Informe Anual 1998
Chapter

Capítulo IX. El SRAE y la Iniciativa para los PPME

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 1998
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Desde mediados de los años ochenta, el FMI ha otorgado financiamiento en condiciones concesionarias a través del servicio reforzado de ajuste estructural (SRAE) y de su antecesor, el servicio de ajuste estructural (SAE), para hacer frente a las dificultades de balanza de pagos que afectan a muchos de los países en desarrollo más pobres. En diciembre de 1993, el Directorio amplió y prorrogó el SRAE con la finalidad de asegurar que el servicio pueda seguir haciendo llegar la ayuda concesionaria del FMI a los países de bajo ingreso y, en septiembre de 1996, aprobó el marco general en que se encuadrará la continuación de las operaciones del SRAE. Al 30 de abril de 1998, se habían desembolsado DEG 1.800 millones en virtud de 38 acuerdos en el marco del SAE, aprobados para 37 países y DEG 6.400 millones en virtud de 71 acuerdos en el marco del SRAE a favor de 48 países (véase también el capítulo XII).

A pesar de que la comunidad internacional ha procurado encauzar el financiamiento externo y los fondos para el alivio de la deuda hacia los países en desarrollo a través de múltiples y diversos mecanismos, muchos países pobres muy endeudados (PPME) han seguido teniendo dificultades para atender las obligaciones del servicio de su deuda externa. Con el fin de abordar los problemas de esos países, el FMI y el Banco Mundial aprobaron en septiembre de 1996 una iniciativa para prestar asistencia especial a los PPME que aplicaran programas acertados de ajuste y reforma respaldados por arnbas instituciones, pero en cuyo caso los mecanismos tradicionales de alivio de la deuda no eran suficientes para garantizar el logro de una posición sostenible en materia de deuda externa a mediano plazo. Todos los acreedores proporcionarían asistencia suficiente a los países habilitados, de modo de reducir la carga de la deuda a un nivel viable. En la mayoría de los casos, el FMI contribuye a esta Iniciativa principalmente con subvenciones —o con posibles préstamos en custodia en otros casos—que se utilizan para atender parte de las obligaciones del servicio de la deuda del país frente a la institución. Las contribuciones del Banco Mundial se canalizan sobre todo a través del Fondo Fiduciario para los PPME administrado por la Asociación Internacional de Fomento (AIF) (que también utilizan otros acreedores).

Movilización del financiamiento

Durante el ejercicio, el Directorio se reunió en dos ocasiones a fin de considerar la situación y posibles opciones en materia de financiamiento del SRAE y de la Iniciativa para los PPME. Confirmó el marco general convenido en septiembre de 1996 (véase el recuadro 10), incluidas las necesidades de financiamiento estimadas en un total de DEG 2.800 millones. Los compromisos de contribuciones bilaterales para atender estas necesidades ascendían aproximadamente a unos DEG 1.250 millones cuando se examinó la situación en noviembre de 1997 y durante el resto del ejercicio aumentaron muy poco. Con respecto a estos compromisos, aún no se han especificado ni el monto, ni las fechas, ni la modalidad de las contribuciones; además, en algunos casos, estarán sujetos a condiciones especiales. A fin de asegurar el pleno financiamiento de los compromisos asumidos por el FMI correspondientes a la primera etapa de implementación de la Iniciativa, el Directorio autorizó, como mecanismo puente hasta alcanzar el pleno financiamiento de las Iniciativas relativas al SRAE y a los PPME, la transferencia de un máximo de DEG 250 millones, en caso necesario, de la Cuenta de Reservas de la Cuenta Fiduciaria a la Cuenta Especial de Desembolsos que se utilizarán para conceder préstamos o subvenciones para los PPME en el marco de la Cuenta Fiduciaria. Además, el Directorio tomó la decisión de que no se efectuarían reembolsos a la Cuenta de Recursos Generales para cubrir los costos de administración de la Cuenta Fiduciaria del SRAE en 1997/98 y 1998/99, y de transferir montos equivalentes de la Cuenta de Reservas de la Cuenta Fiduciaria del SRAE al Fondo Fiduciario SRAE-PPME.

En sus deliberaciones del mes de noviembre de 1997, los directores destacaron la urgencia de obtener los recursos adicionales necesarios para el pleno financiamiento de las Iniciativas relativas al SRAE y a los PPME, mencionando los costos que ocasionan los retrasos en términos de pérdidas de renta de la inversión. En opinión de los directores, habría que poner más empeño en obtener otras contribuciones bilaterales, pero casi todos los oradores consideraron que seguiría siendo necesario complementar esas contribuciones con recursos propios del FMI. Si bien en este contexto, la mayoría de los directores se mostraron partidarios de vender parte del oro del FMI, hasta 5 millones de onzas, para “optimizar la gestión de las reservas” de la institución, unos pocos siguieron oponiéndose. Los directores convinieron en que es importante contar con un amplio respaldo para esa decisión, y que el Directorio debía volver a considerar el tema en 1998.

Recuadro 10Recursos del SRAE

En vista del consenso que predomina en el Directorio de que el SRAE ha sido, y debe seguir siendo, el elemento fundamental del apoyo que brinda el FMI a los países más pobres —incluso en el contexto de la Iniciativa para los PPME—los Directores convinieron, en septiembre de 1996, un marco para la continuación de las operaciones del SRAE Se prevé que los recursos actuales del SRAE. serán suficientes para atender las demandas hasta finales del año 2000, aproximadamente. Los recursos que se necesitan para lograr un SRAE auto financiado, con capacidad para asumir compromisos por valor de unos DEG 800 millones al año, podrán utililizarse a partir del año 2005, o quizás antes, ya que las reservas anteriormente destinadas a proteger a los prestamistas del SRAE frente al incumplimiento del pago por parte de los prestatarios se van liberando a medida que se reembolsa a los prestamistas. Así pues, habrá un período transitorio de unos cuatro años en el que será necesario movilizar un monto estimado en DEG 1.700 millones para cubrir la subvención de la tasa de interés. Se calcula, además, que se necesitarán DEG 1.100 millones para operaciones especiales del SRAE en el marco de la Iniciativa para los PPME.

En la reunión celebrada en Washington en abril de 1998, el Comité Provisional mencionó la necesidad de intensificar los esfuerzos que despliega el FMI para lograr el pleno financiamiento del SRAE y de la Iniciativa para los PPME. Dados los compromisos actuales y futuros previstos en el marco de la Iniciativa y los considerables costos que causaría el retraso en la movilización de los recursos financieros necesarios, el Comité instó a todos los países miembros a actuar con prontitud para lograr el financiamiento de estas iniciativas lo antes posible, y solicitó que el Directorio Ejecutivo presente un informe sobre este asunto en la próxima reunión del Comité que se celebrará en octubre de 1998.

Avances en la implementación de la Iniciativa para los PPME

A fin de poder acogerse a esta Iniciativa, un país debe estar habilitado para recibir asistencia en condiciones concesionarias del FMI y del Banco Mundial, afrontar una carga inviable de la deuda incluso después de apli cados los mecanismos tradicionales de alivio, y establecer un historial de reforma y políticas acertadas mediante la aplicación de programas que cuenten con el respaldo de arnbas instituciones. En el gráfico 4 se presentan las distintas etapas del proceso decisorio previsto en la Iniciativa; entre ellas figuran el punto de decisión, momento en que el Directorio de la AIF, que administra los fondos de la Iniciativa en nombre del Grupo del Banco Mundial, y el Directorio del FMI deciden oficialmente si el país está en condiciones de acogerse a ella y comprometen anticipadamente el otorgamiento de asistencia en el marco de la Iniciativa; y un punto de culminación, cuando los dos Directorios deciden que un país ha cumplido las condiciones para el desembolso de dicha asistencia.

Gráfico 4Iniciativa para la reducción de la deuda de los PPME

En abril de 1998, Uganda se convirtió en el primer país que alcanza el punto de culminación de la Iniciativa para los PPME demostrando firmeza en la aplicación de los programas respaldados por el SRAE y la AIF, y los otros acreedores se comprometieron debidamente a tomar las medidas pertinentes. Uganda recibirá asistencia por el equivalente de unos US$350 millones en valor neto actualizado, un monto que reduciría la relación valor neto actualizado de la deuda-exportaciones del país en un 196%, porcentaje que encaja en la gama de 192%-212% convenida en el punto de decisión; en cuanto al servicio nominal, el ahorro llegaría a casi US$650 millones. La asistencia prestada por el FMI reduciría el valor actualizado de la deuda de Uganda frente a la institución en US$69 millones; esto cubriría en promedio el 22% del servicio anual de esta deuda durante los próximos nueve años.

Además, durante 1997/98, cinco países alcanzaron el punto de decisión: Burkina Faso (septiembre de 1997), Bolivia (septiembre de 1997), Guyana (diciembre de 1997), Côte d’Ivoire (marzo de 1998) y Mozambique (abril de 1998). El monto de la asistencia comprometida para estos cinco países en el punto de decisión asciende a un total de unos US$2.600 millones en valor neto actualizado que, según se estima, reducirá el servicio nominal en aproximadamente US$5.000 millones. Se prevé que los cinco países llegarán al punto de culminación de la Iniciativa en diversas fechas entre septiembre de 1998 y marzo de 2001 (véase el cuadro 8).

Cuadro 8Iniciativa para los PPME: Situación de los primeros casos1
País

(Clasificación según los

puntos de decisión previstos

dentro de cada grupo)
Punto

de

decisión
Punto

de

culminación
Meta para

la razón VNA

de la deuda/

exportaciones

(Porcentaje)
Asistencia en el punto de culminación

(Millones de dólares de EE.UU.,

valor actualizado en el punto de culminación)
Reducción

porcentual

en VNA2
Alivio total

estimado del

servicio de la

deuda en valores

nominales

(Millones de US$)
Seguridades

satisfactorias

de otros

acreedores
TotalBilateralMultilateralFMIBanco Mundial
Alcanzado el punto de culminación UgandaIV-97IV-98202347732746916020650Recibidas
Alcanzado el punto de decisión y asistencia comprometida por el FMI y el Banco Mundial
Burkina FasoIX-97IV-20002051152194104414200Pendientes de obtención
BoliviaIX-97IX-98225448157291295413600Pendientes de obtención
GuyanaXII-97XI1-98107325391161352725500Pendientes de obtención
Côtc d’IvoireIII—98III-20011413345163182239164800Pendientes de obtención
MozambiqueIV-98VI-992001.442877565105324572.900Pendientes de obtención
Asistencia total brindada o comprometida2.9501.3821.56727157005.650
Publicación de la documentación preliminar: objetivos basados en opinión mayoritaria en las deliberaciones preliminares de los Directorios del Banco Mundial y del FMI; asistencia basada en documentación preliminar y susceptible de cambio
MalíMed-98XI1-99200196631332065
Guinea-Bissau98:TIIIMed-2001200300148153873
Deuda considerada viable:
BeninVI1-97
SenegalIV-98
Fuentes: Decisiones de los Dírectonos del FMI y del Banco Mundial, documento sobre punto» de culminación, documentación final PPME, documentación preliminar PPME y cálculos realizados por el personal.

Otros países que podrían alcanzar el punto de decisión dentro del próximo año son: Chad, Guinea, Mauritania, Senegal, Togo y, posiblemente, Etiopía y Vietnam. No se preve que todos necesiten asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME.

En porcentaje del valor neto actualizado (VNA) de La deuda en el punto de culminación, una vez utilizados plenamente todos los mecanismos tradicionales de alivio de la deuda.

Habilitado en función de los criterios fiscales y de apertura; la meta para la razón VNA de la deuda/exportaciones se ha elegido de modo de alcanzar una meta para la razón VNA de la deuda/ingreso del 280%.

La deuda no reprogramable líente a acreedores bilaterales oficiales ajenos al Club de París y frente al Club de Londres, que ya había sido objeto de reestructuración en condiciones muy concesionarias se excluye del VNA de la deuda en el punto de culminación para calcular esta razón.

Equivalente a DEG 200 millones.

Fuentes: Decisiones de los Dírectonos del FMI y del Banco Mundial, documento sobre punto» de culminación, documentación final PPME, documentación preliminar PPME y cálculos realizados por el personal.

Otros países que podrían alcanzar el punto de decisión dentro del próximo año son: Chad, Guinea, Mauritania, Senegal, Togo y, posiblemente, Etiopía y Vietnam. No se preve que todos necesiten asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME.

En porcentaje del valor neto actualizado (VNA) de La deuda en el punto de culminación, una vez utilizados plenamente todos los mecanismos tradicionales de alivio de la deuda.

Habilitado en función de los criterios fiscales y de apertura; la meta para la razón VNA de la deuda/exportaciones se ha elegido de modo de alcanzar una meta para la razón VNA de la deuda/ingreso del 280%.

La deuda no reprogramable líente a acreedores bilaterales oficiales ajenos al Club de París y frente al Club de Londres, que ya había sido objeto de reestructuración en condiciones muy concesionarias se excluye del VNA de la deuda en el punto de culminación para calcular esta razón.

Equivalente a DEG 200 millones.

Durante los meses de marzo y abril de 1998, los Directorios del FMI y de la AIF debatieron los documentos preliminares correspondientes a Malí y Guinea-Bissau e indicaron que estos países están próximos al punto de decisión y podrían quedar habilitados para recibir asistencia en el marco de la Iniciativa. Conforme a lo expresado por los Directorios, se prevé que en los próximos meses se presentarán los documentos definitivos, previa consulta con otros acreedores.

Recursos del SRAE para operaciones de reducción de la deuda frente a los bancos comerciales y de su servicio

Durante junio y julio de 1997, el Directorio examinó la utilización de los recursos del SRAE para operaciones de reducción de la deuda contraída con bancos comerciales y de su servicio en el caso de los países miembros que estén en condiciones de recibir asistencia en el marco del SRAE. La mayor parte de los directores convino en usar los recursos de este servicio en unos pocos casos en que los recursos de que dispone el FMI para reducir la deuda de los países que sólo pueden recibir financiamiento de la AIF, sumados a los de los donantes y a los del país miembro, quizá no basten para financiar los costos iniciales de estas operaciones, y en los que tampoco procedería recurrir a la Cuenta de Recursos Generales del FMI.

Para utilizar los recursos del SRAE se aplicarían en estos casos los mismos principios generales que rigen las operaciones de reducción de la deuda y de su servicio, a saber, entre otros, la condicionalidad, el uso eficiente de los recursos del FMI y operaciones de mercado. Además los recursos del SRAE se usarán para complementar los de la AIF, sumamente concesionarios, y de otras fuentes, y sólo se proporcionarían en el contexto de programas suficientemente ambiciosos respaldados por el SRAE.

A fin de asegurar que se impongan límites estrictos en cuanto a la utilización de los recursos del SRAE para estas operaciones de reducción de la deuda y de su servicio, se consideró la posibilidad de conceder este tipo de asistencia exclusivamente a los países que se encuentran habilitados para recibir ayuda en el marco de la Iniciativa para los PPME. Varios directores manifestaron cierta inquietud acerca de las posibles repercusiones que esta propuesta tendría sobre los recursos, ya que no se ha obtenido aún el financiamiento para el SRAE transitorio ni para la participación del FMI en la Iniciativa para los PPME. Se mencionó, no obstante, que la decisión de utilizar los recursos del SRAE para operaciones de reducción de la deuda y de su servicio la tomaría el Directorio en forma específica en cada caso. Además, el Directorio podrá reconsiderar el uso general de los recursos del SRAE para estas operaciones si el monto agregado utilizado a tal efecto pudiera superar un nivel determinado de antemano. Los directores expresaron que en el caso de operaciones de reducción de la deuda y de su servicio, el financiamiento del SRAE debe tener una función subsidiaria, o de “última instancia”, es decir que sólo se lo usará si no hay otras opciones. Con respecto a la distribución de las cargas, no se deben aplicar reglas estrictas, sino analizar cada caso y considerar tanto las posibilidades de obtener contribuciones bilaterales como el uso de los propios recursos del país.

Al considerar la posibilidad de que una operación de reducción de la deuda y de su servicio se concrete en un momento que no esté bien sincronizada con el desembolso de los recursos del SRAE, la mayor parte de los directores se inclinaron por la opción de incorporar en el instrumento de creación de la cuenta fiduciaria del SRAE una cláusula relativa a los desembolsos especiales con la única finalidad de financiar en parte una de estas operaciones. Se prevé aplicar esta cláusula sólo cuando el desembolso correspondiente a esa operación no pueda integrarse en los desembolsos semestrales normales.

Examen de la experiencia acumulada con los acuerdos respaldados por el SRAE

En julio de 1997, el Directorio examinó un estudio realizado por el personal, en el que se evalúa la experiencia de 36 países que habían utilizado el financiamiento del SAE y del SRAE para respaldar 68 programas multianuales durante los años 1986-9513. Esta evaluación interna se complementó con otra externa que el Directorio consideró en marzo de 1998 (véase más adelante).

Evaluación interna del SRAE

Al analizar la evaluación interna (véase el recuadro 11), los directores convinieron en que la mayoría de los países que habían emprendido programas de reforma y ajuste con el apoyo del SAE y el SRAE han logrado economías considerablemente más sólidas y orientadas al mercado que las que tenían hace diez años. Se han reducido los desequilibrios fiscales y las políticas macroeconómicas han permitido eliminar la inflación alta en casi todos los casos. La liberalización y las reformas estructurales se han consolidado y, en algunos casos, han cobrado nuevo impulso en los últimos años. Además, han aumentado el crecimiento económico y los niveles de vida y, en muchos países, se observan progresos hacia el logro de la viabilidad externa.

Al mismo tiempo, el avance ha sido dispar y la mayor parte de los países no ha alcanzado su pleno potencial, pese a haber aplicado en muchos casos varios programas respaldados por el SRAE. En muchos de los países con programas respaldados por el SRAE, el aumento del PIB per cápita sigue siendo inferior al promedio de los países en desarrollo, los indicadores de apertura continúan siendo relativamente débiles y, en varios casos, la inflación no ha descendido a niveles aceptables y sostenibles. Además, en varios países la carga que impone el servicio de la deuda sigue siendo excesivamente pesada.

Los directores señalaron que este desempeño poco satisfactorio obedecía principalmente a las deficiencias que se observan en una serie de áreas, tanto macroeconómicas como estructurales. En general, no se ha logrado avanzar decididamente en la reforma dela administración pública ni aminorar la carga directa e indirecta que imponen las empresas públicas sobre el presupuesto del Estado y ello ha contribuido al incumplimiento de las metas fiscales. La falta de determinación en la reforma de los sistemas de administración tributaria y bancarios de los países no ha permitido corregir ciertas deficiencias fundamentales de su funcionamiento. También persisten obstáculos importantes para la integración en la economía internacional, mientras que el sector privado no se ha desarrollado suficientemente debido a problemas de mala gestión de gobierno, a un exceso de reglamentación y a la falta de definición de los derechos de propiedad o capacidad para hacerlos cumplir. Varios directores recalcaron la importancia de fortalecer la competencia délas instituciones, reconociendo al mismo tiempo que esta tarea no es fácil. Los directores llegaron a la conclusion de que, en el futuro, en los programas apoyados por el SRAE se deben tratar de superar las deficiencias que persisten en estas esferas cruciales.

Recuadro 11Fortalecimiento de los programas respaldados por el SRAE

Las principales recomendaciones de la evaluación interna del SRAE en cuanto al diseño de futuros programas fueron las siguientes:

  • Intensificar y reorientar el ajuste fiscal basándolo en recortes duraderos del gasto presupuestario, obtenidos en particular con la reforma de la administración pública y la reducción del apoyo prestado a las empresas públicas, protegiendo al mismo tiempo el gasto en salud y educación que tiene efectos positivos en el crecimiento.

  • Actuar con mayor decisión para reducir la inflación a niveles de un solo dígito mediante la utilización de anclas monetarias o cambiadas cuando corresponda.

  • Realizar un esfuerzo concertado para aprobar las reformas denominadas de segunda generación, en especial, una mayor liberalización del comercio, la reforma de las empresas públicas, la reestructuración bancaria y el afianzamiento de los derechos de propiedad.

  • Adoptar medidas encaminadas a evitar desviaciones de las políticas y alentar una ejecución más sostenida de las políticas, recurriendo en algunos casos a un seguimiento más intenso de los programas, utilizando más los planes de contingencia en el diseño de los programas e intensificando las actividades de asistencia técnica para fortalecer la capacidad institucional

Diseño de las políticas y de los programas.

Los directores opinaron que los objetivos interrelacionados del SRAE —lograr el crecimiento y la viabilidad externa—exigen la aplicación coherente de estrategias de amplio alcance pero adecuadas a la situación y a la capacidad de implementación de los países, en un marco temporal realista. También es importante lograr una mejor coordinación y una colaboración más eficaz con el Banco Mundial, y los directores pidieron a la gerencia y a los funcionarios que formulen propuestas concretas a tal efecto. La mayor parte de los directores destacó que se necesitan estrategias más audaces, centradas en un ajuste fiscal más decidido, para lograr un aumento significativo del ahorro nacional. Las reformas fiscales deben ser duraderas y han de basarse en una evaluación realista de la capacidad de las instituciones del país, en un cambio sistémico de la estructura de ingresos y gastos y en políticas que permitan reforzar las instituciones presupuestarias. Hay que tratar de reformar la estructura y la administración de los sistemas tributarios —incluidas una mayor dependencia de los impuestos basados en el consumo y una reducción de los impuestos sobre el comercio exterior—con el fin de aumentar el ingreso y asentar los impuestos sobre una base permanente más sólida y racional.

Los directores, observando que la falta de inversiones en capital humano y el rápido crecimiento demográfico han influido negativamente en el aumento del ingreso per cápita en los países con programas del SRAE, convinieron en que se debe dar prioridad al gasto en sectores sociales, como salud y educación, tanto durante la planificación como durante la ejecución de los presupuestos estatales. Muchos opinaron que los programas deben aprovechar más los presupuestos básicos a fin de proteger estos gastos si disminuyen los ingresos fiscales. Es menester seguir integrando las redes de protección social en los programas respaldados por el SRAE a fin de proteger a los grupos vulnerables contra los efectos adversos de las reformas. Además, los países deben aumentar la transparencia de las cuentas fiscales, sobre todo para incluir las operaciones extrapresupuestarias. Aunque los directores también destacaron que es necesario mejorar notablemente los datos que se precisan para evaluar si el gasto social es adecuado y eficiente, consideraron que esto es competencia, primordialmente, del Banco Mundial.

Los directores manifestaron su inquietud por la persistencia de un nivel de inflación de dos dígitos en muchos países, a menudo a pesar de haberse cumplido las metas establecidas en los programas en cuanto a expansión del crédito y déficit presupuestario, ya que se ha comprobado la existencia de una relación estrecha y positiva entre una inflación baja y el crecimiento económico. Señalando que, normalmente, para alcanzar las metas de inflación deseadas no basta con limitar la expansión del crédito interno, los directores hicieron hincapié en que es necesario analizar cuidadosamente y caso por caso las causas que originan una inflación persistente y propusieron que en los programas futuros se asigne un mayor peso a las políticas encaminadas a reducir en forma duradera la inflación a niveles no superiores a un dígito en el período de tres años de vigencia del acuerdo. Aunque varios directores respaldaron la idea de utilizar con más frecuencia las anclas nominales, ya sea un tipo de cambio vinculado, los topes sobre la oferta de dinero o metas en materia de inflación, la mayor parte opinó que estas anclas se deben utilizar con cautela, seleccionándolas conforme a las peculiaridades de cada caso.

Los directores opinaron que es importante incorporar a los programas respaldados por el SRAE medidas estructurales para estimular la inversión privada y la capacidad empresarial. Entre esas medidas figuran una mayor liberalización de la inversión y del comercio exterior, la reforma de las empresas públicas, la creación de un sistema bancario sólido y medidas para reforzar los derechos de propiedad. A juicio de los directores, la responsabilidad de ayudar a los países a formular políticas en la mayoría de estas esferas debe seguir siendo competencia primordialmente del Banco Mundial. Se prestó especial atención al problema de la falta de disciplina financiera en el sector de las empresas públicas y las pocas mejoras logradas en este sentido con los programas respaldados por el SRAE. Algunos directores dijeron que no hay muchas probabilidades de abordar el problema en forma satisfactoria sin recurrir a la privatización y propugnaron que en futuros programas se haga más hincapié en este sentido. Hubo acuerdo en que es menester redoblar esfuerzos para que las empresas que siguen perteneciendo al sector público cumplan con las limitaciones presupuestarias, lo que únicamente se conseguirá si se cuenta con información suficiente sobre su situación financiera. Se observó que la persistencia de los problemas financieros de estas empresas sigue perjudicando a las carteras de los bancos, aumentando la dificultad y el costo de sus programas de reestructuración. Es necesario contar desde el principio de los programas con información más completa sobre la situación financiera del sistema bancario de los países y de los costos fiscales que entrañará su reestructuración, no sólo para facilitar la reforma sino también para proteger los recursos del FMI, en especial cuando la solvencia del sistema financiero de un país plantea dudas. A fin de promover una implementación de mayor alcance de la reforma del sistema bancario, los directores propusieron también que la condicionalidad de los programas respaldados por el SRAE se concentre más en la solidez de las prácticas operativas, basándose en los principios básicos de supervisión bancaria elaborados por el Comité de Basilea.

Viabilidad de los programas.

Los directores consideraron que la gran frecuencia con que se interrumpen los programas respaldados por el SRAE, debido a deficiencias de las políticas económicas es causa de inquietud. Quizás convenga adoptar un enfoque más dinámico y coordinado con respecto a la prestación de asistencia técnica si se cuenta con el pleno apoyo de las autoridades nacionales. Dado que los países con programas del SRAE son vulnerables a las conmociones externas, muchos directores se manifestaron partidarios de adoptar planes de contingencia más coherentes y un seguimiento más riguroso de los programas cuando se considere que facilitan la aplicación de medidas de política. Observaron que, en el caso de estos países, la frecuencia de las misiones, los exámenes de los programas, el número de representantes residentes y el total de funcionarios por país son bajos (en comparación con los países que utilizan acuerdos de derechos de giro o ampliados); sin embargo, en estos países la capacidad administrativa e institucional suele ser menor. Muchos directores se mostraron a favor de escalonar los desembolsos y de aplicar mecanismos de seguimiento de programas similares a los que se emplean en los acuerdos ampliados, con criterios de ejecución trimestrales y exámenes semestrales en algunos casos. Los directores solicitaron al personal que presente propuestas concretas para intensificar el seguimiento.

La mayor parte de los directores coincidieron en que una asistencia técnica más centrada en determinados aspectos, los planes de contingencia y el seguimiento de los programas, aunque sean constructivos y valiosos, no tienen en sí muchas probabilidades de aminorar significativamente la frecuencia con que se interrumpen los programas. El historial sugiere que muchas de las discontinuidades o deficiencias en la implementación de las políticas económicas guardan relación con factores políticos. Habida cuenta de estas dificultades y de las limitaciones de índole administrativa, algunos directores opinaron que es necesario que los programas contemplen un ritmo de ajuste y reforma más lento que en el pasado. Sin embargo, muchos consideraron que es necesaria una mayor selectividad en la aprobación de los acuerdos. Se mostraron partidarios de asignar una mayor importancia al historial de medidas adoptadas por los países miembros y a la voluntad del gobierno para forjar un consenso político en pro del cambio y tratar de alcanzar con decisión los objetivos del programa.

Evaluación externa del SRAE

En el segundo trimestre de 1997, un grupo de expertos externos inició las tareas para evaluar en forma independiente los programas respaldados por el SAE y el SRAE14. Es ésta la primera vez que el Directorio Ejecutivo ha encomendado una evaluación externa de ciertos aspectos de la labor del FMI. El grupo —integrado por el Dr. Kwesi Botchwey, del Instituto de Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard y ex Ministro de Hacienda de Ghana; y los profesores Paul Collier, de la Universidad de Oxford; Jan Willem Gunning, de la Universidad Libre de Amsterdam, y Koichi Hamada, de la Universidad de Yale—concluyeron su trabajo en enero de 1998. De conformidad con los términos de referencia del estudio, que habían sido aprobados por el Directorio Ejecutivo, el grupo de expertos optó por el análisis de casos prácticos para examinar las políticas sociales y la composición del gasto público, la evolución de la situación externa de los países, y los determinantes y la influencia de los distintos grados de identificación del país con los programas respaldados por el SRAE. La evaluación externa (recuadro 12) se debatió en el Directorio en el mes de marzo de 1998.

Recuadro 12Conclusiones más importantes de la evaluación externa del SRAE

En el informe de la evaluación externa, el grupo de expertos formuló las siguientes recomendaciones:

Impacto social

  • El FMI debe pedir que el Banco Mundial realice una evaluación previa de los efectos que probablemente tendrán los programas respaldados por el SRAE en el ingreso de los sectores pobres, y del valor real proyectado de los servicios sociales que se prestan. Esta evaluación se tomaría en consideración en la etapa del diseño del programa y habría que actualizarla durante la ejecución.

  • En el diseño de los programas, el FMI debe analizar explícitamente las ventajas y desventajas a corto y largo plazo. En el análisis se examinarían cuestiones de secuencia, la concentración de las medidas en las etapas iniciales de la reforma estructural, y los costos que, en materia de eficiencia, entrañan las medidas relacionadas con el ingreso.

  • La colaboración entre el FMI y el Banco Mundial en temas de política fiscal debe intensificarse de modo de analizar conjuntamente y abordar los aspectos en los que se superponen las inquietudes macroeconómicas del primero y los aspectos microeconómicos que interesan al segundo.

  • El SRAE debe cumplir un nuevo papel en la etapa siguiente a la estabilización ayudando a los gobiernos que han emprendido reformas a establecer un buen historial y permitiendo al FMI desempeñar una función en países que actualmente no utilizan este servicio pero que podrían estar en situación de hacerlo.

Viabilidad externa

  • Los fondos del SRAE deben usarse para respaldar el presupuesto, más que otorgarse a los bancos centrales.

  • Debe darse igual o más peso a los indicadores que relacionan el total de la deuda y su servicio con el PIB que a los indicadores tradicionales basados en las exportaciones, porque estos últimos son excesivamente sensibles a la apertura de la economía.

Identificación con los programas y aspectos de buen gobierno

  • Los países son los primeros responsables de los programas de reforma económica y, por lo tanto, deben tratar de crear y afianzar un consenso en torno a un programa que permita lograr un crecimiento sostenible. El FMI debería procurar que el proceso de negociación y el régimen de condicionalidad potencien la identificación del país con el programa.

  • Concretamente, el FMI debe velar por que haya una mayor flexibilidad en el marco de negociación (por ejemplo, formular distintas trayectorias para los programas a través de la negociación, dejando que el país, con asesoramiento de los funcionarios de la institutión, decida lo que más le convenga conforme a las circunstancias); crear mecanismos sistemáticos que permitan apoyar programas ya iniciados por el país; dar más atribuciones a los representantes residentes en los países con programas del SRAE; entablar un diálogo regular pero extraoficial sobre política económica con figuras destacadas de la política nacional, y buscar formas de mejorar la imagen del FMI.

  • Los países deben crear equipos de gestión económica, integrados por representantes de los ministerios responsables de la economía y los sectores sociales y líderes políticos, para supervisar el proceso de reforma y celebrar conferencias de ámbito nacional en las que se puedan debatir abiertamente las alternativas, las ventajas y las desventajas de los programas.

Los directores consideraron que el informe del grupo de expertos externos y el de los funcionarios del FMI se complementan en alto grado. Todos respaldaron la idea fundamental en que se basan las conclusiones de los expertos, a saber, que el SRAE es un valioso instrumento para prestar asistencia a los países de bajo ingreso, y que hay posibilidades de mejorar la labor que cumple el FMI en lo que respecta a la utilización de este instrumento. Los directores coincidieron con muchas de las opiniones expresadas por los expertos externos y observaron que el informe, al ofrecer una perspectiva distinta, brinda la oportunidad de ampliar el debate y fomentar una mejor comprensión de la labor del FMI.

Repercusiones para las políticas sociales.

Los directores coincidieron con la opinión de los expertos externos en el sentido de que las reformas económicas, “tienen en general efectos positivos sobre el crecimiento y la distribución del ingreso” pero también entrañan ciertos costos temporales para algunos segmentos de la población. Es entonces necesario incorporar en el diseño del programa medidas de protección de estos grupos, entre las cuales cabe mencionar una prestación de asistencia debidamente focalizada en los grupos más vulnerables y la asignación de recursos suficientes para los sectores sociales. Además, es necesario analizar con mayor detalle la secuencia en que deben realizarse las reformas fiscales y otras de índole estructural a fin de reducir al mínimo los efectos sociales adversos. Todo ello ayudaría a las autoridades a lograr el consenso interno en favor de reformas importantes pero difíciles.

Los directores observaron que el FMI ya procura advertir a los países que hay que proteger a los pobres de los efectos de las medidas de ajuste y mantener el gasto social en la etapa de saneamiento de las finanzas públicas, y manifestaron su satisfacción por las propuestas presentadas por el grupo de expertos en el sentido de aprovechar más los conocimientos y los datos del Banco Mundial para realizar una evaluación ex ante más exacta del probable impacto de las medidas de ajuste en los grupos de bajo ingreso. También convinieron en la conveniencia de que se sigan estudiando los efectos de las medidas de ajuste en esos grupos, en el marco de los exámenes ordinarios de los programas del SRAF.

Cuestiones fiscales y viabilidad externa.

El desglose de los déficit debe realizarse con transparencia y claridad y, en general, los directores se mostraron satisfechos con la forma en que los funcionarios del FMI presentan la situación de las finanzas públicas. Los directores convinieron en que, para alcanzar objetivos de corto plazo en materia de ingreso, hay que tener en cuenta las importantes repercusiones que, a largo plazo, tiene el sistema tributario en la eficiencia económica.

Para evaluar el avance hacia el logro de la viabilidad externa es necesario contar con una amplia gama de indicadores y los directores señalaron que seguían prefiriendo los tradicionales basados en las exportaciones. En cuanto a otros aspectos externos, los directores no compartieron la opinión del grupo de expertos de que el SRAE suponga un gravamen para las exportaciones porque en el marco de este servicio, la mayoría de los fondos se desembolsan a los bancos centrales. Coincidieron con el personal en que los efectos macroeconómicos de los desembolsos del SRAE no dependen de quién sea el receptor inicial de los recursos.

Identificación de los países con los programas.

Los directores observaron con inquietud la opinión manifestada por los expertos externos —a su juicio, una de las aportaciones fundamentales del informe —de que, a nivel de país, la percepción generalizada era que “no tienen control del contenido en materia de políticas ni del ritmo de ejecución de los programas de reforma”. Convinieron en que es obligación primera y principal de los gobiernos nacionales asegurar una elaboración transparente de las políticas económicas y promover un amplio debate público sobre estos asuntos. Por lo tanto, recomendaron que los gobiernos consideren seriamente las sugerencias del grupo de expertos con respecto a la organización de conferencias nacionales y reuniones periódicas con grupos de académicos, empresarios y trabajadores para permitir un debate abierto sobre los pros y los contras y las opciones en materia de política y lograr así un mayor apoyo de la ciudadanía. Se considera que los equipos económicos tienen una función importante que cumplir en la supervisión de los programas de reforma.

Los directores coincidieron con el grupo de expertos en que los funcionarios del FMI deben considerar las limitaciones políticas con que tropiezan las autoridades nacionales. Sin embargo, no se los debe poner en situación de juzgar lo que es o no es politicamente factible. Los directores observaron que algunas de las medidas que se recomiendan para que los países se identifiquen con los programas pueden prolongar las primeras etapas de la negociación, pero consideraron que esta inversión de tiempo se compensaría durante el período de aplicación. Los directores reconocieron asimismo la importancia de lograr el equilibrio entre la identificación con el programa y la solidez del mismo. Si el gobierno no está decidido a cumplir los objetivos del programa no habrá muchas posibilidades de aplicarlo con éxito y, en consecuencia, no merece el respaldo del SRAE. Al respecto, los directores convinieron en que el FMI ha de otorgar el apoyo del SRAE con mayor cautela cuando esté en tela de juicio la determinación de las autoridades de llevar a cabo la reforma.

Flexibilidad de los programas del FMI

En cuanto a la supuesta inflexibilidad de los funcionarios del FMI, muchos directores opinaron que tal vez el grupo de expertos haya transmitido inadvertidamente un mensaje poco coherente. Los expertos criticaron la supuesta falta de flexibilidad pero observaron que el hecho de que no se hayan concentrado al principio de los programas las reformas estructurales con largos períodos de gestación puede muy bien ser el defecto más grave que presenta el diseño actual del ajuste estructural. Con frecuencia, ello se ha debido precisamente a la disposición del FMI a tomar en consideración la resistencia de los gobiernos ante reformas específicas.

Por lo tanto, encontrar el equilibrio adecuado entre la flexibilidad en las negociaciones y la limitación del respaldo sólo a los programas que aborden satisfactoriamente los problemas económicos es un asunto delicado. Las ventajas y desventajas y la secuencia de la reforma seguirán siendo el centro de atención en las deliberaciones que en el futuro celebre el Directorio sobre los programas respaldados por el SRAE. En cuanto a la secuencia de las medidas de reforma, los directores coincidieron con el personal en que a menudo los países miembros tienen que aprovechar las oportunidades según se presentan, sin el impedimento de una secuencia estricta. Los directores también opinaron que, en varios casos, los problemas aparentemente de secuencia eran en realidad problemas de falta de ejecución de las medidas convenidas.

Mayor comprensión por parte del público.

Es importante que el público entienda mejor la labor del FMI en los países que reciben ayuda del SRAE y esto se podrá lograr si, entre otras cosas, los gobiernos explican públicamente los objetivos y los beneficios de los programas de reforma económica. Las medidas que se están tomando actualmente para intensificar las actividades de relaciones públicas de los representantes residentes y potenciar la colaboración con las autoridades nacionales y la sociedad civil, concuerdan con lo expresado por el grupo de expertos.

Presencia continuada del FMI.

Los directores manifestaron que, en muchos casos, el FMI debe seguir prestando una intensa atención a los países habilitados para el SRAE una vez que se ha logrado la estabilización macroeconómica inicial. Como había sugerido el grupo de expertos, los directores consideraron que es el momento oportuno para hacerlo en varias economías africanas que se han estabilizado y que, gracias a la reforma, están próximas a lograr altas tasas de crecimiento. Sin embargo, en estas economías las tasas de inversión son bajas y no bastan para mantener tales tasas de crecimiento a plazo más largo; por ende, es necesario atraer montos significativos de capital externo para complementar las tasas de ahorro interno que aumentan con lentitud. Al objeto de atraer ahorro externo, público o privado, y reducir la incertidumbre cuando en opinión de los mercados la situación es peligrosa, a menudo es esencial que el FMI emita una señal en el sentido de que las políticas que se aplican son adecuadas.

Con respecto a las posibilidades de financiamiento a través del SRAE una vez finalizada la etapa de estabilización, varios directores destacaron que no se trata de un mecanismo de transferencia de asistencia a largo plazo, como parecían sugerir los expertos externos. Por lo tanto, no es posible mantener los desembolsos durante períodos prolongados, sobre todo en el caso de los programas que no tengan por objeto lograr reformas significativas. Los directores manifestaron su interés en que, una vez lograda la estabilización, se recurra en mayor medida a los acuerdos de carácter precautorio con el FMI, que no conllevan la utilización de los recursos de la institución. Esto podría tener la ventaja de conferir el sello de aprobación del FMI a las medidas de reforma del país, aprobación que sirve para catalizar el respaldo financiero de otras fuentes. Los directores consideraron también que es necesario que el Banco Mundial y otros donantes cumplan una función más destacada en apoyo de las reformas de los países del SRAE en la etapa siguiente a la estabilización.

El grupo de expertos recomendó que el FMI elabore mecanismos más sistemáticos que le permitan prestar un apoyo continuado cuando ya se ha logrado la estabilización pero se retrasan los acuerdos entre el gobierno y la institución o cuando, principalmente por razones políticas, el gobierno no puede aceptar un acuerdo convencional con el FMI. Los expertos preferían pasar de la negociación a la certificación, pero muchos directores manifestaron que tal vez el FMI no pueda respaldar algunos programas. Concretamente, la falta de un acuerdo previo con respecto a un marco para las políticas puede traducirse en dificultades para toda evaluación o desembolso posteriores de los recursos del SRAE, ya que el FMI debe evitar los juicios arbitrarios y el trato desigual a los países miembros.

Los directores tomaron nota de la propuesta del grupo de expertos en el sentido de que se podría mejorar la colaboración entre el Banco Mundial y el FMI en el caso de algunos países y reconocieron que es importante buscar fórmulas para reforzarla; este tema ya se había planteado en la evaluación interna del SRAE y en otras ocasiones. Algunos directores opinaron que quizás no sea útil establecer otras normas oficiales de coordinación y recomendaron que se dé prioridad al intercambio libre y fluido de información entre arnbas instituciones.

El 13 de marzo de 1998, poco después de que el Directorio considerase el informe, el FMI dio conocer al público tanto el informe como otros documentos, en el curso de una conferencia de prensa realizada en la sede, en la que participaron tres de los cuatro evaluadores externos y el presidente del grupo de evaluación que representaba a los directores ejecutivos.

En su reunión de abril de 1998, el Comité Provisional expresó su agradecimiento al grupo de expertos que realizó la evaluación externa del SRAE por su labor y manifestó su satisfacción por la intención del Directorio de extraer conclusiones prácticas de las cuestiones planteadas tanto en la evaluación interna como en la externa, de modo de fortalecer la capacidad del FMI para fomentar el crecimiento sostenido y la viabilidad externa en los países pobres.

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