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Fiskalpolitische Erwägungen bei der Gestaltung der Politik

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 1996
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Im Geschäftsjahr 1995/96 untersuchte das Direktorium drei Fragen, die sowohl für die Fiskalpolitik in den Mitgliedsländern als auch für die Überwachungsfunktion des Fonds von Bedeutung sind: die budgetären Auswirkungen der quasifiskalischen Aktivitäten der Zentralbanken und anderer öffentlicher Finanzinstitutionen, die zu erwartende Belastung der Rentensysteme durch die alternde Bevölkerung und die Folgen der Besteuerung für die Arbeits märkte, insbesondere für die Arbeitslosigkeit.

Quasifiskalische Aktivitäten öffentlicher finanzieller Institutionen

In einigen Mitgliedsländern des Fonds nutzen öffentliche finanzielle Institutionen quasifiskalische Aktivitäten (z.B. multiple Wechselkurse, Devisengarantien, subventionierte Kredite und Stützungsaktionen der Zentralbank) als wirtschaftspolitische Instrumente. Angesichts der beträchtlichen Auswirkung, die diese Operationen auf die finanzielle Position des öffentlichen Sektors haben können, erörterten die Direktoren im Mai 1995 die Frage, ob es wünschenswert und möglich ist, ihren Umfang und ihre Kosten bei der Ausgestaltung und Überwachung der Fondsprogramme besser zu berücksichtigen.

Die Direktoren stimmten darin überein, daß quasifiskalische Aktivitäten in einer stärker disaggregierten Weise als in der Vergangenheit untersucht werden sollten, sowohl um leichter erkennen zu können, ob eine bestimmte Maßnahme eine implizite Netto-Besteuerung oder Subvention begründen würde, als auch um eine umfassendere und vergleichbarere Bewertung der Fiskalpolitik sicherzustellen. Es wurde jedoch anerkannt, daß einige der quasifiskalischen Aktivitäten schwer zu quantifizieren sind, entweder wegen ihrer Komplexität oder dem Mangel an Daten; in diesen Fällen ist ein qualitativer Ansatz notwendig. Viele Direktoren betonten, wie wichtig es ist, quasifiskalische Aktivitäten innerhalb des budgetären Rahmenwerkes transparent zu machen. Sie erklärten aber, daß die Quantifizierung und Analyse für die makroökonomischen und allokativen Wirkungen quasifiskalischer Aktivitäten zwar nützlich sind, daß das Endziel aber die Beseitigung solch schädlicher Praktiken wie multipler Wechselkurse und Kreditlenkungen sein muß.

In bezug auf die Fondsprogramme baten die Direktoren den Mitarbeiterstab, fallweise zu verfahren und sich auf quasifiskalische Aktivitäten zu konzentrieren, die erhebliche Verzerrungen oder budgetäre Kosten verursachen. Sie verwiesen auf die Bedeutung der Eventualverbindlichkeiten, erkannten aber an, daß es schwierig sein kann, sie genau zu bewerten. Dennoch, auch wenn sich ihre Quantifizierung als schwierig erweist, ist es nützlich, die Aufmerksamkeit auf die Existenz bestimmter Gewohnheiten zu lenken. Eine Reihe von Sprechern unterstützte eine striktere Berücksichtigung der quasifiskalischen Aktivitäten im Rahmen von fondsgestützten Programmen, vorausgesetzt, daß dies in einer konsistenten Weise erfolgen kann und daß Verfahrensänderungen auf die Überwachung sowohl innerhalb als auch außerhalb von Programmen Anwendung finden.5

Alternde Bevölkerungen und die fiskalischen Auswirkungen auf die öffentlichen Altersversorgungssysteme

Im Februar 1996 untersuchten die Direktoren die makroökonomischen und fiskalischen Auswirkungen alternder Bevölkerungen und die möglichen Konsequenzen für Rentenreformen auf die nationale Ersparnis und das Wachstum, insbesondere in bezug auf die großen Industrieländer. Sie stimmten darin überein, daß die prognostizierten demographischen Veränderungen die politischen Entscheidungsträger mit schwerwiegenden Herausforderungen konfrontieren.

Wenngleich die vollen Auswirkungen des Problems alternder Bevölkerungen in den meisten Industrieländern wahrscheinlich nicht vor Ablauf von vielleicht weiteren 15 Jahren spürbar werden, drängten die Direktoren darauf, angesichts der langen Vorlaufzeiten, die für Änderungen von Rentenregelungen erforderlich sind, und mit Blick auf die Kosten einer Verschiebung der Reformen sobald wie möglich mit Reformen zu beginnen. Ohne Änderungen der gegenwärtigen Rentenregelungen würden die alternden Bevölkerungen in vielen Ländern zu einer erheblichen finanziellen Belasrung für den öffentlichen Sektor werden, insbesondere wenn die Auswirkung des Alterns auf andere öffentliche Ausgaben, vor allem im Gesundheitsbereich, mit berücksichtigt würde. Von einem allgemeineren Blickwinkel aus stellten die Direktoren fest, daß das zunehmende Alter der Bevölkerung und die entsprechenden politischen Reaktionen erhebliche Rückwirkungen auf die nationale Ersparnis, die Arbeitsmärkte, die Beschäftigung und das Einkommensniveau sowie auf die aussen wirtschaftliche Position der Länder haben könnten.

Die Direktoren unterstrichen die Nützlichkeit langfristiger quantitativer Analysen der finanziellen Tragfähigkeit öffentlicher. Altersversorgungssysteme, Dabei sei wichtig, daß sich die Öffentlichkeit zunehmend der künftigen fiskalischen Kosten heutiger Rentenzusagen bewußt wird. Die Direktoren stellten fest, daß sich die relative Bedeutung und die Charakteristika der öffentlichen und privaten Altersversorgungssysteme in den einzelnen Ländern erheblich voneinander unterscheiden. Dadurch sei es schwer, universell anwendbare Konzepte für Rentenreformen zu entwickeln. Dennoch sind – laut Direktoren – weitreichende Reformen der bestehenden Systeme in vielen Industrieländern unvermeidbar; als Minimum müssen die Anforderungen an diese Systeme umfassend geändert werden, selbst wenn ihre Struktur unverändert bleibt. Die Direktoren stimmten darin überein, daß sich erste Refbrmschritte auf eine Reduzierung der Renten-Ersatzleistungen und auf eine Erhöhung der Renrenalter konzentrieren sollten.

Die Aussprache darüber, ob Kapitaldeckungssysteme den Umverteilungsmodellen überlegen sind, brach-te kein eindeutiges Ergebnis. Viele Ditekroren betonten, daß ein pragmatischer Ansatz in der Beratung der Rentenreformen erforderlich ist, daß Reformen auf die besonderen Umstände der individuellen Länder zugeschnitten werden sollten und daß das Hauptziel der langfristige Bestand und die Minimierung von Verzerrungen sein sollte. Eine Reihe von Direktoren warnte angesichts der beträchtlichen Umstellungskosten vor einer völligen Abkehr von Umverteilungssystemen zugunsten von Kapitaldeckungsmodellen. Andere unterstrichen die Verzerrungen, die von Umverteilungssystemen auf die Sparneigung und das Arbeitsangebot ausgehen.

Die meisten Direktoren stimmten darin überein, daß die Entwicklung eines Netzwerks von privaten Altersversorgungsplänen mit der Zeit zu einem Anstieg der Ersparnis führen kann. Einige Direktoren sprachen sich für eine Förderung privater Altersversorgungsmodelle aus, gekoppelt mit einem allmählichen Abbau der bestehenden öffentlichen Systeme. Im Hinblick auf Steueranreize zur Förderung einer Ausweitung berufsbezogener Systeme äußerten sich einige Direktoren jedoch besorgt über die verzerrende Wirkung und die budgetären Auswirkungen einer stärkeren Verbreitung dieser Modelle. Die Direktoren betonten, daß sich der Fonds auf die makroökonomischen Folgen für die Ersparnis, das Wachstum, die öffentlichen Haushalte und die Arbeitsmärkte konzentrieren solle. Diese Fragen könnten normalerweise im Rahmen der Arbeiten an den Berichten über die weltwirtschaftlichen Aussichten und die Artikel IV-Konsultationen behandelt werden. Spezielle Hlilfen und detaillierte Empfehlungen an Mitglieder in bezug auf Altersversorgungssysteme könnten am besten durch die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung und durch die Weltbank gegeben werden. Einige Direktoren setzten sich auch für eine weitere Analyse dieser Fragen mit Blick auf die Transformations- und Entwicklungsländer ein.

Besteuerung und Arbeitslosigkeit

In einem Seminar über Besteuerung und Arbeitslosigkeit im Februar 1996 verwiesen die Direktoren auf die Vielfältigkeit und Komplexität der strukturellen Bestimmungsfaktoren der Arbeitslosigkeit sowie darauf, daß es problematisch ist, sich auf ein einziges Instrument zur Erreichung politischer Ziele auf diesem Gebiet zu verlassen. Der Abbau der Arbeitslosigkeit erfordere eine Kombination von solider Geld- und Finanzpolitik zur Förderung eines stabilen makroökonomischen Umfeldes sowie angemessene mikroökonomische Maßnahmen, um die Flexibilität der Märkte und eine effizientere Ressourcenallokation zu gewährleisten.

Einige Direktoren erklärten strukturelle Verkrusrungen zur Hauprursache der hohen Arbeitslosigkeit in den Industrieländern; die Wirkungen dieser Verkru stungen würden aber durch verzerrende Steuern noch verstärkt. Wenngleich es schwierig sei, das Ausmaß der Besteuerungswirkungen auf die Arbeitslosigkeit empirisch zu ermitteln, stimmten die Direktoren darin überein, daß die Besteuerung einer von vielen Faktoren sei, welche die Arbeitsmarktbedingungen beeinflussen könnten. Die Politik sollte sich verstärkt darum bemühen, diejenigen Merkmale des Steuersystems zu identifizieren, die Arbeitsmarktverzerrungen minimieren, und gleichzeitig der Notwendigkeit, ausreichende Einnahmen zu erzielen, Rechnung tragen.

Relativ hohe Lohnsteuern und großzügige Arbeitsloseuunterstützung führten in vielen Industrieländern zu Verkrustungen auf dem Arbeitsmarkt und gäben falsche Anreize. Hinsichtlich der Möglichkeit, die Lohnsteuer durch andere Formen der Besteuerung zu ersetzen, stellten die Direktoren fest, daß es nur begrenzten Spielraum für einen Ersatz durch Verbrauchssteuern gibt, zumal diese in vielen Industrieländern bereits hoch sind. Bei der Bewertung der Alternative, die Steuerbelastung auf das Kapital zu erhöhen, müsse man die mögliche kurzfristige Beschäftigungszunahme aufgrund der Änderung der relativen Preise gegen die langfristigen Einbußen aufgrund der negativen Wirkungen auf Kapitalbildung und Wachstum gegeneinander abwägen. Einige Direktoren bezeichneten “grüne” Steuern zur Korrektur negativer Umwelteffekte als wünschenswert, aber die Bemessungsgrundlage dieser Steuern wurde als zu klein angesehen, um Lohnsteuern voll zu ersetzen; außerdem seien die Energiesteuern in vielen Industrieländern bereits hoch.

Die Direktoren stellten fest, daß sich die Arbeitslosigkeitsprobleme in Entwicklungs- und Transformationsländern von denen in den Industrieländern unterscheiden. In den Entwicklungsländern sei der offizielle städtische Arbeitsmarkt häufig klein und von den Aktivitäten in den Agrar- und informellen Sektoren beeinflußt; dies mache es wichtig, angemessene Steuer- und preispolitische Maßnahmen auf dem Agrarsektor umzusetzen und die Besteuerung auf den informellen Sektor auszuweiten. Die Direktoren stimmten darin überein, daß die Arbeitslosigkeit in den Transformationsländern mehr durch den Refbrmprozeß als durch die Steuerpolitik beeinflußt wird, die von der Notwendigkeit des Erzielens von Einnahmen zum Abbau der Haushaltsungleichgewichte geprägt war. Nichtsdestoweniger haben hohe Lohnsteuern aus Sicht der Direktoren eine negative Auswirkung auf die Wiedereingliederung von Arbeitslosen und sollten daher sobald wie möglich reduziert werden. Daneben seien Rentenrefornien wichtig. Die Abhängigkeit von der übermäßig hohen Lohnsteuer, die die Direktoren als verzerrend ansahen, solle mittelfristig abgebaut werden.

Die Direktoren vertraten einhellig die Auffassung, daß die zweckdienlichste Rolle der Steuerpolitik darin besteht, steuerinduzierte Verzerrungen auf den Märkten im allgemeinen und auf den Arbeitsmärkten im besonderen zu vermeiden. Die politischen Empfehlungen des Fonds auf den Gebieten der Besteuerung und der Arbeitslosigkeit sollten darauf ausgerichtet sein, die Neutralität des Steuersystems zu verbessern, die strukturellen Verkrustungen auf den Arbeitsmärkten abzubauen und die sozialpolitischen Programme durch eine zielgerichtetere Ausgestaltung in auf Dauer vertretbaren Größenordnungen zu halten.

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