Informe Anual 1998
Chapter

Capítulo VII. Consolidación de la arquitectura del sistema monetario internacional

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 1998
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Después de la crisis financiera que afectó a México en 1994—95, el FMI adoptó varias iniciativas para fortalecer el sistema monetario internacional y afianzar la función fundamental que la institución está llamada a desempeñar en dicho sistema. Entre esas iniciativas cabe señalar la intensificación de la supervisión de los sectores financieros de los países miembros, un seguimiento más riguroso de la evolución de los mercados de capital, un intercambio más franco de opiniones acerca de las políticas con las autoridades de los países y un mayor hincapié en la divulgación de información por los países miembros, tanto al FMI como a los mercados financieros. A pesar de estas medidas, la crisis de Asia puso de manifiesto que, para estar a la altura de los desafíos que plantea la globalización de la economía y los mercados financieros, es necesario adoptar medidas más amplias a fin de tratar de superar posibles deficiencias de los sistemas financieros, impedir que el perfil de la deuda llegue a ser inapropiado y asegurar una mayor transparencia en las actividades del sector público y del sector privado. La aplicación provechosa de estas medidas requiere no sólo una firme determinación por parte de los países sino también una amplia cooperación de toda la comunidad internacional, incluido el sector privado.

En abril de 1998, el Directorio Ejecutivo del FMI, valiéndose de lo aprendido de la crisis asiática y basándose en deliberaciones anteriores, identificó una serie de métodos para fortalecer el sistema monetario internacional. Con posterioridad, el Comité Provisional los respaldó plenamente y determinó un marco amplio para consolidar la arquitectura del sistema monetario (véase el apéndice VI).

Las deliberaciones en el seno del Directorio, así como el comunicado del Comité Provisional, se centraron en el fortalecimiento de cinco aspectos del sistema monetario internacional:

  • El afianzamiento de los sistemas financieros internacionales y nacionales.

  • La intensificación de la supervisión que ejerce el FMI.

  • La promoción de una mayor transparencia y un acceso más amplio con respecto a la información sobre la situación económica y las políticas de los países miembros.

  • La ratificación de la función fundamental que le cabe al FMI en la gestión de las crisis.

  • La mayor participación del sector privado en la prevención o la superación de las crisis financieras.

Fortalecimiento de los sistemas financieros

Es un hecho reconocido que los sistemas financieros vulnerables e inestables pueden producir graves trastornos macroeconómicos y que su debilidad intensifica la vulnerabilidad ante las crisis financieras y hace que éstas sean más graves cuando se producen. Así pues, hubo consenso en el Directorio en que el FMI debe trabajar activamente con otras organizaciones y con los países miembros a fin de ayudar a estos últimos a instrumentar mejores sistemas bancarios y financieros. Los directores convinieron asimismo en que:

  • Los países miembros han de dar prioridad al fortalecimiento de los marcos de supervisión y reglamentación del sector financiero, así como al establecimiento de la independencia de los bancos centrales. Un sistema financiero sólido requiere también una mejor gestión de gobierno, incluso en el sector de las empresas, y el perfeccionamiento de las normas contables para que se conformen a las que se aceptan internacionalmente.

  • La comunidad internacional es responsable de asegurar que se siga trabajando en la elaboración de tales normas en materia de supervisión bancaria, contabilidad y divulgación de información, auditoría y valoración de activos bancarios, y de directrices para una buena administración de las empresas. También se requeriría intensificar la cooperación internacional en otras esferas que trascienden la formulación de normas, entre ellas, el intercambio de información entre las autoridades de fiscalización, sobre todo las que tienen facultades de supervisión de las instituciones que operan en los principales centros financieros. Dichas autoridades deben tratar también de obtener información sobre los flujos procedentes de centros extraterritoriales y de las partidas complementarias, información que deberán examinar con detenimiento, porque sin ella no se podrá analizar debidamente el riesgo crediticio de un país y se demorará la identificación de posibles problemas de balanza de pagos.

Los directores reconocieron que se trata de cuestiones complejas y que tanto el FMI como la comunidad internacional tendrían que ampliar sus conocimientos especializados y dedicar recursos para poder prestar un asesoramiento detallado en cada una de estas esferas. Estuvieron de acuerdo en que el FMI podría desempeñar un papel importante, sobre todo en las actividades de supervisión, divulgando las normas internacionalmente aceptadas y alentando a los países miembros para que adopten las mejores prácticas. El Directorio observó que continuaría examinando el alcance de la labor que cumple el FMI en lo que atañe a la formulación y divulgación de normas internacionales. En su reunión de abril de 1998, el Comité Provisional respaldó este enfoque.

Fortalecimiento de la supervisión que ejerce el FMI

El Directorio, y posteriormente el Comité Provisional, reafirmaron la función fundamental que le corresponde a la supervisión que ejerce el FMI en la prevención de las crisis. Las medidas que se adoptaron tras la crisis financiera de México en 1994-95 fueron importantes para ayudar al FMI a adaptar su misión de supervisión a la rápida evolución del entorno mundial, sobre todo en el caso de las economías de mercados emergentes. No obstante, es preciso reforzar aún más varios aspectos de esta función:

  • El FMI debería intensificar la supervisión de las cuestiones relativas al sector financiero y colaborar con otras instituciones, entre ellas el Banco Mundial y el Banco de Pagos Internacionales, así como con el sector privado, para dar a sus países miembros el mejor asesoramiento posible en este sentido.

  • En el marco de la supervisión, el FMI debería prestar más atención a las cuestiones relativas a la cuenta de capital. Aunque se reconocen ampliamente los beneficios que para la economía mundial entraña un sistema abierto y liberal de circulación del capital, deberían seguirse de cerca la secuencia y el ritmo con que se liberaliza esta cuenta. En particular, la supervisión del FMI debería centrarse en los riesgos que conllevan un posible cambio radical de sentido de los flujos de capital, la rápida acumulación de deudas a corto plazo, la exposición al riesgo de las fluctuaciones cambiarías sin la debida cobertura y el efecto que podría tener una liberalización selectiva de la cuenta de capital.

  • En su misión de supervisión el FMI debería prestar mayor atención a la interdependencia de las políticas y a los riesgos de contagio, así como a las políticas de los países que tienen especial importancia para el sistema monetario internacional.

  • Es necesario mantener un intercambio de opiniones más frecuente y sistemático con los agentes del mercado de modo que, en el ejercicio de la supervisión, el FMI actúe con pleno conocimiento de las percepciones del mercado; a su vez, esto permitirá que los mercados comprendan mejor las opiniones y los análisis del FMI. Al mismo tiempo, al establecer este tipo de contacto, habrá que tener en cuenta el carácter confidencial del diálogo entre la institución y los países miembros y asegurar la imparcialidad en el trato con los distintos agentes del mercado.

  • La eficacia de la supervisión del FMI depende esencialmente de la voluntad de los países miembros para seguir sus recomendaciones. Para el FMI, esto significa que el análisis deberá ser el mejor posible, además de centrarse en cuestiones de importancia para cada país miembro.

  • Los puntos de vista del FMI deben comunicarse en forma eficaz a los países miembros, posiblemente tomando medidas cada vez más firmes. Quizá convenga pedir a los países miembros que respondan a las inquietudes planteadas por el FMI en un período determinado, de modo que su respuesta pueda presentarse sin demora a la atención del Directorio. Cuando las políticas que aplica un país miembro parezcan alejarse de lo recomendado por los funcionarios del FMI, el Directorio podrá conocer tempranamente la índole de las inquietudes en cuestión, al tiempo que se protege la confidencialidad de las comunicaciones. En lo relativo a esta cuestión, el Comité Provisional solicitó al Directorio que el FMI “desarrolle un mecanismo de respuesta graduada, en virtud del cual se hagan advertencias cada vez más enérgicas a los países que se considere que se han apartado significativamente de la trayectoria que deben seguir en sus políticas”.

Mayor disponibilidad y transparencia de la información

El FMI promueve decididamente entre sus países miembros la transparencia en lo que respecta a la información relacionada con la evolución de la economía y la formulación de la política económica. A pesar de que se ha progresado con respecto a la provisión continua y puntual de datos sobre los indicadores básicos que los países miembros declaran al FMI, tanto los directores como el Comité Provisional consideran que es necesario seguir mejorando, sobre todo, en lo que se refiere a la puntualidad. También es importante complementar estos indicadores ampliando la cobertura de la Normas Especiales para la Divulgación de Datos a otros tipos de información financiera. Habrá que considerar, asimismo, la posibilidad de ampliar la utilidad de las Normas Especiales y la facilidad de acceso del público y de los agentes del mercado a dichas normas, e incluso publicar el historial de los países miembros en materia de cumplimiento.

Los directores y el Comité Provisional también respaldaron las medidas que ha adoptado el FMI para lograr una mayor transparencia en la formulación de la política económica. Entre estas medidas, cabe mencionar el estímulo a los países miembros para que publiquen cartas de intención acerca de sus programas, que complementa la política que sigue el FMI desde hace tiempo de alentar a los países miembros a publicar los documentos sobre parámetros de política económica que preparan con la colaboración de los funcionarios del FMI y del Banco Mundial en relación con los giros que realizan en el marco del servicio reforzado de ajuste estructural.

Durante las deliberaciones del Directorio del mes de abril, se observó que el FMI ha ido aumentando constantemente la transparencia en el asesoramiento que presta en materia de política económica, como se ha demostrado recientemente con la publicación de las notas de información a la prensa (ahora “al público”) una vez finalizadas las consultas del Artículo IV (véase el recuadro 3). Los directores destacaron que es fundamental contar con informes claros, concisos y con sólidas bases analíticas preparados por los funcionarios —asi como con evaluaciones integrales y francas por parte del Directorio—para que estas notas resulten eficaces y convinieron en reconsiderar estos temas, incluidas formas para acelerar su publicación. En abril de 1998, el Comité Provisional alentó específicamente a un mayor número de países miembros a publicar estas notas. Asimismo, solicitó al FMI que “persevere en sus esfuerzos para lograr una mayor difusión sobre sus recomendaciones de política económica y alentó a los países miembros a dar mayor transparencia a sus políticas.”

Función central del FMI en el control de las crisis

En su reunión de abril, los directores reconocieron que no es realista suponer que todas las crisis puedan pronosticarse o evitarse. Cuando se produce una crisis, la comunidad internacional tiene que estar preparada para actuar con prontitud prestando asesoramiento sobre política económica, otorgando asistencia técnica bien integrada y, si fuera menester, financiamiento suficiente. El Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo han proporcionado un decisivo apoyo técnico y financiero para los planes de ajuste de los países asiáticos, y la cuantía de la ayuda bilateral también ha sido importante. El Directorio mencionó que el FMI tiene que coordinar cuidadosamente el respaldo proveniente de distintas fuentes y, en especial, velar por que este tipo de asistencia complemente la condicionalidad de los acuerdos del FMI.

En abril de 1998, el Comité Provisional respaldó la función central que desempeña el FMI, sobre todo en lo que se refiere a prestar apoyo, a través de la condicionalidad, a las reformas que han de emprender los países. Aplaudió también la oportuna reacción de la comunidad internacional, incluido el FMI, ante la crisis asiática, y declaró que no cabe esperar que la institución pueda financiar todos los déficit de balanza de pagos. Su función de catalizador es esencial para atraer recursos de otras fuentes de financiamiento y apoyar así a los países miembros empeñados en tareas de ajuste al igual que, en caso necesario, le corresponde coordinar la asistencia proveniente de esas fuentes.

Participación del sector privado en la prevención y solución de las crisis

Los directores convinieron en que la comunidad financiera mundial ha de fortalecer su capacidad para responder a las crisis de balanza de pagos en formas que aseguren una adecuada participación de todos los grupos de acreedores, incluidos los del sector privado. Es necesario que todos participen para que la carga se reparta equitativamente con el sector oficial y para limitar el riesgo moral. Concretamente, los directores consideraron que los medios utilizados para superar una crisis no deberían estimular un comportamiento imprudente o inviable de parte de los acreedores o de los deudores, lo cual podría intensificar la magnitud potencial y la frecuencia de las crisis en el futuro.

En las crisis recientes, muchos grupos de acreedores privados han sufrido cuantiosas pérdidas. Las acciones v los instrumentos de deuda a largo plazo han perdido valor y no se ha dado un tratamiento especial a los inversionistas en empresas declaradas en quiebra. En el caso de los acreedores con títulos de crédito a corto plazo, la situación planteada es grave y suscita inquietudes en cuanto al riesgo moral. Estos títulos de crédito suelen tener una gran liquidez, lo que podría traducirse en una mayor facilidad para que los acreedores se desprendan de ellos. Los países miembros han tratado de no incurrir en incumplimiento en relación con dichos títulos debido a las posibles repercusiones en la estabilidad de sus sistemas financieros y en el acceso a los mercados internacionales de capital. Así pues se procuró renovar, prorrogar o reestructurar las obligaciones con acreedores externos a medida que vencían. Esta cuestión pone de manifiesto la importancia de adoptar medidas preventivas que desalienten una excesiva dependencia del financiamiento a corto plazo. Entre estas medidas cabe mencionar la aplicación de apropiadas políticas tanto macroeconómicas como de gestión de la deuda; sistemas tributarios que no produzcan distorsión; una eficaz supervisión prudencial de los sistemas financieros; la declaración de datos puntuales y completos a los mercados financieros que incluya información sobre la deuda del sector de empresas, y la liberalización gradual de la cuenta de capital en una secuencia adecuada.

Los directores mencionaron asimismo que es importante fortalecer la capacidad de los países para hacer frente a un cambio repentino de actitud de los mercados, en especial reforzando sus sistemas financieros. No obstante, reconocieron que estos esfuerzos no son infalibles; es probable que en ciertas circunstancias las medidas de prevención no tengan un pleno efecto y los países se vean afectados por crisis de balanza de pagos. Los directores destacaron que, en la mayoría de estos casos, el FMI ha de asegurar la participación constante de los acreedores privados en todos los programas de ajuste (véase en el capítulo VIII la sección sobre la Política con respecto a los atrasos de entidades soberanas frente a acreedores privados). En su reunión de abril de 1998, el Comité Provisional coincidió con este punto de vista, conviniendo en que hay que encontrar la forma de asegurar la participación de los acreedores privados en una etapa temprana. El Comité pidió al Directorio que intensifique su examen de posibles medidas orientadas a aumentar la participación del sector privado en la prevención de las crisis y la distribución de la carga, procurando, entre otras cosas, incentivar en mayor medida a los acreedores e inversionistas a hacer un mejor uso de la información para analizar debidamente los riesgos y evitar asumir un riesgo excesivo.

El Comité propuso que se podrían considerar los siguientes mecanismos para alcanzar este objetivo:

  • Intensificar los contactos con los acreedores privados para explicar mejor los acuerdos de financiamiento respaldados por el FMI y elaborar modalidades de financiamiento del sector privado para lograr la participación de dichos acreedores en situaciones de crisis.

  • Estudiar con más detalle la posibilidad de incluir disposiciones en los contratos de emisión de bonos para que los tenedores estén representados, en caso de incumplimiento, en las negociaciones encaminadas a reestructurar dichos contratos.

  • Ampliar la aplicación de la política del FMI de otorgar préstamos a países miembros con atrasos, de modo de incluir, cuando corresponda, los bonos soberanos.

  • Alentar la adopción de leyes de quiebra estrictas para mejorar el funcionamiento de los mercados de capital nacionales e internacionales.

  • Recomendar a los países miembros que actúen con cautela al otorgar garantías oficiales, a fin de evitar que un problema de deuda privada se convierta en un problema de deuda soberana.

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