International Monetary Fund Annual Report 1998
Chapter

Chapitre VII. Renforcement de l’architecture du système monétaire international

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 1998
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Après la crise mexicaine de 1994-95, le FMI a lancé plusieurs initiatives pour consolider le système monétaire international et renforcer le rôle central qu’il joue dans ce système. Il s’est notamment efforcé d’intensifier la surveillance du secteur financier des pays membres, de suivre de plus près l’évolution des marchés des capitaux, d’instaurer une plus grande franchise dans les entretiens avec les autorités des pays et d’insister davantage sur la diffusion par les pays d’informations à l’intention tant du FMI que des marchés financiers. Cependant, la crise asiatique a montré clairement que les défis de la mondialisation de l’économie et des marchés financiers ne pourront être intégralement relevés que si d’autres mesures ambitieuses sont prises pour remédier aux éventuelles faiblesses des systèmes financiers, éviter un déséquilibrage de l’endettement extérieur et donner plus de transparence aux activités des secteurs public et privé. Le succès de ces mesures dépendra de la détermination avec laquelle les pays les appliqueront, et nécessitera un vaste effort de coopération de la part de toute la communauté internationale, y compris le secteur privé.

S’appuyant sur les enseignements tirés de la crise asiatique, ainsi que sur de précédentes discussions, le Conseil d’administration du FMI, a, en avril 1998, identifié une série d’approches visant à renforcer le système monétaire international. Le Comité intérimaire a par la suite largement approuvé ces approches et tracé un cadre global pour renforcer l’architecture du système monétaire (voir appendice VI).

Le Conseil, dans ses discussions d’avril, et le Comité intérimaire, dans son communiqué, se sont essentiellement attachés à cinq points:

  • renforcer les systèmes financiers nationaux et internationaux;

  • intensifier la surveillance du FMI;

  • promouvoir une diffusion beaucoup plus large de données transparentes sur la situation et la politique économiques des pays membres;

  • mettre en évidence le rôle central du FMI dans la gestion des crises;

  • faire participer davantage le secteur privé à la prévention ou à la solution des crises financières.

Renforcement des systèmes financiers

Il est maintenant largement admis que des systèmes financiers fragiles et instables risquent de perturber gravement les résultats macroéconomiques, voire que des systèmes faibles accroissent la vulnérabilité aux crises économiques et intensifient ces crises lorsqu’elles se déclenchent. Ainsi, de l’avis général du Conseil, le FMI doit collaborer activement avec les autres organisations et ses membres pour aider ceux-ci à améliorer leurs systèmes bancaire et financier. Les administrateurs ont en outre formulé les recommandations suivantes:

  • Les pays membres doivent en priorité renforcer la réglementation et le contrôle de leur secteur financier et assurer l’indépendance de leur banque centrale; des systèmes financiers sains exigent aussi une amélioration de la gestion publique et privée ainsi que des pratiques comptables afin de les aligner sur les normes internationales.

  • La communauté internationale doit veiller à ce que se poursuivent les travaux visant à mettre au point de telles normes de contrôle bancaire, de comptabilité et de publicité, et d’audit et d’évaluation des actifs bancaires, ainsi que des directives de gouvernement d’entreprise efficace. Il faut en outre intensifier la coopération internationale dans d’autres domaines, notamment celui des échanges d’informations entre autorités de contrôle, surtout lorsqu’elles sont responsables des institutions opérant sur les grandes places financières. Les autorités de contrôle doivent également essayer d’obtenir des informations sur les flux en provenance des places offshore et les postes hors bilan et les examiner attentivement, car l’absence de telles informations risque d’occulter le niveau des engagements des pays sur le marché et de retarder l’identification d’éventuels problèmes de balance des paiements.

Les administrateurs ont admis que ces questions sont complexes et que tant le FMI que la communauté internationale doivent se doter du savoir-faire et des ressources nécessaires pour pouvoir offrir des conseils circonstanciés dans chacun de ces domaines. À leur avis, le FMI peut jouer un rôle important, surtout par ses activités de surveillance, en diffusant des normes universellement acceptées et en encourageant ses membres à adopter des pratiques optimales. Le Conseil a indiqué qu’il poursuivra sa discussion de l’étendue des travaux du FMI sur la mise au point et la diffusion de normes internationales, démarché que le Comité intérimaire a approuvée lors de sa réunion d’avril 1998.

Renforcement de la surveillance du FMI

Le Conseil et, ultérieurement, le Comité intérimaire ont réaffirmé le rôle crucial de la surveillance du FMI dans la prévention des crises. Les mesures prises après la crise mexicaine en 1994—95 ont nettement contribué à adapter la surveillance du FMI, sur les économies de marché émergentes surtout, à l’évolution rapide de l’environnement mondial. Cependant, il existe un certain nombre de domaines où cette surveillance doit être renforcée:

  • Le FMI doit intensifier sa surveillance du secteur financier et collaborer avec d’autres institutions, dont la Banque mondiale et la Banque des règlements internationaux (BRI), ainsi qu’avec le secteur privé, pour offrir à ses membres les meilleurs conseils possibles à cet égard.

  • Le FMI doit prêter davantage attention aux mouvements de capitaux. Les avantages que présente pour l’économie mondiale un système ouvert et libéral de mouvements de capitaux sont certes largement reconnus, mais il faut suivre de près l’ordre et le rythme des mesures de libéralisation. En particulier, le FMI doit se pencher en priorité dans le cadre de sa surveillance sur les risques que comportent un retournement éventuellement massif des flux de capitaux, une accumulation rapide d’emprunts extérieurs à court terme, des engagements en devises non couverts et une libéralisation sélective des mouvements de capitaux.

  • Dans sa surveillance, le FMI doit également prêter davantage attention à l’interdépendance des politiques et aux risques de contagion, ainsi qu’aux politiques des pays qui revêtent une importance particulière pour le système monétaire international.

  • Des échanges de vues plus fréquents et plus systématiques avec les participants au marché sont nécessaires pour que, dans le cadre de la surveillance, le FMI connaisse parfaitement le sentiment du marché et que le marché lui-même comprenne mieux le point de vue et l’analyse du FMI. En même temps, ces contacts doivent tenir compte du caractère confidentiel du dialogue entre le FMI et ses membres et se dérouler de façon à ce que les rapports avec les participants au marché demeurent impartiaux.

  • Pour être efficace, la surveillance du FMI dépend essentiellement de la volonté des pays membres de lui demander conseil. Cela suppose que le FMI produise la meilleure analyse possible et se concentre sur les questions importantes pour les pays membres.

  • L’opinion du FMI doit être communiquée de manière efficace aux pays membres, éventuellement avec une progression dans les avis qu’il formule. Le pays pourrait être invité à réagir dans un certain délai aux préoccupations exprimées par le FMI, de sorte que son action puisse être portée rapidement à l’attention du Conseil. Si le pays semble ignorer les avis des services du FMI, le Conseil pourrait être averti très rapidement de la nature des préoccupations en question, la confidentialité des communications avec ce pays restant cependant protégée. À cet égard, le Comité intérimaire a demandé au Conseil «d’établir une procédure de «riposte graduée», afin [que le FMI donne] une série d’avertissements de plus en plus fermes aux pays dont il juge que la politique économique s’écarte sérieusement de la bonne voie».

Davantage d’informations plus transparentes

Le FMI encourage activement les pays membres à faire preuve de transparence dans les informations qu’ils donnent sur l’évolution de leur situation économique et la formulation de leur politique économique. S’il est vrai que les indicateurs fondamentaux sont désormais communiqués au FMI de façon plus régulière et dans de meilleurs délais, les administrateurs et le Comité itérimaire estiment qu’il est encore possible de faire des progrès à cet égard, surtout sur le plan des délais. Il importe aussi de compléter les indicateurs fondamentaux en élargissant la portée de la Norme spéciale de diffusion des données du FMI afin qu’elle englobe davantage de données financières. Il conviendrait aussi de voir s’il est possible de rendre la Norme plus utile et plus accessible pour le public et les participants au marché et de publier des informations sur la façon dont elle est respectée.

Les administrateurs et les membres du Comité intérimaire ont également approuvé les mesures que le FMI a prises pour favoriser une plus grande transparence dans l’élaboration de la politique économique. Il s’agissait notamment d’encourager les pays membres à publier la lettre d’intention accompagnant leurs programmes; depuis longtemps déjà, le FMI les encourage également à publier les documents-cadres de politique économique qu’ils préparent avec le concours de ses services et de ceux de la Banque mondiale afin de pouvoir utiliser les ressources de la facilité d’ajustement structurel renforcée.

Comme l’a noté le Conseil en avril, le FMI ne cesse d’accroître la transparence des conseils qu’il donne. On rappellera à cet égard qu’il publie depuis peu des Notes d’information à la presse, désormais au public (NIP), après la conclusion des consultations au titre de l’article IV avec les pays membres (voir encadré 3). Les administrateurs ont souligné qu’un rapport des services du FMI clair et concis, reposant sur une analyse solide, et une évaluation franche et complète par le Conseil sont indispensables pour que ces NIP soient efficaces, aussi ont-ils décidé de revenir ultérieurement sur ces questions, y compris sur les moyens d’en accélérer la publication. En avril 1998, le Comité intérimaire a spécifiquement encouragé les pays membres à être plus nombreux à autoriser la publication de NIP. Il a en outre demandé au FMI «de poursuivre ses efforts pour diffuser plus largement ses recommandations et [encouragé] les pays membres à améliorer la transparence de leur politique économique».

Le rôle central du FMI dans la gestion des crises

Les administrateurs ont admis lors de leur réunion d’avril qu’il était peu réaliste de s’attendre à ce qu’il soit possible d’éviter, voire d’anticiper, toutes les crises. Lorsqu’une crise survient, la communauté internationale doit être prête à réagir rapidement en donnant des conseils sur l’action à mener et en prévoyant une assistance technique bien intégrée et, si nécessaire, des concours suffisants. La Banque mondiale et la Banque asiatique de développement ont apporté un appui technique et financier décisif aux efforts d’ajustement des pays d’Asie; l’aide bilatérale a aussi joué un rôle important. Le Conseil a évoqué la nécessité pour le FMI de coordonner minutieusement l’aide provenant de diverses sources et de veiller en particulier à ce qu’elle s’inscrive dans la logique de la conditionnalité des accords avec le FMI.

En avril 1998, le Comité intérimaire s’est félicité du rôle central que joue le FMI, notamment en appuyant par la conditionnalité de ses concours les réformes nécessaires. Il s’est également félicité de ce que la communauté internationale, dont le FMI, ait réagi en temps voulu à la crise asiatique et a déclaré que l’on ne saurait s’attendre à ce que cette institution puisse financer tous les déficits de balance des paiements. Son rôle est essentiel pour catalyser d’autres sources de financement à l’appui des efforts d’ajustement des pays membres et, si nécessaire, pour coordonner l’aide en provenance d’autres sources.

Faire participer le secteur privé à la prévention et à la solution des crises

Les administrateurs ont estimé que la communauté financière internationale doit renforcer sa capacité de réagir aux crises de balance des paiements en associant judicieusement à la riposte tous les groupes de créanciers, y compris le secteur privé, afin de répartir équitablement les charges et de limiter l’aléa moral. Ils étaient d’avis que les moyens utilisés pour résoudre une crise ne doivent pas encourager les créanciers ou les débiteurs à adopter un comportement imprudent ou inacceptable, qui multiplierait les risques que surviennent plus fréquemment de nouvelles crises encore plus graves.

Lors des récentes crises, de nombreux groupes de créanciers privés ont subi de lourdes pertes. Les cours des actions et des créances à long terme ont baissé, et ceux qui avaient investi dans les entreprises en faillite n’ont bénéficié d’aucun régime spécial. Cependant, les détenteurs de créances à court terme ont été à l’origine d’un grave problème d’aléa moral. Ces créances étant d’ordinaire éminemment liquides, leurs détenteurs peuvent s’en défaire facilement. Les pays membres ont essayé d’éviter les défaillances au titre de ces créances à cause de l’impact que celles-ci auraient pu avoir sur la stabilité de leur système financier et sur leur accès aux marchés internationaux des capitaux. Ainsi, on a cherché à refinancer, proroger ou restructurer les obligations extérieures arrivant à échéance. Ce problème souligne le rôle que peuvent jouer les actions engagées à titre préventif pour décourager un recours excessif au financement à court terme. Parmi ces actions, il est possible de citer des mesures macroéconomiques et une politique de gestion de la dette appropriées, un système fiscal non générateur de distorsions, un contrôle prudentiel des systèmes financiers efficace, la communication en temps voulu de données complètes aux marchés financiers, y compris sur la dette du secteur des entreprises, et une libéralisation ordonnée des mouvements de capitaux.

Les administrateurs ont également souligné l’importance de renforcer la capacité des pays, en particulier par une consolidation de leur système financier, à résister à un soudain retournement d’opinion du marché. Néanmoins, ils ont reconnu que ces efforts ne sont pas toujours couronnés de succès: il peut arriver que les mesures préventives ne soient pas totalement efficaces et que les pays doivent affronter une crise de balance des paiements. Le FMI devrait dans la plupart des cas faire en sorte que les créanciers privés continuent d’être impliqués dans l’exécution du programme d’ajustement qui s’impose (voir au chapitre VIII la section consacrée à la politique sur les arriérés de la dette souveraine envers les créanciers privés). Lors de sa réunion d’avril 1998, le Comité intérimaire a partagé cet avis et déclaré qu’il faut trouver le moyen d’inclure à un stade précoce les créanciers privés dans le tour de table. Le Comité a demandé au Conseil d’approfondir l’examen des solutions qui permettraient de faire participer plus activement le secteur privé à la prévention des crises et aux charges, notamment en déployant des efforts pour inciter davantage les créanciers et les investisseurs à mieux exploiter les informations disponibles afin d’analyser convenablement les risques et d’éviter de prendre des risques excessifs. Le Comité a suggéré que les mesures ci-après pourraient répondre à cet objectif:

  • établir des contacts plus étroits avec les créanciers privés de façon à mieux expliquer les accords appuyés par le FMI et à mettre au point des formules de financement privé qui permettraient de faire participer ces créanciers au tour de table en cas de crise;

  • continuer d’étudier la possibilité d’inclure dans les contrats d’émissions obligataires des clauses stipulant que les détenteurs d’obligations doivent être représentés, en cas de non-paiement, dans les négociations en vue de la restructuration des contrats;

  • étendre, en cas de besoin, le champ de la politique du FMI en matière de prêt aux pays membres ayant des arriérés, afin d’y inclure les obligations souveraines;

  • encourager l’adoption de législations rigoureuses sur la faillite de manière à améliorer le fonctionnement des marchés des capitaux tant nationaux qu’internationaux;

  • conseiller aux pays membres d’user de prudence en matière de garanties publiques afin de réduire le risque qu’un problème d’endettement privé ne devienne un problème de dette souveraine.

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