International Monetary Fund Annual Report 1998
Chapter

Chapitre X. Les mouvements de capitaux dans l’optique d’un amendement des Statuts du FMI

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 1998
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Au cours de l’exercice 1997/98, le Conseil d’administration a examiné sous plusieurs aspects la question d’un amendement des Statuts du FMI concernant la libéralisation des mouvements de capitaux et le rôle de l’institution dans ce domaine, s’interrogeant notamment sur la marche à suivre et l’étendue de la compétence que doit avoir le FMI en la matière, le régime des investissements directs étrangers, les dispositions transitoires et la politique d’approbation, ainsi que les aspects juridiques des mouvements de capitaux, y compris certaines considérations relatives au financement et à la conditionnalité. Dans leurs délibérations, les administrateurs ont souligné qu’étant donné l’étendue et la complexité des questions abordées, leurs avis restent préliminaires et qu’ils n’entendent pas préjuger de leur position définitive.

Lors de l’Assemblée annuelle de Hong Kong en septembre 1997, le Comité intérimaire a publié un Énoncé des principes gouvernant la libéralisation des mouvements de capitaux dans l’optique d’un amendement des Statuts du FMI (encadré 13). Dans ce texte, le Conseil d’administration est invité à achever ses travaux sur un projet d’amendement des Statuts du FMI qui ferait de la libéralisation des mouvements de capitaux l’un des buts de l’institution et étendrait par voie de conséquence son domaine de compétence en établissant pour les pays membres des obligations soigneusement définies et appliquées avec cohérence en matière de libéralisation desdits mouvements de capitaux.

Séminaire sur la libéralisation des mouvements de capitaux

Afin de donner substance à ses travaux sur l’intégration de la libéralisation des mouvements de capitaux dans son mandat, le FMI a organisé un séminaire sur ce sujet en mars 1998, de manière à recueillir le point de vue d’observateurs de divers organismes privés et instances officielles. Ce séminaire a réuni des hauts fonctionnaires gouvernementaux et des représentants du secteur privé, des milieux universitaires et d’organisations internationales, ainsi que des hauts fonctionnaires du FMI et des membres de la direction et du Conseil d’administration.

Les participants au séminaire sont dans l’ensemble convenus que la crise asiatique a confirmé l’importance d’une libéralisation ordonnée et convenablement échelonnée des mouvements de capitaux et la nécessité d’appliquer des politiques macroéconomiques et de taux de change appropriées, ainsi que le rôle essentiel d’un secteur financier solide. Les participants ont en général admis que, compte tenu de la mondialisation actuelle, la tendance à une déréglementation plus poussée ne saurait être éphémère. Il s’agit en réalité de déterminer comment, quand et dans quelles conditions les flux de capitaux doivent être libéralisés. Un certain nombre d’intervenants ont noté que les déficiences du secteur financier se trouvent au coeur des crises survenues en Indonésie, en Corée et en Thaïlande. Les principaux problèmes résident dans la capacité limitée des institutions financières à évaluer et à gérer les risques, l’insuffisance du contrôle prudentiel et la libéralisation au coup par coup des mouvements de capitaux. À ce propos, on a fait observer que ce n’est pas la libéralisation en soi, mais sa forme et l’enchaînement des mesures prises qui rendent les pays vulnérables aux retournements d’opinion des marchés. De l’avis de plusieurs intervenants, la crise asiatique montre que pour récolter pleinement les fruits de la libéralisation il convient d’agir avec prudence, tout en progressant sur d’autres fronts. Les participants ont reconnu que le FMI est appelé à jouer un rôle central dans la promotion d’une libéralisation ordonnée des mouvements de capitaux, mais les avis divergent quant à savoir si le meilleur moyen d’atteindre ce but consiste à lui faire jouer un rôle «de défenseur de cette cause» ou à étendre sa «compétence» aux flux de capitaux des pays membres.

La libéralisation est-elle nécessaire?

La tendance à la convertibilité des avoirs nés des mouvements de capitaux est «irréversible», a déclaré Miche Camdessus, Directeur général du FMI, au cours d’une allocution prononcée à l’occasion d’un déjeuner organisé le 9 mars 1998, et «tous les pays ont fort intérêt à faire en sorte que ce processus se déroule de façon ordonnée», quelle que soit leur position sur la libéralisation de leurs propres opérations en capital. Les avantages de l’ouverture des marchés de capitaux sont bien connus. Cependant, la libre circulation des capitaux peut être très perturbatrice et provoquer des crises financières qui menacent la stabilité du système monétaire international. Certes, les flux massifs de capitaux ont joué un rôle dans la crise financière en Asie. Si la tendance à la libéralisation des flux est irréversible, et si les avantages à tirer de l’ouverture des marchés des capitaux sont indéniables, comment peut-on alors en réduire au minimum les coûts et les risques? Les participants au séminaire ont noté l’importance d’une progression ordonnée et convenablement échelonnée vers la libéralisation des mouvements de capitaux. Dans ce contexte, ils ont examiné le rôle que pourrait jouer le FMI pour encourager cette libéralisation ordonnée, dans le cadre notamment d’un éventuel amendement des Statuts qui étendrait la compétence de l’institution aux mouvements de capitaux.

Encadré 13Énoncé par le Comité intérimaire des principes gouvernant la libéralisation des mouvements de capitaux dans l’optique d’un amendement des Statuts du FMI (Hong Kong, 21 septembre 1997)

  • Le moment est venu d’ajouter un nouveau chapitre aux accords de Bretton Woods. Les flux de capitaux privés sont devenus beaucoup plus importants pour le système monétaire international et il est clair qu’un système de plus en plus ouvert et libéral a largement bénéficié à l’économie mondiale. En facilitant l’affectation de l’épargne à ses emplois les plus productifs, les mouvements de capitaux dynamisent l’investissement, la croissance et la prospérité. À condition qu’elle soit menée de façon ordonnée et étayée à la fois par des politiques nationales adéquates et par un solide système multilatéral de surveillance et d’appui financier, la libéralisation des mouvements de capitaux est un élément essentiel au fonctionnement efficace du système monétaire international à l’ère de la mondialisation. De par son rôle central au sein du système monétaire international, le FMI, qui rassemble désormais la quasi-totalité des pays du monde, est on ne peut mieux placé pour appuyer ce processus. Le Comité intérimaire voit dans cette nouvelle mission à confier au FMI une entreprise audacieuse, qui doit cependant être menée avec prudence.

  • Les flux internationaux de capitaux sont extrêmement sensibles à des facteurs tels que la stabilité du système monétaire international, la qualité des politiques macroéconomiques mises en oeuvre et la solidité des systèmes financiers nationaux. Les remous récents sur les marchés de capitaux ont illustré une nouvelle fois à quel point il importe que la libéralisation s’adosse à une gamme de mesures structurelles relativement ample, en particulier dans le secteur monétaire et financier, et s’inscrive dans le cadre d’une combinaison solide des politiques macroéconomiques et des politiques de change. Il faudra attacher un soin particulier à établir un climat propice à l’utilisation efficace du capital et à mettre sur pied des systèmes financiers suffisamment sains et solides pour résister aux flux et reflux de capitaux. Cette démarche graduée mais intégrée permettra de moduler la libéralisation des mouvements de capitaux en fonction de la situation propre à chaque pays, assurant ainsi sa réussite non seulement au niveau national, mais aussi pour le système monétaire international dans son ensemble.

  • Ces efforts devraient aboutir à l’instauration d’un système multilatéral non discriminatoire pour promouvoir la libéralisation des mouvements de capitaux. Le FMI aura pour tâche de contribuer à l’instauration de ce système et il est prêt à soutenir ses pays membres dans cette entreprise. Il est crucial qu’il veille à l’adoption de politiques propres à favoriser une libéralisation convenablement échelonnée dans le temps et réduisant au minimum les risques de crises financières ou de balance des paiements.

  • Étant donné ces considérations, le Comité invite le Conseil d’administration à achever ses travaux sur un projet d’amendement des Statuts du FMI qui ferait de la libéralisation des mouvements de capitaux l’un de ses objectifs et étendrait par voie de conséquence son domaine de compétence en établissant pour les pays membres des obligations soigneusement définies et appliquées avec cohérence en matière de libéralisation desdits mouvements de capitaux. Des clauses de sauvegarde et des dispositions transitoires seront nécessaires pour assurer la réussite de cette entreprise importante. Il faudra adopter une politique d’approbation souple. Tant durant la phase de préparation de l’amendement des Statuts que lorsque ce dernier aura pris effet, les obligations des pays membres découlant d’autres accords internationaux seront respectées. Dans ces travaux, le Comité attend du FMI et des autres institutions qu’ils collaborent étroitement.

  • La libéralisation ordonnée des mouvements de capitaux et l’accès plus large aux marchés de capitaux devraient réduire la fréquence des recours aux ressources du FMI et à d’autres formes de financement exceptionnel. Néanmoins, le Comité reconnaît que, dans certaines circonstances, des besoins substantiels de financement, de la part du FMI et d’autres sources, pourraient se présenter. Le FMI continuera à jouer un rôle central en aidant à mobiliser les concours financiers nécessaires à l’appui des programmes d’ajustement de ses pays membres. Dans cette entreprise, il continuera à jouer son rôle d’agent catalyseur tout en s’attachant à réduire au minimum le risque moral.

  • Étant donné l’importance de progresser de façon décisive vers ce nouveau régime mondial de libre circulation des capitaux, le Comité, notant avec satisfaction le très large accord des pays membres sur les principes fondamentaux énoncés cidessus, invite le Conseil d’administration à accorder la plus haute priorité à la mise au point définitive du nécessaire amendement des Statuts du Fonds monétaire international.

Conditions préalables

Nul n’a pu dire avec certitude combien de temps un pays devrait attendre avant de libéraliser ses opérations en capital, mais tous sont convenus, selon Stanley Fischer, Premier Directeur général adjoint du FMI, que, sans la mise en place de l’ensemble des conditions préalables qui s’impose, «la libéralisation peut comporter de très gros risques». L’absence de ces conditions pourrait favoriser une crise ou révéler des déficiences du système financier qui auraient pu être corrigées si les autorités avaient disposé de plus de temps pour renforcer le système avant l’ouverture des marchés de capitaux.

De l’avis général des participants, la crise asiatique n’enlève rien à la contribution que les afflux de capitaux ont apportée, avant qu’elle éclate, au progrès économique des pays de cette région. Elle a fait ressortir les risques d’une libéralisation qui ne soit ni suffisamment échelonnée ni appuyée par de solides mesures dans divers autres domaines. Il n’est toutefois ni possible ni souhaitable de subordonner cette déréglementation à la réalisation d’autres réformes. Il convient plutôt de mener ces actions de front, en tirant parti d’une conjoncture politique favorable. La plupart des intervenants ont souligné l’importance d’accomplir des progrès dans les domaines suivants:

  • appliquer une politique macroéconomique bien conçue et cohérente et disposer d’un solde extérieur courant viable et d’un régime de change adéquat;

  • se doter d’un système financier intérieur solide et bien surveillé, assorti notamment d’un contrôle et d’une réglementation prudentielle plus efficaces (normes de fonds propres, règles régissant l’octroi des prêts, évaluation des actifs, mécanismes efficaces de recouvrement des créances et dispositions assurant le règlement rapide du cas des institutions insolvables);

  • améliorer la transparence grâce à la divulgation de données financières et économiques exactes, fondées sur des normes et des usages internationalement reconnus;

  • libéraliser les services financiers afin d’intensifier la concurrence et de permettre les transferts de savoir-faire, de capitaux et de pratiques optimales.

Progression ordonnée vers la libéralisation

L’expérience asiatique montre la nécessité d’adapter le rythme de la libéralisation à la situation de chaque pays, en vue d’en limiter la vulnérabilité aux amples fluctuations des mouvements de capitaux. Un certain nombre de participants au séminaire ont préconisé une ouverture progressive des marchés des capitaux, notant que les coûts des perturbations occasionnées par les reflux de capitaux sont élevés pour de nombreux pays en développement, du fait que leur capacité d’absorption des risques est limitée et qu’ils sont dépourvus des structures institutionnelles leur permettant de faire face à de tels revirements.

Plusieurs intervenants ont jugé important d’éviter une libéralisation au coup par coup susceptible d’encourager surtout les entrées de capitaux à court terme. Dans un premier temps, il convient de libéraliser les investissements à moyen et à long terme. Dans les économies de marché émergentes, une gestion inadéquate de l’ouverture des marchés financiers risque d’aboutir à un cycle en dents de scie pendant la période de transition.

L’expérience de certains pays, pas seulement asiatiques, prouve que des dispositions réglementaires et des contrôles appropriés peuvent contribuer à dissuader les apports de capitaux à court terme instables. D’après certains intervenants, l’adoption de mesures prudentielles adaptées s’impose, notamment pour limiter les engagements extérieurs des banques. Des participants d’origines assez diverses, issus de pays développés ou en développement, et des secteurs public ou privé, ont évoqué la possibilité de contrôler les mouvements de capitaux à court terme dans certains cas, même dans les économies bien gérées. Pour être efficace, ce contrôle doit être fondé sur les mécanismes du marché, transparent et temporaire. En revanche, un certain nombre d’intervenants avaient des réserves vis-à-vis de cette forme de contrôle des changes, notant que, comme les droits de douane, c’est une formule en général mal accueillie, qui risque fort de devenir permanente, évitant aux autorités d’infléchir comme il se doit leur politique économique.

Institutionnalisation du processus

L’une de ses missions étant de contrôler le système monétaire international, le FMI a un rôle important à jouer et est mieux placé que d’autres organisations internationales pour promouvoir la libéralisation ordonnée des mouvements de capitaux. Quant à savoir s’il doit simplement être chargé de prêcher la libéralisation ou si elle doit relever de son domaine de compétence, les avis étaient partagés.

Quelques intervenants ont soutenu qu’il n’est pas nécessaire d’étendre, par voie d’amendement, la compétence du FMI aux mouvements de capitaux pour atteindre l’objectif de libéralisation poursuivi. L’institution encourage déjà la convertibilité des avoirs nés des mouvements de capitaux dans le cadre de la surveillance, de la conditionnalité et de l’assistance technique. Un amendement de l’article I visant à inscrire la libéralisation des mouvements de capitaux parmi les buts du FMI pourrait certes être utile, mais un nouvel amendement des Statuts étendant la compétence de l’organisation aux paiements, aux transferts et aux transactions correspondantes ne constituerait pas un moyen efficace de promouvoir cette libéralisation. En outre, le FMI serait amené à dépasser le cadre de son mandat en matière de balance des paiements, risquant alors d’empiéter sur le champ d’application d’autres traités internationaux, voire de les enfreindre.

Selon ceux qui souhaitent étendre la compétence du FMI aux mouvements de capitaux, cette institution est la mieux placée pour s’acquitter de cette fonction, car elle pourrait traiter avec les pays au cas par cas, adaptant la transition vers la libéralisation intégrale aux capacités des pays et aux réformes structurelles complémentaires qu’ils opèrent. Bien que le FMI encourage les pays exécutant des programmes d’ajustement qu’il appuie à déréglementer leurs opérations en capital, l’attribution d’une compétence juridique lui permettrait, par la surveillance, d’étendre l’application de tels principes à tous les États membres, sans se limiter à ceux qui font appel à ses concours. En outre, puisqu’il cherche à promouvoir la bonne gestion des affaires publiques parmi ses membres, le FMI doit montrer l’exemple en assurant la transparence juridique de ses activités. Ses relations avec d’autres organisations s’en trouveraient par là même clarifiées (et non compromises). Les représentants d’autres institutions internationales, telles que l’Organisation mondiale du commerce, l’Organisation de coopération et de développement économiques et l’Union européenne, ont noté la complémentarité du mandat du FMI avec celui de leurs organisations dans ce domaine, estimant qu’un code de conduite bien défini en matière de mouvements de capitaux aiderait à préciser les missions respectives de chacun.

Sans engagement, les plaidoyers ont toutefois peu d’effets. La décision d’un pays de libéraliser ses opérations en capital et son intention de ne pas imposer ultérieurement de restrictions ne sont crédibles que s’il témoigne, en acceptant par sa qualité de membre du FMI l’obligation de libéraliser ses opérations en capital, de sa détermination, de son souci de transparence et de sa conviction en la matière. Néanmoins, les participants ont fait observer que, la période de transition n’étant pas limitée, l’obligation des membres n’a pas plus de poids que leur conviction, ni que les plaidoyers du FMI.

Certains représentants du secteur privé appellent de leurs voeux une plus grande transparence des délibérations du FMI sur un amendement. Ils souhaiteraient en particulier avoir connaissance du libellé précis de l’amendement proposé avant de lui accorder leur soutien.

Questions en suspens

Résumant les débats, M. Fischer a souligné que plusieurs questions restent en suspens. En dépit de l’énorme enthousiasme manifesté en faveur d’un amendement des Statuts par les représentants des organismes tant officiels que privés, il a noté que les participants ont émis des «doutes sérieux» sur le bien-fondé de la libéralisation des flux de capitaux et se sont demandé si le fait d’en plaider la cause ne pouvait suffire et si l’élargissement officiel de la compétence du FMI n’était pas un processus trop pénible, compliqué et inutile.

Il reste notamment à établir d’urgence, a dit M. Fischer, les moyens par lesquels le système international peut améliorer les règles de contrôle des banques et la qualité du système bancaire, ainsi que les dispositions à prendre au niveau international. Il convient en outre de déterminer à quel moment une économie réunit suffisamment de conditions préalables pour se risquer à libéraliser les flux de capitaux. Certains participants ont exprimé leur crainte qu’à force d’entendre parler de ces conditions préalables, les pays ne se découragent et attendent indéfiniment le moment propice. À l’inverse, d’autres ont estimé qu’il faut imposer le changement. M. Fischer a qualifié cette voie de «fort risquée», au vu des conséquences très graves d’éventuels accidents.

Les répercussions de la libre circulation des capitaux à court terme posent un autre type de problème. Outre qu’ils ont un effet déstabilisateur sur l’économie, les flux à court terme risquent de nuire fortement à un système bancaire fragile. On ne dispose pas d’analyses solides sur les mesures de contrôle des changes—permettant de déterminer celles qui sont efficaces et celles qui ne le sont pas—et une myriade de questions doivent être examinées. L’amendement des Statuts du FMI créerait le cadre qui convient pour cet examen.

Enfin, d’autres organisations et associations internationales s’intéressent de près à la réglementation et à la libéralisation des mouvements de capitaux. Il est manifeste, selon M. Fischer, que, si les Statuts du FMI sont amendés pour étendre sa compétence aux mouvements de capitaux, il faudra resserrer davantage la coopération déjà étroite qui existe entre le FMI et ces organisations.

Prochaines étapes

Lors d’une réunion tenue en avril 1998, le Conseil d’administration est convenu que le FMI et ses pays membres font face à un monde bien différent de celui des années 40, quand ont été établis les Statuts du FMI, qui concèdent une large place à la libéralisation—et au financement—des transactions courantes. Les avantages que comporte pour l’économie mondiale un système ouvert et libéral de mouvements de capitaux sont maintenant largement reconnus. Bien qu’elles découlent des politiques adoptées par les pays, les difficultés de balance des paiements associées aux mouvements de capitaux dominent aussi nombre de problèmes que le FMI aborde maintenant, ce qui sera sans aucun doute encore plus vrai à l’avenir. Les administrateurs estiment que l’inadéquation des Statuts en vigueur à la réalité d’aujourd’hui doit être corrigée.

L’ouverture et l’intégration croissantes des marchés de capitaux sont puissamment stimulées par les marchés eux-mêmes et par les avantages que les pays membres voient dans la libéralisation. Ce phénomène ne doit pas être inversé. L’une des leçons à tirer de la crise actuelle est qu’il faut appliquer les mesures de libéralisation selon un rythme et un enchaînement qui tiennent davantage compte des autres réformes, notamment celle du secteur financier intérieur, et adopter des politiques macroéconomique et de taux de change appropriées. Du fait de la mission qui est la sienne au sein du système monétaire international et de sa dimension universelle, le FMI est, d’après les administrateurs, le mieux placé pour favoriser une libéralisation prudente, avisée et ordonnée partout dans le monde. Il peut remplir cette mission tout en respectant les intérêts et les attributions des autres organisations actives dans ce domaine.

Dans le rapport qu’il a présenté au Comité intérimaire en avril 1998, le Directeur général a noté que les administrateurs ont réaffirmé que la libéralisation ordonnée des mouvements de capitaux doit être l’un des buts du FMI. Ils sont parvenus à un accord provisoire sur le texte d’un amendement des Statuts qui exprimerait cet objectif en termes généraux. Les administrateurs poursuivront leurs travaux sur les autres points, notamment les questions de fond, le domaine de compétence et le financement.

Par la suite, lors de sa réunion d’avril 1998, le Comité intérimaire a réaffirmé son point de vue, exprimé dans le communiqué de Hong Kong de septembre 1997, selon lequel le moment est venu d’ajouter un nouveau chapitre aux Accords de Bretton Woods en faisant de la libéralisation des mouvements de capitaux l’un des buts du FMI et en élargissant de manière appropriée le champ de compétence du FMI à cet effet. Le Comité a noté les progrès accomplis jusqu’à présent et l’accord provisoire auquel est parvenu le Conseil d’administration sur la partie de l’amendement qui concerne les buts du FMI. Il a demandé au Conseil de poursuivre avec détermination ses travaux sur les autres aspects du dossier, notamment les questions de fond, afin de lui soumettre le plus tôt possible un amendement approprié des Statuts.

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