Chapter

Chapitre 6. La surveillance

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 1999
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La surveillance du fonctionnement effectif du système monétaire international est au centre des buts et des opérations du FMI. En conséquence, celui-ci doit, en vertu des Statuts, exercer «une ferme surveillance sur les politiques de change des États membres». Pour s’acquitter de ce mandat, il analyse en général les politiques économique et financière de chaque pays pour voir si elles permettront de parvenir à une croissance économique ordonnée et évalue les conséquences de ces politiques pour les autres pays, ainsi que pour l’économie mondiale. Ces dernières années, les profondes mutations qu’a connues l’économie mondiale—développement rapide des marchés des capitaux privés, accélération de l’intégration monétaire et régionale et adoption par de nombreux pays d’un régime de convertibilité aux fins des transactions courantes ainsi que de réformes d’inspiration libérale—ont fait ressortir l’importance d’une surveillance efficace et suivie. Ces mutations se traduisent par un élargissement des compétences du FMI (voir l’encadré 6).

En général, la surveillance exercée par le FMI vise surtout à encourager les pays à corriger leurs déséquilibres macroéconomiques, à freiner l’inflation et à entreprendre des réformes fondamentales de tendance libérale, notamment dans les domaines du commerce extérieur et des changes. Mais, de plus en plus, une panoplie beaucoup plus vaste de mesures structurelles ou institutionnelles (ce que l’on appelle la deuxième génération de réformes) adaptées à la situation de chaque pays se révèle nécessaire pour permettre aux pays de gagner et de conserver la confiance du secteur privé et d’établir les bases d’une croissance soutenue, notamment en augmentant l’efficacité du secteur financier, en améliorant la collecte et la diffusion des données, en donnant davantage de transparence au budget de l’État et aux politiques monétaire et financière, en favorisant l’autonomie et la gestion indépendante de la banque centrale et en encourageant la réforme du système juridique et la bonne gestion des affaires publiques. (Les initiatives engagées dans nombre de ces domaines sont examinées au chapitre 5.)

Traditionnellement, le FMI exerce sa surveillance sur une double base:

  • l’une bilatérale—dans le cadre des consultations au titre de l’article IV, tenues le plus souvent chaque année, avec les États membres;

  • l’autre multilatérale—à l’occasion de l’examen de l’évolution du système monétaire international à partir essentiellement des rapports préparés par ses services sur les perspectives de l’économie mondiale et des discussions périodiques de l’évolution des marchés internationaux des capitaux et du système financier mondial. (Voir les chapitres 2 et 3 pour les débats du Conseil sur ces thèmes.)

Plus récemment, la surveillance du FMI a également pris une dimension régionale, du fait qu’il examine par exemple périodiquement l’évolution de l’Union économique et monétaire européenne et de l’Union économique et monétaire ouest-africaine. En 1998/99, le Conseil a en outre fait le point sur la croissance et la désinflation dans les économies en transition.

Pour que la surveillance soit plus continue et plus efficace, le Conseil complète ses opérations normales et systématiques de suivi par des réunions informelles régulières—parfois mensuelles, parfois plus fréquentes—au cours desquelles il examine les grands courants d’évolution dans certains pays ou régions. En 1998/99, outre la discussion des consultations au titre l’article IV, à laquelle il a consacré 173 heures, le Conseil s’est réuni à 29 reprises, pour un total de plus de 87 heures, afin d’aborder des questions de fond se rapportant à la surveillance—discussion des Perspectives de l’économie mondiale, de la transparence des politiques des pays membres et de la surveillance, et des programmes suivis par les services du FMI. Il examine également au cours de réunions régulières l’évolution de l’économie mondiale et des marchés financiers. Ces évaluations continues par le Conseil permettent d’informer les services du FMI, et de guider leurs travaux sur les pays membres et sont par ailleurs communiquées aux autorités nationales par les administrateurs.

Encadré 6Évaluation externe de la surveillance du FMI

Étant donné la place cruciale que tient dans les activités du FMI la surveillance des politiques de ses membres, le Conseil d’administration a décidé, au milieu de 1998, d’engager un groupe de trois experts extérieurs indépendants pour évaluer cette surveillance, en jauger l’efficacité, et recommander d’éventuelles améliorations. Les experts sont tenus d’évaluer également les moyens et instruments utilisés par le FMI pour exercer sa surveillance.

Les experts doivent répondre à quatre grandes questions:

  • Dans quelle mesure la surveillance permet-elle d’identifier, dans les pays membres et dans l’économie mondiale, les faiblesses et les déséquilibres macroéconomiques, structurels et financiers qui empêchent de parvenir à une croissance durable et non inflationniste et à la viabilité extérieure?

  • Les recommandations de politique économique faites par le Conseil et les services du FMI sont-elles pertinentes, réalistes et formulées en temps opportun?

  • Quel est l’impact de ces recommandations sur les politiques des membres?

  • Dans quelle mesure, s’agissant de la surveillance, les techniques utilisées, les ressources affectées, le savoir-faire des services du FMI, les relations avec les autorités des pays membres et les moyens mis en œuvre pour diffuser les conclusions du Conseil d’administration sont-ils satisfaisants?

Les experts ont commencé leurs travaux en juillet 1998 et devraient normalement achever leur rapport au cours de l’été 1999.

Surveillance bilatérale

Comme le prévoit l’article IV des Statuts, le FMI procède à des consultations avec ses membres, en général tous les ans, afin d’examiner leur situation économique et les politiques qu’ils appliquent. Une mission des services du FMI se rend dans le pays, recueille des informations sur la situation économique et financière de celui-ci et discute avec les autorités de l’évolution de l’économie depuis les dernières consultations, ainsi que des politiques monétaire, budgétaire et structurelle mises en oeuvre. En général, l’administrateur pour le pays membre participe à ces discussions. Le plus souvent, les services du FMI résument les entretiens avec la mission dans un mémorandum ou une déclaration finale. Ce document est remis aux autorités qui peuvent décider de le diffuser, auquel cas le FMI le publie sur son site Internet. A son retour au siège, la mission rédige un rapport détaillé dans lequel elle analyse la situation économique du pays et évalue l’orientation des politiques en vigueur. Ensuite, le Conseil d’administration examine ce rapport. Son Président résume les opinions exprimées par les administrateurs pendant la réunion du Conseil. Un document intitulé «Résumé du Président» est ensuite préparé et transmis aux autorités du pays à titre de procès-verbal de la réunion, puis diffusé—si le pays le souhaite—avec des informations liminaires sous la forme d’une note d’information au public (NIP). Durant l’exercice 1998/99, le Conseil a conclu 124 consultations au titre de l’article IV avec des pays membres, dont 91 ont abouti à la publication d’une NIP (tableau 4); les NIP sont également disponibles sur le site du FMI14.

Tableau 4Consultations au titre de l’article IV conclues au cours de l’exercice 1998/99
PaysDateDate de la NIP
Afrique du Sud17 juillet 19982 septembre 1998
Albanie13 mai 1998
Algérie24 juillet 199824 août 1998
Allemagne2 septembre 199818 septembre 1998
Angola24 février 1999
Arabie Saoudite1er juillet 1998
Argentine3 mars 199911 mars 1999
Australie28 octobre 199817 novembre 1998
Autriche17 juin 199824 juin 1998
Azerbaïdjan26 juin 199817 août 1998
Bangladesh28 octobre 1998
Belarus24 juillet 1998
Belgique12 février 19998 mars 1999
Belize28 août 199822 septembre 1998
Bénin6 juillet 199823 octobre 1998
Bolivie18 septembre 19982 octobre 1998
Bosnie-Herzégovine29 mai 199814 juillet 1998
Brunéi Darussalam6 janvier 1999
Bulgarie19 février 199910 mars 1999
Burkina Faso18 mai 199812 juin 1998
Burundi8 janvier 199928 janvier 1999
Cambodge17 mars 19996 avril 1999
Cameroun7 avril 199915 avril 1999
Canada22 janvier 19995 février 1999
Chili25 janvier 19993 février 1999
Chine, Rép. pop. de29 juillet 1998
Chypre24 juillet 199814 août 998
Colombie9 décembre 199811 décembre 1998
Corée29 mai 199819 juin 1998
Croatie10 juillet 199827 juillet 1998
Djibouti1er juin 1998
Dominique25 août 199822 septembre 1998
Égypte11 janvier 1999
Émirats arabes unis4 novembre 1998
Érythrée13 juillet 1998
États-Unis3 août 19987 août 1998
Fidji14 septembre 19981er octobre 1998
Finlande28 août 199810 septembre 1998
France28 octobre 199811 novembre 1998
Gabon15 janvier 1999
Géorgie27 juillet 199811 septembre 1998
Ghana2 décembre 199812 janvier 1999
Grèce5 août 199810 août 1998
Grenade23 mars 19992 avril 1999
Guatemala27 mai 1998
Haïti20 juillet 199810 septembre 1998
Honduras14 septembre 1998
Hong Kong (RAS)29 janvier 199911 février 1999
Hongrie22 février 19994 mars 1999
Îles Marshall26 juin 1998
Îles Salomon10 juin 199816 juillet 1998
Inde31 août 199822 septembre 1998
Indonésie25 mars 199913 avril 1999
Iran, Rép. islam, d’19 mars 1999
Irlande14 octobre 199822 octobre 1998
Israël12 mars 199923 mars 1999
Jamaïque15 juillet 199810 août 1998
Japon5 août 199813 août 1998
Jordanie15 avril 1999
Kazakhstan24 juin 19981er juillet 1998
Kenya22 mai 1998
Koweït29 janvier 199922 février 1999
Libye25 février 1999
Lituanie13 juillet 199821 juillet 1998
Luxembourg13 mai 19981er juin 1998
Macao25 mars 19997 mai 1999
Macédoine, ex Rép. yougoslave19 juin 1998
Madagascar8 février 19992 mars 1999
Malawi17 décembre 199830 décembre 1998
Mali10 février 199925 février 1999
Maurice1er juin 199829 juin 1998
Mauritanie29 janvier 1999
Mexique4 septembre 1998
Micronésie, États fédérés de26 juin 199827 août 1998
Mongolie23 novembre 1998
Myanmar5 juin 1998
Namibie8 janvier 1999
Népal8 février 199924 février 1999
Niger28 août 1998
Nigeria12 juin 1998
Norvège15 janvier 19991er lévrier 1999
Oman10 juin 199821 juillet 1998
Ouzbékistan4 septembre 1998
Pakistan14 janvier 199927 janvier 1999
Panama16 décembre 19985 janvier 1999
Paraguay8 janvier 199929 janvier 1999
Pays-Bas12 juin 199824 juin 1998
Pérou3 juin 199822 juin 1998
Pologne11 mars 19998 avril 1999
Portugal26 octobre 19982 novembre 1998
Rép. arabe syrienne15 juin 1998
Rép. Centrafricaine20 juillet 199811 août 1998
Rép. dém. pop. lao15 juin 19987 juillet 1998
Rép. kirghize3 mars 199929 mars 1999
Roumanie15 septembre 19986 octobre 1998
Royaume-Uni3 mars 19997 mars 1999
Rwanda24 juin 19981er septembre 1998
Saint-Marin25 février 199911 mars 1999
Sainte-Lucie23 mars 19998 avril 1999
Sāo Tomé-et-Príncipe13 juillet 1998
Samoa17 février 199912 mars 1999
Sénégal25 novembre 1998
Seychelles17 juillet 1998
Singapour15 mars 199926 mars 1999
Slovénie7 janvier 199922 janvier 1999
Sri Lanka27 juillet 199812 août 1998
Suède14 septembre 199825 septembre 1998
Suisse22 février 19991er mars 1999
Swaziland11 janvier 19998 mars 1999
Tadjikistan17 décembre 199821 décembre 1998
Tanzanie8 février 199931 mars 1999
Tchad29 mars 199914 mai 1999
Thaïlande10 juin 199825 juin 1998
Tonga23 octobre 19989 novembre 1998
Trinité-et-Tobago15 juin 199824 juin 1998
Tunisie17 juin 199826 juin 1998
Turkménistan19 juin 1998
Turquie6 août 199813 août 1998
Ukraine26 mars 199927 avril 1999
Uruguay3 septembre 199818 septembre 1998
Vanuatu5 août 199816 septembre 1998
Venezuela17 juin 1998
Yémen, Rép. du23 mars 199915 avril 1999
Zambie25 mars 199929 avril 1999

Le Conseil exerce la surveillance dans le cadre non seulement des consultations au titre de l’article IV, mais aussi de la discussion des accords financiers à l’appui des programmes économiques des pays membres qui sont soumis à son approbation et des accords financiers de précaution. Les autres moyens qu’il utilise sont les programmes non formalisés suivis par les services du FMI et la procédure de surveillance renforcée.

  • Accords de précaution. Le pays membre s’entend avec le FMI sur un accord de confirmation ou un accord élargi, dont il n’envisage d’utiliser les ressources que si les circonstances le justifient. Il a cependant le droit de tirer sur ces ressources dès lors qu’il remplit les conditions prévues dans l’accord. Ce type d’accord aide le pays en cadrant sa politique économique et en montrant que le FMI souscrit à cette politique, ce qui a pour effet de renforcer la confiance à son égard. Il permet aussi au pays de pouvoir compter sur les ressources du FMI quand le besoin s’en fait sentir, sous réserve qu’il remplisse les conditions prévues.

  • Programmes non formalisés suivis par les services du FMI. Les services du FMI suivent le programme économique du pays et examinent régulièrement avec les autorités les politiques appliquées. Cependant, le FMI ne souscrit pas formellement à ces politiques, ni n’apporte une aide financière au programme (voir également le chapitre 7).

  • Surveillance renforcée. Cette surveillance implique un suivi formel et étroit, mais non une approbation formelle, par le FMI, de la politique économique du pays concerné. Bien qu’elle ait d’abord été établie pour faciliter les accords de rééchelonnement de la dette envers les banques commerciales, cette procédure est parfois utilisée à d’autres fins.

Surveillance mondiale et surveillance régionale

Au cours de l’exercice, le Conseil a consacré trois réunions à l’examen des rapports sur les Perspectives de l’économie mondiale et deux réunions à l’examen des études sur l’évolution des marchés internationaux des capitaux (voir les chapitres 2 et 3). En ce qui concerne la surveillance régionale, il a examiné un vaste éventail de questions concernant l’Union économique et monétaire européenne, ainsi que l’évolution de l’Union économique et monétaire ouest-africaine.

Encadré 7Le Pacte de stabilité et de croissance

En juin 1997, le Conseil européen a conclu les négociations sur le Pacte de stabilité et de croissance qui vise à garantir la discipline budgétaire dans les États membres pendant la dernière phase de l’Union économique et monétaire. Le Pacte couvre à la fois l’application de la procédure de déficit excessif prévue dans le traité de Maastricht et la surveillance à moyen terme des politiques budgétaires.

En vertu de la procédure de déficit excessif, les pays dont le déficit des administrations publiques dépasse la valeur de référence de 3 % du PIB sont réputés être, sauf circonstances exceptionnelles, en situation de déficit excessif et reçoivent un avis du Conseil des ministres afin que ce déficit soit corrigé. Des sanctions sont imposées aux pays qui ne donnent pas la suite qui convient à ces avis.

Les pays doivent normalement soumettre des programmes de stabilité à moyen terme, mis à jour tous les ans, dans lesquels ils indiquent les moyens qu’ils comptent mettre en œuvre pour réaliser et respecter l’objectif à moyen terme: une situation budgétaire proche de l’équilibre ou excédentaire.

L’union économique et monétaire européenne

En avril 1998, le Comité intérimaire avait noté avec satisfaction que la création de l’Union économique et monétaire européenne (UEM) serait l’un des événements monétaires internationaux les plus importants de l’après-Bretton Woods. On s’attendait à ce que l’UEM ait un impact considérable sur le système monétaire international en raison des espérances que faisait naître une économie dynamique et intégrée de 300 millions de consommateurs et aussi à ce que sa monnaie unique, l’euro, soutenue par une politique macroéconomique vigoureuse et une banque centrale européenne foncièrement attachée à maintenir l’inflation à un niveau faible devienne la deuxième devise du monde. Anticipant de profondes mutations, le Comité a demandé au Conseil de poursuivre l’examen des implications de l’UEM pour les opérations du FMI.

Le Conseil s’est réuni à plusieurs reprises durant l’exercice pour aborder diverses questions touchant à l’euro. Il a examiné les enjeux de politique économique qui se posaient dans la zone euro, les problèmes opérationnels et juridiques que soulevait l’euro pour le FMI, la politique monétaire et la politique de change de la zone euro—dans le contexte des consultations au titre de l’article IV avec les pays de cette zone et du dialogue avec la Banque centrale européenne—, ainsi que l’impact de l’euro sur certains pays non membres de l’UE.

Enjeux de politique économique pour la zone euro

Lors d’une réunion qui s’est tenue en août 1998, les administrateurs ont examiné les enjeux de politique économique que devait relever la zone euro. Ils ont noté qu’à bien des égards, la conjoncture était favorable à la mise en place de l’euro le 1er janvier 1999, car la reprise économique s’était apparemment accélérée dans l’ensemble de la zone et était de plus en plus entraînée par la demande intérieure. En outre, le faible taux d’inflation et la réduction sensible des déséquilibres budgétaires devaient permettre, s’ils perduraient, d’assurer la période prolongée d’expansion nécessaire pour que l’Europe puisse faire baisser son chômage chronique. Cependant, plusieurs administrateurs ont souligné qu’il restait beaucoup à faire pour assouplir le fonctionnement des marchés du travail, ainsi que des produits, afin de ramener les taux de chômage à un niveau acceptable et d’assurer la réussite durable de l’UEM. Dans ces conditions, ils se sont demandé comment il était possible de consolider les acquis de la convergence et d’en tirer parti.

Les administrateurs ont jugé la zone euro bien armée pour faire face aux enjeux économiques, les trois piliers d’une coordination efficace des politiques économiques étant la Banque centrale européenne (BCE), qui a pour mission de préserver la stabilité des prix, le Pacte de stabilité et de croissance (voir l’encadré 7), expression d’une volonté de mener des politiques budgétaires saines, et le système de surveillance multilatérale des politiques de l’emploi négocié aux sommets du Conseil européen d’Amsterdam (juin 1997) et de Luxembourg (novembre et décembre 1997). À cet égard, ils ont reconnu que la responsabilité ultime de la politique budgétaire et structurelle de chaque pays demeure du ressort de ses autorités.

Les administrateurs ont fait observer que la BCE aurait pour tâche cruciale d’établir sa propre crédibilité. Si, à cet égard, les résultats impressionnants obtenus par les banques centrales nationales ces dernières années sont de bon augure, nombre d’entre eux ont évoqué certains obstacles initiaux à surmonter afin d’établir un cadre viable pour la conduite de la politique monétaire.

La BCE devrait adapter ses instruments de façon pragmatique et expliquer clairement, sans relâche et de manière transparente les facteurs qui dictent sa ligne de conduite, afin de bien montrer aux marchés, et à l’opinion publique en général, qu’elle agit conformément à sa mission: assurer la stabilité des prix dans l’ensemble de la zone euro. D’après plusieurs administrateurs, les divergences cycliques devraient se réduire au fur et à mesure de la mise en application de la politique monétaire commune et des progrès de l’intégration économique et, en conséquence, ne pas poser de problème majeur pour la politique monétaire.

La conduite des politiques budgétaires et structurelles nationales est d’une importance cruciale, non seulement pour les perspectives économiques des pays pris individuellement, mais aussi pour l’ensemble de la zone euro, car les politiques nationales débordent inévitablement sur les autres pays, du fait de leurs implications pour la politique monétaire commune et le taux de change de l’euro. Plusieurs administrateurs ont fait observer à cet égard qu’un certain nombre d’économies avancées dans le cycle avaient poursuivi une politique budgétaire expansionniste en 1998 ou n’avaient pas suffisamment tiré parti de la conjoncture favorable pour renforcer leur politique à moyen terme. Une maîtrise plus stricte de la politique budgétaire dans ces pays devrait empêcher l’apparition dans la zone de différentiels d’inflation élevés et de fortes fluctuations des taux d’intérêt.

Il importe de laisser la politique budgétaire jouer un rôle de stabilisation conjoncturelle afin de modérer les fluctuations cycliques de la demande au niveau national, et ainsi éviter de nouveaux écarts à l’avenir. Compte tenu de la tendance passée des pays de l’Union à poursuivre une politique budgétaire d’accompagnement de la conjoncture, les administrateurs ont jugé essentiel qu’ils s’engagent clairement à tenir l’objectif du Pacte de stabilité et de croissance qui leur accorde une marge de manoeuvre pour faire face aux divergences cycliques normales tout en contenant les déficits publics sous la barre des 3 % du PIB.

L’objectif à moyen terme d’un solde budgétaire proche de l’équilibre, conforme au Pacte de stabilité et de croissance, était alors indiqué pour la plupart des pays, encore que des excédents se justifiaient dans quelques cas. Un objectif à moyen terme moins ambitieux pourrait certes donner une marge suffisante pour permettre aux stabilisateurs automatiques de jouer en cas de fluctuations cycliques normales, mais un certain nombre de considérations justifient un effort supplémentaire: il serait notamment souhaitable de se ménager la possibilité de recourir à des mesures anticycliques discrétionnaires, de faire face à de brusques mouvements des taux d’intérêt, ainsi qu’à l’incertitude qui entoure en général le calcul de l’écart de production, et de préparer les finances publiques aux problèmes liés au vieillissement de la population qui finiront par se poser à terme.

Bien qu’il subsiste des écarts entre les pays, le processus de convergence a permis à l’ensemble de la zone euro de se rapprocher nettement ces dernières années d’une situation satisfaisante pour le moyen terme. La dégradation des soldes structurels primaires des administrations publiques que les projections laissent apparaître, notamment pour 1998, montre qu’il y a encore des pays qui risquent fort de ne pas atteindre l’objectif à moyen terme défini dans le Pacte de stabilité et de croissance et qu’il est à craindre que, prêtant trop d’attention aux déficits effectifs (au lieu des déficits corrigés des variations cycliques), certains décideurs ne prennent des mesures expansionnistes durant les phases ascendantes du cycle économique.

Cela étant, les administrateurs ont été d’avis que les budgets pour 1999 et les programmes de stabilité à soumettre au Conseil des ministres avant la fin de 1998 devaient montrer de façon convaincante que les soldes budgétaires se situeraient à un niveau permettant de respecter l’objectif à moyen terme: une position proche de l’équilibre ou excédentaire en 2001 au plus tard. Il s’agissait d’un objectif particulièrement important pour les pays ayant une dette publique élevée. Pour qu’il puisse être atteint, les finances publiques devraient subir un ajustement relativement modéré qui donnerait en outre la possibilité de réaménager les systèmes fiscaux—et notamment les régimes de retraite et la protection sociale—dans le cadre d’un ensemble plus vaste de réformes structurelles s’attaquant aux racines du chômage élevé et du faible taux de participation que connaît l’Europe. Les administrateurs ont noté que la réforme des dépenses pourrait avoir un impact direct sur les incitations du marché du travail et contribuer puissamment à réduire les impôts et les cotisations sociales. Selon le Conseil, les réformes initiales devraient porter sur la réduction des dépenses primaires.

Lors de leur réunion d’août 1998, les administrateurs ont souligné l’importance de compléter les réformes budgétaires par d’autres mesures structurelles propres à accroître la souplesse de l’économie réelle. Il fallait intensifier les efforts pour assouplir les marchés des produits et du travail afin de réduire le chômage structurel actuellement élevé. De nombreux administrateurs ont noté que les pays avaient commencé à corriger les rigidités structurelles, mais que les progrès n’étaient pas suffisants pour avoir un impact observable sur le chômage structurel dans la plupart des pays. D’après le Conseil, il était essentiel que les structures institutionnelles et celles des marchés laissent suffisamment de souplesse pour faire face à des chocs asymétriques.

Le contenu global de la politique économique de la zone euro devant être déterminé essentiellement au niveau national (et compte tenu des effets d’entraînement qui devraient en découler), les administrateurs ont insisté sur l’importance d’une coordination effective des politiques nationales. Certains ont toutefois estimé que les pratiques actuelles au sein de l’Union européenne, renforcées par le Pacte de stabilité et de croissance, concilient parfaitement deux impératifs: limiter les effets d’entraînement tout en permettant à chaque pays d’adapter sa politique à sa propre situation. Les administrateurs ont souligné que la surveillance régionale du FMI peut favoriser l’adoption d’orientations générales souhaitables et d’un ensemble de politiques individuelles appropriées. Ces efforts doivent être complétés par les consultations individuelles entre le FMI et les pays.

Encadré 8Le FMI accorde le statut d’observateur à la Banque centrale européenne

Le 22 décembre 1998, le Conseil d’administration a accordé, avec effet le 1er janvier 1999, le statut d’observateur au FMI à la Banque centrale européenne (BCE), qui est invitée à envoyer un représentant aux réunions du Conseil dont l’ordre du jour comporte les points suivants:

  • la surveillance par le FMI, conformément à l’article IV, de la politique monétaire et de la politique de change communes de la zone euro;

  • la surveillance par le FMI, conformément à l’article IV, des politiques économiques des différents pays membres de la zone euro;

  • le rôle de l’euro dans le système monétaire international;

  • les perspectives de l’économie mondiale;

  • les rapports sur les marchés internationaux des capitaux;

  • l’évolution de l’économie mondiale et des marchés internationaux.

La BCE. est également invitée à envoyer un représentant aux réunions du Conseil dont certains points de l’ordre du jour présentent, de l’avis de la BCF. et du FMI, un intérêt pour les deux organisations.

S’agissant de l’orientation des taux d’intérêt pour la période à venir, les administrateurs ont fait observer qu’à l’échelle de la zone, la reprise (à la fin d’août 1998) n’en était encore qu’à un stade précoce et qu’il subsistait une marge considérable de capacité non utilisée. De plus, l’inflation était faible et l’évolution des salaires et des agrégats monétaires ne donnait guère de raisons de craindre une poussée inflationniste, ce qui était également l’avis des marchés, comme en témoignait le niveau historiquement bas des taux longs. A elles seules, ces considérations justifiaient le maintien des taux d’intérêt à court terme à un niveau stable dans le noyau de pays participant au mécanisme de change, les taux des autres pays de la zone devant converger vers ce niveau. Les administrateurs ont par ailleurs fait état des risques de dégradation découlant de l’évolution observée en Russie et en Asie, ainsi que de l’aggravation de la situation dans plusieurs économies de marché émergentes, qui étaient autant de raisons de ne pas durcir prématurément la politique monétaire; le relèvement des taux d’intérêt devait donc être différé jusqu’à ce que la reprise se soit affermie et que les effets des facteurs extérieurs puissent être mieux cernés. Le Conseil a alors estimé qu’une politique de taux d’intérêt attentïste était indiquée.

Implications opérationnelles et juridiques pour le FMI

En septembre 1998, le Conseil a examiné les implications opérationnelles et juridiques de l’UEM pour le FMI. Les administrateurs ont estimé que le transfert de pouvoirs monétaires des pays de la zone euro aux institutions de l’Union n’affecterait pas les relations juridiques entre ces pays et le FMI qui découlent des Statuts, car seuls des pays peuvent adhérer au FMI. Cependant, l’adoption d’une monnaie commune et le transfert des compétences à des institutions communes risquent de modifier l’exercice des droits inhérents à la qualité de membre et l’exécution des obligations y afférentes.

Les administrateurs ont noté que l’adoption d’une politique monétaire unique sous la responsabilité d’une banque centrale européenne indépendante aurait des conséquences importantes pour la surveillance exercée par le FMI. Étant donné que la politique économique de la zone euro aura un impact considérable sur d’autres pays, ils ont estimé que le FMI, qui est chargé de surveiller rigoureusement les politiques extérieures et les politiques de change des pays membres, devait intensifier ses discussions avec l’UE et les institutions de la zone euro, surtout la BCE.

Les administrateurs sont convenus que, si elles devaient continuer d’être menées comme par le passé, les consultations au titre de l’article IV avec les pays de la zone euro ne pouvaient être achevées sans un examen des politiques clés (politique monétaire et politique de change) par le FMI, conformément aux missions qui lui sont confiées. Il a donc été décidé que les consultations au titre de l’article IV devraient s’accompagner de discussions avec les institutions pertinentes de l’UE—la BCE, le Conseil des ministres et le Comité des affaires économiques et financières, plus particulièrement en ce qui concerne la composition de la politique économique et le taux de change. Les modalités envisagées prévoient des entretiens semestriels entre les services du FMI et les institutions de PUE responsables des politiques communes dans la zone euro, ainsi qu’un rapport annuel des services du FMI et un débat au Conseil sur la politique monétaire et la politique de change de la zone euro dans le cadre des consultations au titre de l’article IV avec les pays concernés. Les entretiens avec les différents pays de la zone euro et avec les institutions de l’UE devraient être aussi rapprochés que possible.

S’agissant de la transparence dont le FMI devrait faire preuve dans la surveillance de l’UEM, les administrateurs sont convenus qu’avec l’accord des pays membres concernés, le FMI pourrait publier des notes d’information au public à l’issue de ses débats sur la surveillance de la zone euro.

Il importe, aux yeux des administrateurs, que le Conseil ait connaissance des vues des institutions pertinentes de l’UE lors de ses débats pour affiner la surveillance de la zone euro, aussi ont-ils été favorables à l’idée d’accorder à la BCE le statut d’observateur au FMI (voir l’encadré 8). Ils ont mis en évidence les implications du passage à l’euro pour la communication des statistiques et des informations nationales et regió nales et ont demandé aux services du FMI de prendre les dispositions nécessaires, principalement avec la BCE et EUROSTAT, pour le transfert régulier et rapide de séries de données.

Politique monétaire et politique de change de la zone euro

En mars 1999, les administrateurs ont examiné pour la première fois depuis le lancement de l’euro le 1er janvier la politique monétaire et la politique de change de la zone euro dans le contexte des consultations au titre de l’article IV avec les pays membres de cette zone. L’Union économique et monétaire européenne (UEM) offre à ses membres et aux autres pays du monde la possibilité de renforcer la stabilité économique et d’améliorer leurs performances et les membres de la zone euro ont déjà bien préparé le terrain en vue de concrétiser ces avantages: un cadre solide a été mis en place pour guider la politique monétaire et la politique budgétaire, la stabilité des prix a été réalisée et semble assurée pour l’avenir prévisible, les critères de Maastricht ont permis de faire progresser l’assainissement budgétaire et le programme de marché intérieur a nettement accéléré l’intégration des marchés au sein de l’Union européenne. Cependant, d’importants défis restent à relever; en particulier, il faut poursuivre l’ajustement des finances publiques et les pays doivent s’attaquer d’urgence aux rigidités structurelles qui pénalisent l’emploi et la croissance.

La détérioration des perspectives de croissance à court terme ces six derniers mois a compliqué la tâche des autorités des pays membres de la zone. Elles doivent certes se situer dans une perspective à moyen terme, mais il est aussi indispensable que leurs politiques soutiennent judicieusement la demande intérieure. La zone euro a besoin d’une période prolongée de forte demande intérieure afin de combler un écart de production actuellement élevé et d’absorber la composante cyclique du chômage. En outre, pour la plupart des administrateurs, elle doit soutenir davantage la demande mondiale.

Les membres du Conseil ont estimé que, la stabilité des prix étant bien assurée et la nécessité de poursuivre l’ajustement budgétaire limitant la possibilité de laisser jouer les stabilisateurs automatiques dans nombre de pays de la zone, un assouplissement ne pouvait venir que de la politique monétaire. Les taux d’intérêt à court terme avaient sensiblement baissé dans la zone euro au cours de l’année écoulée, apportant à l’activité un soutien opportun. Au cours des mois ayant précédé la réunion du Conseil, les arguments en faveur d’une nouvelle baisse des taux d’intérêt avaient pris du poids, étant donné que les risques économiques ne cessaient de s’intensifier dans le monde et que, dans la zone, la vigueur de la reprise anticipée demeurait incertaine et des pressions à la baisse continuaient de s’exercer sur l’inflation. D’après les administrateurs, la Banque centrale européenne devrait agir avec détermination au cas où certains signes donneraient à penser que l’activité continue de ralentir. En particulier, une baisse des taux d’intérêt se justifierait si l’environnement mondial continuait de se dégrader, si la confiance des consommateurs diminuait sensiblement ou si celle des milieux industriels ne se rétablissait pas.

Les administrateurs ont estimé que la dépréciation de l’euro depuis son lancement traduit la vigueur continue de l’économie des États-Unis et l’incertitude qui entoure les perspectives de croissance dans la zone euro.

Les administrateurs ont souligné que, compte tenu des perspectives incertaines de la zone euro et de l’économie mondiale, il était particulièrement important, au début des opérations de la BCE, que le public se fasse une idée exacte du cadre monétaire utilisé et ait confiance dans ce cadre. Ils ont en général salué le travail accompli pour mettre au point la stratégie monétaire de la BCE, qui est à la fois judicieuse et pragmatique eu égard aux incertitudes résultant du changement de régime. Plusieurs ont estimé que, pour des raisons de discipline et de responsabilisation, la BCE devait assigner une limite inférieure explicite à l’inflation. La BCE a fait d’importants progrès sur le plan de la communication publique, aussi les administrateurs l’ont-ils encouragée à continuer de développer sa stratégie dans ce domaine. Nombre d’entre eux ont en particulier estimé qu’elle devait donner plus de précisions sur ses évaluations des anticipations inflationnistes et être davantage disposée à expliquer comment elle compte adapter la politique monétaire en fonction de l’évolution de la situation économique, et notamment des fluctuations de l’inflation au sein de la fourchette de taux qui définit la stabilité des prix. Quelques administrateurs ont signalé que ces déclarations d’intention risquaient d’avoir des limites, étant donné les considérations complexes sur lesquelles se fondent les décisions de politique monétaire, et que l’opinion comprendrait mieux la politique monétaire de la BCE en la voyant à l’action et en écoutant ses explications.

De nombreux administrateurs ont estimé qu’il est également important pour les autorités budgétaires, lorsqu’elles déterminent l’orientation macroéconomique à donner à leur politique, de savoir comment la BCE pourrait réagir aux évolutions macroéconomiques. Si cette orientation dépend dans certains pays de diverses considérations économiques qui sont abordées dans les consultations au titre de l’article IV, la nécessité d’un assainissement budgétaire plus poussé dans un certain nombre de pays de la zone euro, surtout ceux dont le déficit ou l’endettement sont assez élevés, et l’absence d’ajustement budgétaire structurel en 1998 et dans la loi de finances de 1999 limitent la possibilité de laisser jouer les stabilisateurs automatiques en cas de faiblesse de l’activité. En même temps, le bon fonctionnement des stabilisateurs dépend aussi du rythme de l’activité et du degré de soutien apporté par la politique monétaire. Les administrateurs ont en général fait valoir qu’il était particulièrement important, compte tenu de l’environnement macroéconomique incertain, que le dosage des moyens d’action budgétaires et monétaires assure un niveau suffisant de demande globale dans la zone euro.

La gestion de la demande ne peut à elle seule remédier à la lenteur de la croissance et au niveau élevé de chômage dont souffre la zone euro. Il est indispensable de réformer avec détermination les systèmes de recettes et de dépenses publiques et de s’attaquer résolument aux rigidités structurelles pour faire baisser sensiblement le chômage. En outre, les mesures qui seraient prises rapidement sur ces fronts stimuleraient la confiance et permettraient aux autorités de s’attaquer plus facilement à l’actuelle faiblesse cyclique.

De nombreux administrateurs ont noté que les programmes de stabilité à moyen terme tablent en général sur des améliorations cycliques et une diminution des dépenses d’intérêts pour réduire encore les déficits budgétaires et ne prévoient pas même les ajustements annuels relativement modestes des soldes primaires structurels qui permettraient de ramener les comptes budgétaires à l’équilibre en 2001-2002. En outre, le ralentissement peu marqué de la progression des dépenses envisagé dans la plupart des pays ne confère pas à leurs autorités une latitude suffisante pour réduire les impôts. Ces administrateurs ont souligné que des stratégies budgétaires à moyen terme plus ambitieuses renforceraient la crédibilité du Pacte de stabilité et de croissance, donneraient une plus grande marge de manoeuvre aux autorités monétaires et aideraient à se préparer à affronter les conséquences du vieillissement de la population.

Pour ce qui est des réformes structurelles, celle du marché du travail est déjà bien avancée dans certains pays et, ces dernières années, le marché intérieur de l’Union européenne a continué de se renforcer nettement (intensification de la concurrence dans le secteur des télécommunications et libéralisation des services publics, notamment). Cependant, sur le plan de la lutte contre les causes profondes du chômage élevé, les résultats ont été décevants. Les pays doivent donner une formation à un grand nombre de travailleurs non qualifiés qui sont souvent dépourvus d’expérience professionnelle récente, s’attaquer aux rigidités omniprésentes sur les marchés du travail et des produits, alléger les lourdes charges fiscales qui pèsent sur l’emploi et réduire les contre-incitations qui résultent de la générosité et de la durée des prestations sociales, ainsi que de la difficulté de vérifier si les prestataires sont à même de réintégrer le marché de l’emploi. Un certain nombre d’administrateurs ont en outre souligné qu’une libéralisation plus profonde des échanges, surtout dans l’agriculture, permettrait d’allouer de façon plus efficiente les ressources et aiderait à maintenir la stabilité des prix.

Les administrateurs ont jugé rassurant que la BCE estime que la situation des institutions financières de la zone euro était saine malgré la récente crise mondiale et qu’il n’y ait eu aucun signe de contraction du crédit. Néanmoins, devant l’intégration plus poussée des marchés financiers européens et la prolifération des opérations complexes, il était nécessaire d’examiner si les dispositifs en vigueur permettraient de régler efficacement les problèmes financiers qui pourraient surgir sur les marchés européens. Il était particulièrement important de veiller à ce que l’information circule rapidement et avec efficacité entre les autorités de contrôle des pays et la banque centrale européennne.

Le 27 avril 1999, le Comité intérimaire a salué l’avènement de l’Union économique et monétaire européenne (UEM), qui devrait contribuer à la stabilité financière et à la croissance durable de la zone euro et du reste de l’économie mondiale. Il a noté avec satisfaction la réduction des trois taux d’intérêt directeurs décidée au début d’avril par la Banque centrale européenne. Il a souligné l’importance de marchés ouverts et compétitifs, éléments essentiels des efforts visant à soutenir la croissance et la stabilité de l’économie mondiale et a vivement encouragé les membres de la zone euro à s’attaquer aux causes profondes du chômage élevé. Un dosage adéquat de mesures visant à soutenir une demande intérieure plus dynamique, accompagné de réformes structurelles des marchés du travail, des capitaux et des biens et services, est essentiel pour améliorer les perspectives de croissance et d’emploi, surtout sur le moyen terme, de manière à faire de la zone euro une importante source de croissance de l’économie mondiale.

Impact de l’UEM sur certains pays

En juillet 1998, le Conseil a examiné l’impact de l’UEM sur certains pays non membres de l’Union européenne (pays d’Europe centrale ou orientale, du Bassin méditerranéen et de la zone franc15). Les administrateurs ont noté les avantages considérables que l’UEM apportera à moyen terme à ces pays, mais ils ont par ailleurs souligné la nécessité pour leurs autorités de poursuivre des politiques financières et structurelles réduisant au minimum les risques et tirant le meilleur parti des chances offertes par l’euro. Pour atténuer le détournement des courants d’échanges ou d’investissements qui pourrait résulter d’une baisse des frais de transaction au sein de la zone euro, ces pays doivent accélérer les réformes structurelles visant à améliorer l’ouverture et la compétitivité de leur économie. En outre, au vu de l’intensification de la concurrence des marchés financiers de l’Union européenne, il est encore plus nécessaire pour les partenaires non membres de l’UEM d’activer la réforme de leur secteur financier.

Plusieurs administrateurs ont estimé que la libéralisation des mouvements de capitaux revêt une priorité élevée pour les pays qui aspirent éventuellement à devenir membres de l’UE. À cet égard, ils ont souligné la nécessité d’une libéralisation parfaitement ordonnée dont l’un des principaux objectifs serait la restructuration du secteur financier. Le Conseil a également fait valoir l’importance pour les pays de l’UE de préserver la liberté des échanges afin d’intensifier les relations commerciales avec les autres pays. Quant au risque d’instabilité du taux de change à court terme, qui pourrait pénaliser les pays qui entretiennent des liens commerciaux étroits avec l’UEM ou qui sont lourdement endettés en euros, les administrateurs l’ont jugé en général mineur, car il est probable que la politique monétaire menée dans le cadre de l’UEM restera éminemment crédible.

Les administrateurs ont souhaité avoir l’occasion de poursuivre la discussion des conséquences de l’UEM pour la surveillance du FMI. Ils ont jugé nécessaire d’en faire ressortir plus explicitement les retombées éventuelles, dans le contexte de la surveillance des politiques des pays membres de la zone euro, notamment en ce qui concerne la lutte contre les rigidités structurelles et le maintien d’une politique budgétaire suffisamment rigoureuse. Ils ont également jugé nécessaire de se pencher davantage sur les conséquences pour les pays non membres de l’UE de l’évolution de la situation économique et financière dans la zone euro et sur les questions que soulève le secteur financier. Du fait de l’intégration plus poussée de l’économie mondiale, il peut parfois être judicieux d’accorder une plus grande attention au choix du régime de change. Étant donné que l’UEM et l’accès à l’UE conditionnent le cadre, le contenu et la portée de la politique macroéconomique des futurs membres de l’UE, les administrateurs ont été d’avis que, dans le contexte de la surveillance, le FMI devait aider ces pays en leur recommandant les réformes macroéconomiques et structurelles complémentaires à opérer, afin notamment de créer un cadre légal et institutionnel et de donner plus de souplesse aux marchés.

L’Union économique et monétaire ouest-africaine

Les administrateurs ont examiné en mai 1998 la possibilité de renforcer la surveillance du FMI sur l’évolution de la situation en Afrique au moyen d’un dialogue formel entre le FMI et les institutions régionales de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA). Les résultats économiques des pays membres de l’UEMOA se sont améliorés depuis la dévaluation du franc CFA de janvier 1994. Néanmoins, les administrateurs ont noté que la durabilité de ces résultats dépendait de la poursuite de solides politiques macroéconomiques et de l’intensification des réformes structurelles. Ils ont souligné combien il était important de continuer d’accroître l’investissement—en particulier l’investissement privé—dont le ratio au PIB restait bas par rapport aux autres pays en développement.

Le réalignement du taux de change en 1994—qui aurait dû être effectué depuis longtemps—a permis d’améliorer la compétitivité de la région et entraîné une forte augmentation de la croissance de la production et des exportations. Les administrateurs ont également noté que, malgré la tendance à l’appréciation réelle du taux de change depuis 1994, la compétitivité de l’UEMOA restait globalement convenable. Il était cependant nécessaire de surveiller étroitement l’évolution des indicateurs de compétitivité. En outre, plusieurs administrateurs ont reconnu que les mesures de libéralisation des échanges risquaient d’avoir sur le solde extérieur des pays un effet négatif qui devait être pris en compte lors de l’évaluation des besoins d’aide de balance des paiements dans le contexte des vastes programmes d’ajustement structurel.

La politique monétaire de la Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO) a contribué à la stabilité macroéconomique de la région, y compris la stabilité de la parité vis-à-vis de la monnaie pivot, qui n’avait été modifiée qu’une seule fois depuis 1948. Il a été largement admis que le régime de parité fixe faisait peser des contraintes sur la politique monétaire régionale et qu’il était impossible de mener une politique monétaire au niveau national. Tout en reconnaissant que les instruments indirects de la politique monétaire adoptés en 1993 semblaient dans l’ensemble adéquats, les administrateurs ont insisté sur la nécessité de poursuivre les actions entreprises pour en accroître l’efficacité. Ils ont également reconnu l’utilité des plafonds imposés au financement monétaire des administrations publiques et indiqué combien il importait de les faire respecter dans le contexte de l’assainissement des finances publiques.

La qualité de l’intermédiation financière dans la zone UEMOA pourrait s’améliorer si le fonctionnement du marché régional interbancaire était renforcé, une licence unique adoptée pour les établissements bancaires de la zone et la concurrence entre les établissements financiers intensifiée. Les administrateurs ont également souligné l’importance d’améliorer le fonctionnement du système judiciaire. Tout en reconnaissant que la qualité du contrôle bancaire de l’Union était dans l’ensemble adéquate, ils ont insisté sur l’importance de mener rapidement à bien les programmes de restructuration en cours dans un certain nombre des pays membres. Ils ont recommandé que les gouvernements cherchent à privatiser entièrement le système bancaire et examinent sans délai la possibilité d’aligner les ratios de fonds propres sur les normes internationales.

Encadré 9Conférence sur la transition

Le FMI a organisé les 1er, 2 et 3 février 1999 une conférence sur la transition en Europe centrale et orientale. L’objectif était de tirer les leçons de dix années de transition afin de définir, pour un groupe de pays de plus en plus divers, de meilleures politiques et des réformes plus efficaces.

Dans son allocution d’ouverture, M. Camdessus, Directeur général du FMI, a examiné l’expérience de la décennie écoulée et les actions à engager dans l’avenir; il a en outre souligné combien il importe d’assurer l’Etat de droit et a mis l’accent sur les questions cruciales pour l’avenir.

La première séance a été consacrée à l’évolution de l’inflation et de la croissance. Les économies en transition d’Europe ont enregistré au début des années 90 une réduction spectaculaire de l’inflation qui a été à l’origine d’une croissance robuste. Bien qu’un grand nombre de réformes n’aient pas encore été menées à leur terme, la plupart de ces économies, surtout en Europe centrale et dans les Etats baltes, ont vu leur croissance progresser de manière satisfaisante et se heurtent désormais à des problèmes analogues à ceux que connaissent les économies de marché à revenu intermédiaire. L’objectif dans tous les pays en transition doit être de veiller à la bonne conduite des affaires économiques; dans beaucoup de pays, l’État ne s’est pas suffisamment désengagé des activités économiques et, par contre, il n’intervient pas assez dans le domaine du droit et de l’ordre public. Les taux de croissance ont en général été plus élevés dans les économies en transition d’Asie (Chine, Mongolie, République démocratique populaire lao et Vietnam) que dans les pays d’Europe centrale ou orientale. La croissance la plus rapide a été enregistrée dans les régions où les réformes, surtout celle de l’agriculture, ont été les plus profondes et où les conditions initiales (secteur agricole assez important et main-d’œuvre rurale excédentaire, notamment) étaient plus favorables qu’en Europe.

Les participants à la deuxième séance, qui avait pour thème les réformes structurelles, ont conclu que les privatisations ont en général permis d’améliorer la situation financières des entreprises et leurs comptes d’exploitation, mais qu’au vu de leur bilan global contrasté, surtout dans les pays de l’ex-URSS, il y a lieu de s’interroger sur les méthodes utilisées et les résultats obtenus. Les intervenants sont convenus que les privatisations étaient la seule solution possible et que l’État devait mobiliser ses énergies pour qu’elles donnent de meilleurs résultats, par exemple en cherchant à élargir la base de capital ou à céder les actifs à des investisseurs stratégiques. En ce qui concerne la réforme du secteur bancaire, trois piliers ont été identifiés: le gouvernement d’entreprise, la concurrence et le contrôle prudentiel. Ce dernier n’était optimal dans aucun pays de la région, mais les plus performants partagent un certain nombre de caractéristiques communes: par exemple, ils réglementent efficacement l’entrée dans le système (ou la sortie du système) des banques nationales ou étrangères pendant la libéralisation et créent un secteur bancaire commercial privé. Les moins performants dans le domaine de la réforme bancaire ont eux aussi des points communs: absence de concurrence, qualité médiocre des actifs, manque d’expérience dans le secteur, forte participation de l’Etat au capital, faible niveau du crédit aux entreprises et environnement économique instable.

La troisième séance a porté sur la nécessité pour les pays en transition de se doter d’institutions qui soutiennent l’économie de marché. Les intervenants ont noté que les entrées de capitaux dans ces pays avaient atteint des niveaux élevés et que les concours exceptionnels que l’on utilisait au départ avaient été remplacés par l’investissement étranger ou des flux d’autre nature, qui bénéficiaient avantageusement d’un climat juridique et politique favorable.

Les intervenants ont souligné que le rôle de l’État se transforme pendant la transition; la thérapie de choc représente la première phase de l’ajustement, mais la phase la plus délicate est celle au cours de laquelle de nouvelles institutions sont lentement mises en place, les incitations sont modifiées et le rôle de l’État est complètement repensé.

Les intervenants ont également examiné la question de l’économie parallèle dont la contribution au produit intérieur dépasse probablement 40 % du PIB dans plusieurs pays de l’ex-URSS et 20 % dans beaucoup d’autres. Ce n’est pas la fiscalité élevée qui pousse les entreprises à opérer sur ce type de marché, mais l’interventionnisme réglementaire, la précarité de l’État de droit et la corruption. La réglementation excessive amène les entreprises à dissimuler leur activité, réduit les recettes publiques, affaiblit les institutions et accroît les risques de corruption; pour briser ce cercle, les gouvernements doivent moins intervenir, réformer l’administration, simplifier les lois et en assurer l’application, créer un système judiciaire indépendant, et donner davantage de transparence aux administrations publiques sur lesquelles le contrôle du public serait renforcé.

La transition à l’économie de marché s’est accompagnée d’une augmentation très sensible des inégalités de revenu, car les revenus du travail indépendant ou du capital (traditionnellement sources d’inégalités) représentent maintenant une fraction plus élevée du revenu national; en outre, certains anciens fonctionnaires se retrouvent au chômage et, parfois, les pauvres se trouvent exclus des transferts sociaux.

Après trois jours de débats, il apparaissait manifestement que les privatisations, les inégalités de revenu et les besoins institutionnels avaient évolué différemment selon les pays en transition (à cause en partie de leurs spécificités historiques et géographiques) et que la stabilisation macroéconomique, dont la nécessité était largement admise, ne constituait que la première étape du processus de transition. Il est maintenant indispensable pour ces pays d’établir ou de renforcer les incitations et les infrastructures légales, budgétaires ou réglementaires nécessaires au fonctionnement d’une économie de marché.

Shigemitsu Sugisaki, Directeur général adjoint du FMI, a résumé la conférence en soulignant certains de ses thèmes fondamentaux:

  • la stabilité budgétaire et monétaire est essentielle pour que la transition soit un succès;

  • un secteur financier solide est un élément indispensable de la stabilité macroéconomique;

  • les privatisations jouent un rôle capital dans l’établissement d’une économie de marché viable;

  • la correction des inégalités de revenu revêt une importance de plus en plus grande;

  • la mise en place d’institutions qui aident l’État à soutenir l’économie de marché est une opération complexe et de longue haleine qui est au cœur du processus de transition.

Le Conseil a appuyé les mesures prises par les pays de l’UEMOA pour libéraliser le régime du commerce de la région moyennant l’adoption d’un tarif extérieur commun qui s’appliquerait intégralement en janvier 2000. Les administrateurs sont convenus que le nouveau barème tarifaire contribuerait à augmenter la production potentielle de l’ensemble de l’Union, car il permettrait d’augmenter la productivité et d’intensifier la concurrence et faciliterait l’intégration de la région à l’économie mondiale. Ils ont été d’avis que les pertes de recettes publiques imputables à la libéralisation des échanges, et en particulier à la mise en place du nouveau tarif extérieur commun, devraient d’abord être compensées par l’élimination des exemptions fiscales et des exonérations de droits de douane et par une amélioration de l’administration et du recouvrement des impôts.

Les administrateurs ont salué les efforts actuellement déployés pour harmoniser la fiscalité indirecte et adopter un code commun des investissements visant à éliminer, ou pour le moins à réduire considérablement, les exemptions de droits de douane et de taxe sur la valeur ajoutée. Ils ont aussi encouragé les autorités à poursuivre les actions en cours pour améliorer le climat des affaires.

Dans la logique du traité de l’UEMOA, les administrateurs ont encouragé les autorités à poursuivre leurs efforts en vue de promouvoir la convergence régionale des performances économiques. Tout en reconnaissant les progrès réalisés ces deux dernières années sur le plan du respect des critères de convergence dans les domaines du solde budgétaire, de la contribution locale aux investissements publics et de la réduction des arriérés de paiements, ils ont incité les autorités à prendre des mesures énergiques pour intensifier la convergence de façon à promouvoir la stabilité et la croissance. Ils se sont félicités des actions engagées pour établir un cadre budgétaire commun et un ensemble d’indicateurs économiques comparables et ont indiqué que, pour améliorer la surveillance, il était indispensable de publier, dans de bons délais, des données fiables sur la comptabilité nationale, la dette intérieure et la balance des paiements.

L’évolution observée dans les pays en transition

En novembre 1998, le Conseil d’administration a examiné comment la croissance et la désinflation avaient évolué dans les économies en transition. Les administrateurs ont noté que la reprise avait été inégale dans ces pays, qui se trouvaient d’ailleurs à des stades d’avancement différents (voir l’encadré 9). La transition était très avancée dans un certain nombre de pays baltes ou de pays d’Europe centrale, dont les problèmes économiques se rapprochaient progressivement de ceux que connaissent les économies de marché à revenu intermédiaire; dans ces pays, les réformes structurelles ont joué un rôle capital. En revanche, un vaste ensemble de réformes visant à établir les fondements du marché devaient encore être menées à bien dans la plupart des pays de la Communauté des États indépendants (CEI) et, dans une certaine mesure, dans les pays d’Europe du Sud-Est.

Les administrateurs ont fait observer que, dans certains pays baltes ou d’Europe centrale (Pologne, Hongrie, Estonie et Lettonie, par exemple), un emballement de la reprise était à craindre, avec des risques de surchauffe et d’inversion des mouvements de capitaux. À l’avenir, la croissance devait tabler davantage sur la mobilisation de l’épargne et l’intermédiation efficace du secteur financier, ce qui faisait ressortir la nécessité d’asseoir le système bancaire sur des bases solides. Des initiatives beaucoup plus importantes devaient être lancées pour rationaliser, voire peut-être limiter, des programmes sociaux encore coûteux tout en assurant une protection sociale suffisante.

Dans le cas de la CEI et, dans une certaine mesure, des pays d’Europe du Sud-Est, les actions à engager variaient d’un pays à l’autre: la Bulgarie, et plus encore la Roumanie, devaient mener à bien un vaste programme de privatisations et imposer effectivement des contraintes budgétaires rigoureuses, le Bélarus et le Turkménistan s’engager sérieusement dans la réforme et l’Ouzbékistan relancer la réforme. La persévérance était indispensable, surtout pour assurer un suivi convenable de la réforme des finances publiques et du secteur financier. Les privatisations jouent un rôle capital pour assurer l’efficience économique et renouer avec la croissance, objectifs qui ne peuvent être atteints que si les pays imposent des contraintes budgétaires rigoureuses tout en mettant en place un cadre légal propre à protéger les droits afférents à la propriété et à faire respecter l’Etat de droit.

Les administrateurs ont reconnu qu’entre 1993 et 1997, de nombreuses économies en transition ont réalisé une désinflation rapide, au moindre coût en termes de production, en mettant en place assez vite—avant que s’installent les anticipations inflationnistes—de puissants programmes de stabilisation. La faible inertie de l’inflation s’expliquait par le recours limité à l’indexation des prix et des salaires et la rapidité de la libération des prix. La désinflation (par rapport à des niveaux élevés d’inflation) et la limitation des variations de l’inflation ont amélioré les perspectives de croissance à moyen terme dans les économies en transition.

Les administrateurs ont noté que le durcissement des contraintes budgétaires, alors que parallèlement la banque centrale était déclarée indépendante et que les plafonds imposés au crédit de cet établissement à l’Etat avaient été renforcés, a été l’élément principal des programmes de stabilisation. Bien que la relation entre les résultats budgétaires et une poursuite de la désinflation à des niveaux modérés d’inflation soit moins manifeste, la désinflation risquait même dans ce cas d’être freinée par une politique budgétaire susceptible de provoquer une surchauffe ou de mettre en péril la solvabilité à long terme des finances publiques. À cet égard, les administrateurs ont encouragé les pays qui avaient mené avec succès une politique de désinflation à appliquer des réformes structurelles visant à renforcer leur position budgétaire à long terme.

Certains administrateurs ont estimé que l’absence de points d’ancrage pour l’inflation n’a certes pas empêché la désinflation d’être rapide, mais qu’elle risquait de soumettre la politique monétaire à des pressions excessives à un stade ultérieur de la transition, alors que quelques autres se sont interrogés sur le bien-fondé d’un ciblage de l’inflation dans le contexte de la transition. Les administrateurs ont estimé que le risque d’une réaccélération de l’inflation pourrait être réduit au minimum par des réformes institutionnelles visant à donner plus d’autonomie à la banque centrale et de transparence à la politique monétaire.

En ce qui concerne le rôle des points d’ancrage monétaire, les administrateurs ont estimé que les taux de change fixes ont sans doute contribué sensiblement à la longue phase d’inflation modérée qu’ont connue certains pays. Quelques autres ont souligné les inconvénients que présentent éventuellement ces taux, faisant en particulier valoir que les mouvements de capitaux risquent d’être plus instables à mesure que les pays progressent vers l’économie de marché, et ils ont préconisé d’introduire une certaine souplesse dans les régimes de change. À cet égard, on pourrait prêter une attention plus grande aux coûts et avantages des différents systèmes de change en fonction de la situation macroéconomique globale et du stade de la transition, y compris la question du changement de régime de change.

Pour maintenir les taux d’inflation à un niveau bas, il faut aussi établir un système financier sain. À vrai dire, l’instabilité financière qui est allée de pair avec la faiblesse des systèmes bancaires a joué un rôle crucial dans les quelques périodes de flambée des prix observées entre 1993 et 1997.

Les administrateurs se sont dits préoccupés par les retombées de la crise russe qui a atteint son point culminant en août 1998. Cette crise a renforcé les leçons qui peuvent être tirées de la phase de transition:

  • la viabilité de la stabilisation financière est compromise lorsque les réformes structurelles visant à renforcer les droits afférents à la propriété et à améliorer la gestion des affaires publiques ne sont pas menées à terme;

  • le coût d’une réforme incomplète en termes de perte de production et de recrudescence de l’inflation peut être élevé.

Les administrateurs ont demandé que ces considérations soient prises en compte dans la conception des futurs programmes appuyés par le FMI.

Dans tous les pays, et en particulier dans la CEI et en Europe du Sud-Est, la tâche fondamentale qui consiste à mettre fermement en place de bonnes règles de conduite des affaires économiques reste à accomplir. Si, dans de nombreux pays, l’État ne s’est pas suffisamment dégagé de l’activité économique, les autorités négligent peut-être trop désormais certains domaines qui permettraient de renforcer l’Etat de droit. La mauvaise gestion des affaires économiques a retardé les réformes structurelles, ce qui a freiné la reprise, ainsi que le développement d’un nouveau secteur des entreprises plus dynamique. En ce qui concerne les réformes structurelles, les administrateurs ont fait valoir que la coopération entre le FMI et la Banque mondiale devait être étroite afin de soutenir de la manière la plus efficace et la plus cohérente possible les efforts de stabilisation des pays en transition.

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