Informe Anual 1998
Chapter

Capítulo VI. Supervisión

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 1998
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Para que el FMI pueda lograr sus fines y llevar a cabo sus operaciones, el Convenio Constitutivo establece que la institución “ejercerá una firme supervisión de las políticas de tipos de cambio de los países miembros”. A fin de lograr este objetivo, el FMI lleva a cabo sus tareas de supervisión mediante mecanismos bilaterales y multilaterales. La supervisión multilateral consiste en deliberaciones sobre la evolución del sistema monetario internacional, que realiza el Directorio Ejecutivo tomando como base principalmente los informes sobre las perspectivas de la economía mundial preparados por el personal y mediante debates periódicos sobre la evolución, las perspectivas y las principales cuestiones de política de los mercados internacionales de capital. La supervisión bilateral se lleva a cabo a través de las consultas con cada país miembro, que se celebran anualmente con la mayoría de los países miembros, conforme a lo estipulado en el Artículo IV del Convenio Constitutivo del FMI. El Directorio Ejecutivo complementa este seguimiento sistemático de la evolución de cada país y de la economía mundial con sesiones oficiosas sobre cuestiones conexas.

Tradicionalmente, la supervisión que ejerce el FMI se ha centrado principalmente en alentar a los países a corregir los desequilibrios macroeconómicos, reducir la inflación y llevar a cabo reformas esenciales del comercio exterior y del mercado cambiario, y otras reformas de mercado. No obstante, y dependiendo de la situación de cada país, se considera cada vez más necesario adoptar una gama mucho más amplia de medidas institucionales orientadas a establecer y mantener la confianza del sector privado y sentar las bases de un crecimiento sostenido (véase el recuadro 2). En el ejercicio 1997/98, además de las deliberaciones en el marco de las consultas ordinarias del Articulo IV, el Directorio se reuníó varias veces para formular directrices en cada una de estas esferas.

Consultas del Artículo IV en 1997/98

Conforme a lo estipulado en el Artículo IV del Convenio Constitutivo, el FMI celebra consultas con cada país miembro, generalmente todos los años. Un equipo de funcionarios del FMI visita el país, recopila información económica y financiera y examina con las autoridades la evolución económica y la política monetaria, fiscal y estructural que están aplicando. Los funcionarios preparan generalmente una declaración final que se analiza con las autoridades; en algunos casos, la declaración final se da a conocer al público. A su regreso a la sede, el equipo de funcionarios prepara un informe en el que se analiza la situación económica y se evalúa la orientación de las políticas, informe que seguidamente se examina en el Directorio Ejecutivo. Al término de las deliberaciones, el Presidente del Directorio resume las opiniones expresadas por los directores durante la reunión en una exposición sumaria que se transmite a las autoridades del país. Posteriormente, esta exposición se publica si el país así lo desea (véase el recuadro 3), en forma de una nota de información a la prensa (ahora “al público”). Durante 1997/98, el FMI llevo a cabo 136 consultas del Artículo IV (cuadro 7).

Cuadro 7Consultas del Artículo IV concluidas en 1997/98
PaísReunión

del Directorio
Nota de

informatión

a la prensa
Alemania25 agosto 199729 agosto 1997
Angola8 octubre 1997
Antigua y Barbuda3 diciembre 199717 diciembre 1997
Argelia27 junio 199723 julio 1997
Argentina4 febrero 199823 febrero 1998
Armenia6 febrero 199812 marzo 1998
Amba19 mayo 199727 mayo 1997
Austria13 junio 199720 junio 1997
Bahamas, Las13 marzo 199831 marzo 1998
Bahrein4 marzo 1998
Bangladesh18 agosto 1997
Barbados30 enero 199825 febrero 1998
Belarús21 agosto 1997
Bélgica23 febrero 19983 marzo 1998
Belice12 mayo 19975 junio 1997
Bolivia10 septiembre 199719 septiembre 1997
Botswana13 marzo 199810 abril 1998
Brasil11 febrero 199813 marzo 1998
Brunei Darussalam6 octubre 1997
Bulgaria23 julio 199729 julio 1997
Burundi8 octubre 1997
Cabo Verde20 febrero 199810 marzo 1998
Camboya27 abril 1998
Camerún7 encro 199821 enero 1998
Canadá30 enero 199819 febrero 1998
Chad13 junio 199715 julio 1997
Chile11 febrero 199820 febrero 1998
China, República Popular de30 junio 1997
Colombia6 junio 1997
ComorasS octubre 1997
Costa Rica18 marzo 199814 mayo 1998
Côte d’Ivoire17 marzo 1998
Djibouti21 mayo 1997
Dominica23 mayo 199727 junio 1997
Ecuador3 septiembte 1997
Egipto7 enero 1998
El Salvador20 febrero 19986 abril 1998
Emiratos Árabes Unidos8 octubre 1997
Eritrea28 julio 1997
Eslovenia9 enero 199826 enero 1998
España16 marzo 19986 abril 1998
Estados Unidos28 julio 19974 agosto 1997
Estonia17 diciembre 199724 diciembre 1997
Etiopía21 noviembre 1997
Filipinas27 marzo 1998
Finlandia14 julio 199723 julio 1997
Francia22 octubre 19974 noviembre 1997
Gabón21 mayo 1997
Gambia6 octubre 1997
Ghana31 octubre 19971 diciembre 1997
Granada6 octubre 199722 octubre 1997
Grecia1 agosto 1997
Guinea3 abril 199829 abril 1998
Guinea-Bissau6 marzo 199826 marzo 1998
Guinea Ecuatorial2 febrero 1998
Guyana22 diciembre 1997
Hong Kong, RAE26 enero 199816 febrero 1998
Hungría8 septiembre 1997
India2 julio 199716 julio 1997
Indonesia9 julio 1997
Irán, República Islámica del30 enero 1998
Irlanda2 julio 199725 julio 1997
Israel11 febrero 199810 marzo 1998
Italia13 marzo 1998
Jamaica8 septiembre 19972 octubre 1997
Japón25 julio 199713 agosto 1997
Jordania23 abril 1998
Kazajstán20 junio 1997
Kiribati2 junio 1997
Kuwait15 octubre 19973 febrero 1998
Lesotho4 febrero 1998
Letonia23 marzo 199814 abril 1998
Líbano12 diciembre 1997
Lituania25 junio 199714 julio 1997
Madagascar10 septiembre 199728 octubre 1997
Malasia5 septiembre 1997
Malasia120 abril 199827 abril 1998
Malawi12 septiembre 1997
Maldivas26 enero 1998
Malí22 diciembre 19971 abril 1998
Malta23 mayo 1997
Marruecos6 marzo 199831 marzo 1998
Mauritania14 julio 199727 agosto 1997
México2 septiembre 1997
Moldova20 abril 199827 mayo 1998
Mongolia30 julio 19973 septiembre 1997
Mozambique7 abril 199830 abril 1998
Namibia22 octubre 1997
Nepal28 mayo 199713 junio 1997
Nicaragua18 marzo 19989 abril 1998
Niger28 julio 1997
Noruega23 febrero 19989 marzo 1998
Nueva Zelandia7 noviembre 199712 enero 1998
Países Bajas12 junio 19971 julio 1997
Pakistán20 octubre 19974 noviembre 1997
Panamá10 diciembre 199722 diciembre 1997
Papua Nueva Guinea23 enero 1998
Paraguay10 octubre 199722 octubre 1997
Perú25 junio 1997
Polonia16 marzo 199830 marzo 1998
Portugal17 octubre 19977 noviembre 1997
Qatar23 junio 1997
Reino Unido27 octubre 19976 noviembre 1997
República Checa13 febrero 19986 marzo 1998
República Dem. Pop. Lao16 junio 1997
República Dominicana21 agosto 199717 septiembre 1997
República Eslovaca13 febrero 1998
República Kirguisa12 diciembre 1997
Rusia, Federació de16 marzo 1997
Saint Kitts y Nevis18 junio 199726 junio 1997
Santo Tomé y príncipe16 julio 1997
San Vincente y las Granadinas3 diciembre 199717 diciembre 1997
Senegal28 julio 199726 agosto 1997
Sierra Leona5 mayo 1997
Singapur20 febrero 199816 marzo 1998
Sri Lanka23 julio 19975 agosto 1997
Sudáfrica11 julio 199725 agosto 1997
Sudán27 febrero 199813 abril 1998
Suecia22 agosto 19972 septiembre 1997
Suiza20 febrero 19986 marzo 1998
Suriname4 junio 1997
Tailandia13 junio 1997
Tanzania3 diciembre 199723 diciembre 1997
Tayikistán19 diciembre 1997
Togo21 enero 199819 febrero 1998
Túnez23 mayo 19975 junio 1997
Turkmenistán21 mayo 1997
Turquia9 julio 199725 agosto 1997
Ucraría25 agosto 1997
Uganda8 abril 199811 junio 1998
Uruguay20 junio 1997
Uzbekistán30 julio 1997
Vietnam2 febrero 1998
Yemen, República del29 octubre 1997
Zambia8 Octubre 1997
Zimbabwe21 mayo 1997

La consulta del Artículo IV con Malasia, correspondiente a 1998/99, se adelantó al 20 de abril de 1998.

La consulta del Artículo IV con Malasia, correspondiente a 1998/99, se adelantó al 20 de abril de 1998.

Para lograr una supervisión más continua y eficaz, el Directorio Ejecutivo complementa este seguimiento sistemático de la evolución de cada país con sesiones oficiosas periódicas —a veces mensualmente, o incluso con mayor frecuencia—en las que se examinan cuestiones importantes que afectan a algunos países y regiones. El Directorio también se reúne periódicamente para examinar la evolución de la economía y de los mercados financieros mundiales. Estas evaluaciones periódicas que realiza el Directorio sirven de base y guía para la labor que lleva a cabo el personal del FMI sobre los países miembros y se transmiten a las autoridades nacionales a través de los directores ejecutivos.

Otros mecanismos de supervisión

La supervisión a través de las consultas del Artículo IV es el principal cauce de cooperación entre el FMI y los países miembros. Además, en el caso de los países con dificultades de balanza de pagos, los acuerdos financieros oficiales para el uso inmediato de los recursos del FMI constituyen un marco de colaboración más intensa (véase el capítulo VIII). En algunos casos, los países miembros colaboran con el FMI en varias otras formas, por ejemplo, a través de los acuerdos financieros de carácter precautorio, los programas supervisados de forma oficiosa por los funcionarios del FMI y la supervisión reforzada.

  • Acuerdos de carácter precautorio. En virtud de estos acuerdos los países miembros convienen con el FMI en un acuerdo de derecho de giro o un acuerdo ampliado, pero no tienen intenciones de utilizar los recursos comprometidos por ese medio, a menos que las circunstancias lo exijan. No obstante, el país puede utilizar estos recursos siempre que cumpla las condiciones estipuladas en el acuerdo. Estos acuerdos brindan al país miembro un marco para la política económica y ponen de manifiesto el respaldo del FMI a las políticas del país, lo que refuerza la confianza en estas políticas. Son también una garantía de que el país podrá utilizar los recursos del FMI, en caso necesario, siempre que se cumplan las condiciones acordadas.

  • Programas supervisados de forma oficiosa por funcionarios del FMI. Los funcionarios del FMI llevan a cabo un seguimiento del programa económico del país y examinan periódicamente la evolución del programa con las autoridades. Sin embargo, este seguimiento oficioso no constituye un respaldo oficial del FMI a las políticas del país miembro.

  • Supervisión reforzada. Este procedimiento tampoco constituye un respaldo oficial del FMI a la política económica de un país miembro. Se hace hincapié más bien en un seguimiento directo y oficial por parte del FMI. Este procedimiento se estableció originalmente para facilitar los acuerdos de reprogramación de la deuda con los bancos comerciales, pero se ha utilizado a veces en otras situaciones. En muchos otros casos, este seguimiento proporciona a las autoridades un marco para infundir confianza a otras partes interesadas, como los donantes, los acreedores o los mercados financieros.

Enseñanzas de la crisis de Asia para la supervisión

En marzo de 1998, el Directorio Ejecutivo llevó a cabo el examen semestral de las políticas de los países miembros en el contexto de la supervisión, centrándose en esa ocasión en las enseñanzas de la crisis de Asia para la supervisión. En el examen, los directores observaron que la capacidad del FMI para detectar en una etapa temprana las tensiones emergentes en los países afectados por la crisis ha sido desigual. En el caso de Tailandia, el FMI había manifestado serias inquietudes sobre la forma en que evolucionó la situación económica a partir de 1996, inquietudes que se transmitieron a las autoridades a través de varios cauces, entre ellos, mediante contactos confidenciales al más alto nivel. De hecho, el FMI parecería haber sido más consciente de los riesgos que entrañaba el devenir de la política económica de Tailandia que la mayoría de los observadores de los mercados. Sin embargo, en otros países de Asia, si bien se identificaron deficiencias muy importantes, sobre todo en el sector financiero, los hechos tomaron al FMI por sorpresa, debido en parte a la falta de acceso a la información necesaria y a la imposibilidad de observar todas las consecuencias que entraña la combinación de deficiencias estructurales en la economía y los efectos de contagio. Concretamente, en el caso de Corea, el FMI no consideró con suficiente urgencia las tensiones financieras que empezaron a producirse a principios de 1997.

Recuadro 2La segunda generación de reformas

Si bien la estabilidad macroeconómica, la liberalización y el marco institucional básico de una economía de mercado son elementos esenciales para lograr un crecimiento vigoroso, la experiencia del FMI en su labor con los países miembros demuestra que se requieren reformas más profundas y de mayor envergadura para lograr un crecimiento de alta calidad que sea viable y más equitativamente compartido. Estas reformas —que constituyen la denominada “segunda generación de reformas”—abarcan varias esferas cuya importancia se puso claramente de manifiesto en la reciente crisis financiera de Asia.

El FMI, en colaboración con el Banco Mundial, está contribuyendo a la aplicación de esta segunda generación de reformas en los países miembros por medio de la supervisión (junto con otros organismos internacionales, según sea pertinente), la asistencia técnica y el financiamiento, de varias maneras:

  • Ayudando a los países miembros a lograr mayor eficiencia y solidez en el sector financiero, estableciendo, por ejemplo, una supervisión prudencial apropiada.

  • Ayudando a los países miembros a dar mayor transparencia a la política y las prácticas fiscales y a mejorar la calidad, la puntualidad y la divulgación de los datos económicos y financieros como forma de reducir el riesgo de cambios desestabilizadores en la confianza de los inversionistas cuando surjan problemas económicos o financieros.

  • Ayudando a los países miembros a mejorar la gestión de gobierno estableciendo un marco reglamentario sencillo y transparente y un sistema judicial independiente y profesional que vele por el cumplimiento de la ley, incluido el respeto de los derechos de propiedad.

  • Colaborando con los países miembros en la redefinición del papel del Estado en la economía, de forma que éste contribuya al desarrollo de las actividades del sector privado mediante, por ejemplo, la reestructuración y privatización de las empresas estatales y la reducción, en general, de la intervención del Estado en las esferas en que las fuerzas del mercado puedan actuar con mayor eficiencia.

  • Contribuyendo a mejorar la calidad del gasto público en los países miembros, por ejemplo, prestando más atención al gasto en educación y salud.

  • Ayudando a los países miembros a fomentar la flexibilización de los mercados de trabajo.

Recuadro 3Divulgación de información sobre las consultas del Artículo IV

Desde mayo de 1997, el Directorio Ejecutivo ha publicado notas de información a la prensa (ahora “al público”) una vez concluidas las consultas del Artículo IV con los países miembros. Estas notas constan de:

  • Una descripción básica de la situación económica del país miembro en el momento en que se celebra la consulta.

  • La evaluación del Directorio Ejecutivo sobre dicha situación y las políticas del país miembro, tal como se refleja en la exposición sumaria del Presidente del Directorio al término de las deliberaciones sobre la consulta.

  • Un cuadro de los principales indicadores económicos.

Las notas de información se publican, con carácter voluntario, a solicitud de los países miembros que deseen dar a conocer al público las opiniones del Fondo Monetario Internacional con respecto a sus políticas y perspectivas. De las 136 consultas concluidas durante 1997/98, en 77 casos se publicaron notas de información al público (véase el cuadro 7). El texto completo de las notas en inglés puede consultarse en el sitio del FMI en Internet (http://www.imf.org. La notas de información al público también se publican tres veces al año en una nueva publicación del FMI,IMF Economic Reviews, cuyo primer número apareció en mayo de 1998.

Desde la perspectiva actual, está claro que los riesgos de los países afectados por la crisis no fueron considerados en su justa medida, ni siquiera por los mercados. Los directores también hicieron hincapié en que algunas otras economías de mercados emergentes que habían adoptado oportunamente y mantenido medidas de política para hacer frente a las presiones de los mercados han podido detener con éxito la propagación de las turbulencias. En esos casos, la atenta supervisión del FMI ha sido de utilidad. Algunos directores subrayaron que no sería realista esperar que la supervisión que ejerce el FMI sirva para evitar todas las crisis y detectar precozmente todos los problemas, y que los efectos de contagio de la crisis de Tailandia fueron, en gran medida, imprevisibles. No obstante, alentaron al personal a que, en el ejercicio de la supervisión, hagan más hincapié en los riesgos de efectos de contagio.

El FMI y la comunidad financiera internacional pueden extraer enseñanzas valiosas de la experiencia de los últimos nueve meses. Los acontecimientos siguen evolucionando y sería necesario volver a considerar numerosos aspectos, entre ellos el diseño y la puesta en práctica de los programas respaldados por el FMI, la función de éste y de otras entidades oficiales en el financiamiento de estos programas, la colaboración entre el FMI y otras instituciones internacionales, especialmente el Banco Mundial, el papel del sector privado en situaciones de crisis y la política del FMI en materia de información al público. A tal efecto, al inicio del nuevo ejercicio 1998/99 se acordó que antes de las Reuniones Anuales de octubre de 1998 debería llevarse a cabo un examen de la experiencia acumulada con los programas del FMI en los países afectados por la crisis asiática, a fin de abordar cuestiones relativas a la orientación y el diseño de los programas, su implementación y, en la medida de lo posible, los resultados iniciales logrados con los programas. La experiencia recogida en dichos países también sería objeto de examen en 1998/99 como parte del estudio de las perspectivas de la economía mundial y en el contexto del informe anual sobre los mercados internacionales de capital. Las enseñanzas que se desprenden de lo sucedido en Asia se plasmarían en varios trabajos sobre diversos aspectos del fortalecimiento de la arquitectura del sistema monetario internacional, centrando la atención en la disponibilidad y difusión de datos económicos, la transparencia de las políticas de los países miembros y de la supervisión que ejerce el FMI, y el papel de las normas internacionales para evaluar las políticas y prácticas seguidas por los países miembros. También sería objeto de ulterior examen en el Directorio el establecimiento de incentivos apropiados para los flujos financieros internacionales logrando que el sector privado participe en la prevención o resolución de las crisis financieras. El FMI incorporaría las enseñanzas recogidas a lo largo de la crisis de Asia en su labor en curso sobre la forma de liberalizar la cuenta de capital ordenadamente y en la secuencia debida. Asimismo, se examinaría el desarrollo de la colaboración entre el Banco Mundial y el FMI, sobre todo en lo relativo a la reforma del sector financiero, a fin de determinar los campos en los que podrían lograrse mejoras.

En marzo de 1998, al analizar la función de supervisión que ejerce el FMI, los directores subrayaron cinco enseñanzas principales:

Primera enseñanza

Para que la supervisión sea eficaz es vital contar puntualmente con información exacta. Los directores consideraron que se han producido algunas mejoras desde 1995 en lo tocante a la divulgación de datos, tanto al FMI como a los mercados, pero señalaron que es esencial seguir avanzando en este sentido. La crisis de Asia ha puesto de manifiesto la importancia crucial de algunos datos a los que no se pudo tener acceso, bien porque las autoridades se habían mostrado renuentes a proporcionarlos —como los pasivos del banco central relacionados con las reservas—o debido a la carencia de sistemas para elaborar puntualmente la información, como en el caso de la deuda privada a corto plazo. La crisis también ha demostrado que la adecuada provisión de datos al público es importante para fomentar la transparencia y reforzar la confianza de los mercados. Los directores hicieron hincapié en la necesidad de desplegar un mayor esfuerzo para mejorar la declaración de datos de los países miembros al FMI y al público, entre otras formas, a través de las Normas Especiales para la Divulgación de Datos (NEDD). Tanto en un terreno como en el otro, es necesario efectuar un seguimiento más estricto del cumplimiento de las normas. No obstante, varios directores advirtieron que es necesario actuar con cautela en lo relativo al acceso a información sumamente delicada o a datos para los que todavía no se han adoptado normas apropiadas a escala internacional, como los indicadores prudenciales. Además, los directores subrayaron la importancia de compilar datos puntuales y exactos sobre la deuda externa a corto plazo, reconociendo al mismo tiempo que ello exigiría un notable esfuerzo estadístico a la mayoría de los países afectados. Los directores convinieron en que, en los casos en que los países no puedan recopilar los datos necesarios, habrá que prestarles asistencia técnica, incluida la que pueda brindar el FMI en su esfera de competencia. Entretanto, deberá prestarse más atención a la utilización y la mejora de las fuentes de datos disponibles, incluida la información proveniente del Banco de Pagos Internacionales.

Con carácter más general, y habida cuenta de los cambios en la arquitectura del sistema financiero internacional y de la variedad de fuentes de datos, algunos directores hicieron hincapié en la necesidad de que el FMI colabore con otros organismos internacionales, e incluso con las autoridades nacionales de fiscalización y los agentes del mercado, a fin de crear un marco conceptual para la compilación y la difusión de datos. Los directores instaron firmemente al personal a que señale a la atención del Directorio los casos en que la imposibilidad de obtener los datos necesarios haya obstaculizado el eficaz ejercicoi de la supervisión, y sugirieron que se estudien fórmulas para lograr una reacción más efectiva del FMI ante estos casos. Algunos directores propusieron que se considere la posibilidad de no concluir las consultas del Artículo IV en los casos en que resulte cuestionable la disposición del país miembro a facilitar al FMI los datos necesarios para la supervisión. Esta propuesta fue respaldada por el Comité para el Desarrollo, que en la reunión celebrada en abril de 1998 recomendó que si deficiencias persistentes en la comunicación al FMI de la información pertinente dificultan el ejercicio de la supervisión, debe aplazarse la conclusión de las consultas del Artículo IV.

Segunda enseñanza

Es necesario ampliar el alcance de la supervisión más allá de los aspectos macroeconómicos de corto plazo, manteniendo al mismo tiempo un criterio apropiado de selectividad. Desde 1995 se ha ampliado la cobertura y el análisis de las políticas estructurales clave en las economías de mercados emergentes, especialmente en lo que se refiere al sector financiero. Sin embargo, los problemas en este sector son a menudo complejos y tardan en gestarse, por lo cual muchos directores consideraron que el FMI debe especializarse aún más en el análisis de los problemas del sector financiero, incluso contratando personal con la experiencia pertinente. Destacando que la ventaja comparativa del FMI reside en el análisis de la evolución macroeconómica, algunos directores consideraron que la reestructuración del sector financiero debe dejarse en manos de otras instituciones, especialmente el Banco Mundial. Otros directores observaron que, en la crisis de Asia, estas fronteras no siempre fueron fáciles de delimitar y que el activo papel que desempeñó al principio el FMI en todos los aspectos de las reformas del sector financiero ha sido esencial. Los directores coincidieron en que la colaboración con otras instituciones ha de ser estrecha y debe orientarse a evitar la duplicación de esfuerzos, sobre todo con el Banco Mundial y también con las autoridades nacionales de supervisión y el BPI. Varios directores insistieron en la utilidad de elaborar una serie de normas en distintos ámbitos que faciliten el ejercicio de la supervisión y la difusión de información a los mercados, y sugirieron que dicha supervisión podría muy bien alentar a los países miembros a adaptar sus procedimientos conforme a normas internacionales como las establecidas por el Comité de Basilea de Supervisión Bancaria en losprincipios fundamentales para una supervisión bancaria eficaz.

La situación vulnerable de muchas economías de mercados emergentes frente a los grandes flujos de capital subraya la importancia de que el FMI supervise en detalle los aspectos relativos a la cuenta de capital. Algunos directores recalcaron que es necesario realizar un seguimiento minucioso de la secuencia y del ritmo de las medidas encaminadas a liberalizar la cuenta de capital. Concretamente, el FMI debería centrar la supervisión en los riesgos que plantean el posible cambio de sentido de los grandes flujos de capital, la rápida acumulación de deuda externa a corto plazo y el impacto de las medidas selectivas de liberalización de la cuenta de capital. También en este sentido, los directores destacaron la crucial importancia de contar con datos exactos y puntuales. Unos pocos directores propusieron que en los informes de las consultas se deje constancia sistemáticamente de los avances en materia de liberalización de la cuenta de capital. Algunos otros directores consideraron que la experiencia de los nueve meses anteriores indica que los controles de capital, cuando son selectivos y están adecuadamente focalizados, pueden contribuir a que el país se encuentre en una situación menos vulnerable. No obstante, la mayor parte de los directores se mostraron escépticos con respecto a que la introducción de controles en economías con una cuenta de capital relativamente liberalizada pueda ser de utilidad más allá de la mera provisión de un margen de maniobra temporal que les permita instrumentar políticas de ajuste más fundamentales.

Tercera enseñanza

En un entorno de expansión de los flujos financieros y comerciales entre los países, el FMI, en el ejercicio de la supervisión en relación con cada país, debe prestar más atención a la interdependencia de las políticas y a los riesgos de contagio. Los directores subrayaron que el impacto que las políticas de países de importancia sistémica o regional pueda tener sobre otros países debe ser objeto de mayor atención; de la misma manera, en las consultas bilaterales debe considerarse la vulnerabilidad de la situación interna a la evolución del entorno externo, con el objeto de instar a los respectivos países a adoptar sin demora medidas enérgicas para atenuar los riesgos de contagio. Los directores observaron que la supervisión multilateral podría desempeñar una función importante en la detección de posibles efectos secundarios, y subrayaron la importancia de integrar más plenamente las actividades de supervisión multilateral que realiza el FMI con el diálogo bilateral que mantiene con los países miembros, procurando que en la supervisión bilateral se aproveche en toda su extensión la experiencia acumulada en materia de mercados de capital y sector financiero. Muchos directores abogaron también por un intercambio de opiniones más frecuente y sistemático entre el personal de la institución y los agentes del mercado como parte del proceso de supervisión y consideraron que, cuando proceda, debería incluirse en los informes preparados por el personal una breve evaluación de la actitud de los mercados. Unos pocos directores advirtieron que, en esos contactos, debe tenerse en cuenta el carácter confidencial del diálogo que mantiene el FMI con los países miembros.

Cuarta enseñanza

El papel crucial de la credibilidad para el restablecimiento de la confianza de los mercados subraya la importancia de la transparencia. En este sentido, los directores expresaron su satisfacción por la decisión de las autoridades de Corea, Indonesia y Tailandia de publicar las cartas de intención dirigidas al FMI en las que se detallan sus programas de ajuste. Varios directores también expresaron su satisfacción por el número cada vez mayor de países que autoriza la publicación de notas de información a la prensa o al público, en las que se resumen las deliberaciones del Directorio sobre las consultas del Artículo IV, y consideraron que sería deseable que el mayor número posible de países permitiera su publicación. A juicio de algunos directores, el FMI podría ir más lejos en lo tocante a la divulgación de sus opiniones sobre las políticas económicas de los países miembros, y propusieron reconsiderar la posibilidad de publicar los informes del personal sobre las consultas del Artículo IV. Sin embargo, algunos otros directores abogaron por un enfoque más prudente, señalando que el mantenimiento de la confidencialidad es un elemento clave para que la supervisión sea eficaz. Unos pocos directores respaldaron también la propuesta de que, si pasado un cierto período un país miembro siguiera haciendo caso omiso de las advertencias del FMI expresadas en un tono confidencial, la institución se acogería, como último recurso, a lo estipulado en el Artículo XII, Sección 8 del Convenio Constitutivo y haría públicas sus inquietudes. No obstante, la mayor parte de los directores dudaron de que la publicación de las advertencias aumente la eficacia de la supervisión. En concreto, expresaron su preocupación de que la amenaza de dar publicidad a las conversaciones pueda restar franqueza al diálogo entre el FMI y los países miembros y de que la divulgación de las advertencias pueda acelerar las crisis, en vez de evitarlas.

Recuadro 4Oficina Regional del FMI para Asia y el Pacífico

La creación de una nueva Oficina Regional para Asia y el Pacífico, en Tokio, refleja de importancia de la región de Asia y el Pacífico en la economía mundial y para la labor del FMI. El Director de la Oficina, integrada por diez funcionarios, es el Sr. Kunio Saito. Las principales funciones de la Oficina son las siguientes:

  • Foros regionales de política. Una de las responsabilidades de la Oficina es facilitar el diálogo entre el FMI y las autoridades de política económica de la región por medio de varios foros regionales de política, principalmente el Grupo del Marco de Manila, el Consejo de Cooperación Económica en Asia y el Pacífico (APEC), la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) y la Reunión de Ejecutivos de Bancos Centrales y Autoridades Monetarias de Asia Oriental y el Pacífico (EMEAP), y coordinar las actividades de supervisión regional y mutua. El Grupo del Marco de Manila está constituido por representantes de los ministerios de Hacienda y los bancos centrales de 14 economías de la región. Es el principal foro de reciente creación orientado a reforzar la supervisión, fomentar la cooperación y promover la estabilidad financiera en la región. La Oficina Regional desempeña las funciones de Secretaría de este Grupo.

  • Supervisión de los mercados financieros. La Oficina lleva a cabo un seguimiento y análisis de los mercados financieros de la región para que el FMI disponga de información global y puntual sobre la evolución y las tendencias de los mercados. Este análisis contribuye a una mejor comprensión por parte del FMI de la evolución económica de la región y es un elemento importante para reforzar la supervisión.

La Oficina también desempeña una amplia gama de actividades de relaciones externas y facilita el suministro de asistencia técnica y capacitación en la región.

Quinta enseñanza

La eficacia de la supervisión del FMI depende esencialmente de la voluntad de los países miembros de seguir sus recomendaciones. Un diálogo franco y la capacidad del FMI para centrar la atención en las cuestiones de importancia para cada país son elementos clave para lograr dicha eficacia. Además, los directores hicieron hincapié en que una participación más activa en los foros regionales permitiría a los funcionarios del FMI conocer las opiniones de la comunidad internacional, y estimaron que el FMI debería colaborar estrechamente con dichos foros tanto en Asia como en otras regiones (recuadro 4). Algunos directores señalaron la importante función que podría desempeñar la presión entre pares tanto en los foros regionales como a través del Directorio. Los directores expresaron su satisfacción por la participación del FMI en los debates del Consejo de la Cooperación Económica en Asia y el Pacífico y en la Segunda Reunión del Marco de Manila celebrada en Tokio.

Transparencia y responsabilidad del gobierno

El FMI ha proporcionado desde hace tiempo asesoramiento y asistencia técnica para coadyuvar al buen gobierno en los países miembros, fomentando, por ejemplo, la transparencia y la responsabilidad del sector público. En estos últimos años, se ha prestado más atención a las cuestiones relacionadas con el buen gobierno. Concretamente, en septiembre de 1996 el Comité Provisional del FMI aprobó la declaración sobre la Alianza para el crecimiento sostenible de la economía mundial, en la que se señala que es esencial “fomentar el buen gobierno en todos sus aspectos, garantizando el imperio de la ley, velando por que el sector público sea más eficiente y rinda cuenta de sus acciones, y luchando contra la corrupción” a fin de crear un marco que propicie la prosperidad económica. En este mismo sentido, en la reunión celebrada en abril de 1998, el Comité Provisional adoptó el “Código de buenas prácticas sobre transparencia fiscal: Declaración de principios”, a fin de realzar el grado de responsabilización y credibilidad de la política fiscal como elemento fundamental del buen gobierno.

En 1997/98, el Directorio Ejecutivo del FMI se reunió en varias ocasiones a fin de formular directrices para la institución con respecto a las cuestiones relacionadas con la gestión de gobierno y un código de buenas prácticas para los países miembros en materia de transparencia fiscal.

Buen gobierno

En un debate sobre la función del FMI en el ámbito de la gestión de gobierno, celebrado en mayo de 1997, los directores ejecutivos insistieron firmemente en la importancia del buen gobierno para la eficiencia y el crecimiento de la economía. Se señaló que la función de la institución en esta esfera evoluciona de manera pragmática en la medida en que se comprende mejor el efecto positivo que puede tener en la estabilidad macroeconómica y el crecimiento sostenible de los países miembros el hecho de prestar mayor atención a los aspectos relativos a la gestión de gobierno. Los directores respaldaron firmemente la función que ha venido desempeñando el FMI en esta esfera en los últimos años a través de su asesoramiento en materia de política económica y su asistencia técnica, y expresaron su satisfacción por los esfuerzos desplegados para lograr un tratamiento más completo, en el contexto de las consultas del Artículo IV y los programas respaldados por el FMI, de los aspectos de la gestión de gobierno comprendidos en el mandato y el ámbito de especialización de la institución. Los directores subrayaron la necesidad de asegurar un tratamiento ecuánime de los aspectos relacionados con la gestión de gobierno en todos los países miembros. Observaron también que es necesario respaldar los esfuerzos desplegados por el FMI para fomentar el buen gobierno mediante una mayor colaboración con otras instituciones multilaterales, en especial el Banco Mundial, a fin de aprovechar mejor las esferas de especialización complementarias.

Los directores hicieron hincapié en que la responsabilidad de la gestión de gobierno corresponde ante todo a las autoridades nacionales. En lo posible, los funcionarios del FMI deberán basarse en la voluntad y el compromiso de las autoridades nacionales para abordar estas cuestiones. El mandato del FMI no permite a la institución asumir la función de órgano investigador o custodio de la integridad financiera de los países miembros.

Los directores destacaron que la participación de la institución en cuestiones relacionadas con la gestión de gobierno deberá limitarse a los aspectos económicos. El FMI podría contribuir al buen gobierno principalmente en dos esferas: mejoramiento de la administración de los recursos públicos y apoyo a la creación y al mantenimiento de un marco reglamentario transparente y estable propicio para una actividad eficiente del sector privado. En este sentido, los directores hicieron hincapié en los beneficios que podrían lograrse mediante reformas que fomenten la transparencia y la responsabilidad en las actividades del sector público y establezcan condiciones equitativas para el sector privado. Al abordar problemas relativos a la gestión de gobierno, el FMI deberá basarse en la evaluación de si el problema en cuestión tendría un efecto significativo, concreto o potencial, en los resultados macroeconómicos a corto y mediano plazo. Los directores advirtieron que el FMI deberá mantenerse al margen de consideraciones políticas al abordar cuestiones relacionadas con la gestión de gobierno. Los directores reconocieron, al mismo tiempo, que en la práctica rara vez se pueden delimitar claramente los aspectos económicos y políticos de la gestión de gobierno: lo importante es que el asesoramiento del FMI se base en sólidas consideraciones económicas dentro de su mandato.

Los directores hicieron hincapié en que las carencias de la gestión de gobierno que afecten a los resultados macroeconómicos deberán abordarse en las primeras etapas de la reforma. Si bien la necesidad de salvaguardar los recursos del FMI se satisface principalmente mediante la aplicación de medidas de ajuste macroeconómico adecuadas, los directores reconocieron que los problemas de gestión de gobierno podrían influir en los resultados macroeconómicos y en la eficacia de dichas políticas. Por consiguiente, la condicionalidad podría comprender medidas de política relacionadas con la gestión de gobierno si se considera que estas medidas son vitales para lograr los objetivos del programa.

Tras el debate celebrado en mayo, el 25 de julio de 1997 el Directorio Ejecutivo adoptó algunas pautas sobre la función del FMI en lo que respecta al buen gobierno8. Estas pautas tienen por objeto lograr que la institución preste más atención a estas cuestiones, específicamente mediante:

  • Un tratamiento más completo, en el contexto de las consultas del Artículo IV y los programas respaldados por el FMI, de las cuestiones relacionadas con la gestión de gobierno comprendidas en el mandato y la especialidad de la institución.

  • Un enfoque más dinámico en el fomento de políticas y la creación de instituciones y sistemas administrativos para eliminar las oportunidades de soborno, corrupción y actividades fraudulentas en la gestión de los recursos públicos.

  • El tratamiento ecuánime de las cuestiones relacionadas con la gestión de gobierno en todos los países miembros.

  • Una mayor colaboración con otras instituciones multilaterales, en especial el Banco Mundial, para aprovechar mejor las esferas de especialización complementarias.

Transparencia en las operaciones presupuestarias

La transparencia fiscal puede definirse como la apertura al público de la estructura y las funciones públicas, las intenciones de la política fiscal, las cuentas del sector público y las proyecciones. Abarca el fácil acceso a información fiable, completa, puntual, comprensible y comparable internacionalmente sobre las actividades del gobierno —incluso sobre las que se emprenden fuera del sector gubernamental—para que el electorado y los mercados financieros puedan evaluar con precisión la situación financiera actual y futura del sector público. En octubre de 1997, el Directorio Ejecutivo, observando que la política fiscal es uno de los aspectos clave de la supervisión del FMI, y con el objetivo de intensificar la atención que los gobiernos prestan a las cuestiones de política fiscal, consideró el tema de la transparencia en las operaciones del gobierno y las normas de política fiscal. También en este sentido, en abril de 1998 el Directorio aprobó un proyecto de código de buenas prácticas sobre transparencia fiscal que fue presentado al Comité Provisional.

En el debate celebrado en octubre de 1997, los directores coincidieron en que la transparencia en las operaciones del gobierno fomenta la disciplina fiscal, una gestión acertada del sector público y el buen gobierno, y contribuye al mejoramiento de los resultados macroeconómicos. Además, en un entorno de globalización de la economía mundial, en el que los costos resultantes de la pérdida de la confianza del mercado son cada vez más evidentes, la transparencia fiscal contribuye a infundir confianza en la política económica del gobierno. La transparencia fiscal entraña la fijación de objetivos de política fiscal claros, el establecimiento de mecanismos institucionales claros (incluido un proceso presupuestario apropiado), el uso de métodos contables ampliamente aceptados y transparentes y el suministro con puntualidad de información fiable.

Los directores coincidieron en que el FMI deberá seguir ayudando a los países miembros a lograr una mayor transparencia fiscal mediante la supervisión, la asistencia técnica y la formulación de programas. Para alcanzar ese objetivo se requerirán varios años y las prioridades en esta materia podrían variar de un país a otro. Por lo tanto, el FMI deberá prestar la debida atención a las circunstancias específicas de cada país. Algunos directores subrayaron que la participación del FMI en materia de transparencia fiscal deberá centrarse en cuestiones de importancia macroeconómica y señalaron la necesidad de asegurar un tratamiento ecuánime.

Los directores respaldaron la mayor atención que presta el personal al fomento de la transparencia en las operaciones del gobierno. Si bien muchos directores se mostraron partidarios de que el personal prepare un pequeño manual de buenas prácticas sobre transparencia fiscal, algunos directores manifestaron sus reservas con respecto al establecimiento de “prácticas óptimas”. Otros consideraron que el personal podría ir preparando una lista de prácticas transparentes en el contexto de las consultas del Artículo IV. Muchos directores advirtieron de las consecuencias que tendría dicha iniciativa sobre los recursos.

La declaración de informes puntuales y completos sobre las cuentas del sector público también es un elemento importante. Con este fin, los directores instaron a ampliar la cobertura de las cuentas fiscales de forma que se incluyan las operaciones del gobierno general, y a declarar datos sobre las operaciones extrapresupuestarias y el costo de las actividades cuasifiscales. Además, el registro en valores de caja debería complementarse con el registro de las transacciones en valores devengados. En la medida de lo posible, las autoridades deberían publicar información sobre las garantías y los pasivos del sector público sin financiamiento previsto. Los directores observaron que las desgravaciones fiscales discrecionales, las exenciones fiscales y la gestión arbitraria de los impuestos son algunos de los problemas más importantes que afectan a la situación fiscal de muchos países y subrayaron también la necesidad de establecer sistemas tributarios estables y transparentes y de elaborar estimaciones de los gastos tributarios como parte del proceso presupuestario.

Normas de política fiscal. En octubre de 1997, el Directorio Ejecutivo también consideró las ventajas y desventajas de las normas de política fiscal, entre las que se incluyen medidas restrictivas de carácter permanente en materia de política fiscal, tales como la obligación de mantener un presupuesto equilibrado o de control del déficit público, las normas relativas a la obtención de préstamos y a la deuda o las reservas. Muchos directores señalaron que este tipo de normas podrían resultar muy útiles para reforzar o restablecer la credibilidad en circunstancias específicas. Algunos directores observaron también que estas normas y restricciones fiscales son útiles en el marco de las zonas de moneda común, refiriéndose a las ventajas de los valores de referencia establecidos en el Tratado de Maastricht para la convergencia fiscal en la Unión Europea.

Al mismo tiempo, los directores advirtieron que las normas fiscales no constituyen una panacea. Los buenos resultados económicos dependen de la voluntad política de aplicar políticas acertadas; es poco probable que la mera promulgación de normas sin lograr el consenso político para poner en práctica las consiguientes medidas de política permita lograr los resultados esperados. Los directores también señalaron que en la práctica podría resultar difícil que en estas normas de política fiscal se plasmaran todas las características del modelo normativo formulado por el personal, a saber, normas bien definidas, transparentes, adecuadas, coherentes, sencillas, lo suficientemente flexibles para hacer frente a perturbaciones exógenas y fluctuaciones cíclicas de la actividad, exigibles y eficientes9. Además, los esfuerzos por cumplir una norma fiscal recurriendo con excesiva frecuencia al aumento de las tasas impositivas y a reducciones superficiales o insostenible del gasto, o a medidas aisladas, podrían resultar contraproducentes. Los directores señalaron que, en determinadas circunstancias, las normas fiscales podrían resultar útiles para permitir a los países institucionalizar políticas macroeconómicas más apropiadas. Los directores consideraron que en los casos en que los países miembros deseen formular normas fiscales, o incorporarlas en el diseño de programas de ajuste, el FMI debería estar dispuesto a proporcionar asesoramiento en materia de política y asistencia técnica.

Código de buenas prácticas sobre transparencia fiscal. Tomando como base el debate celebrado en octubre de 1997 el personal siguió examinando este tema y, en abril de 1998, presentó a la consideración del Directorio un proyecto de código de buenas prácticas sobre transparencia fiscal. La razón fundamental para la adopción de dicho código es que la transparencia fiscal podría contribuir a un debate público mejor informado sobre la formulación de la política fiscal y sus resultados, acentuar la responsabilidad del gobierno por la aplicación de la política fiscal y, por ende, fomentar el buen gobierno, reforzar la credibilidad y lograr el respaldo popular para aplicar políticas macroeconómicas acertadas. Debido a su experiencia en la gestión de las finanzas públicas, el FMI se encuentra en una posición que le permite desempeñar un papel fundamental en el fomento de una mayor transparencia fiscal. En el proyecto de código presentado al Directorio se formulan los principios y prácticas que los gobiernos podrían adoptar para alcanzar los siguientes objetivos:

  • Clara definición de las funciones y responsabilidades del gobierno.

  • Divulgación de información sobre las actividades gubernamentales.

  • Transparencia en la preparación, ejecución y publicación del presupuesto.

  • Evaluación independiente que garantice la integridad de la información fiscal.

En general, los directores ejecutivos expresaron su satisfacción por el proyecto de código. La mayor parte de los directores consideraron positivo que se hubiera llegado a un consenso sobre los principios generales y los elementos esenciales de una gestión transparente de las finanzas públicas y subrayaron la importancia de avanzar en la preparación del manual propuesto, en el que se examinarían algunas de las cuestiones prácticas que podrían plantearse. También propusieron que el código fuera objeto de evaluaciones y revisiones periódicas.

Los directores señalaron que la aplicación del código debería adaptarse a las circunstancias de cada país, reconociéndose las diferencias legítimas en el enfoque que los países pudieran aplicar para lograr una mayor transparencia de las finanzas públicas. En lo que respecta a los países con instituciones menos sólidas o con limitaciones jurídicas estrictas, el logro de avances hacia la transparencia fiscal en consonancia con las disposiciones del código podría llevar cierto tiempo. EI FMI debe estar preparado para proporcionar asistencia técnica, en cooperación con otros organismos internacionales, a los países que la soliciten.

En la reunión celebrada en abril de 1998, el Comité Provisional adoptó el Código de buenas prácticas sobre transparencia fiscal: Declaración de principios (véase el recuadro 5; en el apéndice VI se presenta el texto completo), reconociendo que su implementación se verá afectada por la diversidad de instituciones fiscales, sistemas jurídicos y capacidad operacional.

Recuadro 5Código de buenas prácticas sobre transparencia fiscal: Declaración de principios

Las principales disposiciones del código son:

Clara definición de funciones y responsabilidades

  • El sector de gobierno deberá distinguirse claramente del resto de la economía y, dentro del gobierno, las funciones de política y gestión deberán definirse con precisión.

  • Deberá establecerse un marco jurídico y administrativo claro para la gestión fiscal.

Acceso del público a la información

  • Deberá proporcionarse al público información completa sobre las operaciones fiscales pasadas, actuales y futuras del gobierno.

  • Deberá contraerse el compromiso público de divulgar puntualmente información sobre las finanzas públicas.

Transparencia en la preparación, ejecución y publicación del presupuesto

  • En la documentación presupuestaria deberán especificarse los objetivos de política fiscal, el marco macroeconómico, las medidas de política en que se fundamenta el presupues to y los principales riesgos fiscales detectables.

  • Las estimaciones presupuestarias deberán clasificarse y presentarse de forma que faciliten el análisis de la política y promuevan la rendición de cuentas.

  • Deberán especificarse claramente los procedimientos de ejecución y control de los gastos aprobados.

  • Deberá publicarse con puntualidad información completa y fiable sobre las operaciones fiscales.

Esta información deberá señalar toda desviación con respecto al presupuesto.

Evaluación independiente que garantice la integridad

  • La integridad de la información fiscal deberá estar sujeta a una evaluación independiente y publica.

Cuestiones relativas a los datos

Los responsables de la política económica y las instituciones y mercados financieros —públicos y privados—se basan en la información disponible. Cuando la información básica sobre la verdadera situación económica y financiera de los países, los bancos y las empresas es inadecuada, cuando se limita la divulgación de información disponible y cuando puede encubrirse u ocultarse información que podría ser perjudicial, el funcionamiento eficiente de los sistemas financieros nacionales e internacionales se ve menoscabado. Por consiguiente, la comunidad internacional alienta a formular y promulgar prácticas de divulgación de información adecuadas, conforme a normas internacionales de aceptación general.

Por su parte, el FMI ha prestado cada vez más atención en los últimos años a las cuestiones relativas a los datos (cobertura integral, calidad, frecuencia y puntualidad de los datos que los países miembros suministran a la institución y los que divulgan al público). Para orientar a los países en esta última tarea, el Directorio ha adoptado un enfoque de dos niveles: las Normas Especiales para la Divulgación de Datos (NEDD), establecidas en marzo de 1996 como guía para los países miembros que tienen o procuran acceso a los mercados financieros internacionales, y el Sistema General de Divulgación de Datos (SGDD), aprobado por el Directorio en diciembre de 1997, que brinda orientación a todos los países miembros. En septiembre de 1996, el FMI inauguró la cartelera electrónica en Internet, que el público puede consultar para obtener información sobre las prácticas de divulgación de datos de los países miembros que se han acogido a las NEDD (véase el recuadro 6).

Recuadro 6Cartelera Electrónica de Divulgación de Datos de los Países

La Cartelera Electrónica de Divulgación de Datos de los Países (CEDD) es un instrumento que facilita a los analistas del mercado y otras personas información sobre el crecimiento económico, la inflación y la evolución de otros indicadores económicos y financieros de distintos países del mundo. En la cartelera se describen las prácticas estadísticas de los países que se han suscrito a las Normas Especiales para la Divulgación de Datos (NEDD) —como las metodologías utilizadas y los calendarios de divulgación de datos—en relación con los siguientes sectores clave: real, fiscal, financiero y externo. También se describen las medidas adoptadas por los países suscriptores para mejorar las prácticas a fin de cumplir plenamente con lo estipulado en las NEDD una vez concluido el período de transición.

A partir de abril de 1997 se establecieron enlaces electrónicos (hiperenlaces) entre la cartelera y los datos que publican los países en sus sitios en Internet. Estos hiperenlaces permiten a los usuarios trasladarse directamente de la cartelera a los datos económicos y financieros actualizados que mantienen los países suscriptores en sus propios sitios en Internet. (La existencia del hiperenlace no significa que el FMI respalde los datos en cuestión.) La cartelera puede consultarse directamente en su dirección en Internet (http://dsbb.imt.org) o a través del sitio público del FMI en Internet (http://www.imf.org).

A continuación se indican los países que, al 30 de abril de 1998, se habían acogido a las NEDD; se señalan con un asterisco los países para los cuales se habían establecido hiperenlaces.

Alemania

Argentina*

Australia

Austria

Bélgica

Canadá*

Chile

Colombia*

Corea

Croacia

Dinamarca

Ecuador

Eslovenia*

España

Estados Unidos

Filipinas

Finlandia

Francia

Hong Kong, RAE de*

Hungría

India

Indonesia

Irlanda

Islandia

Israel*

Italia

Japón*

Letonia

Lituania

Malasia

México*

Noruega

Países Bajos

Perú*

Polonia

Portugal

Reino Unido*

República Checa

República Eslovaca

Singapur*

Sudáfrica*

Suecia

Suiza*

Tailandia

Turquía*

Provisión de datos al FMI por parte de los países miembros

En el tercer examen de los avances logrados por los países miembros en la provisión de datos al FMI a los efectos de la supervisión, que se llevó a cabo en diciembre de 1997, los directores observaron que ha habido un moderado avance en la provisión de información sobre los indicadores básicos: tipos de cambio, reservas internacionales, base monetaria, dinero en sentido amplio, tasas de interés, precios al consumidor, exportaciones e importaciones, saldo de la balanza de pagos en cuenta corriente, saldo global del sector público, producto interno bruto o producto nacional bruto y deuda externa. No obstante, manifestaron su inquietud por el hecho de que algunos países miembros no facilitan estos datos periódica o puntualmente y que, en varios casos, los retrasos en la provisión de datos se mantienen o se han acentuado. Los directores instaron a los países miembros a declarar sus datos al FMI con más puntualidad y frecuencia.

La experiencia reciente también indica que es necesario complementar los indicadores básicos con otros datos considerando las circunstancias particulares de cada país, a fin de aumentar la eficacia de la supervisión en el período que media entre las consultas del Artículo IV, y detectar las tensiones en ciernes en los mercados financieros. Los directores indicaron que convendría que los países también declararan datos sobre pasivos relacionados con las reservas, transacciones del banco central en instrumentos derivados, deuda externa del sector privado e indicadores bancarios de tipo prudencial. Dentro de estas amplias categorías, los directores se refirieron a una serie de datos específicos, como las transacciones a plazo (simples o resultantes de swaps), la estructura de vencimientos de la deuda externa, la composición de la deuda externa a corto plazo, información sobre reservas de divisas y datos sobre el sector financiero. Algunos directores señalaron que debería ampliarse la definición de los datos básicos a fin de incluir esta información adicional, habida cuenta de su importancia crucial para detectar lo antes posible las tensiones incipientes. Además, algunos directores propusieron que se considere la posibilidad de establecer una norma común sobre la puntualidad y frecuencia de los datos que se declaran al FMI.

Con respecto a la cuestión conexa de la calidad de los datos, la inadecuada cobertura y las deficiencias en los métodos de compilación han comprometido en muchos casos la utilidad de la información declarada y han planteado problemas en lo que atañe al diseño y la supervisión de los programas de los países miembros, sobre todo en el caso de las estadísticas de las cuentas nacionales, las finanzas públicas y la balanza de pagos. Por lo tanto, los directores instaron al personal a proseguir su labor de evaluación de la calidad de los datos. Varios directores destacaron los altos costos que entrañan las actividades de asistencia técnica y solicitaron que se efectúe un seguimiento de la implementación de las recomendaciones por parte de los países que reciben dicha asistencia. Los directores coincidieron en que las medidas para mejorar la calidad de los datos deben inscribirse en un esfuerzo más amplio encaminado a establecer marcos estadísticos sólidos en los países miembros, en una línea de coherencia con las medidas adoptadas para las Normas Especiales y el Sistema General de Divulgación de Datos. Algunos directores propusieron que en los estudios preparados por el personal se indique claramente la forma en que deben ajustarse los datos a fin de ayudar a las autoridades a detectar las deficiencias en los datos y las mejoras que procede introducir.

Divulgación de datos al público por parte de los países miembros

Examen de las Normas Especiales para la Divulgación de Datos. En el primer examen de las Normas Especiales para la Divulgación de Datos (NEDD), que se llevó a cabo en diciembre de 1997, los directores señalaron que el número de países (43) que han suscrito dichas normas ha sido, en general, acorde con las expectativas y manifestaron su esperanza de que, con el tiempo, se acoja a dichas normas un mayor número de países. Los directores expresaron su satisfacción por el creciente uso que se ha hecho a nivel externo de la Cartelera Electrónica de Divulgación de Datos (CEDD), sobre todo desde que se establecieron los hiperenlaces entre la cartelera y los sitios de datos de los países en Internet (véase el recuadro 6). Los directores consideraron que las NEDD proporcionan incentivos y un marco para mejorar las prácticas de divulgación de datos; las opiniones de los suscriptores con respecto a su experiencia inicial con las NEDD han sido en general positivas.

Los directores coincidieron en que las propuestas del personal de actualizar las NEDD son oportunas en vista de los sucesos económicos y financieros en el sudeste asiático y otras regiones. Respaldaron los procedimientos para modificar las NEDD, que son congruentes con el proceso consultivo y transparente que orientó el establecimiento de estas normas. Estos procedimientos entrañan la modificación de los componentes estadísticos de tal forma que los pasivos relacionados con las reservas dejen de ser un componente “recomendado” para convertirse en un componente “obligatorio”, y se agrega bajo la rúbrica posición en instrumentos derivados un componente obligatorio por concepto de compromisos netos. Sin embargo, algunos directores expresaron reservas en este sentido, señalando problemas de definición y cuestiones de confidencialidad.

Los directores coincidieron en que, antes de modificar las NEDD a fin de incluir indicadores de solidez financiera, convendría esperar a que se establezcan normas sobre la divulgación de datos macroprudenciales y se debería aprovechar la experiencia de otros organismos, incluido el BPI. Asimismo, los directores acordaron que, en el contexto del próximo examen de las NEDD, se considerará la posibilidad de establecer un calendario más exacto para la divulgación de los datos proporcionados por los países suscriptores sobre la posición de inversión internacional, que deberán incluir estadísticas sobre la deuda externa a corto plazo del sector privado no bancario.

Los directores consideraron que, en el futuro, la credibilidad del FMI y de los países suscriptores de las NEDD dependerá de que estos países modifiquen según sea necesario sus prácticas de divulgación de datos para ajustarse plenamente a lo estipulado en las NEDD, a más tardar al final de 1998. Refiriéndose a los limitados avances realizados por varios de los actuales suscriptores para llevar a cabo las medidas pendientes, los directores instaron a los países miembros a implementar rápidamente los planes de transición anunciados, y solicitaron al personal que asigne prioridad a la tarea de ayudar a los países suscriptores a concluir con éxito el período de transición. Los directores coincidieron en que sería prudente que, una vez concluido el período de transición, los países miembros que prevean acogerse a las NEDD en 1998 evalúen detenidamente la posibilidad de cumplir plenamente con lo estipulado en las normas especiales antes de que concluya el período de transición. Sobre esta misma cuestión, en la reunión celebrada en abril de 1998 el Comité Provisional destacó la importancia de que, al final de dicho período, en diciembre de 1998, los países suscriptores estén en condiciones de cumplir plenamente las normas.

Al examinar la manera de hacer frente, una vez concluido el período de transición, a posibles situaciones de incumplimiento por parte de los países suscriptores de las NEDD, algunos directores mencionaron la necesidad de diferenciar entre infracciones menores e infracciones graves. Los directores coincidieron en reconsiderar esta cuestión cuando se efectúe el próximo examen de las NEDD. Aunque algunos directores consideraron que se debería estudiar alguna fórmula que permita recuperar los costos, los directores convinieron en que, por ahora, los costos relativos a las NEDD y al mantenimiento de la cartelera electrónica pertinente no deben ser absorbidos por los usuarios, habida cuenta de que el amplio acceso a dicha cartelera beneficia a la comunidad internacional en su conjunto.

Sistema General de Divulgación de Datos. A diferencia de las Normas Especiales para la Divulgación de Datos, orientadas principalmente a la divulgación de datos de países que se ajustan, en general, a criterios estrictos con respecto a la calidad de los datos, el Sistema General de Divulgación de Datos tiene por objetivo primordial mejorar la calidad de los datos de todos los países miembros. El sistema se centra en la elaboración y divulgación de una gama completa de datos económicos, financieros y sociodemográticos para el desarrollo de marcos estadísticos generales que abarquen las cuentas nacionales en lo que atañe al sector real, las cuentas de las operaciones del gobierno central en lo que se refiere al sector fiscal, el panorama del dinero en sentido amplio en lo que respecta al sector financiero y las cuentas de la balanza de pagos en lo que atañe al sector externo, así como un conjunto de indicadores sociodemográficos. En diciembre de 1997, al aprobar la propuesta de establecer el SGDD, los directores reconocieron que este sistema constituye un primer paso importante para todos los países miembros del FMI, no sólo porque proporciona orientaciones para la divulgación de datos al público, sino también porque alienta a mejorar la calidad y facilitar el acceso a los datos.

Los directores reconocieron que, para muchos países, mejorar la calidad de los datos es un requisito necesario para divulgar información en forma más eticaz y que el SGDD es un marco útil para elaborar una amplia gama de estadísticas. Los directores consideraron que el hecho de que el sistema general se centre en un conjunto de marcos e indicadores básicos, complementados con mejores sistemas y categorías de datos, es positivo porque permite que dicho sistema sea aplicable a una amplia gama de países y proporciona un conjunto claro de enlaces entre el SGDD y las NEDD, enlaces que les resultarán especialmente útiles a los países que deseen participar en el SGDD como paso previo para acogerse a las NEDD. La mayor parte de los directores respaldó la inclusión en el SGDD de un conjunto de indicadores sociodemográticos debido a la importancia que revisten estos datos para evaluar la situación económica de muchos países. Algunos directores reiteraron que la responsabilidad de preparar indicadores sociales compete principalmente a otros organismos internacionales, y algunos expresaron sus reservas con respecto a si sería o no apropiado incluir estos datos en el SGDD. Los directores coincidieron en que debe haber una estrecha cooperación entre el FMI y los organismos regionales y otros organismos internacionales en la preparación de los indicadores sociales.

Los directores reconocieron que, como aspectos de la apertura y transparencia, las cuestiones relativas al acceso a los datos y la integridad de los mismos son dimensiones importantes del SGDD. Los principios enunciados en estas dimensiones no son aún la práctica seguida normalmente en muchos países y, por lo tanto, se consideró apropiado que el SGDD se centre en el desarrollo de dichas dimensiones en los procedimientos seguidos por las entidades encargadas de recopilar y divulgar estadísticas.

La mayor parte de los directores respaldó un enfoque gradual con respecto a la implementación del SGDD, centrado primero en la educación y capacitación mediante la preparación de la documentación apropiada y la celebración de seminarios y cursillos (véase el recuadro 7). Se reconoció que el SGDD es un proyecto muy ambicioso, tanto para el FMI como para los países interesados en participar, y muchos directores estuvieron de acuerdo en que sería apropiado adoptar un enfoque a más largo plazo para la implementación de este sistema, en vista del considerable costo en recursos que representa para el FMI y los países miembros y de la capacidad de absorción de estos últimos.

Mayor colaboración entre el FMI y el Banco Mundial en materia de reforma del sector financiero

El FMI y el Banco Mundial colaboran desde hace tiempo en cuestiones relacionadas con el sector financiero (véase también el apéndice IV). En agosto de 1997, el Directorio examinó esta colaboración, subrayando que es esencial aumentar al máximo la eficacia de arnbas instituciones en su labor de asistencia a los países miembros para fortalecer sus sistemas financieros, y consideraron que se debe asignar especial prioridad a una mayor cooperación entre arnbas instituciones.

Si bien el acuerdo de colaboración establecido en 1989 entre el FMI y el Banco Mundial para ayudar a los países miembros en las respectivas esferas de competencia de cada institución sigue constituyendo un marco general apropiado, los directores consideraron que es necesario determinar claramente la función que debe desempeñar cada institución en cuestiones relacionadas con el sector financiero y mejorar los procedimientos de colaboración. Destacaron la importancia de la colaboración para detectar precozmente en todos los países los problemas que se estén gestando en el sector financiero, para que cada institución se centre en aquellas esferas que son primordialmente de su competencia, a fin de evitar la duplicación de actividades en ámbitos de interés mutuo y coordinar cabalmente el análisis macroeconómico del FMI y las recomendaciones de política sectorial del Banco Mundial. En este contexto, las dos instituciones deberán prestar la atención debida a la responsabilidad que corresponde al Comité de Basilea en el ámbito de la supervisión bancaria

Muchos directores manifestaron que habrían preferido que se delimitaran más claramente las esferas de responsabilidad de cada institución, aunque reconocieron que probablemente sea inevitable cierta superposición en algunos casos, sobre todo en materia de reglamentación, supervisión y legislación bancarias. La mayor parte de los directores subrayaron que la reestructuración del sistema bancario es una de las responsabilidades primordiales del Banco Mundial. No obstante, muchos directores consideraron que el FMI debería participar en la reestructuración del sistema bancario en situaciones de crisis, sobre todo en aquellos países en los que ha tenido una participación más activa. Sin embargo, los directores hicieron hincapié en que se prevé que estos casos sean poco frecuentes, que la participación del FMI en estas circunstancias debe ser temporal y que la ejecución de los programas de reestructuración debe ser dirigida por el Banco. Habida cuenta del mandato del FMI, algunos directores consideraron que la institución debería centrarse en las consecuencias macroeconómicas de dichas reformas. Sin embargo, los directores señalaron que esperan que el Banco, al fortalecer sus actividades en el sector financiero, por ejemplo, mediante el establecimiento de la Junta Sectorial de Asuntos Financieros, esté en mejores condiciones de ayudar en forma rápida y flexible a formular programas de reestructuración del sector financiero en situaciones de crisis. Los directores también hicieron hincapié en el papel del Banco —y su participación en una etapa temprana—para ayudar a identificar parámetros de referencia específicos para la reestructuración del sector bancario que se incluirían en los programas financieros respaldados por el FMI.

Recuadro 7Cómo funcionará el SGDD

La participación en el Sistema General de Divulgación de Datos (SGDD) es voluntaría y comprende tres etapas:

  • El compromiso de utilizar el SGDD como marco para la preparación de estadísticas.

  • La designación de un coordinador nacional.

  • La preparación de documentos en que se describan las prácticas vigentes de elaboración y divulgación de estadísticas y los planes a corto y largo plazo para mejorar dichas prácticas, los cuales podrían ser divulgados por el FMI en Internet.

El SGDD se pondrá en práctica en dos etapas. La primera etapa se centrará en la educación y capacitación, y la segunda en el trabajo directo en los países. En la etapa de capacitación se organizarán ocho seminarios y cursillos regionales, desde mediados de 1998 hasta el cuarto trimestre de 1999, en los que participarán hasta 120 países miembros. Una vez concluida la etapa de capacitación, el personal del FMI trabajará directamente con los países miembros para ayudarlos a evaluar las prácticas utilizadas frente a las recomendadas en el SGDD y a formular planes para introducir mejoras.

Hasta abril de 1998, unos 25 países habían indicado de forma preliminar su interés en participar en el SGDD mediante la designación de un coordinador nacional. Se han enviado invitaciones oficiales a participar en el SGDD a todos los países miembros que no se han acogido a las Normas Especiales para la Divulgación de Datos (NEDD) una vez preparada la documentación de orientación pertinente.

Cuestiones cambiarías

En 1997/98 el Directorio consideró dos cuestiones cambiarías relacionadas con la supervisión: la metodología para evaluar los tipos de cambio y las estrategias para la transición de un régimen de tipo de cambio fijo a un régimen de tipo de cambio flexible (“estrategias de salida”).

Evaluación de los tipos de cambio y supervisión del FMI

Al analizar la metodología para evaluar los tipos de cambio y su aplicación en el ámbito de la supervisión que ejerce el FMI sobre las políticas cambiarías de los principales países industriales, el Directorio destacó en octubre de 1997 que el FMI, en su calidad de institución central del sistema monetario internacional, debe hacer lo posible en todo momento para mejorar el análisis y reforzar la supervisión de las políticas cambiarías. El FMI se encuentra en una posición ventajosa al tener acceso a una visión global y una combinación de conocimientos técnicos y experiencia práctica en materia de políticas que el personal de la institución puede aprovechar para perfeccionar el marco analítico y formular su opinión sobre cuestiones cambiarías. En este sentido, los directores también señalaron la necesidad de reforzar la cooperación con la comunidad académica.

Los directores coincidieron con la opinión de que la metodología basada en los saldos macroeconómicos utilizada por el personal del FMI (recuadro 8) no remplaza sino más bien complementa los diferentes enfoques existentes para medir la competitividad internacional y las condiciones de los mercados financieros que tradicionalmente han desempeñado un papel primordial en la supervisión que ejerce el FMI sobre los tipos de cambio y la política cambiaría de los países miembros. Los directores coincidieron, en general, en que no es posible calcular con precisión valores de “equilibrio” para los tipos de cambio, y que generalmente debería evitarse utilizar estimaciones puntuales de los tipos de cambio de “equilibrio” teóricos. Sin embargo, los directores convinieron en que es importante que la supervisión del FMI se base en una metodología rigurosa, sistemática y transparente y consideraron que la metodología actual constituye un punto de partida útil.

Los directores hicieron hincapié en que es esencial considerar si los tipos de cambio son adecuados en el contexto de las posiciones cíclicas en que se encuentren los países y la consecución de los objetivos macroeconómicos globales. Las desviaciones de los tipos de cambio con respecto a los niveles de equilibrio a mediano plazo podrían justificarse, o incluso ser convenientes, en los casos en que haya divergencias entre las posiciones de los principales países industriales en el ciclo económico. Por estas razones, los directores respaldaron un enfoque basado en las circunstancias de cada caso al considerar cuáles son las medidas que deberían adoptarse, de ser necesarias, cuando los tipos de cambio parecen desviarse considerablemente de los valores de equilibrio a mediano plazo.

Recuadro 8Metodología para evaluar los tipos de cambio

La evaluación de las políticas de tipo de cambio de los países miembros es una de las tareas fundamentales de la supervisión que ejerce el FMI. La metodología utilizada para evaluar si los saldos en cuenta corriente y los tipos de cambio de los principales países industriales son adecuados consta de cuatro pasos:

  • Aplicar un modelo de ecuación de comercio exterior para estimar los saldos básicos que registraría la cuenta corriente a los tipos de cambio vigentes en el mercado si todos los países estuvieran produciendo a sus niveles potenciales de producción.

  • Utilizar un modelo separado para estimar el nivel normal o de equilibrio del balance ahorro-inversión coherente con las variables fundamenta les de la economía a mediano plazo, suponiendo también que los países están operando a su nivel potencial de producción.

  • Calcular cuánto tendrían que modificarse los tipos de cambio, en igualdad de condiciones, para equilibrar el saldo básico en cuenta corriente con el balance normal ahorro-inversión a mediano plazo.

  • Evaluar si las estimaciones de los tipos de cambio coherentes con las variables fundamenta les de la economía a mediano plazo indican que alguna de las monedas presenta un desajuste excesivo.

Muchos directores consideraron que la metodología actual para evaluar los tipos de cambio podría aplicarse a otros países, en particular a los países no industriales de importancia regional que tienen acceso a los mercados internacionales de capital. Sin embargo, algunos directores reconocieron que las deficiencias estadísticas y las distintas situaciones económicas podrían limitar la posibilidad de aplicar esta metodología a las economías emergentes y en desarrollo.

Estrategias de salida: Opciones de política para países que desean mayor flexibilidad

En enero de 1998, al analizar un documento preparado por el personal10 sobre las estrategias de salida para la transición de un régimen de tipo de cambio relativamente fijo hacia un régimen cambiado más flexible, los directores reconocieron que la elección del régimen cambiario es un problema complejo, que depende de las circunstancias específicas de cada país. Entre los factores que intervienen en esta elección cabe señalar particularmente las características estructurales de la economía y su historial de inflación, el grado de vulnerabilidad ante las perturbaciones y la naturaleza de éstas, el nivel de diversificación de las exportaciones e importaciones, el grado de liberalización de la cuenta de capital y el acceso a los mercados internacionales de capital. En forma más general, independientemente del régimen que se adopte, es esencial que haya una coherencia creíble entre las políticas macroeconómicas y estructurales y el régimen cambiario, y que las autoridades tengan una conducta transparente con respecto a los objetivos de política y la forma en que se proponen alcanzarlos.

Varios directores indicaron que los tipos de cambio vinculados, las uniones monetarias o las cajas de conversión han sido mecanismos eficaces en muchos casos, incluidas economías abiertas pequeñas y una serie de países en desarrollo y en transición, al menos en alguna etapa de sus planes de desarrollo y estabilización. En el caso de las economías en transición, unos pocos directores señalaron que, a medida que se reduce la inflación y avanza el proceso de transición, al evaluar los costos y beneficios, la balanza parece inclinarse hacia una mayor flexibilidad cambiaría.

La mayor parte de los directores opinaron que, como consecuencia de la creciente integración de los mercados financieros mundiales, los regímenes de tipo de cambio vinculado son ahora más difíciles de administrar. Muchos directores señalaron en particular que hay un mayor riesgo de que los tipos de cambio fijos tengan el efecto de alentar a las empresas a asumir préstamos en divisas sin la debida cobertura. Si bien algunos países seguirán beneficiándose con la aplicación de un tipo de cambio fijo si adoptan las medidas de política complementarias apropiadas —y haciendo hincapié en que no cabe suponer que a todos los países les convendría más adoptar tipos de cambios flexibles—, los directores señalaron que a algunos países, que anteriormente habían preferido optar por tipos de cambio fijos o relativamente fijos, quizá les interese adoptar un régimen cambiario más flexible y, por consiguiente, convendría considerar la mejor forma de diseñar una estrategia de salida.

Los directores subrayaron que, cuando se decide abandonar el tipo de cambio vinculado, se debe prestar especial atención al diseño del nuevo marco de política económica. En vista de las numerosas y complejas consideraciones que deben tenerse en cuenta cuando se decide cambiar de régimen, incluso en una situación favorable para el país, los directores consideraron que el FMI podría desempeñar una función importante brindando asesoramiento oportuno y franco a los países miembros con respecto a una estrategia de salida apropiada y al momento en que ésta debe adoptarse. El abandono excesivamente rápido del régimen de tipo de cambio vinculado podría ser tan perjudicial para la credibilidad como el mantenerlo por un período demasiado prolongado lo es para el nivel de las reservas de divisas. Se propuso que, en el marco de las consultas ordinarias del Artículo IV con los países miembros, se asigne en los casos pertinentes una mayor prioridad al examen de estas cuestiones.

La mayor parte de los directores coincidieron en que, suponiendo que se justifique adoptar un régimen de tipo de cambio flexible, el mejor momento para hacerlo es cuando reine una relativa calma en los mercados cambiarios o se adviertan presiones en favor de una apreciación de la moneda, y no cuando el tipo de cambio esté sometido a presiones a la baja. No obstante, indicaron que a tal efecto se requiere una buena do sis de discreción y que a menudo resulta difícil tomar la decisión si la coyuntura del país es positiva y no parece haber motivos para modificar un régimen que al parecer funciona satisfactoriamente.

Los directores estuvieron plenamente de acuerdo en que, en momentos de crisis, la transición a un régimen cambiarlo más flexible resulta sin duda mucho más problemática ya que en esta situación es probable que haya cierto grado de inestabilidad cambiaría. Para que la depreciación sea mínima y para reforzar la credibilidad de las políticas en esas circunstancias, es esencial que el país adopte un conjunto de medidas de política enérgicas y creíbles, que incluya medidas de política macroeconómica y reformas estructurales aceleradas, y que vele por que esas medidas se complementen entre sí. Los - directores también subrayaron la necesidad de que, tras el cambio de régimen, se establezca un nuevo marco de política económica que sirva de ancla de las expectativas inflacionarias.

Hubo divergencia de opiniones entre los directores con respecto al grado de austeridad que debería caracterizar a la política macroeconómica en estas circunstancias. Algunos directores señalaron la reciente situación de Asia oriental como ejemplo de adopción, en una etapa temprana, de medidas de política monetaria concertadas que no han sido suficientemente enérgicas para evitar la continua depreciación de varias monedas de la región. Algunos otros directores indicaron que si las tasas de interés son muy altas, se podrían intensificar las presiones sobre los sectores bancario y empresarial de la mayoría de estos países —que de por sí ya están en una situación precaria—y podría correrse el riesgo de acentuar la consiguiente contracción de la actividad económica. Basándose en consideraciones similares, algunos directores sostuvieron que, en determinados casos, quizá fuera conveniente adoptar un enfoque más flexible con respecto a la política fiscal, especialmente en países en los que ésta haya seguido una trayectoria sostenible antes de la crisis.

Los directores consideraron detenidamente las dificultades que plantean los problemas del sector financiero para la elección de un régimen cambiario. Observaron que, debido a la fragilidad de la situación financiera, se torna más problemático defender un tipo de cambio vinculado elevando las tasas de interés, ya que con tasas de interés más altas sería aún más difícil atender al servicio de la deuda y se debilitaría aún más el sector financiero. No obstante, como lo ha puesto de manifiesto lo ocurrido en Asia oriental, la depreciación de la moneda tras un largo período de estabilidad cambiaría también puede comprometer la solidez de las instituciones financieras y no financieras, en el sentido de que éstas habrían tendido a no obtener cobertura frente al riesgo cambiario. Evidentemente, la solución ideal sería reforzar las normas de prudencia y la supervisión, y limitar la asunción de riesgos sin cobertura antes de adoptar una estrategia de salida. Hubo división de opiniones entre los directores en cuanto a si la ausencia de medidas de este tipo constituye un motivo suficiente para retrasar la necesaria transición a un régimen cambiario más flexible. Algunos directores destacaron principalmente el mayor debilitamiento de los sectores financiero y empresarial que entrañaría la defensa del tipo de cambio fijo, mientras que otros señalaron que, en algunos casos, es esencial iniciar la reestructuración financiera y reducir las posiciones en divisas sin cobertura antes de que se produzca una fuerte depreciación de la moneda. Varios directores plantearon que convendría seguir considerando la posibilidad de adoptar políticas que, sin ser las óptimas, sean adecuadas para países con sectores financieros no del todo robustos, incluidas medidas para reforzar lo más rápidamente posible las normas bancarias y prudenciales y establecer una legislación clara en materia de quiebras.

Unos cuantos directores estimaron que la imposición de controles selectivos al capital presenta algunas ventajas, tanto para limitar la magnitud de la depreciación de la moneda tras una crisis cambiaría como para reducir de plano el riesgo de que se produzca una crisis. No obstante, varios otros directores advirtieron que dichos controles probablemente serían ineficaces más allá del corto plazo, e incluso podrían llegar a ser contraproducentes, ya que posiblemente dieran lugar a un fuerte aumento de las salidas de capital. En opinión de estos directores, sería más apropiado reforzar la reglamentación prudencial y la supervisión de las instituciones financieras y no financieras. Entre los aspectos que podrían estar sujetos a esta reglamentación se incluyen los empréstitos a corto plazo de empresas nacionales denominados en moneda extranjera y los requisitos en materia de declaración de datos aplicables a las instituciones financieras extranjeras.

Política monetaria en economías dolarizadas

La “dolarización”, que consiste en la tenencia por parte de los residentes de un país de una parte importante desús activos en instrumentos denominados en moneda extranjera, es común en las economías en desarrollo y en transición. Entre los países que han emprendido programas de ajuste respaldados por el FMI en los últimos diez años, podría considerarse que casi la mitad son economías dolarizadas y un gran número de las demás son economías fuertemente dolarizadas.

Al analizar los efectos económicos de la dolarización en enero de 1998, los directores coincidieron en que, en una economía mundial con una creciente liberalización de los movimientos de capital y desregulación de los mercados financieros, puede observarse cierto grado de dolarización en casi todos los países, ya sea en forma de sustitución de monedas, sustitución de activos como parte de una diversificatión de las tenencias de activos en distintas monedas, o una combinación de arnbas modalidades. Varios directores consideraron que la dolarización es una característica inocua del entorno económico moderno, a la que todos los países deberían adaptarse. Otros directores se manifestaron menos convencidos y se refirieron a cuestiones tales como la adaptación de la política económica que se requiere para hacer frente a las dificultades que plantea la sustitución de monedas. Si bien los directores coincidieron en que la dolarización también es una característica importante de los países avanzados, y lo será aún más al introducirse el euro, el debate se centró en los efectos de la dolarización en las economías en desarrollo y en transíción. En muchos de estos países, la dolarización indica una falta de confianza en la capacidad de la moneda nacional para desempeñar eficazmente sus funciones.

Ventajas y riesgos de la dolarización

La dolarización se considera un fenómeno que presenta a la vez ventajas y riesgos para los países en desarrollo. En algunas circunstancias, los depósitos en moneda extranjera podrían fomentar el crecimiento del sector financiero interno, por ejemplo al permitir que los bancos nacionales compitan con cuentas transfronterizas. La dolarización constituye a veces el único mecanismo eficaz de remonetizar la economía en casos extremos de inestabilidad de precios y fuga de capitales. Sin embargo, sobre todo en sistemas financieros poco desarrollados e inmaduros, la dolarización podría aumentar los riesgos del sector financiero. Estos riesgos podrían obedecer a un deterioro de la calidad de la cartera de préstamos en moneda extranjera si se pro duce una fuerte devaluación de la moneda nacional, y a la capacidad limitada del banco central para desempeñar la función de prestamista de última instancia. Los países que poseen un gran volumen de tenencias en efectivo de moneda extranjera también perderían ingresos por señoreaje.

Con respeto a los efectos de la dolarización sobre la política monetaria y cambiaría, los directores observaron que en las economías caracterizadas por un alto grado de sustitución de monedas, en las que la inestabilidad de la demanda de dinero probablemente sea mucho mayor, los tipos de cambio tenderían a ser más inestables y la eficacia de la política monetaria se vería limitada. Varios directores se mostraron partidarios de adoptar un tipo de cambio fijo o un régimen de caja de conversión respaldado por políticas macroeconómicas adecuadas para hacer frente a este tipo de perturbaciones monetarias. Sin embargo, unos cuantos directores subrayaron que el grado de sustitución de monedas es solamente uno de los muchos elementos que es preciso tener en cuenta al elegir un régimen cambiario. Otras consideraciones importantes son la magnitud de las perturbaciones reales, el grado de movilidad del capital, el margen de ajuste fiscal posible y la situación macroeconómica global.

¿Qué puede decirse de los efectos de la dolarización sobre la inflación? Si bien ésta es una cuestión esencialmente empírica y no existe una sola respuesta, los directores consideraron que no hay que olvidar la importancia de los agregados en moneda extranjera y, pese a las dificultades que implica su medición, estos agregados deberían incluirse en el conjunto más amplio de indicadores que son objeto de seguimiento por parte de las autoridades monetarias. A juicio de algunos directores, ciertas economías dolarizadas podrían adoptar una estrategia de política monetaria basada en objetivos de inflación.

Los directores se manifestaron partidarios, en general, de que las operaciones monetarias se lleven a cabo en moneda nacional. Sin embargo, reconocieron que los instrumentos monetarios denominados en moneda extranjera podrían ser útiles en economías fuertemente dolarizadas en las que la mayor parte de los créditos y las operaciones interbancarias ya están denominadas en moneda extranjera. Las mismas consideraciones podrían aplicarse a los pagos interbancarios en moneda extranjera que se liquidan a través de las cuentas del banco central. Sin embargo, a este respecto los directores advirtieron que estas operaciones deberían estar respaldadas por un cuantioso volumen de reservas internacionales y por medidas eficaces para limitar el riesgo de pago.

Los directores subrayaron la necesidad de actuar con especial cautela para limitar el riesgo prudencial en las economías fuertemente dolarizadas. Debido a los efectos de la dolarización sobre el riesgo crediticio, así como sobre los riesgos para el sistema bancario, la dolarización justificaría que los bancos de los países en desarrollo mantuvieran coeficientes mínimos de capital más rigurosos que los establecidos por el Comité de Basilea. Los directores observaron que la capacidad de un banco central para desempeñar la función de prestamista de última instancia en moneda extranjera es limitada y que el mantenimiento de un nivel considerable de reservas en divisas y de una línea de crédito contingente podría contribuir eficazmente a limitar el riesgo sistémico de liquidez en esas circunstancias. Si bien reconocieron las dificultades que entraña el control de los límites sobre las posiciones en divisas debido a la complejidad de los mercados financieros, los directores subrayaron la importancia de llevar a cabo un seguimiento directo de las operaciones que no figuran en los balances y de los vencimientos y la composición de los riesgos en moneda extranjera.

La mayoría de los directores coincidieron en que la política monetaria debe centrarse en la estabilización macroeconómica. En opinión de estos directores, las medidas que favorecen el uso de la moneda nacional son, en general, más eficaces que las orientadas a desalentar el uso de moneda extranjera. Por esta razón, los directores coincidieron, en general, en que no debe hacerse frente a la dolarización limitando la capacidad de los residentes de mantener cuentas en moneda extranjera o imponiendo coeficientes de encaje excesivos sobre los depósitos en moneda extranjera. Estas medidas podrían resultar contraproducentes al debilitar la intermediación financiera o dar lugar a un aumento de las salidas de capital. La liberalización de las tasas de interés, las medidas para intensificar la intermediación financiera, el buen funcionamiento del sistema de pagos internos y la independencia de la autoridad monetaria son las mejores opciones para limitar la dolarización a mediano plazo. Otro factor importante, sobre todo en los países en que el sistema financiero es endeble, es establecer una secuencia apropiada de medidas de liberalización financiera, respaldadas por políticas macroeconómicas sólidas. Si bien los directores reconocieron que los instrumentos financieros indexados también podrían limitar la dolarización, es necesario sopesar detenidamente los riesgos de que estos instrumentos promuevan la inercia inflacionaria.

La dolarización y el diseño de los programas de ajuste respaldados por el FMI

El Directorio subrayó la necesidad de considerar el grado de dolarización al diseñar los programas de ajuste respaldados por el FMI. Si bien la dolarización no ha obstaculizado gravemente el logro de los objetivos de crecimiento e inflación, los directores señalaron que la velocidad y el multiplicador del dinero parecen ser más variables en las economías dolarizadas, lo que podría dificultar la selección de los agregados monetarios intermedios.

A juicio de los directores, convendría continuar aplicando la condicionalidad de los programas de tal forma que se tuviera en cuenta la presencia de la dolarización, en vez de atacarla directamente, y centrar la atención en las políticas más esenciales para restablecer la confianza y la credibilidad a largo plazo de la moneda nacional. Es necesario que en los programas se siga prestando atención a las causas fundamentales de la dolarización, al desarrollo de los sistemas financieros nacionales y, cuando sea necesario, a la adopción de medidas prudenciales. Unos pocos directores observaron que los costos de la dolarización podrían ser mayores que sus beneficios, lo cual justificaría aún más la adopción de una estrategia para combatirla activamente. Habida cuenta de la duración incierta de los depósitos en moneda extranjera en el sistema bancario, los directores coincidieron en general en que las reservas que los bancos nacionales mantienen en el banco central para respaldar los depósitos en moneda extranjera podrían considerarse parte de los pasivos del banco central a los efectos de medir las reservas internacionales netas.

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