International Monetary Fund Annual Report 1998
Chapter

Chapitre IX. La FASR et l’Initiative en faveur des PPTE

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 1998
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Depuis le milieu des années 80, le FMI a mis en place deux guichets concessionnels: la facilité d’ajustement structurel (FAS), puis la facilité d’ajustement structurel renforcée (FASR), afin de s’attaquer aux difficultés de balance des paiements auxquelles se trouvent confrontés nombre des pays en développement les plus pauvres. En décembre 1993, le Conseil d’administration a étendu la portée de la FASR, et en a prolongé la durée, pour que le FMI puisse continuer d’apporter une aide concessionnelle aux pays à faible revenu et, en septembre 1996, il a approuvé un cadre général visant à assurer la poursuite des opérations de la FASR. Au 30 avril 1998, 1,8 milliard de DTS avait été décaissé au titre de 38 accords FAS dont ont bénéficié 37 pays et 6,4 milliards de DTS au titre de 71 accords FASR approuvés en faveur de 48 pays (voir également le chapitre XII).

Nonobstant les efforts déployés par la communauté internationale pour offrir des concours extérieurs aux pays en développement et alléger leur dette par l’intermédiaire d’une vaste panoplie de mécanismes, de nombreux pays pauvres très endettés (PPTE) ont continué d’éprouver des difficultés à s’acquitter du service de leur dette extérieure. Face à ce problème, le FMI et la Banque mondiale ont approuvé en septembre 1996 une initiative visant à accorder une aide spéciale aux PPTE qui appliquent un bon programme d’ajustement et de réforme appuyé par le FMI et la Banque mondiale, mais qui ne peuvent parvenir à un endettement extérieur viable à moyen terme en utilisant uniquement les mécanismes traditionnels d’allégement de la dette. Les pays admis à bénéficier de l’Initiative reçoivent de tous les créanciers une aide suffisante pour ramener leur endettement à un niveau tolérable. La contribution du FMI à l’Initiative prend le plus souvent la forme de dons, mais parfois de prêts figurant à un compte d’attente, qui doivent servir à régler une partie des obligations des pays membres au titre du service de leur dette envers cette institution. Les contributions de la Banque mondiale passent par l’intermédiaire du Fonds fiduciaire en faveur des PPTE administré par l’IDA (qui est aussi le canal par lequel est acheminée l’aide d’autres créanciers).

Mobilisation du financement

Le Conseil d’administration s’est réuni à deux reprises au cours de l’exercice pour examiner l’état des ressources, ainsi que les possibilités de financement, de la FASR et de l’Initiative PPTE. Il a réaffirmé la validité du cadre général approuvé en septembre 1996 (voir encadré 10), y compris l’estimation du besoin total de financement, chiffré à 2,8 milliards de DTS. Les contributions bilatérales annoncées pour répondre à ce besoin étaient de l’ordre de 1,25 milliard de DTS lorsque le Conseil a examiné la situation en novembre 1997, et n’ont que légèrement augmenté par la suite. Il était nécessaire d’apporter des précisions en ce qui concerne le montant, le calendrier et la forme de ces contributions, certaines d’entre elles devant par ailleurs être assujetties à des conditions spéciales. Pour assurer le financement intégral des engagements du FMI au titre de l’Initiative PPTE pendant la première phase de sa mise en oeuvre, le Conseil a autorisé, à titre de relais en attendant le financement intégral de la FASR et de l’Initiative PPTE, le transfert, en tant que de besoin, d’un montant maximum de 250 millions de DTS de la Réserve du Compte de fiducie de la FASR au Compte de versements spécial, montant qui pourrait être utilisé pour accorder aux PPTE des dons ou des prêts au titre du Compte de fiducie. En outre, il a décidé que le Compte des ressources générales (CRG) ne serait pas remboursé des frais d’administration du Compte de fiducie de la FASR en 1997/98 et en 1998/99 et que le montant correspondant serait transféré de la Réserve du Compte de fiducie de la FASR au Fonds fiduciaire FASR-PPTE.

En novembre 1997, les administrateurs ont également souligné l’urgence de réunir les ressources additionnelles nécessaires pour financer intégralement la FASR et l’Initiative en faveur des PPTE, faisant valoir que les retards font perdre des revenus de placement. Ils ont estimé qu’il faut redoubler d’efforts pour mobiliser des contributions bilatérales supplémentaires, mais étaient d’avis pour la plupart que le FMI devra compléter ses contributions avec ses propres ressources. Encore que, à cette occasion, la plupart des administrateurs se soient de nouveau déclarés en faveur de la vente d’un montant maximum de 5 millions d’onces d’or afin d’optimiser la gestion des réserves de l’institution, quelques autres ont continué de s’opposer à cette idée. Les administrateurs sont alors convenus qu’une décision de cette nature doit faire l’objet d’un vaste consensus et que le Conseil reviendrait sur ce dossier en 1998.

Encadré 10Les ressource de la FASR

Estimant que la FASR est, et demeurera, le pilier de l’aide du FMI aux pays les plus pauvres, notamment dans le contexte de l’Initiative en faveur des PPTE, le Conseil d’administration a adopté en septembre 1996 un cadre qui doit permettre de poursuivre les opérations de la FASR. Les ressources actuelles de la FASR couvriront normalement les besoins jusqu’à la fin de l’an 2000. Une FASR autofinancée, pouvant assurer des engagements de 0,8 milliard de DTS par an, deviendra opérationnelle en 2005 au plus tard, lorsqu’elle disposera des ressources servant actuellement à garantir les prêteurs contre le risque de non-paiement, qui seront libérées à mesure que ceux-ci seront remboursés. La FASR intérimaire, qui s’appliquera donc pendant une période transitoire de quatre années environ, aura besoin d’un financement estimé à 1,7 milliard de DTS pour les bonifications d’intérêt et d’un montant estimé à 1,1 milliard de DTS pour les opérations spéciales au titre de l’Initiative PPTE.

Lors de sa réunion d’avril 1998 à Washington, le Comité intérimaire a noté la nécessité de relancer les efforts du FMI en vue d’obtenir le financement intégral de la FASR et de l’Initiative en faveur des PPTE. Étant donné les engagements actuels et attendus au titre de l’Initiative et les coûts importants qu’entraînent les retards dans la mobilisation des ressources financières requises, il a engagé instamment tous les pays membres à prendre sans délai les dispositions nécessaires pour compléter dès que possible le financement de ces initiatives et a demandé au Conseil d’administration de lui faire un rapport sur ce dossier à sa prochaine réunion en octobre 1998.

Progrès dans la mise en oeuvre de l’Initiative en faveur des PPTE

Pour obtenir une aide dans le cadre de l’Initiative en faveur des PPTE, les pays doivent être admissibles à recevoir une aide concessionnelle du FMI et de la Banque mondiale, se trouver aux prises avec un endettement intolérable même après l’utilisation des mécanismes classiques d’allégement de la dette et avoir établi de bons antécédents dans l’application de réformes et de politiques saines dans le cadre de programmes appuyés par le FMI ou la Banque mondiale. Les diverses étapes de l’Initiative sont exposées au graphique 4; il y a d’abord celle de la prise de décision, qui se situe lorsque le Conseil de l’IDA, qui administre les fonds destinés à l’Initiative pour le compte du Groupe de la Banque mondiale, et celui du FMI décident officiellement qu’un pays est admissible à bénéficier des ressources de l’Initiative et préengagent une aide à ce titre, puis celle de la fin du processus où les deux Conseils décident qu’un pays réunit les conditions nécessaires pour recevoir l’aide, qui peut alors être décaissée.

Graphique 4L’Initiative en faveur des pays pauvres très endettés

En avril 1998, l’Ouganda a été le premier pays à atteindre la fin du processus prévu pour l’Initiative en faveur des PPTE, grâce aux bons résultats qu’il continuait d’obtenir dans l’application de ses programmes soutenus par la FASR et l’IDA et aux assurances satisfaisantes que ses autres créanciers avaient données quant à leurs actions. L’Ouganda recevra une aide équivalant à quelque 350 millions de dollars en valeur actuelle nette (VAN), qui abaissera le ratio VAN de la dette/exportations de ce pays à 196 %, niveau qui se situe bien dans la fourchette de 191-212 % convenue lors de la prise de décision, et réduira le service de la dette en valeur nominale de près de 650 millions de dollars. L’aide du FMI diminuera la valeur actualisée de ses créances sur l’Ouganda de 69 millions de dollars, soit 22 % en moyenne du service annuel de la dette de ce pays envers le FMI au cours des neuf prochaines années.

En outre, au cours de l’exercice 1997/98, cinq pays ont passé le stade de la prise de décision: Burkina Faso (en septembre 1997), Bolivie (en septembre 1997), Guyana (en décembre 1997), Côte d’Ivoire (en mars 1998) et Mozambique (en avril 1998). L’aide engagée en faveur de ces pays se chiffre à 2,6 milliards de dollars en VAN; selon les estimations, elle réduira le service de leur dette en valeur nominale de quelque 5,0 milliards de dollars. Les cinq pays devraient atteindre la fin du processus entre septembre 1998 et mars 2001 (voir tableau 8).

Tableau 8Initiative relative aux PPTE: rapport d’étape sur les premiers pays concernés1
Pays (pour chaque groupe, dans l’ordre où devait intervenir la prise de décision)Prise de décisionFin du processusVAN de la dette/exportations (objectif en pourcentage)Montant de l’aide à la fin du processus (millions de dollars, valeur actuelle à la fin du processus)Pourcentage de réduction de la VAN de la dette2Montant total estimé en valeur nominale de l’allégement du service de ta dette (millions de dollars)Assurances satisfaisantes des autres créanciers
TotalAide bilatéraleAide multilatéralcFMIBanque mondiale
Pays arrivé à la fin du processus OugandaAvr. 97Avr. 98202347732746916020650Reçues
Stade de la prise de décision atteint et engagements d’aide pris par le FMI et la Banque
Burkina FasoSept. 97Avr. 20002051152194104414200Demandées
BolivieSept. 97Sept. 98225448157291295413600Demandées
GuyanaDéc. 97Déc. 98107325391161352725500Demandées
Côte d’IvoireMars 98Mars 20011413345163182239164800Demandées
MozambiqueAvr. 98Juin 992001.442877565105324572.900Demandées
Montant total de l’aide accordée ou engagée2.9501.3821.56727157005.650
Documents PPTE préliminaires publiés; objectifs reflétant les points de vue de la majorité au moment des discussions préliminaires des administrateurs de la Banque et du FMI; montant de l’aide calculé à partir des documents PPTE préliminaires, qui pourraient être modifiés:
MaliMi-98Déc. 99200196631332065
Guinée-Bissau98: IIIMi-2001200300148153873
Dette jugée viable
BéninJuil. 97
SénégalAvr. 98
Sources: décisions du Conseil d’administration du FMI et du Conseil des administrateurs de la Banque mondiale; documents relatifs à la fin du processus; documents PPTE finaux; documents PPTE préliminaires; calculs des services du FMI

‘D’autres pays pourraient atteindre le stade de la prise de décision dans l’année à venir—Guinée, Mauritanie, Sénégal, Tchad et Togo—et peut-être aussi l’Éthiopic et le Vietnam. Il n’est pas prévu que tous ces pays auront besoin d’une aide au titre de l’Initiative.

En pourcentage de la VAN de la dette à la fin du processus, après utilisation intégrale des moyens traditionnels d’allégement de la dette.

Admissibilité établie en fonction des critères de finances publiques ou d’ouverture; l’objectif fixé au ratio VAN de la dette/exportations est celui qui permet d’abaisser la VAN de la dette à 280 % des recettes publiques.

La dette non rééchclonnablc envers les créanciers bilatéraux officiels ne faisant pas partie du Club de Paris et envers les membres du Club de Londres, qui a été l’objet d’une restructuration hautement concessionnelle, n’est pas comprise dans la VAN de la dette à la fin du processus pour les besoins du calcul de ce ratio.

Équivalant à 200 millions de DTS.

Sources: décisions du Conseil d’administration du FMI et du Conseil des administrateurs de la Banque mondiale; documents relatifs à la fin du processus; documents PPTE finaux; documents PPTE préliminaires; calculs des services du FMI

‘D’autres pays pourraient atteindre le stade de la prise de décision dans l’année à venir—Guinée, Mauritanie, Sénégal, Tchad et Togo—et peut-être aussi l’Éthiopic et le Vietnam. Il n’est pas prévu que tous ces pays auront besoin d’une aide au titre de l’Initiative.

En pourcentage de la VAN de la dette à la fin du processus, après utilisation intégrale des moyens traditionnels d’allégement de la dette.

Admissibilité établie en fonction des critères de finances publiques ou d’ouverture; l’objectif fixé au ratio VAN de la dette/exportations est celui qui permet d’abaisser la VAN de la dette à 280 % des recettes publiques.

La dette non rééchclonnablc envers les créanciers bilatéraux officiels ne faisant pas partie du Club de Paris et envers les membres du Club de Londres, qui a été l’objet d’une restructuration hautement concessionnelle, n’est pas comprise dans la VAN de la dette à la fin du processus pour les besoins du calcul de ce ratio.

Équivalant à 200 millions de DTS.

En mars et avril 1998, le Conseil d’administration du FMI et le Conseil des administrateurs de l’IDA ont examiné les documents PPTE préliminaires relatifs au Mali et à la Guinée-Bissau et indiqué que les deux pays se rapprochaient du stade de la prise de décision et pourraient présenter les conditions requises pour bénéficier d’une aide au titre de l’Initiative. Conformément aux instructions données par les deux Conseils, les documents PPTE finaux devraient leur être soumis dans les mois à venir, après consultation des autres créanciers.

Ressources FASR destinées aux opérations de réduction de l’encours et du service de la dette envers les banques commerciales

En juin et juillet 1997, le Conseil d’administration a examiné la possibilité d’affecter des ressources de la FASR à des opérations de réduction de l’encours ou du service de la dette des pays membres qui présentent les conditions requises pour bénéficier d’une aide au titre de ce mécanisme. La plupart des administrateurs ont été d’avis que les ressources de la FASR pourraient être utilisées dans les quelques cas où les ressources disponibles dans le cadre du Fonds de désendettement de l’IDA ou celles que fournissent les donateurs ou dont dispose le pays membre lui même ne seraient pas suffisantes pour financer les frais initiaux de ces opérations et où il ne serait pas possible de recourir au Compte des ressources générales.

Cette utilisation des ressources de la FASR serait guidée par les principes généraux qui régissent la politique actuellement en vigueur de financement des opérations de réduction de l’encours et du service de la dette, y compris, entre autres, la conditionnante, l’utilisation efficace des ressources du FMI et la réalisation d’opérations obéissant aux lois du marché. En outre, elle viendrait compléter les ressources éminemment concessionnelles qui peuvent provenir de l’IDA ou d’autres sources et ne serait autorisée que dans le cadre de programmes suffisamment ambitieux également appuyés par la FASR.

Afin que l’utilisation des ressources de la FASR pour des opérations de réduction de l’encours ou du service de la dette soit strictement limitée, on a envisagé la possibilité de réserver cette aide aux pays qui présentent les conditions requises pour bénéficier des concours offerts dans le cadre de l’Initiative PPTE. Plusieurs administrateurs se sont dits préoccupés par les conséquences que peut avoir cette proposition en termes de ressources, car le financement de la FASR intérimaire et de la participation du FMI à l’Initiative PPTE n’est pas encore mobilisé. Cependant, on a souligné que le Conseil prendrait ses décisions sur ce type d’utilisation des ressources de la FASR au cas par cas. En outre, l’utilisation générale de ces ressources pour des opérations de réduction de l’encours ou du service de la dette ferait l’objet d’un examen du Conseil si elle semblait devoir dépasser un niveau déterminé à l’avance. Les administrateurs ont été d’avis que les opérations de cette nature ne devraient être financées par la FASR qu’à titre subsidiaire, ou en dernier ressort, c’est-à-dire lorsqu’il n’est pas possible de recourir aux autres possibilités de financement. En outre, il ne faut pas assujettir la répartition des charges à des règles rigoureuses, mais examiner chaque cas en tenant compte des éventuelles contributions bilatérales ou de l’utilisation des propres ressources du pays.

L’opération de réduction de l’encours ou du service de la dette et le décaissement des ressources de la FASR risquent de ne pas être parfaitement synchronisés, aussi la plupart des administrateurs ont-ils été partisans pour régler ce problème d’insérer dans l’instrument portant création du Compte de fiducie de la FASR une disposition autorisant des décaissements spéciaux aux seules fins de financer en partie de telles opérations. Cette disposition ne devrait être normalement utilisée qu’en cas d’impossibilité d’effectuer le décaissement pour une opération de cette nature dans le cadre des décaissements semestriels normaux.

Encadré 11Renforcement des programmes appuyés par la FASR

Les principales recommandations formulées dans l’évaluation interne de la FASR au sujet de la conception des futurs programmes sont les suivantes:

  • intensifier l’ajustement des finances publiques et le réorienter vers des compressions durables des dépenses budgétaires, par suite notamment d’une réorganisation de la fonction publique et d’une réduction des aides aux entreprises publiques, tout en protégeant les dépenses d’éducation et de santé qui favorisent la croissance;

  • combattre l’inflation avec plus de détermination afin de la ramener en deçà de 10 %, au moyen, si nécessaire, d’un ancrage de nature monétaire ou sur le taux de change;

  • déployer des efforts mieux concertés en vue d’adopter des réformes dites de deuxième génération, qui visent surtout à libéraliser davantage les échanges, à réorganiser les entreprises publiques, à restructurer le système bancaire et à renforcer les droits afférents à la propriété;

  • veiller à ce que la politique économique soit appliquée avec moins de dérapages et de manière viable, y compris par un suivi plus étroit des programmes dans certains cas, une planification plus fréquente des imprévus dans les programmes et des actions d’assistance technique plus vigoureuses pour renforcer les capacités institutionnelles.

Examen du bilan des accords financés sur les ressources de la FASR

En juillet 1997, le Conseil d’administration a examiné une étude dans laquelle les services du FMI ont évalué le bilan de 36 pays qui, au cours de la période 1986-95, avaient obtenu un financement au titre de la FAS ou de la FASR à l’appui de 68 programmes plunannuels13. Cette étude interne a été complétée par une évaluation externe que le Conseil a examinée en mars 1998 (voir infra).

Évaluation interne de la FASR

Lors de leur examen de l’évaluation interne de la FASR (voir encadré 11), les administrateurs ont estimé que la situation économique de la plupart des pays qui ont entrepris des programmes de réforme et d’ajustement appuyés par les ressources de la facilité d’ajustement structurel (FAS) et de la facilité d’ajustement structurel renforcée (FASR) est nettement meilleure et obéit davantage aux lois du marché qu’il y a dix ans. Les déséquilibres budgétaires ont été réduits et les politiques macroéconomiques appliquées ont permis d’éliminer pour ainsi dire tous les cas d’hyperinflation. La déréglementation et les réformes structurelles ont gagné du terrain et semblent, à certains égards, avoir pris un nouvel essor ces dernières années. En outre, ces avancées ont permis à un bon nombre de pays de rehausser leur taux de croissance et leur niveau de vie, et donc de progresser vers la viabilité extérieure.

Il n’en demeure pas moins que les progrès ont été inégaux et que la plupart des pays ont continué d’enregistrer des résultats inférieurs à leur potentiel, souvent même après avoir bénéficié de multiples programmes appuyés par la FASR. Dans nombre de pays qui ont eu recours à la FASR, la croissance du PIB par habitant est restée en deçà de la moyenne des autres pays en développement, et les indicateurs du degré d’ouverture de l’économie sont demeurés relativement bas; dans certains cas, l’inflation n’a pas non plus été durablement ramenée à un niveau tolérable. Par ailleurs, le service de la dette de plusieurs pays reste excessivement élevé.

Ces résultats décevants dénotent en grande partie les lacunes des politiques appliquées dans un certain nombre de domaines, tant au plan macroéconomique que structurel. Très souvent, les objectifs budgétaires n’ont pas été atteints parce que les pouvoirs publics n’ont pas réussi à faire progresser de manière décisive la réforme de la fonction publique ni à réduire la charge que les entreprises publiques font peser directement ou indirectement sur le budget de l’État. Les réformes hésitantes de l’administration du système fiscal et du système bancaire n’ont pas permis de corriger de profondes carences opérationnelles. D’importantes entraves à l’intégration dans l’économie mondiale subsistent et l’épanouissement du secteur privé a été freiné par la mauvaise gestion des affaires publiques, le carcan réglementaire et le défaut de clarté ou d’application des droits afférents à la propriété. Plusieurs administrateurs ont souligné l’importance que revêt le renforcement des capacités institutionnelles, sans perdre de vue les difficultés inhérentes à la réalisation de cet objectif. Les administrateurs ont conclu que, désormais, les programmes appuyés par les ressources de la FASR devraient mettre davantage l’accent sur la correction des faiblesses persistantes relevées dans ces domaines primordiaux.

Contenu des programmes et des politiques

Les objectifs de croissance et de viabilité extérieure, qui sont synergiques, exigent des stratégies ambitieuses, appliquées avec cohérence, mais aussi convenablement adaptées à la situation et aux capacités de chaque pays et assorties d’un calendrier réaliste. Une meilleure coordination et une collaboration plus efficace avec la Banque mondiale sont également importantes, aussi les administrateurs ont-ils demandé à la direction et aux services du FMI de présenter des propositions concrètes dans ce sens. La plupart d’entre eux ont souligné la nécessité d’appliquer des stratégies plus vigoureuses, articulées autour d’un assainissement des finances publiques plus résolu, pour accroître sensiblement l’épargne nationale. La réforme budgétaire doit s’inscrire dans la durée, être formulée à partir d’une évaluation réaliste des capacités institutionnelles des pays et se fonder sur une modification en profondeur de la structure des recettes et des dépenses, ainsi que sur un renforcement des institutions budgétaires. Il convient en outre de réformer la structure et l’administration de l’impôt (recours accru aux taxes sur la consommation et réduction des taxes sur le commerce, notamment) afin d’asseoir de façon durable la mobilisation des recettes sur des bases plus stables et plus rationnelles.

Notant que la forte croissance démographique et le manque d’investissement dans les ressources humaines ont freiné la progression du revenu par habitant dans les pays ayant eu recours à la FASR, les administrateurs ont jugé nécessaire de maintenir une priorité élevée pour les dépenses de santé et d’éducation, tant au stade de la planification que de l’exécution des budgets nationaux. Nombre d’entre eux ont estimé que les programmes devraient prévoir plus souvent des budgets «prioritaires» afin de mettre ce type de dépenses à l’abri de tout éventuel manque à percevoir. Les dispositifs de protection sociale doivent rester partie intégrante des programmes financés sur les ressources de la FASR de façon à secourir les couches vulnérables de la population, qui risquent d’être affectées par les réformes. Les pays doivent par ailleurs améliorer la transparence des comptes budgétaires, notamment pour faire état des opérations extrabudgétaires. Tout en insistant sur les progrès décisifs à accomplir en ce qui concerne les données qui permettent de mesurer l’adéquation et l’efficacité des dépenses sociales, les administrateurs ont considéré qu’il s’agit là essentiellement d’un secteur dans lequel la Banque mondiale dispose des compétences nécessaires.

Les administrateurs ont jugé préoccupant le fait que l’inflation est restée au-dessus de 10 % dans beaucoup de pays, bien que les objectifs du programme en matière d’expansion du crédit et de déficit budgétaire aient souvent été respectés, et ont attiré l’attention sur la relation étroite et positive qui est observée entre un bas niveau d’inflation et la croissance économique. Constatant que les limites fixées à l’expansion du crédit intérieur n’ont pas été suffisantes, en règle générale, pour atteindre les objectifs d’inflation souhaités, les administrateurs ont fait valoir qu’il faut analyser attentivement les causes profondes de chaque cas d’inflation persistante et accorder dorénavant plus d’importance aux politiques visant à ramener durablement l’inflation en dessous de 10 % pendant les trois années du programme. Alors que plusieurs d’entre eux étaient favorables à ce que l’on ait davantage recours à des points d’ancrage nominaux sous la forme d’une parité fixe de la monnaie, d’un plafonnement de la masse monétaire ou d’objectifs d’inflation rendus publics, les administrateurs ont pour la plupart estimé qu’il convient d’utiliser ces outils avec prudence et au cas par cas.

Les administrateurs ont reconnu l’importance que revêtent dans les programmes appuyés par la FASR les mesures structurelles visant à stimuler l’investissement et l’esprit d’entreprise. Ces mesures sont notamment la libéralisation du commerce extérieur et de l’investissement, la restructuration des entreprises publiques, la création d’un système bancaire sain et le renforcement des droits afférents à la propriété. D’après les administrateurs, l’assistance au stade de la formulation des politiques à appliquer dans la plupart de ces domaines continuera d’incomber surtout à la Banque mondiale. Le manque de discipline financière dans le secteur des entreprises publiques est un problème qui a fait l’objet d’une attention particulière, de même que les résultats en général médiocres obtenus sur ce plan dans le cadre des programmes appuyés par la FASR. Certains administrateurs ont soutenu que ce problème ne peut sans doute être convenablement résolu que par des privatisations, solution qu’ils souhaitent voir privilégiée davantage encore dans les programmes à venir. Il a été convenu qu’il faut redoubler d’efforts pour faire respecter les contraintes budgétaires par les entreprises demeurant dans le portefeuille de l’État, et qu’il ne peut en être ainsi que si l’on dispose d’informations suffisantes sur leur situation financière. On a noté que la persistance des problèmes financiers du secteur des entreprises publiques continue de grever le portefeuille des banques et d’accroître les difficultés, ainsi que le coût, des programmes de restructuration bancaire. Des informations complètes sur la situation financière des systèmes bancaires nationaux et sur le coût budgétaire probable de leur restructuration sont nécessaires dès le lancement des programmes, non seulement pour faciliter la réforme mais aussi pour protéger les ressources du FMI, en particulier lorsque la solvabilité du système financier du pays est préoccupante. Afin que la réforme des systèmes bancaires soit générale, les administrateurs ont en outre proposé que, dans les programmes appuyés par la FASR, la conditionnalité soit davantage axée sur de bonnes pratiques opérationnelles s’inspirant des Principes fondamentaux pour un contrôle bancaire efficace du Comité de Bâle.

Soutien des programmes

Les administrateurs ont jugé préoccupant le nombre élevé de cas où, en raison de dérapages, l’exécution des programmes FASR a été interrompue. Une approche plus dynamique et mieux coordonnée de l’assistance technique pourrait être utile, à condition qu’elle bénéficie de l’appui total des autorités nationales. Étant donné la vulnérabilité des pays bénéficiaires de la FASR aux chocs extérieurs, de nombreux administrateurs se sont déclarés en faveur d’une planification plus cohérente des imprévus dans les programmes et d’une intensification du suivi des programmes si elle est de nature à faciliter l’exécution des politiques des autorités. Ils ont noté que la fréquence des missions et des revues des programmes, le nombre des représentants résidents et le niveau des ressources en personnel employées sont plus faibles dans le cas des pays bénéficiaires de la FASR, malgré leurs capacités administratives et institutionnelles insuffisantes, que dans celui des pays appliquant des accords de confirmation ou des accords élargis. Beaucoup d’administrateurs se sont dits favorables à ce qu’en matière d’échelonnement des décaissements et de suivi des programmes, les accords élargis servent de modèle, et à ce que, dans certains cas, des critères de réalisation trimestriels soient établis et des revues semestrielles prévues. Les administrateurs ont demandé aux services du FMI de leur présenter au plus tôt des propositions concrètes sur un renforcement du suivi.

Pour la plupart des administrateurs, il est peu probable que, quoique constructives et pertinentes, les mesures de cette nature réduisent sensiblement les cas d’interruption de l’exécution des programmes. L’expérience tend à montrer que de nombreuses interruptions, ou dérapages dans l’application des programmes, sont liées à des facteurs politiques. Certains administrateurs ont estimé que, compte tenu de ces difficultés et des contraintes administratives, les programmes doivent être conçus de manière à envisager un rythme des réformes et de l’ajustement plus lent que par le passé. Toutefois, pour de nombreux administrateurs, il faut être plus sélectif dans l’approbation des accords, aussi sont-ils favorables à un recours accru aux actions préalables et aux indicateurs de la détermination des pouvoirs publics à rallier un consensus politique autour du changement et à poursuivre intensément la réalisation des objectifs des programmes.

Évaluation externe de la FASR

Au printemps de 1997, un groupe d’experts externes a amorcé une évaluation indépendante des programmes appuyés par la FAS ou la FASR14. C’était la première fois que le Conseil d’administration demandait une évaluation extérieure de certains volets des travaux du FMI. Le groupe, composé de Kwesi Botchwey, du Harvard Institute for International Development et ancien Ministre des finances du Ghana, Paul Collier, professeur à l’université d’Oxford, Jan Willem Gunning, professeur à l’université libre d’Amsterdam, et Koichi Hamada, professeur à l’université Yale, a terminé l’évaluation demandée en janvier 1998. Compte tenu du mandat que leur avait confié le Conseil d’administration, les experts ont procédé à des études de cas pour analyser la politique sociale et la structure des dépenses publiques dans les pays concernés et l’évolution de leur situation extérieure, ainsi que les facteurs qui déterminent dans quelle mesure ils font leur le programme FASR et les effets qui en résultent. Le Conseil d’administration a examiné le rapport des experts en mars 1998 (voir encadré 12).

Encadré 12Principales conclusions des experts externes chargés de l’évaluation de la FASR

À la suite de leur examen de la FASR, les experts externes ont formulé les recommandations suivantes:

Impact social

  • Le FMI devrait demander à la Banque de procéder à une évaluation a priori de l’impact éventuel des programmes FASR sur les revenus des pauvres, ainsi que de la valeur réelle des services sociaux (selon les projections). Ces évaluations pourraient êtres prises en compte au stade de la conception des programmes et devraient être mises à jour pendant l’exécution de ces programmes.

  • Au stade de la conception des programmes, le FMI devrait explicitement analyser les arbitrages à opérer entre le court et le long terme. Cette analyse porterait sur les points suivants: enchaînement des mesures, concentration en début de programme des réformes structurelles et coût des mesures de mobilisation de recettes par rapport à leur rendement.

  • Dans le domaine de la politique budgétaire, la collaboration entre le FMI et la Banque mondiale devrait être intensifiée de façon à produire davantage d’analyses conjointes et à examiner les questions que soulève tout chevauchement des préoccupations macroéconomiques du FMI et des préoccupations microéconomiques de la Banque.

  • Il conviendrait de prévoir la possibilité d’un recours à la FASR après la phase de stabilisation afin d’aider les gouvernements réformateurs à accroître leur crédibilité et de permettre au FMI de jouer un rôle dans les pays susceptibles d’utiliser la FASR, mais qui, pour certaines raisons, ne peuvent pour l’instant le faire.

Viabilité extérieure

  • Le financement de la FASR devrait être fourni sous forme de ressources budgétaires (et non versé à la banque centrale).

  • Il conviendrait d’accorder aux indicateurs basés sur le ratio encours ou service de la dette/PIB une importance égale ou supérieure à celle des indicateurs traditionnels liés aux exportations, qui sont trop sensibles à l’ouverture de l’économie.

Prise en charge du programme et gestion des affaires publiques

  • Les pays sont les premiers responsables de la réforme économique, aussi doivent-ils mobiliser un consensus autour de programmes qui doivent permettre de parvenir à une croissance durable. Le FMI devrait faire en sorte que le processus de négociation et la conditionnalité encouragent davantage les pays à faire leurs les programmes.

  • Plus concrètement, le FMI devrait être plus flexible lors des négociations (par exemple, chercher à identifier avec les autorités les divers types de programmes possibles, laisser le pays choisir, avec les conseils des services de l’institution, les mesures qui répondent le mieux à sa situation), mettre en place des mécanismes permettant d’appuyer a posteriori les programmes lancés par les pays, étoffer la mission des représentants résidents dans les pays ayant recours à la FASR et engager un dialogue régulier et informel avec les dirigeants politiques des pays; le FMI devrait en outre trouver le moyen d’améliorer son image.

  • Les pays devraient constituer des équipes de gestion économique composées de représentants des ministères économiques et sociaux et de dirigeants politiques afin de suivre la réforme et d’organiser des conférences nationales pour débattre ouvertement des autres solutions possibles et des arbitrages à trouver.

Les administrateurs ont constaté que le rapport des experts et l’étude des services du FMI étaient fortement complémentaires. Ils ont tous souscrit au point de vue sur lequel les experts ont fondé leurs conclusions, à savoir que la FASR est un instrument précieux d’acheminement de l’aide aux pays à faible revenu et que son emploi par le FMI pourrait être amélioré.

Conséquences pour la politique sociale

Les administrateurs ont estimé, comme les experts, que, «tout en ayant généralement des effets positifs sur la croissance et la répartition du revenu», les réformes économiques entraînent bel et bien des coûts temporaires pour certaines couches de la population. Pour les protéger, il faut donc prévoir des mesures appropriées au stade de l’élaboration des programmes, et notamment fournir une aide bien ciblée aux groupes les plus vulnérables et affecter des ressources suffisantes aux secteurs sociaux. En outre, il convient d’examiner plus à fond l’enchaînement des réformes budgétaires et autres réformes structurelles pour réduire au minimum leurs effets négatifs sur la population. Ces mesures aideraient les dirigeants à mobiliser dans leur pays un consensus autour de réformes importantes, mais difficiles à appliquer.

Les administrateurs ont fait observer que le FMI s’attache déjà vivement à donner aux pays les conseils nécessaires pour protéger les groupes à faible revenu contre les répercussions de l’ajustement et pour maintenir le niveau des dépenses sociales pendant la phase d’assainissement des finances publiques. Ils ont approuvé la proposition des experts d’avoir plus largement recours aux compétences et aux données de la Banque mondiale pour affiner davantage l’évaluation a priori des répercussions éventuelles des mesures d’ajustement sur les groupes à faible revenu. Ils ont en outre jugé souhaitable que l’examen des répercussions des mesures d’ajustement sur ces groupes fasse partie intégrante des revues régulières des programmes FASR.

Problèmes budgétaires et viabilité extérieure

Il est essentiel que la ventilation des déficits soit transparente, et les administrateurs se sont déclarés en général satisfaits de la présentation des positions budgétaires par les services du FMI. Ils sont convenus de la nécessité de poursuivre les objectifs de recettes à court terme en tenant compte des conséquences importantes que le système fiscal a à long terme sur l’efficience économique.

Pour pouvoir évaluer les progrès accomplis vers la viabilité extérieure, il faut disposer d’un large éventail d’indicateurs; à cet égard, les administrateurs continuent à croire en l’utilité des indicateurs traditionnels liés aux exportations. En ce qui concerne les autres aspects de la situation extérieure, les administrateurs ne partagent pas le point de vue des experts selon lequel la FASR constitue une taxe déguisée sur les exportations du fait que la plupart des financements à ce titre sont fournis à la banque centrale. Comme les services du FMI, ils estiment que les effets macroéconomiques des décaissements de la FASR ne dépendent pas du bénéficiaire initial des ressources.

Prise en charge des programmes par les pays

Les administrateurs se sont déclarés préoccupés par la conclusion (l’une des plus importantes à leur avis) des experts selon laquelle «les pays partagent le sentiment que la teneur des réformes et le rythme d’exécution du programme échappent à leur contrôle». Ils ont estimé que c’est d’abord et avant tout aux pouvoirs publics qu’il incombe de veiller à ce que les politiques soient élaborées avec transparence et fassent l’objet d’un vaste débat dans le public. Ils leur ont en conséquence recommandé d’étudier avec soin la proposition des experts d’organiser des conférences nationales ou des réunions régulières avec le monde universitaire, les milieux d’affaires ou les mouvements syndicaux afin de discuter ouvertement des arbitrages à trouver et des actions envisageables et d’obtenir une adhésion plus large du public. La constitution d’équipes de gestion économique a été jugée importante pour suivre la réforme.

Comme les experts, les administrateurs ont estimé que les services du FMI doivent prendre en considération les contraintes politiques qui s’exercent sur les autorités des pays. Les services du FMI ne doivent pas cependant être amenés à décider ce qui est ou n’est pas politiquement réalisable. Les administrateurs ont noté que certaines des mesures recommandées pour encourager les pays à faire leurs les programmes risquent de prolonger la phase initiale des négociations, mais devraient porter leurs fruits au cours de la phase d’exécution. Ils ont aussi reconnu l’importance de concilier judicieusement la nécessité d’un programme vigoureux avec la prise en charge de ce programme par les autorités. Sans la détermination des autorités, il n’y a guère de chances de réussir à atteindre les objectifs visés et, dans ce cas, l’utilisation des ressources de la FASR n’est pas justifiée. À cet égard, les administrateurs ont été d’avis que le FMI devrait se montrer plus circonspect dans l’apport d’un soutien FASR lorsque la détermination des autorités est sujette à caution.

Flexibilité dans les programmes du FMI

Quant à l’impression d’inflexibilité que donnent les services du FMI, nombre d’administrateurs ont cru déceler une incohérence implicite dans la pensée des experts. Tout en reprochant au FMI de donner cette impression, les experts ont noté que «le fait de ne pas procéder d’emblée à des réformes structurelles dont les effets sont lents à se faire sentir constitue peut-être le défaut majeur de l’ajustement structurel dans sa conception actuelle». Ce défaut tient souvent à ce que le FMI est prêt à céder devant la résistance des autorités à des réformes précises.

Le compromis à trouver entre la flexibilité dans les négociations et la volonté d’appuyer uniquement les programmes propres à résoudre les problèmes économiques est un exercice délicat. Ces arbitrages et l’enchaînement des réformes resteront au coeur des discussions que le Conseil d’administration aura à l’avenir sur les programmes FASR. S’agissant de l’enchaînement des réformes, les administrateurs sont convenus avec les services du FMI que, souvent, les pays doivent saisir les occasions qui se présentent, sans trop se soucier de la façon dont les réformes s’enchaînent. Ils ont en outre estimé que, dans plusieurs cas, ce qui semble être un problème d’enchaînement résulte en réalité de la non-application des mesures convenues.

Mieux faire connaître le FMI dans le public

Il est important de mieux faire comprendre l’action du FMI dans les pays qui reçoivent une aide au titre de la FASR, notamment en expliquant au public les objectifs et les avantages du programme de réforme économique lancé par le gouvernement. En outre, conformément aux recommandations des experts, le rôle des représentants résidents est actuellement renforcé, et la collaboration avec les autorités nationales et la société civile intensifiée.

Maintien de la présence du FMI

Les administrateurs ont admis que, dans de nombreux cas, le FMI doit rester activement engagé dans les pays bénéficiaires audelà de la phase de stabilisation initiale. Comme les experts, ils ont estimé que de nouvelles perspectives s’offrent à plusieurs pays africains qui ont stabilisé leur économie et sont sur le point d’atteindre un taux élevé de croissance grâce aux réformes accomplies. Cependant, le taux d’investissement de ces pays reste beaucoup trop faible pour que ce niveau de croissance puisse être maintenu à long terme, aussi doivent-ils mobiliser un volume élevé de capitaux extérieurs pour compléter une épargne intérieure dont le taux ne progresse que lentement. Afin d’attirer l’épargne extérieure tant publique que privée dans un environnement que le marché juge plein de risques, il est souvent indispensable, pour atténuer l’incertitude, que le FMI signale que la politique suivie est adéquate.

En ce qui concerne la possibilité d’accorder un financement FASR une fois la stabilisation opérée, plusieurs administrateurs ont fait valoir que cette facilité n’est pas, comme les experts ont semblé l’indiquer, un mécanisme de transfert de l’aide à long terme. En conséquence, les décaissements au titre de la FASR ne peuvent être effectués à long terme, en particulier pour des programmes ne prévoyant guère ou pas de réformes. Les administrateurs ont marqué leur préférence pour un usage plus extensif, pendant la phase suivant la stabilisation, des accords de précaution, que négocient les pays avec l’intention de ne pas employer les ressources prévues et qui leur permettent d’obtenir l’approbation du FMI pour leurs efforts de réforme et de mobiliser par effet de catalyse des concours financiers provenant d’autres sources. Il est en outre nécessaire, à leur avis, que la Banque mondiale et les autres donateurs jouent un rôle plus important dans le soutien de la réforme au cours de la phase qui suit la stabilisation.

Les experts ont recommandé au FMI de mettre en place des mécanismes permettant de continuer d’accorder plus systématiquement une aide aux pays qui ont stabilisé leur économie, mais avec lesquels un accord est différé ou dont les autorités, principalement pour des raisons politiques, sont dans l’incapacité de négocier un accord classique avec cette institution. Les experts ont préconisé de passer de la négociation à la garantie de l’aide. Cependant, nombre d’administrateurs craignent que le FMI ne puisse soutenir des programmes de cette nature. En particulier, il se peut que, faute d’un accord a priori sur un cadre d’action, il soit en fait difficile a posteriori de décider d’utiliser la FASR et de décaisser des ressources à ce titre, car le FMI ne doit pas prendre de décisions arbitraires, ni traiter inéquitablement ses membres.

Les administrateurs ont pris note de la suggestion des experts selon laquelle la collaboration entre la Banque mondiale et le FMI pourrait être améliorée dans le cas de certains pays et admis qu’il importe d’examiner les moyens de le faire. Cet aspect a été évoqué à plusieurs reprises, et notamment dans l’évaluation interne de la FASR. Certains administrateurs ont estimé qu’il vaudrait peut-être mieux éviter d’établir de nouvelles règles formelles pour renforcer cette collaboration et recommandé de donner la priorité à la libre circulation de l’information entre le FMI et la Banque.

Le 13 mars 1998, peu après l’examen par le Conseil d’administration du rapport du groupe d’experts indépendants, le FMI a rendu publics divers documents, dont ce rapport, au cours d’une conférence de presse au siège, à laquelle ont participé trois des quatre experts, ainsi que le président du groupe d’administrateurs chargé de coordonner l’évaluation.

Lors de sa réunion d’avril 1998, le Comité intérimaire s’est félicité de la qualité des travaux des experts externes chargés d’évaluer la FASR. Il a aussi noté avec satisfaction que le Conseil d’administration comptait tirer des conclusions pratiques de l’examen des questions soulevées dans les évaluations tant internes qu’externes, afin de renforcer la capacité du FMI d’encourager une croissance durable et la viabilité extérieure dans les pays pauvres.

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