre aux pays pauvres de sortir du cercle vicieux dans lequel le coût du service de la dette extérieure neutralise les bienfaits de la croissance économique, aussi les organisations non gouvernementales, les groupes confessionnels, les médias, les organisations internationales et les gouvernements ont-ils accordé une attention considérable au dossier de l’allégement de la dette et à la question des modifications à apporter à l’Initiative PPTE pour la rendre plus efficace. Les services du FMI et de la Banque mondiale ont préparé, en avril 1999, une note technique décrivant les coûts estimatifs de diverses propositions qui ont été soumises par les gouvernements de pays membres et des représentants de la société civile en vue de modifier l’initiative PPTE et affiché cette note, ainsi que les rapports du FMI et de la Banque et les résumés des débats aux deux conseils, sur le site Internet de chaque institution pour que le public puisse faire part de ses commentaires, l’objectif étant de parvenir à des décisions visant à renforcer l’Initiative et de les soumettre pour approbation à l’Assemblée annuelle de l’automne 1999.

Au cours de l’exercice, les administrateurs ont souligné de nouveau qu’il était urgent de mobiliser la totalité du financement nécessaire pour l’Initiative PPTE et la prorogation de la FASR et sont convenus que le FMI devait continuer d’y contriber sur ses propres ressources. En avril 1999, ils se sont accordés à penser que les décisions visant à renforcer l’Initiative PPTE devaient être prises en fonction de la possibilité de mobiliser le financement nécessaire.

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Comme le FMI, les pays membres sont de plus en plus convaincus qu’une assistance technique efficace, fournie en temps opportun, contribue puissamment aux efforts qu’ils déploient en vue d’appliquer une politique économique et des réformes institutionnelles viables. Les activités d’assistance technique ont absorbé environ 15 % des dépenses administratives du FMI en 1998/99 et représenté approximativement 300 années-personnes pour chacun des derniers exercices, contre 130 à la fin des années 80 et au début des années 90. L’assistance technique, qui a fait l’objet d’une forte demande, est restée essentiellement axée sur les aspects monétaires et budgétaires de la gestion macroéconomique, mais a également porté sur les statistiques, le droit financier, la protection sociale, la réforme de la sécurité sociale, l’organisation et les opérations financières du FMI, et l’informatique. Ce renforcement des ressources humaines et des capacités institutionnelles dont l’État dispose pour gérer efficacement l’économie est destiné à promouvoir une bonne gestion des affaires publiques et à créer ou maintenir des conditions propices à une croissance durable et équitable dans les pays membres.

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