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Chapitre 8. La FASR et l’Initiative PPTE

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 1999
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En 1998/99, le Conseil a examiné diverses questions se rapportant au financement et au fonctionnement de la facilité d’ajustement structurel renforcée (FASR)—qui fournit des prêts concessionnels aux pays membres à faible revenu—et à la mise en oeuvre de l’Initiative conjointe du FMI et de la Banque mondiale, dont l’objet est d’alléger la charge du service de la dette des pays pauvres très endettés (PPTE). Les débats ont été axés sur le renforcement de l’efficacité de la FASR et de l’Initiative PPTE en vue d’aider les pays pauvres en développement à réaliser leurs objectifs de croissance, de viabilité extérieure et de réduction de la pauvreté.

L’Initiative PPTE

Le lancement de l’Initiative PPTE par le FMI et la Banque mondiale en 1996 a marqué un tournant radical dans la manière de remédier aux problèmes d’endettement des pays en développement. L’Initiative vise à aider les pays qui ont établi de bons antécédents à assurer la viabilité de leur dette extérieure globale, avec la participation de tous les créanciers extérieurs. En avril 1999, les Conseils d’administration du FMI et de la Banque mondiale avaient examiné l’admissibilité de douze pays pauvres très endettés à bénéficier de l’Initiative et l’admissibilité d’autres pays était à l’étude. Sept pays avaient rempli les conditions requises pour obtenir un allégement de leur dette et on prévoyait qu’ils seraient suivis de trois autres. Un allégement de dette de 6 milliards de dollars au total en valeur nominale (3 milliards de dollars en valeur actuelle nette de 1998) avait été engagé en faveur des sept pays qualifiés, et l’aide à deux pays—l’Ouganda et la Bolivie—avait été débloquée.

Toutefois, beaucoup de critiques ont été formulées à l’égard de l’Initiative en 1998/99 parce qu’elle n’a pas fourni un allégement de la dette suffisant pour permettre aux pays pauvres de sortir du cercle vicieux dans lequel le coût du service de la dette extérieure neutralise les bienfaits de la croissance économique. Pendant l’exercice aussi, une attention considérable a été accordée par les organisations non gouvernementales, les groupes confessionnels, les médias, les organisations internationales et les gouvernements au dossier de l’allégement de la dette et à la question des modifications à apporter à l’Initiative PPTE pour la rendre plus efficace.

Bilan d’exécution

En septembre 1998, le Conseil s’est félicité des progrès réalisés dans la mise en oeuvre de l’Initiative PPTE (le graphique 3 décrit les principaux aspects de l’Initiative et le tableau 5 la situation des pays concernés), et il est convenu de reporter la fin de la période initiale de deux ans prévue pour le dépôt des dossiers de candidature de la fin de septembre 1998 à fin de l’an 2000. Plusieurs administrateurs ont souligné que cette prorogation ne devrait pas avoir de suite et que l’Initiative ne devrait pas être considérée comme un mécanisme permanent; ils ont aussi insisté pour que les pays admissibles au bénéfice de l’Initiative et les pays sortant d’un conflit soient encouragés à adopter des programmes d’ajustement appuyés par le FMI dès que possible, et bien avant l’expiration du nouveau délai.

Graphique 3L’Initiative en faveur des pays pauvres très endettés

Tableau 5Initiative relative aux PPTE: rapport d’étape sur les pays concernés, fin avril 1999
Pays (pour chaque groupe, dans l’ordre où devrait intervenir la prise de décision)Prise de décisionFin du processusVAN de la dette/exportations (objectif en pourcentage)Montant de l’aide à la fin du processus (millions de dollars, valeur actuelle à la fin du processus)Pourcentage de réduction de la VAN de la dette1Montant total estimé en valeur nominale de l’allégement du service de la dette (millions de dollars)Assurance satisfaisantes des autres créanciers
TotalAide bilatéraleAide multilatéraleFMIBanque mondiale
Pays arrivé à la fin du processus
OugandaAvr. 97Avr. 98202347732746916020650Reçues
BolivieSept. 97Sept. 98225448157291295413760Reçues
Stade de la prise de décision atteint et engagements d’aide pris par le FMI et la Banque mondiale
Burkina FasoSept. 97Avr. 002051152194104414200Demandées
Guyana2Dec. 97Mai 9910725391161352725500IX-mandées
Cote d’IvoireMars 98Mars 011413345163182239164800Demandées
Mozambique5Avr. 98Juin 992001.442877565105324572.900Demandées
MaliSept. 98Dec. 992001283790144410250Demandées
Montant de l’aide accordée ou engagée (sept pays)3.0781.4191.6572856744196.060
Dette jugée viable
BéninJuil.97
SénégalAvr. 98
Sources: décisions du Conseil d’administration du FMI et du Conseil des administrateurs de la Banque mondiale; documents relatifs à la fin du processus; documents finaux relatifs à la prise de décision; calculs des services du FMI

Les administrateurs ont été d’avis que le lien entre allégement de la dette et développement social devrait être appréhendé dans le cadre plus général de la lutte contre la pauvreté, la Banque mondiale jouant un rôle central dans ce contexte. Certains administrateurs ont aussi évoqué les travaux effectués par l’Agence internationale de développement (IDA) et d’autres créanciers en vue d’accélérer le recul de la pauvreté et le progrès social; ils se sont félicités de l’intention exprimée par le FMI de lier les objectifs sociaux de l’Initiative PPTE aux objectifs de développement social pour le XXIe siècle établis par le Comité d’aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économiques17.

Les administrateurs sont convenus de modifier l’instrument portant création du Compte de fiducie de la FASR-PPTE pour que les résultats obtenus par un pays membre dans le cadre de programmes d’aide d’urgence aux pays sortant d’un conflit puissent être pris en considération parmi les antécédents à établir à la première étape du processus conduisant à la prise de décision (voir le graphique 3). Ils sont aussi convenus que l’admissibilité d’un pays à bénéficier de l’Initiative, y compris le montant d’assistance engagé lors de la prise de décision, pourrait être réévaluée dans les cas où des problèmes dans l’application de la politique prévue retardent considérablement la fin du processus. En cas de retard prolongé avant la fin du processus, les conseils d’administration du FMI et de la Banque mondiale auraient la possibilité de revenir au point de départ de la deuxième étape.

Possibilités de renforcement de l’Initiative en faveur des PPTE

Bien qu’il soit admis que l’Initiative PPTE est un pas en avant, de nombreux observateurs ont exprimé des préoccupations quant à l’ampleur de l’allégement de la dette et au rythme de sa mise en application. En réponse à ces préoccupations, le FMI et la Banque mondiale ont entrepris un réexamen en deux étapes de l’Initiative PPTE: la première étape vise à répondre aux préoccupations quant au cadre actuel et à y apporter des modifications, notamment en ce qui concerne les objectifs de viabilité de la dette, le moment de la prise de décision et de la fin du processus et les résultats obtenus dans le cadre des programmes économiques et sociaux. À la deuxième étape, des consultations plus approfondies auront lieu entre les parties intéressées sur le lien entre l’allégement de la dette et le développement social. Dans le cadre du réexamen, le FMI et la Banque mondiale ont consulté des organisations et groupes indépendants ainsi que d’autres institutions, et ils ont affiché un questionnaire sur les sites Internet de la Banque et du FMI pour obtenir les suggestions du public.

À une réunion qui s’est tenue fin avril 1999, le Conseil a accueilli avec satisfaction les commentaires et suggestions utiles qui ont été reçus de ces divers groupes et organisations. Les administrateurs ont en général approuvé les principes de la modification de l’Initiative PPTE qui sont exposés dans une déclaration commune du Président de la Banque mondiale et du Directeur général du FMI.

  • L’allégement de la dette devrait venir en renfort des instruments dont dispose la communauté internationale—y compris les crédits liés aux politiques économiques et aux projets, et l’assistance fournie par les bailleurs de fonds—dans l’objectif plus large de promouvoir un développement durable et la réduction de la pauvreté.

  • L’allégement de la dette devrait inciter plus fortement les pays débiteurs à adopter des programmes énergiques d’ajustement et de réforme.

  • Un allégement de dette plus substantiel devrait être consenti tout spécialement aux pays membres les plus pauvres pour lesquels un endettement excessif peut constituer un obstacle au développement particulièrement difficile à surmonter.

  • L’allégement de la dette devrait donner aux bénéficiaires le moyen de s’affranchir définitivement d’un endettement dont la charge est insoutenable—avec une marge appropriée pour amortir les chocs exogènes—et d’éliminer le surendettement; les allégements de dette devraient être consentis de manière irrévocable.

  • Un allégement de dette amélioré, par exemple au moyen d’un assouplissement des objectifs, devrait pouvoir être accordé à tous les pays, y compris à ceux—généralement les plus performants—qui ont déjà atteint le stade de la prise de décision et la fin du processus dans le cadre de l’Initiative, dans la mesure où ils satisfont à tout seuil révisé.

  • L’application de l’Initiative devrait être simplifiée et rendue plus transparente.

  • Les propositions visant un allégement de dette amélioré devraient s’accompagner de propositions sur la façon dont les contributions majeures des principaux créanciers multilatéraux concernés—dont la Banque mondiale, le FMI et la Banque africaine de développement—doivent être financées et devraient s’assortir de consultations étroites avec tous les autres créanciers concernés.

Notant que le coût estimatif du dispositif actuel avait augmenté et que son financement n’était pas encore totalement assuré, de nombreux administrateurs ont indiqué qu’ils ne donneraient leur appui à une modification du dispositif que si les financements nécessaires de la part des créanciers multilatéraux étaient identifiés. Un certain nombre d’administrateurs ont insisté sur l’importance d’une répartition appropriée des coûts entre les créanciers. Un certain nombre ont aussi souligné que toute proposition devrait être basée sur le financement supplémentaire net de manière à ce que l’augmentation des financements alloués à l’Initiative PPTE n’évince pas les apports d’aide actuels.

Le Conseil a examiné ces quatre aspects principaux des diverses propositions: la profondeur de l’allégement, l’étendue de son application, le calendrier et la conditionnalité y afférente.

Nombre d’administrateurs se sont déclarés disposés à envisager des modifications qui permettraient d’approfondir l’allégement de la dette de manière à donner une plus grande marge de sécurité pour assurer la viabilité de la dette, bien que quelques-uns aient estimé que le bien-fondé d’une révision des objectifs n’avait pas été pleinement démontré et que l’Initiative PPTE donnait déjà une souplesse suffisante pour faire face aux besoins exceptionnels. Les administrateurs se sont accordés à penser qu’il était trop tôt pour tenter de faire des propositions concrètes visant à modifier les objectifs, étant donné les incertitudes qui entouraient la manière dont l’allégement de dette supplémentaire serait financé. Cependant, plusieurs d’entre eux se sont montrés disposés à envisager pour les pays les plus pauvres de fixer les objectifs concernant la valeur actuelle nette de la dette à 150 % des recettes d’exportation et 250 % des recettes budgétaires, avec un abaissement des seuils. Certains administrateurs ont suggéré que des objectifs plus faibles pourraient être liés à des résultats exceptionnels obtenus par le pays concerné. Plusieurs administrateurs considèrent qu’un allégement de dette dans le cadre de l’Initiative PPTE pourrait être consenti en cas de catastrophe naturelle, aux pays sortant d’un conflit et aux pays en situation d’arriérés envers le FMI.

Le Conseil a considéré qu’une plus large participation des pays débiteurs à l’Initiative PPTE serait souhaitable, à la fois pour garantir que tous les pays qui en ont besoin pour assurer la viabilité de leur dette obtiennent un allégement et aussi pour que les pays bénéficient plus largement d’incitations à persévérer dans les politiques d’ajustement et de réforme. Un abaissement des objectifs permettrait d’élargir l’admissibilité au bénéfice de l’Initiative.

Certains administrateurs sont convenus qu’il est nécessaire de fixer une période pendant laquelle les pays doivent faire preuve de leur capacité à obtenir de bons résultats, afin d’optimiser l’effet de l’assistance aux PPTE sur le développement. Ces administrateurs considèrent que l’obtention de résultats satisfaisants sur une période de trois ans donnerait une assurance suffisante de l’action résolue menée par les autorités. D’un autre côté, nombre d’autres administrateurs préfèrent ne pas ou ne guère raccourcir la période conduisant à la fin du processus, soulignant la nécessité de donner suffisamment de temps et d’incitations aux pays pour leur permettre d’entreprendre les réformes structurelles nécessaires. Ces administrateurs ont fait valoir que la période d’épreuve de trois ans entre la prise de décision et la fin du processus a été appliquée avec souplesse—ayant été raccourcie dans six des sept premiers cas—et que cette souplesse devrait être maintenue. Ils ont souligné que le caractère exceptionnel de l’assistance au titre de l’Initiative PPTE doit être justifié par des réformes exceptionnelles. Il ont fait remarquer que des financements extérieurs substantiels sont disponibles pour les pays qui ont mis en oeuvre des programmes d’ajustement appuyés par le FMI et la Banque mondiale, et que ces pays peuvent aussi être admis à bénéficier de rééchelonnements concessionnels des flux de la part des créanciers bilatéraux.

Dans le contexte d’un débat sur le maintien d’une deuxième étape de trois ans entre la prise de décision et la fin du processus, un certain nombre d’administrateurs ont aussi été partisans d’envisager une assistance transitoire accordée par le FMI, la Banque mondiale et d’autres créanciers multilatéraux pour soulager les pays avant la fin du processus. Les services du FMI soumettront en temps voulu des propositions concrètes sur une assistance transitoire du FMI, y compris une analyse des effets d’une anticipation de l’assistance sur la situation de trésorerie.

Certains administrateurs ont manifesté de l’intérêt pour l’idée consistant à lier le déblocage de l’assistance au titre de l’Initiative PPTE à un ensemble prédéfini de mesures de politique économique, mais ils se sont néanmoins accordés à penser qu’une période minimum serait nécessaire pour assurer la mise en place d’une base macroéconomique fiable. Tout en reconnaissant le caractère incitatif de cette approche, d’autres administrateurs ont exprimé certaines préoccupations quant aux aspects pratiques de son application, notamment la difficulté d’identifier un nombre restreint de mesures clés qui pourraient déterminer la date du déblocage de l’assistance au titre de l’Initiative, ou le danger de surcharge du programme de réformes.

Les administrateurs se sont accordés à penser que l’allégement de la dette peut donner à la fois des incitations et des ressources pour la réduction de la pauvreté et les programmes de développement social. Ils ont été favorables à un examen des moyens de resserrer le lien entre l’allégement de la dette dans le cadre de l’Initiative PPTE et la réduction de la pauvreté et les politiques sociales dans le contexte de la deuxième partie du processus de consultation et de réexamen de l’Initiative PPTE en 1999. Ces travaux devront faire largement appel aux compétences de la Banque mondiale.

De nombreux administrateurs ont exprimé leur soutien aux propositions avancées par les gouvernements des principaux pays créanciers en vue d’accroître l’allégement de la dette en dehors du cadre de l’Initiative PPTE. Un certain nombre d’administrateurs ont souligné que le renforcement de l’Initiative PPTE doit être étayé par de plus larges actions menées par les pays membres industrialisés. Beaucoup préconisent instamment que des apports accrus d’aide publique au développement soient fournis aux PPTE et que ces apports soient concentrés dans les pays qui appliquent des politiques énergiques. Les administrateurs reconnaissent que la plupart des PPTE resteront lourdement tributaires des flux d’aide même après qu’ils auront obtenu l’assistance consentie dans le cadre de l’Initiative. En outre, de nombreux administrateurs sont favorables à un renforcement de la libéralisation des échanges de manière à ce que les exportations des PPTE, constituées en grande partie par des matières premières et des produits agricoles, aient librement accès aux marchés des pays industrialisés.

Les services du FMI et de la Banque mondiale ont préparé, en avril 1999, une note technique décrivant les coûts estimatifs de diverses propositions qui ont été soumises par les gouvernements de pays membres et des représentants de la société civile en vue de modifier l’Initiative PPTE, dont les Conseils de la Banque mondiale et du FMI ont discuté en avril. Cette note ainsi que d’autres documents pertinents ont été affichées sur le site Internet de chaque institution18 pour que le public puisse faire part de ses commentaires. L’objectif est de parvenir à des décisions visant à renforcer l’Initiative, qui seront soumises pour approbation à l’Assemblée annuelle de l’automne 1999.

À sa réunion d’avril 1999, le Comité intérimaire a encouragé le Conseil d’administration du FMI—ainsi que le Conseil des administrateurs de la Banque mondiale—à formuler des propositions plus spécifiques pour renforcer le cadre de l’Initiative PPTE et assurer ainsi un allégement plus substantiel de la dette, d’une manière qui favorise l’adoption de vigoureux programmes d’ajustement, les réformes et la bonne gestion des affaires publiques.

Les enseignements des évaluations de la FASR

Depuis le milieu des années 80, le FMI accorde des prêts hautement concessionnels dans le cadre de la FASR à l’appui des programmes d’ajustement économique des pays membres à faible revenu. Cette facilité a représenté une source majeure de financements du FMI—au 30 avril 1999, le FMI avait décaissé 7,2 milliards de DTS (9,7 milliards de dollars) au titre de 81 accords dans le cadre de la FASR approuvés en faveur de 51 pays; à la même date, des décaissements additionnels de 1,8 milliard de DTS (2,4 milliards de dollars) avaient été effectués au titre de 38 accords dans le cadre de la facilité d’ajustement structurel, prédécesseur de la FASR, en faveur de 37 pays.

En juillet 1997, le Conseil a examiné une étude des services du FMI évaluant l’expérience de 36 pays qui avaient reçu des financements au titre de la FAS et de la FASR pendant la période 1986-95 à l’appui de 68 programmes. Cette étude interne a été complétée par une évaluation de la FASR effectuée par un panel d’experts extérieurs, dont le Conseil a examiné les conclusions en mars 199819. Lorsqu’ils ont examiné cette question en juillet 1998, les administrateurs ont cherché à tirer les enseignements des deux évaluations de la FASR et ils ont approuvé un certain nombre de propositions visant à modifier son fonctionnement pour améliorer la conception et l’exécution des programmes appuyés par ce mécanisme et aider ainsi à renforcer les performances économiques des États membres du FMI les plus pauvres.

Les administrateurs ont réaffirmé leur conviction que la FASR est un outil précieux qui appuie efficacement les efforts d’ajustement macroéconomique et de réforme structurelle des États membres à faible revenu. Les politiques économiques qui ont été appliquées avec l’appui de la FASR ont stimulé la croissance, relevé les niveaux de vie et rapproché les pays de la viabilité externe. Les administrateurs ont souligné qu’il est nécessaire de tenir compte de la situation particulière de chaque pays—et en particulier de ses capacités et de ses besoins administratifs—et d’appliquer avec souplesse les recommandations énoncées dans les évaluations de la FASR. Ces réformes s’inscrivent dans un effort continu d’adaptation de la stratégie de croissance et d’ajustement prônée par le FMI. Conscients que le dialogue avec les parties intéressées en dehors du FMI a un rôle important à jouer dans ce processus, les administrateurs ont préconisé la publication du rapport des services du FMI et du résumé de la discussion du Conseil20. Les administrateurs ont l’intention de vérifier la suite donnée aux recommandations dans les mois qui viennent.

Conception des programmes appuyés par la FASR

Les administrateurs sont convenus qu’un certain nombre d’aspects cruciaux de la conception des programmes méritent de recevoir une plus grande attention dans les programmes appuyés par la FASR.

  • Il convient de redoubler d’efforts afin de mobiliser davantage de ressources pour l’investissement. À cet effet, les programmes appuyés par la FASR devraient avoir pour objectif, en général, d’accroître très sensiblement l’épargne nationale au cours de la période de trois ans couverte par les accords FASR. Le relèvement du taux d’épargne publique doit être le moteur de ce processus, car l’épargne privée tend à répondre lentement, sur le court terme, aux mesures économiques. Parallèlement, la discipline budgétaire requise pour ce faire aidera à instaurer un climat de faible inflation propice à la croissance et au renforcement de la position extérieure des pays.

  • L’ajustement budgétaire est autant affaire de qualité que de quantité. Il faut s’appliquer à répartir équitablement l’effort d’ajustement entre l’augmentation des recettes et la compression des dépenses courantes, en continuant de tenir compte de la capacité du pays à recouvrer efficacement les recettes ainsi que de l’adéquation et de l’efficience des dépenses publiques. Ces facteurs variant considérablement d’un pays à l’autre, les programmes appuyés par la FASR doivent viser à réorienter, à terme, les recettes publiques en privilégiant les sources qui apparaissent les plus sûres et qui créent le moins de distorsions, tout en accordant l’attention voulue à leurs aspects redistributifs. D’une façon générale, il s’agit de réduire la dépendance vis-à-vis des taxes sur le commerce international pour tabler davantage sur des taxes à la consommation dotées d’une large assiette—telles que la TVA—et sur une imposition simple du revenu et des bénéfices. Une amélioration de l’administration des douanes faciliterait aussi une réduction des droits de douanes.

  • La qualité et la composition des dépenses publiques doivent être améliorées. Les programmes devraient être conçus de manière à protéger—et dans la plupart des cas à accroître—les dépenses productives allouées aux secteurs de la santé, de l’éducation et des infrastructures de base. En outre, comme les évaluateurs externes l’ont noté, les dispositifs de protection sociale devraient occuper une plus grande place, à l’avenir, dans les programmes appuyés par la FASR. Pour que ces objectifs puissent être atteints, il faudra réaliser à moyen terme des économies dans d’autres secteurs, lesquelles passent notamment par une vaste réforme de la fonction publique et des entreprises d’État et des réductions des dépenses improductives.

  • L’instauration durable d’une inflation inférieure à 10 % devra être une pierre angulaire des stratégies de croissance nationales et, par conséquent, un objectif central des programmes. Si le dosage judicieux des politiques économiques est important et la modération budgétaire essentielle à cet égard, on peut soutenir aussi que, dans un certain nombre de programmes appuyés par la FASR, l’adoption d’un ancrage nominal plus efficace s’impose pour que la politique monétaire remplisse elle aussi son rôle. Cet ancrage monétaire peut prendre la forme d’un rattachement fixe à une autre monnaie, du plafonnement d’agrégats monétaires ou d’un engagement plus explicite à moduler la politique suivie de manière à respecter un objectif d’inflation donné. Plusieurs administrateurs ont observé que l’ancrage du taux de change doit être envisagé avec prudence dans les pays très vulnérables aux chocs extérieurs, et souligné qu’il importe de prévoir des «stratégies de sortie» appropriées le cas échéant.

  • Bien que les programmes appuyés par la FASR aient d’ores et déjà entraîné de profondes mutations structurelles, bon nombre de carences subsistent à ce niveau et doivent être corrigées. Il convient de prêter davantage attention au bon enchaînement des efforts engagés, en s’attachant en particulier à lancer au plus tôt les réformes primordiales pour le succès de l’ensemble du programme. Le choix des priorités et l’ordre approprié des réformes dans chaque pays doivent continuer d’être déterminés cas par cas, mais en mettant très clairement l’accent sur les mesures de nature à stimuler l’investissement et l’initiative privés. La poursuite de la libéralisation des échanges doit donc être un objectif privilégié, y compris dans sa dimension régionale. Il faut rationaliser et appliquer d’une manière rigoureuse le cadre légal et réglementaire de l’activité du secteur privé, et les programmes doivent insister sur la consolidation du secteur bancaire ainsi que sur la réforme et la privatisation des entreprises publiques—deux domaines dans lesquels les progrès ont été relativement lents par le passé. Cela suppose que la qualité des données disponibles sur le secteur bancaire et les entreprises publiques soit améliorée, et que le coût budgétaire de la restructuration de ces secteurs soit intégré à un stade aussi précoce que possible de l’élaboration des programmes.

L’expérience a montré que les réformes qui stimulent la croissance et réduisent la pauvreté ont aussi pour effet de rapprocher les pays membres de l’autre objectif majeur de la FASR, à savoir la viabilité externe. Croissance et viabilité externe sont, dans la pratique, deux objectifs complémentaires. Les services du FMI doivent continuer d’analyser la viabilité externe des pays qui bénéficient de la FASR à partir d’indicateurs reposant sur les exportations, le PIB et les recettes, car ceux-ci permettent de recueillir des informations pertinentes. Les indicateurs proposés par les évaluateurs externes pourraient aussi être utilisés lorsqu’ils portent un éclairage différent sur la dette extérieure du pays. Les administrateurs ont noté qu’il est important, eu égard à l’expérience asiatique surtout, que ces évaluations s’appuient sur une couverture aussi large que possible des obligations externes des pays, ce qui passe par un meilleur suivi de la dette extérieure privée.

Mise en oeuvre des programmes appuyés par la FASR

Les deux évaluations ont mis en lumière un fait important: il ne suffit pas que les programmes soient bien conçus; il faut aussi qu’ils soient appliqués avec persévérance et résolution pour produire les effets escomptés. L’évaluation externe, en particulier, a proposé d’excellentes suggestions quant aux mesures que le FMI pourrait prendre afin d’aider les bénéficiaires de la FASR à élaborer et à mettre en oeuvre leur programme de façon plus efficace. Les administrateurs ont souscrit à l’idée que la prise en main du programme par le pays lui-même améliore grandement les chances de voir ces mesures appliquées durablement. Ils ont rappelé que la responsabilité de mobiliser un consensus national en faveur du programme incombe avant tout aux autorités nationales. Toutefois, les services du FMI peuvent et doivent continuer d’aider les autorités à expliquer au public la teneur et les motifs du programme. Les services du FMI, et en particulier les représentants résidents, doivent être prêts à multiplier les contacts avec la société civile et à participer, par exemple, aux conférences nationales consacrées aux questions économiques. Les administrateurs sont convenus que la publication des documents-cadres de politique économique, ou de rapports similaires, et des lettres d’intention était particulièrement utile à cet égard, et devait devenir la norme (voir au chapitre 5 un examen des initiatives concernant ces documents).

Les administrateurs estiment que le FMI peut aider les autorités à réunir un consensus national de deux manières essentielles:

  • En premier lieu, les missions qu’il envoie dans les pays membres devraient bénéficier d’une plus grande latitude pour s’accorder avec les autorités nationales sur différentes combinaisons de mesures économiques compatibles avec les objectifs du programme. Les administrateurs ont souligné cependant que cette latitude devait s’inscrire dans un cadre défini a priori et de manière suffisamment claire, de façon à ne pas compromettre les objectifs du programme et à assurer une uniformité de traitement.

  • Les missions du FMI doivent certes continuer à négocier avec les principaux responsables de la politique économique des pays membres, mais elles doivent aussi encourager les autorités nationales à ouvrir à d’autres ministères intéressés les entretiens sur les questions structurelles ou sectorielles et à discuter avec tous les ministères concernés de l’impact des mesures prises dans d’autres domaines.

Il faut du temps pour mobiliser un consensus et élaborer un programme que le pays fasse véritablement sien, et il peut même être souhaitable de retarder un peu le lancement des réformes s’il en résulte une meilleure «prise en charge» du programme. Tandis que les services du FMI ont un rôle à jouer à cet égard, les administrateurs ont jugé important de trouver un juste équilibre entre la prise en main du programme par le pays et la vigueur de l’accord conclu. La plupart d’entre eux se sont dits d’accord avec la suggestion avancée dans les évaluations interne et externe, qui invitent toutes deux le FMI à se montrer plus disposé à refuser d’accorder un appui dans le cadre la FASR lorsque la volonté de réforme des autorités ou leur capacité à mener à bien le programme est en doute. Ils sont donc convenus que les rapports préparés par les services du FMI lorsqu’un pays demande à bénéficier de la FASR devraient comporter une évaluation de l’environnement dans lequel le programme est mis en oeuvre. Cet examen pourrait inclure la capacité technique des autorités à exécuter le programme, les besoins d’assistance technique du pays et les mesures envisagées pour y répondre, les obstacles éventuels aux réformes et les efforts des autorités pour forger un consensus en faveur des réformes ou désamorcer l’opposition qu’elles pourraient soulever.

La détermination des autorités à engager des actions préalables constitue un signal fort et tangible de leur engagement. Des actions préalables s’inscrivant dans l’enchaînement général des réformes programmées—doivent être envisagées plus souvent lorsque certaines réformes structurelles primordiales pour le succès du programme n’ont pas progressé suffisamment.

Politiques sociales dans les programmes appuyés par la FASR

L’une des raisons pour lesquelles les programmes de réforme ont perdu le soutien du public—ce qui a compliqué leur mise en oeuvre—est que les contrecoups de ces mesures sur les groupes vulnérables n’ont pas été identifiés et corrigés. Les administrateurs ont noté que les évaluateurs externes ont conclu que l’ajustement structurel a en général des effets positifs sur les revenus et le recul de la pauvreté, et que le coût des réformes pèse souvent plus lourdement sur les riches que sur les pauvres. Il n’en est pas moins important de veiller à ce que les plus démunis soient protégés durant le processus d’ajustement et de réforme.

Pour ce faire, les administrateurs ont convenu qu’il faut évaluer l’impact social des programmes appuyés par la FASR dès leur élaboration, que des mesures conçues à partir de ces évaluations et destinées à protéger les plus pauvres doivent être intégrées au programme et que l’impact social de ce dernier doit être suivi tout au long de sa mise en oeuvre. En outre, il convient de se montrer plus attentif à l’évolution du niveau réel des dépenses sociales, en s’attachant à évaluer les changements qui interviennent non seulement dans les dépenses nominales, mais aussi dans les prix relatifs des services sociaux et, plus généralement, dans la lutte contre la pauvreté. Les administrateurs ont réaffirmé que le FMI devra faire davantage fond sur les compétences de la Banque mondiale pour mener à bien cette tâche, et ils se sont félicités que celle-ci ait fait connaître son intention de collaborer plus activement au processus, y compris dans le contexte de cinq ou six cas pilotes—le Cameroun, l’Éthiopie, le Nicaragua, le Tadjikistan, le Vietnam et le Zimbabwe—dont l’objet est de démontrer les possibilités de collaboration plus étroite entre les services du FMI et de la Banque mondiale pour concevoir des programmes mieux intégrés, en tirant parti des compétences conjuguées des deux institutions. L’insuffisance des données disponibles a été reconnue, mais les administrateurs espèrent que ce problème s’atténuera progressivement à mesure que les travaux avanceront.

Collaboration entre le FMI et la Banque mondiale

Les administrateurs ont accueilli favorablement les propositions visant à approfondir et à améliorer la collaboration entre le FMI et la Banque mondiale sous d’autres aspects de la conception des programmes. Il est nécessaire, en particulier, que les deux institutions travaillent plus efficacement avec les autorités nationales à l’élaboration des réformes des entreprises publiques et du secteur bancaire. Cette meilleure collaboration pourrait consister, par exemple, à veiller à ce que l’on s’attaque très tôt à la réforme des entreprises publiques qui font peser une menace significative sur les finances publiques, à identifier dès le départ les coûts probables des restructurations bancaires, y compris leur dépendance vis-à-vis du rythme des réformes, de façon à intégrer d’emblée ces coûts dans le cadre macroéconomique du programme, ou à aider les pays membres à concevoir et exécuter des stratégies propres à mobiliser un soutien politique en faveur des réformes. Le FMI et la Banque mondiale devraient aussi faire en sorte que l’assistance technique qu’ils dispensent avec d’autres institutions soit bien coordonnée, qu’elle soit fournie en temps utile pour répondre aux besoins des pays demandeurs et qu’elle aide ces derniers à renforcer les capacités institutionnelles dont les autorités disposent pour concevoir et exécuter leur programme.

Par ailleurs, le Conseil a souscrit aux efforts de coopération déployés par la Banque mondiale, le FMI et les autorités nationales pour évaluer—dans les pays qui ont établi des antécédents de stabilité macroéconomique et qui appliquent une politique favorable à l’épargne intérieure—la possibilité d’absorber des flux d’aide plus importants pour financer des dépenses d’investissement sans mettre en péril la viabilité budgétaire ou externe. Si cette évaluation démontrait qu’il existait une capacité d’absorption importante mais que les perspectives de financement extérieur privé étaient limitées, des efforts devraient être engagés pour améliorer l’accès des pays concernés aux financements officiels de la FASR, de la Banque mondiale et des bailleurs de fonds bilatéraux, à l’appui de programmes à moyen terme vigoureux axés sur l’accomplissement de progrès rapides dans les domaines essentiels des réformes. Il était tout aussi important pour ces pays (et pour d’autres) de créer les conditions nécessaires aux apports de capitaux privés, et en particulier d’investissements directs étrangers, ce qui suppose l’ouverture de leur marché intérieur et la mise en place d’un système légal et réglementaire transparent et son application effective.

Les administrateurs ont approuvé les modalités proposées pour les cas pilotes et reconnu qu’elles doivent laisser une certaine marge de manoeuvre et d’innovation. La plupart d’entre eux ont souligné que la délimitation actuelle des compétences respectives des services de la Banque mondiale et du FMI devait être maintenue, et que la responsabilité finale du contenu des programmes appuyés par la FASR qui sont présentés au Conseil d’administration du FMI devait continuer d’incomber aux services du FMI.

Suivi des programmes appuyés par la FASR

Le Conseil s’est déclaré favorable à un suivi plus intensif des programmes dans un certain nombre de cas où ce renforcement devrait faciliter la cohérence des mesures mises en oeuvre. Il a souscrit dans l’ensemble à la proposition avancée par les services du FMI en vue d’amender l’instrument du compte de fiducie de la FASR (voir le chapitre 10) pour en aligner le suivi et les décaissements sur les modalités en vigueur dans les accords élargis.

Par la suite, en août 1998, le Conseil a donné son aval à de nouvelles règles opérationnelles pour un suivi renforcé des accords au titre de la FASR; les administrateurs étaient convaincus que ces modifications étaient de nature à renforcer le lien entre financement et ajustement. Il était proposé de passer à des critères de réalisation, revues et décaissements sur une base semestrielle pour tous les accords au titre de la FASR, avec la possibilité d’une base trimestrielle dans des cas exceptionnels. Les administrateurs sont aussi convenus d’étendre l’application des orientations opérationnelles concernant l’utilisation des ressources générales du FMI aux accords au titre de la FASR approuvés après la date de la modification de l’instrument de la FASR. La décision de modifier l’instrument de la FASR a été approuvée en novembre 1998.

Financement de la FASR et de l’Initiative en faveur des PPTE

Les mesures à prendre pour assurer le financement de la FASR et de l’Initiative en faveur des PPTE ont été au premier plan des préoccupations du Conseil en 1998/99. Dans un débat préliminaire en décembre 1998, les administrateurs ont souligné qu’il était urgent de mobiliser rapidement la totalité du financement pour garantir que le FMI soit en mesure de s’acquitter de ses responsabilités dans le cadre de ces opérations, et ils sont convenus que de nouveaux retards dans l’adoption de décisions concernant les ventes d’or et les remboursements du Compte spécial conditionnel (CSC-2) se traduiraient par des pertes de revenu considérables. Le besoin de ressources supplémentaires sous forme de prêts à l’actuel Compte de fiducie de la FASR a été également reconnu.

En avril 1999, les administrateurs sont revenus à cette question et ont souligné qu’il était essentiel de garder à l’esprit les coûts de l’allégement de la dette et en particulier le retard qui avait été pris dans le financement de la participation du FMI à l’Initiative en faveur des PPTE et la prorogation de la FASR. Les administrateurs ont réaffirmé qu’il fallait de toute urgence mobiliser de nouveaux prêts pour le Compte de fiducie de la FASR, pour que le FMI soit en mesure de continuer à soutenir sans interruption les efforts d’ajustement économique des plus pauvres de ses membres.

Les contributions potentielles demeuraient bien inférieures au besoin de financement, estimé à 2,9 milliards de DTS (3,9 milliards de dollars), du Fonds fiduciaire FASR-PPTE, calculé sur la base du coût estimatif révisé de l’Initiative PPTE pour le FMI. Les administrateurs ont déploré qu’une part substantielle des contributions promises reste conditionnelle et ont rappelé les pertes importantes de revenu résultant de retards dans la mobilisation du financement nécessaire du Fonds fiduciaire FASR-PPTE. Plusieurs administrateurs ont aussi noté la nécessité d’une répartition appropriée des charges, y compris de plus fortes contributions des pays développés.

Les administrateurs ont pris note de l’augmentation sensible des coûts associés aux modifications possibles de l’Initiative PPTE selon les différentes propositions. Ils se sont accordés à penser que les décisions qui seront prises sur la modification de l’Initiative PPTE devront être claires en ce qui concerne les dispositifs qui permettront de mobiliser effectivement le financement nécessaire des Initiatives FASR-PPTE.

À sa réunion d’avril 1999, le Comité du développement a souligné la nécessité d’obtenir un financement pour le Fonds fiduciaire FASR-PPTE du FMI. Il a aussi demandé que les modifications apportées à l’Initiative et au plan de financement soient soumises à son examen lors de sa prochaine réunion.

Fin avril 1999, six pays membres—l’Allemagne, la Belgique, le Canada, la France, l’Italie et les Pays-Bas—avaient indiqué qu’ils fourniraient 1,6 milliard de DTS (2,2 milliards de dollars) de ressources supplémentaires sous forme de prêts au Compte de fiducie de la FASR. En outre, les participants aux NAE ont décidé à l’unanimité, le 28 avril 1999, qu’un tiers de la commission additionnelle sur les achats non remboursés du Brésil à la FRS serait transféré au Fonds fiduciaire FASR-PPTE.

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