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Kapitel 7. Die ESAF und die HIPC-Initiative

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
October 1997
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Im Jahre 1996/97 erörterte das Direktorium mehrmals zwei miteinander verwandte Probleme, die unter das Kapitel Unterstützung des Fonds für seine ärmsten Mitgliedsländer fallen: Die Fortführung der ESAF und die Umsetzung der Initiative zur Unterstützung der hochverschuldeten armen Länder (HIPCs). Es billigte auch eine externe Beurteilung der ESAF durch unabhängige externe Experten (siehe Kasten 7).

Die Gespräche des Direktoriums über die ESAF betrafen vor allem die Frage, wie die konzessionäre Fazilität, die Länder mit umfassenden Programmen für gesamtwirtschaftliche Stabilisierung und Strukturreform unterstützt, weiter finanziert werden kann. Die HIPC-Initiative soll dafür sorgen, daß hochverschuldete arme Länder, die solide Erfolge in der wirtschaftlichen Anpassung nachweisen können, mittelfristig eine durchhaltbare Schuldensituation erreichen können. In den Erörterungen über diese Probleme während des Jahres 1996 sprachen sich die Direktoren einstimmig für die Fortführung der ESAF als Kernstück der Unterstützung des Fonds für die ärmsten Länder aus, auch im Kontext der HIPC-Initiative. Die Mehrzahl der Direktoren vertraten die Ansicht, daß in Anbetracht der engen Bindung zwischen der ESAF und der HIPC-Initiative beide zusammen im Rahmen eines einzigen breit gefaßten Übereinkommens über die Finanzierungsmodalitäten des Fonds vorangetrieben werden sollten.

Rahmenkonzept für die Fortsetzung der ESAF

Die Direktoren einigten sich über das folgende Rahmenkonzept für die Fortführung der Aktivitäten im Rahmen der ESAF (siehe auch Anhang V):

• Die gegenwärtigen ESAF-Ressourcen sind mindestens bis etwa Ende des Jahres 2000 einzusetzen. Eine sich selbst tragende ESAF mit jährlichen Kreditzusagen von etwa 0,8 Mrd SZR würde im Jahre 2005 oder etwas früher einsetzen und aus dem Konto für Sonderverwendungen (SDA - Special Disbursement Account) finanziert werden durch Mittel, die auf dieses Konto aus dem ESAF-Treuhand-Reservekonto überwiesen werden. Von 2001 bis 2004 würde in den ESAF-Operationen ein Interim von etwa vier Jahren eintreten, mit einem geschätzten Kreditvergaberahmen von jährlich 1 Mrd SZR. Um die ESAF in der Interimsperiode fortzuführen, müßte die Finanzierung dafür aufgebracht werden.

• Das Kapital für die ESAF-Zusagen in der Interimsperiode würde entweder aus dem Allgemeinen Konto oder über eine neue Runde Kreditaufnahmen seitens des ESAF-Treuhandfonds bei bilateralen Kreditgebern bereitgestellt werden.

• Zinssubventionen für die Interims-ESAF in Höhe von 1,7 Mrd SZR wären nach Maßgabe des Bedarfs vonnöten (d.h. die Summe der nicht-diskontierten Subventionszusagen, die mit jährlichen Kreditzusagen von 1 Mrd SZR während der Interims-ESAF einhergehen).

Die HIPC-Initiative

Aufbauend auf den eingehenden Diskussionen in den Exekutivdirektorien haben der Geschäftsführende Direktor des IWF und der Präsident der Weltbank den Tagungen des Interimausschusses und des Entwicklungsausschusses im September 1996 einen gemeinsamen Bericht über ein Aktionsprogramm zur Lösung des Schuldenproblems der hochverschuldeten armen Länder vorgelegt. Dieses Aktionsprogramm war auf die Schwierigkeiten jener HIPC-Länder ausgerichtet, die eine solide Wirtschaftspolitik verfolgen, für die jedoch die üblichen Mechanismen der Schuldenerleichterung nicht ausreichen, um mittelfristig eine durchhaltbare Auslandsschuldenlage zu gewährleisten. Im September 1996 billigte der Interimsausschuß das Aktionsprogramm und ersuchte das Direktorium, dieses rasch umzusetzen und im Frühjahr 1997 dem Ausschuß über die Fortschritte zu berichten (siehe Anhang VI).

Das Programm enthält folgende Hauptpunkte:

Kasten 7Externe Evaluierung der ESAF

Im Oktober 1996 billigten die Direktoren den Vorschlag, mehrere Aspekte der ESAF-Programme durch unabhängige externe Experten beurteilen zu lassen. Diese Experten sind Dr. Kwesi Botchwey, vom Harvard Institute for International Development, Professor Paul Collier, Oxford University, Professor Jan Willem Gunning, von der Freien Universität Amsterdam, und Professor Koichi Hamada, Yale University.

Das Projekt, das im Rahmen der Fondspolitik zur Evaluierung der wichtigsten Fondsinstrumente durchgeführt werden soll, wird durch eine Gruppe von Direktoren im Namen des Direktoriums koordiniert. Den Experten werden vor allem drei Themen vorgelegt werden, die mit den durch die ESAF unterstützten Programmen im Zusammenhang stehen: die Entwick-lung der Außenwirtschaftslage der Länder; die Sozialpolitik und die Auffächerung der Regierungsausgaben; sowie die Kriterien und Einflüsse, die dafür maßgebend sind, bis zu welchem Ausmaß ein Land sich ein Programm zu eigen macht. Den Experten ist voller Zugang zu allen Informationen im Fonds zu geben; sie wurden aufgefordert, alle Konsultationen abzuhalten, die sie für angebracht halten. Es wird erwartet, daß sie ihren Bericht bis Ende 1997 abschließen.

Es besteht die Absicht, weitere externe Beurteilungen zu veranlassen, die ebenfalls für das Direktorium durch eine Gruppe von Direktoren koordiniert werden.

Berechtigung. Die Initiative steht allen HIPCLändern offen, die für die ESAF und für die IDA allein5 in Betracht kommen und die mit Unterstützung des Fonds und der Weltbank in den nächsten zwei Jahren Anpassungs- und Reformprogramme durchführen oder annehmen. Nach zwei Jahren wird die Initiative überprüft und entschieden, ob sie fortgeführt werden soll. Die Direktorien des Fonds und der Weltbank haben in aller Form zu entscheiden, ob und in welcher Höhe ein Land auf Unterstützung im Rahmen der Initiative Anspruch hat, vorausgesetzt, andere Gläubiger sichern ihr Mitwirken zu. Der Zeitpunkt der Entscheidung (decision point) würde in typischen Fällen nach drei Jahren solider Erfolge im Rahmen der von Fonds und Weltbank unterstützten Anpassungsund Reformprogramme eintreten (erste Phase). Hilfe in Ausnahmefällen im Rahmen der Initiative kann Ländern gewährt werden, die zum Zeitpunkt des Abschlusses (completion point) weiter untragbar verschuldet sind, obwohl sie voll alle üblichen Schuldenerleichterungsmaßnahmen umgesetzt haben; diese Länder müßten einen angemessenen Nachweis ihrer bisherigen Erfolge in den Bereichen Anpassung und Reform erbringen. Der Zeitpunkt des Abschlusses gilt als erreicht, wenn eine zweite Dreijahresperiode der Anpassung und Reform erfolgreich umgesetzt ist (zweite Phase). Die verlangte Leistungsperiode von sechs Jahren wäre flexibel von Fall zu Fall anzuwenden, wobei Länder mit bereits laufenden Programmen Zeit für die Frist bis zur Entscheidung angerechnet bekommen; ausnahmsweise kann die zweite Phase von drei Jahren für Länder, die den Nachweis dauerhafter, starker Leistungen bereits erbracht haben, verkürzt werden.

Durchhaltbarkeit der Verschuldung. Ziel der Initiative ist es, die Schuldenlast eines Landes auf ein durchhaltbares Niveau zu bringen, vorausgesetzt, daß der Erfolg bei der Umsetzung der Politik zufriedenstellend ist. Ein durchhaltbares Niveau zum Zeitpunkt des Abschlusses gilt als erreicht, wenn das Verhältnis von Nettogegenwartswert (NPV - net present value) der (öffentlichen oder öffentlich abgesicherten) Verschuldung zu Exporten sowie das Verhältnis von Schuldendienst (für öffentliche oder öffentlich abgesicherte Kredite) zu Exporten unter bestimmten landesspezifischen Zielmarken in einer Bandbreite von 200-250% beziehungsweise 20-50% liegen. Die landesspezifischen Zielmarken innerhalb dieser Bandbreiten wären anhand der Störanfälligkeit zu bestimmen, wie Konzentration und Schwankungen der Exporte, unter besonderer Berücksichtigung der Belastung der öffentlichen Finanzen durch den Auslandsschuldendienst.

Die erste Phase. Die Initiative beruht auf den bestehenden Schuldenerleichterungsmechanismen, einschließlich jener des Pariser Clubs zu Neapel-Bedingungen. In einer ersten dreijährigen Leistungsperiode würden die Gläubiger des Pariser Clubs eine Umschuldung der Rückflüsse unter Neapel-Bedingungen vornehmen (Reduzierung des Nettogegenwartswerts der anrechnungsfähigen Schulden um bis zu 67%); die bilateralen und kommerziellen Gläubiger müßten mindestens vergleichbar vorgehen. Multilaterale Institutionen und bilaterale Geldgeber würden weiterhin im Rahmen von Anpassungsprogrammen des Fonds und der Weltbank Unterstützung bieten. In dieser Dreijahresperiode müßten die Länder nachweisbar gute wirtschaftspolitische Leistungen erbringen.

Mögliche Situationen der Länder. Gegen Ende der ersten Phase (zum Zeitpunkt der Entscheidung) haben die Mitarbeiterstäbe von Fonds und Weltbank gemeinsam mit dem betreffenden Mitglied die Tragfähigkeit der Auslandsverschuldung zu analysieren; dabei sind etwaige andere Gläubiger zu konsultieren. Aufgrund dieser Analyse würden die Direktoren von IWF und Weltbank entscheiden, ob energische Maßnahmen, eine den Schuldenstand berührende Operation des Pariser Clubs zu Neapel-Bedingungen (mit zumindest vergleichbarer Behandlung durch andere bilaterale und kommerzielle Gläubiger) und eine weitere bilaterale und multilaterale Abstützung ausreichend sind, um die Auslandsverschuldung des Landes in den folgenden drei Jahren (bis zum Abschlußzeitpunkt) durchhaltbar werden zu lassen. Sofern eine entsprechende Entscheidung vorliegt, würde das Land nicht mehr für Unterstützung im Rahmen der Initiative in Frage kommen. Wenn sich dagegen die Gesamtverschuldung des Landes zum Zeitpunkt des Abschlusses laut Beurteilung als undurchhaltbar erweist, dann käme das Land für Unterstützung im Rahmen der Initiative in Frage und könnte darum ansuchen. In Grenzfällen kann ein Land die den Schuldenstand berührende Operation aufschieben und um eine weitere Umschuldung der Rückflüsse zu Neapel-Bedingungen ansuchen, wobei ihm zum Zeitpunkt des Abschlusses ein zusätzliches Eingreifen zugesichert wäre, sollte dies notwendig sein, um die Schuldendurchhaltbarkeit zu erzielen.

Die zweite Phase. Ein zur Unterstützung im Rahmen der Initiative berechtigtes Land erhält von allen Gläubigern zum Zeitpunkt der Entscheidung die Zusage, daß ihm zur Unterstützung anhaltender Reformbemühungen die nötigen Erleichterungen gewährt werden, damit es die vorgegebenen Verschuldungsquoten erreichen kann. Zwischen dem Zeitpunkt der Entscheidung und der des Abschlusses würde der Pariser Club, sowie andere bilaterale und kommerzielle Gläubiger, von Fall zu Fall eine Umschuldung der Rückflüsse zu günstigeren Bedingungen einräumen, wobei der Nettogegenwartswert der anrechnungsfähigen Schulden um bis zu 80% reduziert werden kann. Das Land müßte weitere drei Jahre energische Umsetzung von Maßnahmen im Rahmen von Fonds- und Weltbankprogrammen nachweisen; in dieser Zeitspanne könnte bereits ein Teil der von multilateralen Gläubigern zugesagten Hilfe in Ausnahmefällen bereitgestellt werden, und zwar zusätzlich zu den Umschuldungen der Rückflüsse zu besonders günstigen Bedingungen, die mit Gläubigern, die nicht multilaterale Organisationen sind, ausgehandelt wurden.

Vorgehen zum Zeitpunkt des Abschlusses. Der Pariser Club gewährt von Fall zu Fall eine Schuldenstandreduzierung um bis zu 80% des Gegenwartswertes der anrechnungsfähigen Schulden, und dies unter breiter und gerechter Beteiligung aller Gläubiger. Im Einklang mit der gegenwärtigen Praxis würden sich die Schuldner bemühen, für Schulden gegenüber anderen bilateralen offiziellen und kommerziellen Gläubigern Bedingungen zu erhalten, die mindestens denen des Pariser Clubs vergleichbar sind. Multilaterale Institutionen werden ebenfalls solche Maßnahmen ergreifen, die es dem Land ermöglichen, eine durchhaltbare Schuldenlage zu erreichen.

Vorgehensweise aller Gläubiger. Von allen Gläubigern wird erwartet, daß sie nach Bedarf in Ausnahmefällen Unterstützungen gewähren, die über die gegenwärtigen Mechanismen hinausgehen, damit das Hauptziel der Initiative erreicht wird: durchhaltbare Verschuldung. Die Höhe der von jeder Gläubigergruppe zu leistenden Hilfe wird von Fall zu Fall entschieden, ausgehend von der Notwendigkeit: (1) Schuldendurchhaltbarkeit zu erreichen, (2) die Last der zusätzlichen Maßnahmen gerecht zu verteilen und (3) für die multilateralen Finanzinstitutionen den bevorzugten Gläubigerstatus zu wahren. Alle Gläubiger werden über Maßnahmen der Initiative, die sie betreffen, voll konsultiert werden.

Beteiligung des Fonds an der HIPC-Initiative

In ihren Gesprächen über die obigen Elemente der HIPC-Initiative unterstrichen die Direktoren den Hauptpunkt der Initiative, nämlich eine Verpflichtung seitens der internationalen Gemeinschaft, für anhaltende, energische Politikumsetzung des betreffenden Landes verstärkt Schuldenerleichterung zu gewähren. Die Direktoren betonten, daß diese zusätzliche Aktion unter allen betroffenen Gläubigern auf breiter Basis gerecht zu koordinieren ist, wobei der bevorzugte Gläubigerstatus der multilateralen Institutionen anzuerkennen ist. Die Direktoren waren sich auch darin einig, daß die Beteiligung des Fonds an der HIPC-Initiative über besondere ESAF-Operationen zum Zeitpunkt des Abschlusses erfolgen würde. Dies geschähe in Form einer Verringerung des Gegenwartswertes der Fondsansprüche gegenüber einem Land; in den meisten Fällen würde es sich um auf einem Anderkonto (escrow account) hinterlegte Zuschüsse handeln, wobei die Möglichkeit besteht, daß ein Land auf einem solchen Konto hinterlegte, langfristige Darlehen erhält für den Fall, daß es bei der Schuldenbedienung auf “Buckel” stößt. Diese Ressourcen könnten nur für den Schuldendienst an den Fonds mit vorher festgelegten Fälligkeiten verwendet werden. Entscheidungen über die Wahl dieser Modalitäten sind von Fall zu treffen.

Die Direktoren gingen von der Annahme aus, daß ESAF-Abmachungen mit anspruchsberechtigten HIPC-Ländern, insbesondere in der zweiten Phase, zu den solideren ESAF-Vereinbarungen zählen würden. Dies sei nur angebracht angesichts der ernsten Schwierigkeiten dieser Länder und der Notwendigkeit, so rasch wie möglich mit Strukturreformen voranzukommen.

Im Februar 1997 errichtete das Direktorium das ESAF-HIPC-Treuhandkonto zur Finanzierung spezieller ESAF-Operationen im Rahmen der HIPC-Initiative und der interimären ESAF-Subventionen (siehe Anhang X). Die Treuhandmittel bestehen aus Zuschüssen, Darlehen, Einlagen und anderen Investitionen durch Beitragsleistende zum Treuhandkonto, Übertragungen vom Konto für Sonderverwendungen und Nettoerträgen investierter Treuhandfondsmittel.

Verwendung der Fondsreserven

Die Meinung aller Direktoren ging dahin, daß im Bedarfsfall und je nach der Höhe der bilateralen Zusagen der Fonds zu gegebener Zeit bereit sein muß, seine Reserven optimal einzusetzen, damit diese Initiativen voll finanziert werden können. Allerdings wurde anerkannt, daß zu diesem Zeitpunkt noch kein Beschluß gefaßt werden müsse. In seiner Zusammenfassung der Direktoriumsdiskussion über diese Frage im September 1996 erklärte der Vorsitzende, daß nach seinem Dafürhalten die notwendige Stimmenmehrheit im Direktorium für die Betrachtungsweise bestehe, daß eine solche Optimierung der Reserven mit Verkäufen des IWF-Goldes von bis zu 5 Mio. Unzen verbunden sein könnte, wenn auch einige wenige Direktoren dagegen einen Einwand erhoben hätten. Dabei wurde auch angenommen, daß nur die Investitionserträge der Gewinne aus dem Goldverkauf herangezogen werden dürfen, um zur Finanzierung der Initiativen beizutragen.

Erste Fälle

Im April 1997 erklärte das Direktorium, daß Uganda für eine Unterstützung unter der HIPC-Initiative in Frage kommt. Der Zeitpunkt des Abschlusses wäre ein Jahr später. Die Direktoren betonten, daß im Falle Ugandas die Verkürzung der zweiten Phase auf ein Jahr zwischen dem Zeitpunkt der Entscheidung und dem Abschluß als Ausnahme zu sehen sei, und zwar im Lichte der erfolgreichen Umsetzung früherer fondsgestützer Programme durch Uganda über viele Jahre. Im April 1998 wird Uganda aller Voraussicht nach (unter NPV-Bedingungen) von allen seinen Gläubigern Hilfe im Gegenwert von etwa 340 Mio erhalten. Damit würden Ugandas Schulden um etwa 20% gesenkt.

Durch die Verringerung seiner Ansprüche gegenüber Uganda zu NPV-Bedingungen um etwa 20% würde der Fonds als NPV ausgedrückte Unterstützung im Gegenwert von 70 Mio $ gewähren. Dies würde zum Zeitpunkt des Abschlusses als Zuschuß erfolgen, wobei der Betrag auf einem Anderkonto hinterlegt und ausschließlich für den Schuldendienst gegenüber dem Fonds verwendet werden kann. Es wird erwartet, daß diese Hilfe einigermaßen frontlastig ausfallen würde.

Im April besprach das Direktorium ebenfalls die vorläufigen Dokumente für Bolivien, Burkina Faso und Cöte d’Ivoire im Zusammenhang mit der HIPC-Initiative. Damit war Gelegenheit gegeben, die Durchführung der Initiative in Erwägung zu ziehen und einige aufkommende Probleme zu erörtern. Hinsichtlich der Durchführung der Initiative stimmten die Direktoren allgemein mit den vom Mitarbeiterstab ausfinding gemachten Faktoren überein, die für den Zeitpunkt der Entscheidung und des Abschlusses von Bedeutung sind; sie betonten insbesondere die Verbindung zwischen den beschriebenen Faktoren und der Konditionalität, einschließlich der Zielsetzung der Reformen im sozialen Sektor und der Verringerung der Armut in den Schuldnerländern. Die Direktoren betonten, daß jede Verkürzung der zweiten Phase als Ausnahme anzusehen sei und sie im Normalfall eine Phase von drei Jahren erwarten würden.

Viele Direktoren gaben zu, daß eine begrenzte Anzahl sehr offener Volkswirtschaften, selbst wenn sie im Einklang mit externen Indikatoren die Tragfähigkeit ihrer Schulden erreicht hatten, vor dem Problem einer schweren Belastung der öffentlichen Finanzen durch den Schuldendienst stehen könnten. Die Direktoren von Fonds und Weltbank billigten daher im April 1997 Richtlinien zur Umsetzung der Initiative für sehr offene Volkswirtschaften, falls die externen Indikatoren allein nicht hinreichend Auskunft über die fiskalische Belastung durch Auslandsverschuldung geben. Insbesondere sind die Direktorien übereingekommen, im Rahmen der Initiative von Fall zu Fall die Berechtigung von Ländern in Betracht zu ziehen, die zum Zeitpunkt des Abschlusses ein als Nettogegenwartswert ausgedrücktes Verhältnis von Schulden zu Exporten unter 200% aufweisen, vorausgesetzt, solche Länder erfüllen zum Zeitpunkt der Entscheidung zwei Kriterien: ein Verhältnis der Exporte zum BIP von mindestens 40% und eine Mindestgrenze des Steueraufkommens im Verhältnis zum BIP von 20%. Für Länder, die diese Kriterien erfüllen, ist das als Nettogegenwartswert ausgedrückte Zielverhältnis von Schulden zu Exporten so festzusetzen, daß zum Zeitpunkt des Abschlusses das Verhältnis von Nettogegenwartswert der Schulden zum Steueraufkommen 280% erreicht.

Annahme durch den Interimsausschuß

Im April 1997 begrüßte der Interimsausschuß das Vorgehen des Direktoriums zur Beteiligung des Fonds an der HIPC-Initiative über besondere ESAF-Operationen. Der Ausschuß begrüßte gleichfalls die Maßnahmen, die das Direktorium zur Unterstützung Ugandas bereits unternommen habe, sowie die Vorprüfung der drei anderen Fälle, und empfahl dem Direktorium, die Initiative auf eine Weise umzusetzen, die gewährleiste, daß ein Land aus dem Umschuldungsprozeß in guter Verfassung aussteige. In diesem Zusammenhang sei eine angemessene Interimsfinanzierung durch alle Gläubiger von Bedeutung. Der Ausschuß vermerkte ferner die Bedeutung energischer Anpassungs- und Reformmaßnahmen sowie auch sozialpolitischer Schritte seitens der Länder, denen Unterstützung im Rahmen der Initiative zugute komme. Er forderte den Fonds auf, zusammen mit der Weltbank diesen und anderen Entwicklungsländern bei der Beschleunigung des Strukturreformprozesses zu helfen, und riet allen Mitgliedsländern dringend dazu, sich um die Beschaffung der Finanzmittel zu bemühen, die zur vollständigen Finanzierung der Mitwirkung des Fonds an der Initiative sowie zur Fortsetzung der ESAF benötigt würden.

Das sind Länder, die von der Internationalen Entwicklungsorganisation, aber nicht von der Internationalen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (Weltbank) Mittel erhalten.

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