Informe Anual 1998
Chapter

Capítulo X. Los movimientos de capital en el marco de una enmienda del Convenio Constitutivo del FMI

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 1998
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Durante 1997/98, el Directorio Ejecutivo se reunió para examinar varios aspectos de una enmienda del Convenio Constitutivo relacionada con la liberalización de los movimientos de capital y la función del FMI, incluidos la metodología y el alcance de la jurisdicción, el tratamiento que se aplicaría a las entradas de inversión directa, los mecanismos transitorios y las normas de aprobación, y los aspectos legales de los movimientos de capital, entre ellos, ciertos factores relativos al financiamiento y a la condicionalidad. Los directores destacaron en sus deliberaciones que, dados el alcance y la complejidad de estos temas, sus opiniones serian de carácter preliminar y no afectarían a la posición que adopten en definitiva.

En las reuniones anuales realizadas en la RAE de Hong Kong en septiembre de 1997, el Comité Provisional dio a conocer su posición sobre la liberalización de los movimientos de capital en el marco de una enmienda del Convenio Constitutivo del FMI (recuadro 13). En ese documento se invitaba al Directorio a concluir su labor en relación con una propuesta de enmienda que haría de la liberalización de los movimientos de capital uno de los fines del FMI y ampliaría su jurisdicción, en la medida en que fuera necesario, estableciendo además obligaciones claramente definidas y aplicadas en forma sistemática para lograrla.

Seminario sobre la liberalización de la cuenta de capital

Para documentar la labor con respecto a la posibilidad de hacer de la liberalización de los movimientos de capital tino de los fines del FMI, la institución organizó un seminario en marzo de 1998 al objeto de recabar opiniones de una amplia gama de observadores oficiales y privados ajenos a la institución. Participaron, entre otros, representantes de alto nivel de los gobiernos, del sector privado, del mundo académico y de las organizaciones internacionales. También participaron el Directorio Ejecutivo, la gerencia y altos funcionarios del FMI.

Los participantes convinieron en general que la crisis financiera de Asia ha confirmado que es importante lograr una liberalización ordenada y en la secuencia apropiada de los movimientos de capital, que es necesario aplicar políticas macroeconómicas y cambiarías adecuadas y que la solidez del sector financiero es un factor decisivo. Reconocieron ampliamente que, en vista del actual clima de globalización, se mantendrá la tendencia hacia una mayor liberalización y que los verdaderos interrogantes se plantean en cuanto a la forma, el momento y las circunstancias en que se debería producir. Unos cuantos oradores mencionaron que uno de los factores que más influyó en el estallido de las crisis en Corea, Indonesia y Tailandia es la debilidad del sector financiero. Los problemas principales fueron la escasa capacidad de las instituciones financieras para evaluar y controlar los riesgos, la insuficiente supervisión prudencial y la liberalización ad hoc de los movimientos de capital. Con respecto a este último problema, se observó que no fue la liberalización en sí la que puso a los países en situación vulnerable frente a los cambios de actitud del mercado, sino la forma y la secuencia en que se realizó. Unos cuantos oradores opinaron que la crisis asiática ha demostrado que para materializar sus beneficios, la liberalización debe encararse con cautela y concertadamente con otros avances en áreas distintas. Los participantes reconocieron que le cabe al FMI un papel fundamental en la tarea de facilitar una liberalización ordenada de los movimientos de capital pero, en cuanto a los medios adecuados para alcanzar esta meta, algunos opinaron que el FMI debe “defender” una mayor libertad en los mercados de capital mientras que otros se inclinaron por dar a la institución “jurisdicción” sobre los flujos de capital en los países miembros.

¿Es necesaria la liberalización?

La tendencia a la convertibilidad de la cuenta de capital es “irreversible”, afirmó Michel Camdessus, Director Gerente del FMI, en su alocución durante el almuerzo del día 9 de marzo, y “a todos los países les interesa sobremanera velar por que el proceso se produzca de forma ordenada”, independientemente de la etapa en que se hallen con respecto a la apertura de la cuenta de capital. Las ventajas que entraña la apertura de los mercados de capital son de sobra conocidas, pero la libre circulación del capital puede provocar grandes perturbaciones, observaron varios oradores, y crisis financieras que amenazan la estabilidad del sistema monetario internacional y, de hecho, en la de Asia, los flujos masivos de capital fueron un factor de peso. Si la tendencia a la libre circulación de capital era irreversible, y si las ventajas del libre acceso a los mercados de capital eran innegables, ¿cómo se podrían reducir al mínimo los costos y los riesgos? Los participantes en el seminario mencionaron cuán importante es que la liberalización sea ordenada y proceda en la secuencia debida. En este contexto, examinaron la función que podría desempeñar el FMI fomentando una liberalización ordenada de los movimientos de capital, incluida una posible enmienda del Convenio Constitutivo para ampliar la jurisdicción del FMI a los movimientos de capital.

Recuadro 13Posición del Comité Provisional sobre la liberalización de los movimientos de capital en el marco de una enmienda del Convenio Constitutivo, adoptada en la RAE de Hong Kong, el 21 de septiembre de 1997

  • 1. Ha llegado el momento de agregar un nuevo capitulo al acuerdo de Bretton Woods. La importancia de los flujos de capital privado para el sistema monetario internacional ha aumentado fuertemente, y la creciente apertura y liberalización del sistema han producido grandes beneficios para la economía mundial. Al facilitar la canalización del ahorro hacia los usos más productivos, los movimientos de capital aumentan la inversión, el crecimiento y la prosperidad. Si se lleva a cabo en forma ordenada y con el respaldo de medidas de política adecuadas en el ámbito nacional y de un sólido sistema multilateral de supervisión y apoyo financiero, la liberalización de los flujos de capital juega un papel esencial para la eficiencia de un sistema monetario internacional en esta era de globalización. El FMI se encuentra en una situación privilegiada para colaborar en este proceso por el papel central que desempeña en el sistema monetario internacional y por el hecho de que casi todos los países del mundo son miembros de la institución. El Comité considera que las nuevas atribuciones que se proponen para el FMI suponen tanto audacia en su concepción como cautela en su puesta en marcha.

  • 2. Los flujos internacionales de capital son sumamente sensibles, entre otras cosas, a la estabilidad del sistema monetario internacional, a la calidad de la política macroeconó- mica y a la solidez de los sistemas financieros nacionales. Las perturbaciones que han afectado recientemente a los mercados financieros ponen de manifiesto una vez más la importancia de respaldar la liberalización con una amplia gama de medidas estructurales, especialmente en el sector monetario y financiero, y en el marco de una combinación apropiada de políticas macroeconómicas y cambiarías. Debe hacerse especial hincapié en la creación de un clima propicio a la utilización eficiente del capital y en el establecimiento de sistemas financieros sólidos que permitan hacer frente a las fluctuaciones de los flujos de capital. Este enfoque gradual, aunque amplio, permitirá adecuar la liberalización de la cuenta de capital a las circunstancias de cada país, lo que redundará en mayores posibilidades de éxito, no sólo para cada país a título individual, sino también para el sistema monetario internacional.

  • 3. Los esfuerzos anteriormente mencionados deberían contribuir al establecimiento de un sistema multilateral, no discriminatorio, que promueva la liberalización de los movimientos de capital. El FMI asumirá la tarea de asistir en la instrumentación de un sistema de esta índole y está dispuesto a respaldar los esfuerzos de los países miembros en este sentido. También desempeñará una función clave para la adopción de políticas que permitan realizar la liberalización de acuerdo con una secuencia adecuada y reduzcan la probabilidad de que se desencadenen crisis financieras y de balanza de pagos.

  • 4. Habida cuenta de lo anterior, el Comité invita al Directorio Ejecutivo a concluir su labor en relación con un proyecto de enmienda del Convenio Constitutivo, que haría de la liberalización de los movimientos de capital uno de los fines del Fondo y ampliaría, en la medida necesaria, su correspondiente jurisdicción estableciendo obligaciones claramente definidas y aplicadas en forma sistemática. El éxito de esta trascendente empresa dependerá de la adopción de salvaguardias y mecanismos transitorios. Deberán adoptarse normas de aprobación flexibles. Tanto en la preparación de la enmienda del Convenio como en su adopción, se respetarán las obligaciones que imponen otros acuerdos internacionales a los países miembros. El Comité espera que el FMI y otras instituciones colaboren estrechamente en esta labor.

  • 5. Con una cabal liberalización y un mayor acceso a los mercados de capital se debería reducir la frecuencia con que se utilizan los recursos del Fondo y otros tipos de financiamicnto de carácter excepcional. No obstante, el Comité reconoce que, en determinadas circunstancias, podría necesitarse un gran volumen de financiamicnto del Fondo y de otras fuentes. El Fondo seguirá desempeñando una función decisiva para movilizar apoyo financiero a los programas de ajuste de los países miembros. En ese contexto, la institución mantendrá su crucial función catalizadora, al tiempo que se reduce al mínimo el riesgo moral.

  • 6. Dada la importancia de avanzar con decisión para que se materialice este nuevo régimen mundial de libertad de los movimientos de capital, el Comité manifiesta su satisfacción por el amplio consenso al que han llegado los países miembros en relación con estas directrices básicas, e invita al Directorio Ejecutivo a concluir con carácter prioritario la enmienda del Convenio Constitutivo del Fondo.

Condiciones previas

Aunque no fue posible afirmar con certeza cuánto tiempo debería aplazar un país la liberalización de la cuenta de capital, en opinión de Stanley Fischer, Primer Subdirector Gerente del FMI, hay coincidencia en que “la liberalización, si no se dan ciertas condiciones previas, puede resultar sumamente peligrosa”. La ausencia de dichas condiciones podría favorecer el desencadenamiento de una crisis o sacar a la luz deficiencias del sistema financiero que podrían haberse corregido si las autoridades hubieran dedicado más tiempo a reforzar el sistema antes de liberalizar los mercados de capital.

En general, los participantes reconocieron que la crisis de Asia no desmiente la contribución al progreso económico de los países de la región efectuada con anterioridad por las sustanciales entradas de capital. La crisis puso de manifiesto los riesgos que entraña una liberalización que no sigue la secuencia apropiada, con el debido apovo de políticas sólidas en una multiplicidad de frentes pero, según observaron algunos oradores, secuencia apropiada no significa que se deba, o se pueda, esperar a que se terminen de realizar otras reformas. Más bien, deben proceder simultáneamente para aprovechar las oportunidades políticas que se presenten. La mayor parte de los oradores destacó que es importante avanzar en los siguientes aspectos:

  • Lograr un marco de política macroeconómica acertado y coherente, una posición viable de la balanza en cuenta corriente y un régimen cambiario apropiado.

  • Contar con un sistema financiero nacional sólido y bien supervisado, incluida la mejora de la supervisión y las normas de prudencia relativas a la adecuada capitalización, las normas crediticias, la valoración de activos, la eficacia de los mecanismos de recuperación de los préstamos así como disposiciones que garanticen que se abordarán sin demora los problemas de las instituciones insolventes.

  • Aumentar la transparencia mediante la divulgación de información financiera y económica precisa que se conforme a las normas y prácticas internacionales.

  • Liberalizar los servicios financieros para permitir una competencia más intensa y la transferencia de conocimientos especializados, capital y prácticas óptimas.

La liberalización debe seguir una trayectoria ordenada

Lo ocurrido en Asia ha demostrado que es necesario adaptar el ritmo de la liberalización a las circunstancias de cada país, de modo de limitar su vulnerabilidad a las grandes fluctuaciones de los movimientos de capital. Unos cuantos oradores se mostraron partidarios de una liberalización gradual de la cuenta de capital y mencionaron que, en el caso de muchos países en desarrollo, las perturbaciones que ocasionan los bruscos cambios de dirección de los flujos de capital entrañan un alto costo, dado que estos países no tienen mucha capacidad para absorber riesgos ni estructuras institucionales para hacer frente a dichos cambios.

Varios oradores consideraron importante evitar una liberalización ad hoc que quizá favorezca las entradas de corto plazo. Sugirieron que, al principio, hay que dar preferencia a la liberalización de las inversiones de mediano y largo plazo. En las economías con mercados emergentes, lina gestión inadecuada de la apertura de los mercados financieros podría muy fácilmente dar lugar a un ciclo de auge y caída durante el período de transición.

Los oradores mencionaron que lo ocurrido en los países, y no sólo en Asia, ha demostrado que con normas de regulación y controles apropiados es posible desalentar en parte las entradas de capital a corto plazo, rápidamente reversibles. Unos cuantos oradores argumentaron en favor de la aplicación de apropiadas normas de prudencia con la finalidad primordial de limitar el volumen de créditos externos de los bancos. Una gama bastante amplia de participantes, representantes del sector público y del privado y de los países desarrollados y en desarrollo, consideró que se justifica, en algunos casos, imponer controles a las entradas de corto plazo, incluso en el marco de una gestión adecuada de la economía, pero concluyeron que sólo serán eficaces si se basan en el mercado, son transparentes y temporales. Al mismo tiempo y arios oradores adoptaron una actitud precavida acerca de los controles porque, al igual que los aranceles, en general no son convenientes. Además, es fácil que adquieran carácter permanente y que se los use para evitar ciertos ajustes imprescindibles.

Institucionalización de la liberalización

Hubo consenso entre los participantes en cuanto a la importante función que le compete al FMI en la promoción de una liberalización ordenada de los movimientos de capital, en vista de que su mandato comprende la supervisión del sistema monetario internacional y de su situación privilegiada con respecto a otras organizaciones internacionales. Sin embargo no hubo uniformidad de opiniones acerca de si era mejor lograr este objetivo defendiendo esta posición o ampliando la jurisdicción.

Unos pocos oradores argumentaron que, para alcanzar la meta de la liberalización de los mercados de capital no es necesaria una enmienda que amplíe la jurisdicción a los movimientos de capital. A su juicio, el FMI ya promueve la convertibilidad de la cuenta de capital en el contexto de la supervisión, de la condicionalidad y de la asistencia técnica. Aunque la modificación del Artículo I podría ser útil para hacer de la liberalización de los movimientos de capital uno de los fines del FMI, la enmienda del Convenio Constitutivo para ampliar la jurisdicción a los pagos y las transferencias y a las transacciones que los originan no sería un mecanismo eficaz para promover la liberalización. Estos participantes dijeron que además, si la enmienda se concreta, el FMI tendría que actuar en esferas que trascienden las responsabilidades que se le han asignado en lo atinente a la balanza de pagos, lo que podría plantear dificultades de superposición y posibles conflictos con otros acuerdos internacionales.

Quienes se mostraron a favor de la ampliación de la jurisdicción sostuvieron que el FMI es el organismo ideal para cumplir esta función porque podría trabajar con cada país en forma individual, ajustando el proceso de liberalización a la capacidad específica del país y a las reformas estructurales complementarias. Aunque el FMI ha alentado a países que están aplicando programas de reforma respaldados por la institución a liberalizar la cuenta de capital, la jurisdicción legal le permitiría aplicar los principios de la liberalización a todos los países en el ejercicio de la supervisión y no meramente a los que utilizan sus recursos financieros. Además, puesto que el FMI promueve la buena gestión de gobierno entre sus países miembros, debe predicar con el ejemplo velando por la transparencia de su base jurídica. Asimismo, dicha transparencia lejos de perjudicar sus relaciones con otros organismos, sería beneficiosa. Los representantes de otros organismos internacionales, como la Organización Mundial del Comercio, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos y la Unión Europea mencionaron que la función del FMI en esta esfera se complementa con las de estas organizaciones y consideran que un código de conducta bien definido contribuiría a delimitar las respectivas competencias.

Algunos oradores advirtieron que, de no mediar un compromiso, la defensa de una causa resulta poco convincente. La decisión de un país de liberalizar la cuenta de capital y el acuerdo de no imponer restricciones con posterioridad no serían creíbles sin el compromiso, la transparencia y la convicción que impone la obligación —inherente a la condición de país miembro del FMI—de liberalizar la cuenta de capital. No obstante, en el seminario se destacó que, dado que aún no se han determinado ni la fecha ni la duración del período de transición, la mera imposición de obligaciones no tendría mayor poder de convicción que una actitud preconizadora.

Algunos representantes del sector privado pidieron insistentemente una mayor transparencia en las deliberaciones de la institución que se refieran a una enmienda. Sobre todo, desearían que la enmienda propuesta incorporara en su redacción ciertos aspectos específicos antes de apoyarla.

Aspectos a considerar en el futuro

Resumiendo el debate, Stanley Fischer, Primer Subdirector Gerente, mencionó varios aspectos que todavía están pendientes. A pesar del considerable entusiasmo que, tanto en círculos oficiales como privados, despierta la posibilidad de enmendar el Convenio Constitutivo del FMI, señaló que también se han planteado “serias dudas” con respecto a la posibilidad de que la liberalización de la cuenta de capital sea en sí una buena idea o a que la defensa de este principio no baste y que la jurisdicción legalizada sea demasiado ardua, complicada e innecesaria.

Una cuestión apremiante que aún no se ha resuelto, dijo Fischer, es cómo puede garantizar el sistema internacional la mejora de las normas de supervisión bancaria y la calidad de los sistemas bancarios y qué se podría hacer a nivel internacional. Tampoco se ha resuelto cómo se decidirá cuándo una economía está suficientemente preparada con respecto a las condiciones previas para arriesgarse a la apertura de la cuenta de capital. Fischer observó también que algunos participantes habían manifestado el temor de que un excesivo hincapié en dichas condiciones pudiera desalentar a los países, que terminarían por esperar eternamente a que se cumplieran. Por otra parte, a juicio de algunos participantes, el cambio sólo se produce a la fuerza pero, dijo Fischer, esa forma de proceder es “muy peligrosa” ya que los posibles contratiempos tendrían grandes consecuencias.

Las consecuencias de la falta de controles para los flujos a corto plazo plantean otra serie de problemas. Aparte del posible efecto de distorsión de la economía, pueden causar graves daños a un sistema bancario vulnerable. No existe un corpus de análisis establecido sobre los controles de capital —lo que funciona y lo que no—y todavía hay que analizar muchas cuestiones. Según Fischer, la enmienda del Convenio Constitutivo a efectos de la cuenta de capital proporcionaría un contexto adecuado para llevar a cabo dicho análisis.

Por último, la labor de otros organismos e instituciones internacionales está estrechamente vinculada con la regulación y con la liberalización de los movimientos de capital. Es evidente, afirmó Fischer, que si se enmienda el Convenio Constitutivo del FMI para incluir la jurisdicción sobre los movimientos de capital, habrá que reforzar más la estrecha cooperación que existe actualmente entre el FMI y estas organizaciones.

Próximos pasos

En un debate celebrado en abril de 1998 con posterioridad al seminario, el Directorio Ejecutivo convino en que el FMI y sus países miembros enfrentan hoy una realidad mundial muy diferente de la imperante en los años cuarenta, cuando se concibió el Convenio Constitutivo, que pone el acento en la liberalización y el financiamiento de las transacciones en cuenta corriente. Los beneficios que reporta a la economía mundial un sistema de apertura y liberalización de la cuenta de capital son hoy ampliamente reconocidos. Las dificultades de balanza de pagos conexas con la cuenta de capital, si bien son el resultado de problemas fundamentales de política económica, también son el factor preponderante en los problemas que el FMI debe tratar de solucionar hoy, y no cabe duda de que lo serán aún más en el futuro. En opinión de los directores, entre la orientación del Convenio vigente y la realidad que ha de confrontar el FMI hay, en consecuencia, un desfase que es necesario corregir.

La apertura y la integración cada vez mayores de los mercados de capital está impulsada en gran medida por los propios mercados y por las ventajas que los países miembros ven en la liberalización. Este fenómeno es un proceso que no debe invertirse. Los directores coincidieron en que la crisis financiera de Asia nos deja como enseñanza que es necesario que la liberalización se realice a un ritmo y en una secuencia más adecuados, de modo que se conjugue con otras reformas, sobre todo, las relativas al sector financiero interno, y que los países adopten políticas macroeconómicas y cambiarías apropiadas. Teniendo en cuenta el mandato del FMI y el hecho de que casi todos los países del mundo son miembros de la institución, los directores consideraron que ésta se encuentra en una situación privilegiada para fomentar una liberalización prudente, sopesada y ordenada en todo el mundo, y que podría hacerlo respetando los intereses y la funciones de otras organizaciones que realizan actividades en este campo.

Cuando presentó su informe al Comité Provisional en abril de 1998, el Director Gerente observó que los directores ejecutivos han reiterado que la liberalización ordenada de los movimientos de capital debe ser uno de los fines del Fondo y que se ha llegado a un acuerdo provisional sobre el texto de la enmienda en virtud de la cual se plasmará ese objetivo en términos generales. Los directores seguirán examinando otros aspectos, entre ellos, cuestiones de política, de jurisdicción y de financiamiento.

Posteriormente, en su reunión de abril de 1998, el Comité Provisional reiteró lo que ya había manifestado en el comunicado dado a conocer en Hong Kong en septiembre de 1997, a saber, que ha llegado el momento de agregar un nuevo capítulo al acuerdo de Bretton Woods haciendo de la liberalización de los movimientos de capital uno de los fines del FMI y ampliando su jurisdicción a estos efectos, según sea necesario. El Comité tomó nota de los progresos logrados hasta la fecha y del acuerdo provisional al que ha llegado el Directorio Ejecutivo en cuanto a la parte de la enmienda que se refiere a los fines del Fondo. Solicitó al Directorio que siga trabajando resueltamente en otros aspectos, incluidos los relativos a las políticas, y que presente lo antes posible una propuesta de enmienda del Convenio Constitutivo para su consideración.

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