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Políticas macroprudencial y microprudencial

Author(s):
Jacek Osinski, Katharine Seal, and Lex Hoogduin
Published Date:
June 2013
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I. Introducción

La estabilidad financiera suele considerarse como uno de los objetivos de la política microprudencial. Aunque se centra especialmente en los riesgos y la capacidad de resistencia de las distintas instituciones, contribuye en gran medida a asegurar la capacidad de resistencia de todo el sistema2. La salud de las distintas instituciones financieras es una condición necesaria para la solidez del sistema financiero. Sin embargo, no basta por sí sola, debido a la complejidad del sistema financiero y a los problemas relacionados con la “falacia de composición”3 que puedan surgir4. Existen medidas que en apariencia resultan adecuadas a escala de las distintas instituciones pero que pueden desestabilizar todo el sistema (Hanson, Kashyap y Stein, 2011) debido a su interacción en los mercados financieros, la estructura de la red de la que forman parte y el comportamiento de otras instituciones financieras. En el contexto de la teoría del equilibrio general (Allen y Gale, 2009), cabría afirmar que la política macroprudencial considera los efectos del equilibrio general, mientras que los supervisores microprudenciales normalmente no los tienen en cuenta. A fin de adquirir capacidad de resistencia y robustez dentro del sistema financiero, la atención especial prestada a las distintas instituciones debe complementarse adoptando una perspectiva que abarque al sistema en su conjunto. En particular, la supervisión microprudencial se debería complementar con políticas macroprudenciales encaminadas a aumentar la capacidad de resistencia de todo el sistema, atenuando los auges y suavizando las caídas y, al mismo tiempo, mitigando los riesgos sistémicos que derivan de las falacias de composición asociadas con la concentración y la interconexión del sistema financiero.

El presente documento analiza las interacciones entre las políticas microprudenciales y macroprudenciales a fin de detectar complementariedades y posibles conflictos, y proponer mecanismos para la armonización de ambas políticas5. Tales complementariedades y posibilidades de conflicto son inherentes a los efectos de las medidas adoptadas a nivel del sistema en su conjunto respecto de la salud de las distintas instituciones, así como a los efectos de las medidas adoptadas por las distintas instituciones en relación con el sistema, en particular si está sustancialmente concentrado o interconectado.

La considerable incertidumbre en cuanto a la repercusión de las políticas complica la evaluación de su interacción. El análisis y la comprensión del concepto de riesgo sistémico, así como los instrumentos de política necesarios para abordarlo aún están en evolución. Tal incertidumbre abarca desde los diferentes efectos que producen a lo largo de todo el ciclo los cambios en los requisitos microprudenciales relativos al préstamo hasta la incertidumbre respecto a la determinación del riesgo sistémico y a la eficacia de las medidas encaminadas a contenerlo. Lo expuesto indica que se necesita cautela y flexibilidad a la hora de establecer mecanismos para la armonización de ambas políticas. También apunta a que cualquier mecanismo debería promover un activo intercambio de información entre las autoridades interesadas.

Aunque la política macroprudencial se aplica a todo el sistema financiero, a efectos prácticos el presente documento se concentra en las interacciones en el ámbito de la banca y en el contexto de las políticas que se están llevando a cabo en un país concreto. La supervisión bancaria se presenta como un elemento representativo de otras políticas microprudenciales. Este documento no se ocupa de las complejidades derivadas de la aplicación transfronteriza de políticas.

La gestión de la crisis, los marcos de resolución y las medidas estructurales—como la delimitación de actividades—no se abordan en el presente documento. Tales políticas influyen notablemente en la estabilidad financiera e interactúan con las políticas microprudenciales y macroprudenciales. Las autoridades responsables de las políticas macroprudenciales deberían colaborar estrechamente en la concepción y la aplicación de estos marcos y medidas y prestar asesoramiento al respecto.

II. Políticas microprudenciales y macroprudenciales: Mandatos sinergias y tensiones

A. Mandatos de política

De conformidad con los Principios Básicos de Basilea para una Supervisión Bancaria Eficaz (Comité de Supervisión Bancaria de Basilea, 2011), el “objetivo último” de la supervisión (es decir, la política microprudencial) es promover “la seguridad y solvencia de los bancos y del sistema bancario”6. En algunas jurisdicciones, al supervisor bancario se le encomienda explícitamente la responsabilidad de garantizar la estabilidad financiera o de contribuir a ella, responsabilidad que normalmente forma parte del mandato del banco central ya sea de manera implícita o explícita. En general, las políticas microprudenciales examinan las respuestas de un banco concreto a los riesgos exógenos y no incorporan el riesgo endógeno ni la interconexión con el resto del sistema.

El objetivo primario de la política macroprudencial es evitar pérdidas de producción y de riqueza a largo plazo limitando la acumulación de riesgos financieros en el sistema en su conjunto (FMI, 2011a)7. Uno de los objetivos fundamentales de la política macroprudencial es hacer frente a las externalidades negativas actuando como fuerza compensatoria ante la disminución natural de los riesgos medidos en un período de auge y el posterior aumento de los riesgos medidos en la fase descendente. Otro de sus objetivos es mitigar los riesgos relacionados con la concentración y la interconexión del sector financiero8. Así, la política macroprudencial tiene tanto una dimensión temporal como una dimensión transversal (o estructural).

La autoridad macroprudencial presta especial atención al comportamiento gregario y a los cambios en el apetito de riesgo general9. Por ejemplo, con frecuencia el riesgo de cada institución parece bajo, o descendente, en un momento en que el riesgo del sistema en su conjunto en realidad está aumentando. Al mismo tiempo, la autoridad microprudencial se ocupa de la concentración de riesgos dentro de las distintas instituciones, mientras que la autoridad macroprudencial se ocupa de participaciones de cartera similares entre las instituciones del sistema.

Hay varias esferas en las que los respectivos mandatos se superponen y, por tanto, pueden dar lugar a tensiones:

Objetivos. En los casos en los que el objetivo de la supervisión bancaria abarca en igualdad de condiciones la solvencia de las distintas instituciones y la seguridad del sistema bancario, puede generarse confusión respecto de quién es en última instancia responsable de abordar el riesgo sistémico emergente y qué medidas deben adoptarse para preservar la estabilidad financiera.

Perímetro de riesgo. El supervisor microprudencial, si bien toma decisiones relativas a los distintos bancos, deberá tener en cuenta los riesgos derivados del entorno externo en el que tiene que operar cada banco, por ejemplo en el contexto del Pilar 2 del Marco de Capital de Basilea (véase el recuadro 1)10. Estas evaluaciones de riesgo del sistema en su conjunto constituyen un elemento fundamental de la función que cumple la política macroprudencial.

Recuadro 1Pilar 2 del Marco de Capital de Basilea

En el contexto del Marco de Capital de Basilea, el Pilar 2 exige que la empresa y también el supervisor evalúen la adecuación del capital de una institución particular a fin de cerciorarse de que el capital que posee sea proporcional a los riesgos a los que está expuesta. La evaluación es tanto cuantitativa como cualitativa, y no es una mera evaluación de los riesgos que se tienen en cuenta de conformidad con el requisito mínimo general contemplado en el Pilar 1. Por tanto, el Pilar 2 suele considerarse una herramienta microprudencial de vital importancia.

Con todo, en el enfoque del Pilar 2 hay tres aspectos que se superponen con la política macroprudencial: i) los riesgos considerados en virtud del Pilar 2 abarcan elementos sistémicos; ii) la principal herramienta del Pilar 2 es la creación de una reserva de capital; y iii) el nivel de la reserva puede ajustarse en función del momento en el que se encuentre el ciclo.

Entre los problemas y riesgos a los que puede querer hacer frente cualquier autoridad cabe citar la concentración del sistema bancario, la dependencia de los bancos respecto de un financiamiento mayorista inestable, el grado de apalancamiento de los bancos, la exposición al financiamiento en divisas o las garantías estatales implícitas. Cualquiera de estos riesgos podría menoscabar la viabilidad de los bancos e indicar que la calibración de la norma mínima de Basilea (Pilar 1) puede resultar demasiado baja desde la perspectiva de un banco en particular y posiblemente a nivel del sistema en su conjunto1.

La introducción de reservas de capital anticíclicas y de reservas para conservar capital en el Marco de Capital de Basilea exige que se defina la línea divisoria entre el Pilar 2 y estas nuevas reservas. Por extensión, la aplicación de estas herramientas en relación con la política macroprudencial debe ajustarse minuciosamente a su uso con fines microprudenciales, que pueden ser diferentes en cada jurisdicción.

1 Por ejemplo, Stefan Ingves, Gobernador del Banco de Suecia y Presidente del Comité de Basilea, ha indicado reiteradamente que los bancos sistémicos de Suecia deberían disponer de un nivel de capital superior al mínimo exigido en Basilea III (véase la revista Risk, noviembre de 2011).

Perímetro institucional. Cuanto más concentrado está un sistema financiero, más afectado se ve el propio sistema por las medidas o la estabilidad de una institución concreta. En un sistema con un alto grado de concentración, la labor de supervisión dirigida a una empresa en particular o a un número reducido de empresas podría tener consecuencias sistémicas. Además, las medidas de política tendentes a atajar los riesgos sistémicos tendrían consecuencias importantes para las pocas empresas individuales que conforman el sistema.

B. Instrumentos

Tanto las autoridades microprudenciales como las macroprudenciales utilizan instrumentos y herramientas de política prudencial que se aplican en cada empresa, como reservas (de capital o de liquidez) y restricciones en materia de balance (véase el anexo I). Pero pueden hacerlo con objetivos diferentes. La política microprudencial ajusta el capital en función de los riesgos de cada institución, mientras que la política macroprudencial ajusta los niveles generales de capital en función del ciclo financiero y la pertinencia sistémica, con el fin de proteger contra la acumulación de riesgo sistémico.

Aun cuando su objetivo y calibración puedan ser diferentes, ambas políticas dependen de instrumentos de capital y liquidez que se implantan a nivel de cada institución. Las normas prudenciales son, básicamente, normas de seguridad que apoyan la capacidad de resistencia tanto de la empresa como del sistema. El uso de instrumentos similares implica en gran medida canales de transmisión idénticos y hace que la interacción entre las políticas microprudenciales y macroprudenciales resulte particularmente sólida en comparación con las relaciones existentes entre otras políticas públicas. La necesidad de examinar los efectos conjuntos de acumulación o de mitigación de los instrumentos cuando estos se utilizan para fines diferentes puede dar lugar a tensiones.

Para lograr los objetivos de ambas políticas también pueden utilizarse otros instrumentos, como el establecimiento de límites directos a la acumulación de crédito, medidas como las relaciones préstamo/valor, criterios de endeudamiento y reservas o gravámenes exigidos. Es posible que estas herramientas no estén bajo el control directo ni del supervisor microprudencial ni de la autoridad macroprudencial, y pueden plantear problemas de coordinación con otros objetivos de política, como la política de vivienda. Las autoridades prudenciales pueden influir en su uso mediante la formulación de recomendaciones u opiniones.

La política macroprudencial también puede entrañar la regulación de los mercados de un modo más general (lo que, de esta forma, puede plantear problemas de coordinación con los reguladores de los mercados) y ampliarse a las entidades del sector de la banca en la sombra. Además, el riesgo sistémico puede evolucionar en respuesta a la innovación o la regulación en materia financiera. Por tanto, el perímetro de la política macroprudencial y sus instrumentos activos puede necesitar ajustes con el transcurso del tiempo.

C. Interacciones

La salud de las distintas instituciones financieras es una condición necesaria, aunque insuficiente, para lograr la estabilidad financiera. Al mismo tiempo, un sistema financiero más estable, y las reservas acumuladas para mejorar su capacidad de resistencia, contribuyen a la solidez de las distintas instituciones que lo forman. La autoridad macroprudencial procura detectar las amenazas a la estabilidad del sistema financiero que derivan de otras áreas de las políticas públicas (por ejemplo, microprudenciales, macroeconómicas, estructurales, etc.). La política macroprudencial puede contribuir a contener el riesgo sistémico alertando a las autoridades pertinentes o presionando para obtener respuestas. Si lo logra, el entorno en el que operan las distintas instituciones financieras será más estable, lo que, a su vez, facilitará la aplicación de las políticas por parte del supervisor microprudencial. Desde esta perspectiva, ambas políticas se refuerzan entre sí y pueden considerarse elementos complementarios de un marco común de políticas encaminadas a preservar la estabilidad financiera. Naturalmente, puede haber ocasiones en las que sea necesario apoyarse en otras políticas, por ejemplo la política monetaria, a fin de preservar la estabilidad financiera. Esto puede suceder, por ejemplo, debido a una escasa eficacia de las herramientas prudenciales (FMI, 2013; Blanchard, Dell’Ariccia y Mauro, 2013).

Si se tiene en cuenta que los objetivos de ambas políticas están estrechamente relacionados y que sus instrumentos se superponen en gran medida, es posible que se observen complementariedades o tensiones, o incluso confusión política en lo que respecta a qué autoridad debería actuar o qué instrumento se debería utilizar. Es posible que las autoridades no se pongan de acuerdo sobre la consecuencia probable de una medida de política concreta o sobre el momento oportuno de una intervención.

A fin de limitar la acumulación de riesgo sistémico, la política macroprudencial busca apoyarse en el ciclo financiero y mejorar la capacidad de resistencia del sistema financiero. Por su parte, los instrumentos de la política microprudencial, tales como los requisitos de adecuación del capital basados en el riesgo, pueden ser procíclicos. El supervisor microprudencial se ocupa sobre todo del nivel mínimo de capital necesario para asegurar en todo momento la capacidad de resistencia de una institución en particular. Aunque el supervisor microprudencial puede tener en cuenta la repercusión del ciclo en las distintas instituciones (por ejemplo, mediante pruebas de capacidad de resistencia), la autoridad macroprudencial está en mejores condiciones de evaluar las acumulaciones nocivas de los ciclos de crédito y las interacciones dentro del sistema financiero y entre el sistema financiero y la economía en general. En algunos casos pueden surgir tensiones entre el enfoque sistémico de la autoridad macroprudencial y las medidas específicas de cada institución establecidas por el supervisor microprudencial, por ejemplo, posibles presiones de desapalancamiento cuando los criterios microprudenciales se elevan a un nivel muy alto tras una perturbación. A su vez, durante la fase descendente del ciclo de crédito, la decisión macroprudencial de liberar reservas de capital para prevenir un desapalancamiento excesivo puede tener consecuencias negativas para las instituciones más débiles11 y, por lo tanto, plantearle complicaciones al supervisor microprudencial.

III. Optimización de las sinergias y reducción de las posibilidades de tensión

Como se describe en la sección II, varios elementos de los mandatos microprudenciales y macroprudenciales presentan superposiciones que pueden crear confusión en cuanto a la línea divisoria entre ambas políticas. La falta de precisión en algunos aspectos de las fronteras que separan ambas políticas presenta aspectos positivos, ya que proporciona flexibilidad para ajustar las soluciones a las circunstancias locales, y negativos, porque redunda en una menor claridad en la rendición de cuentas respecto de los resultados de las políticas. El aprovechamiento de las sinergias de las políticas y la limitación de las consecuencias negativas de la imprecisión de sus líneas divisorias exigen que, en la medida de lo posible, se definan sus mandatos, funciones e instrumentos.

A. Mandatos

El establecimiento de mandatos independientes para ambas políticas, que sean explícitos y estén bien documentados, puede definir los objetivos, las funciones y los instrumentos disponibles, así como aclarar las responsabilidades de las instituciones (autoridades) implicadas. La definición de los mandatos puede proporcionar mecanismos para velar por la transparencia y la rendición de cuentas y proteger la independencia cuando sea necesario. En particular, los mandatos deberían abarcar los instrumentos necesarios para ambas políticas y sus respectivas responsabilidades, y deberían revisarse periódicamente, habida cuenta del carácter evolutivo del riesgo sistémico. En la práctica, este enfoque tiene por objeto impulsar la coordinación ex ante, y a tal efecto se recomienda definir mandatos complementarios. Los mandatos pueden reconocer explícitamente los principales objetivos de política y establecer que el objetivo de la política macroprudencial (estabilidad sistémica) puede definirse como un objetivo secundario de la política microprudencial, sin perjuicio del objetivo primario, y viceversa.

B. Funciones

Un claro entendimiento de las funciones de las políticas microprudenciales y macroprudenciales puede ayudar a sacar partido de las complementariedades entre ambas; y, a su vez, facilitar la coordinación y la consulta entre las respectivas autoridades. La comunicación abierta, el intercambio de información y la transparencia son la base esencial de un funcionamiento eficaz. Los mecanismos pueden estar formalizados en mayor o menor medida; sin embargo, la frecuencia del contacto, el compromiso a un nivel superior y los intercambios abiertos son condiciones previas para garantizar que todas las partes disponen de información completa. De esta forma se reducirá la probabilidad de que surjan diferencias de opinión y, si esto ocurre, se facilitará su pronta detección y resolución. El diálogo abierto y la crítica constructiva también resultarán muy útiles para formar un juicio sólido y promover la voluntad de adoptar medidas relativas a decisiones intrínsecamente difíciles sobre el momento y el modo de contener los ciclos de crédito peligrosos o de reducir los riesgos endógenos en ámbitos como los que se describen a continuación:

  • Evaluación del riesgo sistémico. Tanto las autoridades microprudenciales como las macroprudenciales necesitan un enfoque sobre riesgo sistémico en el que basar sus medidas a fin de evaluar, respectivamente, las repercusiones para las instituciones supervisadas y las vulnerabilidades generales del sistema financiero, en particular las derivadas de las interacciones con la economía en general. Para ello, adoptarán diferentes perspectivas y utilizarán diversos conjuntos de competencias y técnicas de análisis que puedan llevar a un enfoque de evaluación más sólido. Consensuar un enfoque común sobre riesgo sistémico sobre la base de información intercambiada desincentivará los desacuerdos y la descoordinación de las medidas de política adoptadas por las respectivas autoridades, y puede contribuir a la credibilidad de las medidas adoptadas. El enfoque general de la autoridad macroprudencial debería incorporar observaciones participativas formuladas por la autoridad microprudencial, que debería tenerlo en cuenta al realizar la evaluación de las repercusiones para las instituciones que supervisa. El debate conjunto es indispensable para alcanzar un entendimiento mutuo y para aumentar la probabilidad de adoptar un enfoque común y bien fundamentado.
  • Evolución de las políticas. El marco de política general ganará en calidad y solidez si se basa en las opiniones y los análisis que hayan intercambiado ambos grupos encargados de formular la política económica. El escrutinio mutuo a cargo de las autoridades respecto de la evolución experimentada por la regulación y las políticas—que implica un examen y un intercambio de observaciones más intensivos que la consulta normal—puede reducir el alcance de consecuencias imprevistas. La autoridad macroprudencial debe extender este examen a un círculo más amplio con el fin de obtener un panorama completo de los factores que afectan la estabilidad sistémica, en particular los generados por otras políticas públicas. Como ejemplos de debates de política en el contexto prudencial cabe citar, entre otros, el tratamiento de los elementos procíclicos de regulación microprudencial y la falacia de composición. De conformidad con el marco de Basilea III, la mayor sensibilidad al riesgo se equilibra, hasta cierto punto, con medidas encaminadas a amortiguar la prociclicidad, tales como el coeficiente de apalancamiento y las reservas de capital anticíclicas. Su aplicación debe tener en cuenta las perspectivas tanto microprudenciales como macroprudenciales. La posibilidad de que se manifieste la falacia de composición en la regulación implica que los resultados a nivel macroeconómico no solo dependen de las características de las distintas instituciones, sino también de su interacción en los mercados financieros (por ejemplo, el riesgo de correlación) (Acharya, 2009), la estructura de la red (el sistema financiero) de la que forman parte y el comportamiento de otras instituciones financieras. Los círculos viciosos de interacciones negativas experimentados en la reciente crisis, cuando los valores de los activos cayeron y aumentó la demanda de cobertura suplementaria, pusieron de relieve que la seguridad de una exposición garantizada que parece prudente a nivel de las empresas podría traducirse en una situación sistémica crítica después de una perturbación. El debate sobre las políticas puede determinar si la mitigación de riesgos o las políticas de establecimiento de márgenes pueden necesitar ajustes, ya sea en un momento concreto o a lo largo del ciclo.
  • Supervisión. La autoridad microprudencial desempeña una función de supervisión y dirige la relación con cada empresa. La función de supervisión es la principal fuente de información sobre las empresas dentro del sistema; sin embargo, la autoridad macroprudencial también puede disponer de información de mercado sobre el comportamiento de las empresas que puede resultar muy útil para la autoridad microprudencial. Todos los datos pertinentes deberían intercambiarse entre los dos grupos de autoridades, sin perjuicio de los protocolos adecuados. La supervisión también debería vigilar las innovaciones financieras aportadas por las empresas, ya que pueden ser fuente de riesgo sistémico.

C. Instrumentos

Los enfoques para hacer frente a la superposición de los instrumentos de las políticas macroprudenciales y microprudenciales han sido diferentes en las distintas jurisdicciones (véase el anexo II). Dos de los enfoques utilizados en los países adelantados son los siguientes: 1) la asignación de todas las herramientas a la autoridad microprudencial, con aportaciones macroprudenciales; y 2) la asignación jurídica de los instrumentos a autoridades independientes entre sí. Ninguno de los dos casos evitará por completo la posibilidad de que surjan discrepancias, dado que seguirá siendo necesario decidir qué herramientas se deberían utilizar y en qué momento, a fin de lograr tanto los objetivos microprudenciales como los macroprudenciales. Si todas las herramientas se asignan a la autoridad microprudencial, es preciso establecer mecanismos a través de los cuales la autoridad macroprudencial pueda solicitar o recomendar la activación o la nueva calibración de algunos de estos instrumentos para lograr su objetivo de política. Si las jurisdicciones separan los instrumentos, se necesita un fundamento conceptual o empírico para orientar la decisión (véase el anexo III). Hasta el momento, los datos empíricos son limitados, pero una posibilidad sería asignar el instrumento a la política que, previsiblemente, será más eficaz. También es necesario velar por que el marco jurídico sea lo suficientemente flexible como para permitir que las autoridades pertinentes adopten nuevas herramientas que vayan surgiendo y se consideren adecuadas12.

IV. Armonización de las políticas

Aun cuando se trabaje con todo empeño para definir los mandatos, las funciones y la asignación de instrumentos, es posible que surjan tensiones en la ejecución real de las políticas microprudenciales y macroprudenciales. Las tensiones tienen que ver con medidas de política adoptadas a lo largo del ciclo financiero (véase el anexo IV), pero también en algunos ámbitos en los que las falacias de composición se manifiestan con fuerza. La probabilidad de que se produzcan tensiones en la dimensión transversal del riesgo sistémico es menor, aunque no puede excluirse por completo.

A. Ciclo financiero

La fase ascendente y la cresta del ciclo de crédito

Tanto las perspectivas microprudenciales como las macroprudenciales fomentan la acumulación de reservas de capital y de liquidez en la fase ascendente del ciclo, cuando aparecen señales de que tal vez las distintas instituciones estén aumentando el apalancamiento y relajando las normas, y cuando el riesgo sistémico es cada vez mayor. A medida que crece la confianza, la innovación financiera puede crear fuentes nuevas de riesgo sistémico. Sin embargo, aunque los encargados de formular la política económica suelen coincidir en la orientación, pueden surgir diferencias de opinión en lo que atañe al momento oportuno y el tamaño de la acumulación de reservas de capital y liquidez. Desde el punto de vista práctico, la autoridad microprudencial examinará las normas de crédito y la constitución de reservas de las distintas empresas, e intervendrá a través de los mecanismos previstos en el Pilar 2. La autoridad macroprudencial vigilará los indicadores—y adoptará medidas al respecto—que justificarán el uso de reservas de capital anticíclicas y otras herramientas que afectan a la concesión de crédito, como las relaciones préstamo/valor.

Las diferencias en el enfoque de las dos políticas parecen relativamente limitadas y pueden incluso ser insignificantes en las primeras etapas de la fase ascendente, pero es posible que empiecen a ser más pronunciadas cuando el ciclo comienza a acercarse a la cresta. En esta fase, los indicadores microprudenciales parecen muy positivos, mientras que los indicadores del riesgo sistémico emiten señales de alarma cada vez más urgentes. En ocasiones este fenómeno se denomina “paradoja de la inestabilidad financiera”: el sistema parece más fuerte precisamente cuando puede ser más vulnerable (Borio y Drehmann, 2009). El apalancamiento medido con arreglo a los precios del mercado es artificialmente bajo, mientras que las primas de riesgo y las volatilidades se comprimen de forma inusual. Lo que parece un entorno de bajo riesgo es, en realidad, reflejo de asunción de riesgos agresiva.

Cuanto más armonizada esté la evaluación de riesgo de ambas autoridades, más armonizada estará la voluntad de adoptar medidas, tanto en lo que respecta a la escala como al momento oportuno. En este contexto, el intercambio de información, el debate abierto y en la medida de lo posible la participación de cada autoridad en el proceso de toma de decisiones de la otra pueden ser suficientes para limar las últimas asperezas respecto de las prioridades. Asimismo, los intercambios apoyarán mutuamente la voluntad de tomar medidas en un entorno donde los indicadores no detecten claramente una amenaza sistémica.

Las autoridades pueden decidir actuar por medio del capital o de la constitución de reservas. Mientras que el uso del capital plantea más problemas en cuanto al modo de reducir las reservas de manera creíble durante la fase descendente, el uso de la constitución de reservas plantea problemas relativos a las interacciones con los agentes que establecen las normas en materia de rendición de cuentas.

La fase descendente

Cuando el ciclo financiero cambia y empiezan a registrarse pérdidas, la inquietud microprudencial consiste en velar por la estabilidad de las distintas empresas, mientras que la preocupación macroprudencial se refiere a la estabilización del sistema en su conjunto y al modo de evitar las presiones para un desapalancamiento excesivo que, si son muy acusadas, pueden dar lugar a una crisis o exacerbarla, con la consiguiente pérdida de confianza y una compresión del crédito. La tensión para las dos políticas consiste en evaluar si se puede permitir una disminución de las reservas financieras, así como en valorar el alcance de la decisión y la celeridad de los tiempos.

En este sentido es importante considerar no solo las reservas mínimas formales que prevé la legislación, sino también los montos adicionales con los que realmente cuentan los distintos bancos. El monto adicional puede variar a lo largo de un ciclo y puede verse influenciado por las medidas de supervisión (Pilar 2).

Las medidas de política microprudencial se centrarán en estabilizar la adecuación del capital de la empresa (sobre todo porque las pérdidas constituyen un indicador retrospectivo en la fase descendente), y la institución deberá ser capaz de absorber posibles quiebras en el futuro. Entre otras opciones cabe citar la restricción del dividendo (reserva para conservar capital), requisitos de aportación de capital más agresivos u otras medidas encaminadas al desapalancamiento del banco, por ejemplo, mediante la venta de activos. Una alternativa es que el control de los supervisores se centre en la solidez de la valoración y la constitución de reservas adecuadas a fin de que se mantenga la confianza en los balances. No obstante, en el caso de que se agrave la crisis, es posible que la autoridad microprudencial disponga de incentivos para mostrar tolerancia en la aplicación de las normas y no se apresure a insistir en que las empresas reconozcan pérdidas que perjudicarán todavía más la solidez de su capital.

Los incentivos a la tolerancia en la aplicación de las normas aumentan si se ejercen nuevas presiones para liberar reservas de capital.

En la fase descendente, la autoridad macroprudencial teme una posible contracción colectiva de la concesión de préstamo a la economía o el ejercicio de presiones indebidas sobre los precios de los activos que podrían atenuar el crecimiento y socavar la capacidad de resistencia del sistema. Esto se produce por la creación de círculos viciosos de interacciones negativas entre el sistema financiero y la economía. Por tanto, su incentivo consiste en mitigar el riesgo liberando reservas de capital que se acumularon con anterioridad, en la medida en que los niveles existentes así lo permitan y sin minar la confianza en las instituciones financieras afectadas. Cuanto más grave es la crisis, mayores son los riesgos de desapalancamiento y, por ende, la presión para liberar las reservas. Esta situación también se da cuando se instala incertidumbre en los mercados financieros y se debilita la confianza en la estabilidad del sistema financiero (o de sus partes importantes). En tales circunstancias, los bancos tendrán dificultades para financiarse con coeficientes de capital más bajos y, por consiguiente, cualquier reducción de las reservas de capital resultará ineficaz o incluso contraproducente (Banco de Inglaterra, 2013). La relajación de las medidas de liquidez se presta a una mala interpretación de los mercados en menor grado que los cambios formales en las reservas de capital publicadas.

Las diferencias entre las dos políticas son más pronunciadas en la fase descendente, cuando valoran de un modo diferente la medida en que se pueden liberar las reservas para contener el exceso de desapalancamiento sin poner en peligro la estabilidad de las distintas instituciones, así como el alcance de las consecuencias de un posible desapalancamiento inducido por las medidas de política microprudencial. Sin embargo, un entendimiento claro de la gravedad de la crisis inminente y del nivel de reservas a su comienzo puede contribuir a encontrar puntos comunes entre las políticas.

Cuanto más elevadas sean las reservas en el punto de inflexión del ciclo, antes y más rápidamente se permitirá que disminuyan. Esto ocurre especialmente si la economía se está deteriorando rápidamente, sin minar la confianza ni socavar la viabilidad de las empresas, en particular, las empresas de importancia sistémica o los grupos de empresas sistémicos. Dicho de otro modo, cuanto más resistente sea el sistema y las empresas que lo componen en el punto de inflexión del ciclo, mayor será el margen de maniobra de la política. Sin embargo, no todas las instituciones seguirán siendo viables durante la fase descendente o una crisis, y la tolerancia en la aplicación de las normas perjudica al sistema; por lo tanto, también es fundamental que se establezca y utilice un mecanismo de resolución eficaz, de forma tal que las instituciones más débiles puedan quebrar sin causar trastornos sistémicos.

Una opción para mitigar la tolerancia en la aplicación de las normas sería la aplicación más automática de normas macroprudenciales, a fin de que las reservas o las provisiones de capital se liberen cuando sea necesario. Se puede tomar de ejemplo una constitución de reservas dinámica que cuando se reduce no conlleva un estigma negativo, tal como la que se utiliza en algunos países (España, seguido de Bolivia, Colombia, Perú y Uruguay). Sin embargo, no está claro que exista una confianza suficiente en los actuales indicadores que permita un uso extendido de este enfoque. Se necesitará un cierto grado de discernimiento en la supervisión para evitar situaciones en las que la liberación de reservas de capital conduzca de forma involuntaria a la subcapitalización y a la quiebra de una institución.

Una liberación calculada de reservas de capital con fines macroprudenciales debería depender en gran medida de una evaluación común del riesgo sistémico, así como de pruebas de resistencia rigurosas y periódicas llevadas a cabo en las distintas empresas (como la prueba de análisis y revisión integral de capital de Estados Unidos) (Tarullo, 2012). El resultado de dicho análisis puede ser que algunas instituciones concretas deberían estar exentas de la liberación de capital general—es decir, se exigiría que las instituciones más vulnerables mantuvieran coeficientes más elevados y que, por tanto, no participaran en el rescate de capital—o que el rescate de capital debería aplicarse solamente en algunas formas de nuevo préstamo. Si las reservas de capital deben reforzarse, podría ser útil formular el objetivo en montos de capital y no en coeficientes de capital, aunque las experiencias hasta el momento parecen arrojar resultados dispares. La política de supervisión también puede aliviar las tensiones de capital fomentando la supresión por parte de los bancos de líneas de negocio secundarias, en lugar de reducir el flujo de crédito a la economía. A menos que el banco sea objeto de medidas correctivas, no es probable que el supervisor tenga potestades para exigirle que retire las inversiones en una línea de negocio; sin embargo, podría estudiar las diversas opciones y velar por que el banco tenga en consideración esas vías.

Las medidas de política adoptadas por las autoridades deben reforzarse con una estrategia de comunicación conjunta y creíble para ayudar a contener los riesgos de las percepciones de los mercados, o, de hecho, las percepciones del público en general que reaccionan de manera exagerada ante las medidas de las autoridades y dan lugar a la pérdida de confianza. Para evitar tales efectos, la intención y las razones de la liberación de reservas en la fase descendente deberían publicarse ex ante, en el momento en que se justifica la decisión de acumular reservas como primera medida. La comunicación de las autoridades con los mercados y el público se centra en el tamaño de las reservas y el grado de capacidad de resistencia, y no en el cumplimento de determinados coeficientes de supervisión.

Recuperación y regreso a la fase ascendente

Normalmente, cuando el ciclo vuelve a la recuperación, tanto las autoridades microprudenciales como las macroprudenciales coincidirán en la necesidad de restablecer la capacidad de resistencia en el sistema, aun cuando las opiniones puedan ser diferentes en cuanto al momento oportuno y la intensidad. Una vez más, un enfoque coherente y estrechamente coordinado de la evaluación de riesgo y la necesidad de impulsar la recuperación constituye el fundamento para mantener la estrecha armonización de las medidas de política.

Puntos de inflexión del ciclo

Dado que las preferencias de política difieren a lo largo del ciclo, uno de los problemas más difíciles es detectar y predecir qué punto ha alcanzado el ciclo. El período de “gran moderación” ilustró que una cresta podía mantenerse durante un período considerable y que, durante la fase descendente, es difícil determinar si se ha alcanzado el punto mínimo, si se ha logrado la estabilización o si habrá un nuevo movimiento negativo. Con todo, la investigación ha definido algunos indicadores de crisis (FMI, 2011c), y, si bien dichos indicadores no se pueden considerar como variables predictivas infalibles, el uso de tales resultados resulta, sin duda, valioso para orientar el debate en torno a las políticas microprudenciales y macroprudenciales. Esto reviste una gran importancia, ya que es en estas circunstancias cuando el encargado de formular la política macroprudencial será proclive a liberar las reservas, mientras que la supervisión microprudencial puede tender a aumentarlas. Disponer de información más fidedigna ayudará a hacer frente a las posibilidades de conflicto.

B. Ámbitos con claras falacias de composición

Interconexión y exposiciones comunes

Los resultados a nivel macroeconómico no solo dependen de las características de las distintas instituciones, sino también de su interacción en los mercados financieros, la estructura del sistema financiero al que pertenecen y el comportamiento de otras instituciones financieras. La función de la política macroprudencial es detectar las concentraciones de riesgo, las exposiciones comunes, las vinculaciones y las interdependencias que son fuentes de contagio y de riesgo de propagación, y asesorar o adoptar medidas si se considera que estas situaciones podrían dar lugar a problemas sistémicos. Los problemas pueden estar relacionados, por ejemplo, con actividades en determinados segmentos de mercado, o con el uso de ciertas técnicas de comercio o de préstamos garantizados, y pueden exigir ajustes en la supervisión microprudencial. Sin embargo, es menos probable que esto genere tensiones importantes entre ambas políticas, ya que sus intereses parecen estar orientados hacia la incorporación de los problemas sistémicos en sus respectivas decisiones. Cuanto mayor sea la credibilidad de la autoridad macroprudencial, mayor será la probabilidad de que los participantes en el mercado acaten las advertencias y mitiguen su comportamiento y sus exposiciones sin que intervenga la autoridad supervisora.

Tratamiento de las garantías

Las técnicas de mitigación del riesgo de crédito que dependen de las garantías, si bien son deseables desde una perspectiva microprudencial, en contextos de tensión pueden aumentar el riesgo sistémico mediante círculos viciosos de interacciones derivados de la venta forzada. La autoridad macroprudencial cumple una importante función a la hora de detectar situaciones en las que surgen posibilidades de contagio y tal vez de formular recomendaciones para aumentar los requisitos de margen mínimo en la fase ascendente. Es poco probable que esto genere tensiones graves entre las dos autoridades, ya que los resultados contribuirán a la mitigación del riesgo desde una perspectiva tanto microprudencial como macroprudencial. Como ocurre con las reservas de capital, las posibilidades de fricción parecen mayores en la fase descendente, cuando el supervisor microprudencial puede mostrarse más reacio que la autoridad macroprudencial a bajar los requisitos de margen mínimo. Contar con márgenes mínimos más elevados en la etapa inicial puede contribuir a reducir las tensiones.

Requisitos de liquidez

En condiciones de tensión, el supervisor microprudencial puede instar a los bancos a mantener reservas de liquidez más altas. Si eso ocurre, es posible que los bancos necesiten vender clases de activos menos líquidas, lo que podría dar lugar a ventas masivas en mercados ilíquidos y exacerbar la tensión. Las posibilidades de contagio implican que el comportamiento de una empresa concreta puede dar lugar a una pérdida de confianza que podría congelar el mercado en general. Como en el caso del tratamiento de las garantías, será importante que la autoridad macroprudencial plantee estas cuestiones (de manera formal o informal, en función de las estructuras locales) y que el supervisor microprudencial las tenga en cuenta. Tras los recientes acuerdos relativos al coeficiente de cobertura de liquidez, el Grupo de Gobernadores y Jefes de Supervisión, que es el órgano supervisor del Comité de Basilea de Supervisión Bancaria, hizo hincapié en que las reservas de liquidez—incluso desde el punto de vista microprudencial—deberían ser accesibles y utilizarse en épocas de tensión, siempre que exista un plan creíble para reconstruir las reservas con el tiempo. En este caso, también se debería contar con la colaboración de la autoridad monetaria, ya que el acceso de los bancos a líneas de liquidez contingentes en el banco central puede contribuir a mitigar algunos de los problemas macroprudenciales.

V. Mecanismos de organización y gestión de gobierno

El debate en torno a la preferencia de política—a lo largo del ciclo financiero y a la hora de abordar los riesgos que plantean la interconexión y las exposiciones comunes—ilustra que la estrecha coordinación entre las autoridades microprudenciales y macroprudenciales puede contribuir a mejorar la armonización de las medidas de política y, al mismo tiempo, preservar sus respectivos objetivos primarios. No obstante, pueden existir diferencias irreconciliables. Para hacer frente a tales situaciones, es preciso establecer mecanismos con el fin de asegurar la claridad de la responsabilidad y, en última instancia, la coherencia de las medidas de política. Una condición importante en relación con tales mecanismos de gobierno y rendición de cuentas es que deben favorecer la adopción de medidas oportunas. Este requisito se aplica a los supervisores microprudenciales, que deberían intervenir en una fase temprana, y a las autoridades macroprudenciales, que normalmente tendrán que obrar con discernimiento antes de que las acumulaciones de riesgo resulten manifiestas o aplicar medidas que tendrán efectos graves para los agentes económicos no solo en el sector financiero. Será fundamental garantizar un grado razonable de transparencia por parte de la autoridad macroprudencial.

A. Diseño institucional

La arquitectura reglamentaria puede reforzar los incentivos para fomentar la cooperación y el entendimiento entre las políticas. Dicha arquitectura puede abarcar, entre otros, los siguientes elementos:

  • Representación cruzada de las autoridades en los órganos que deciden las políticas. Este mecanismo se puede aplicar cuando los mandatos microprudenciales y macroprudenciales se asignan a autoridades distintas e independientes, y cuando el modelo institucional vigente permite esta solución (como en el caso de Reino Unido). La representación cruzada de cada estructura de gobierno en la otra puede considerarse una forma avanzada de cooperación e intercambio de información13, que conlleva las ventajas señaladas anteriormente. En la práctica, la colaboración activa de los encargados de formular la política microprudencial en la formulación y ejecución generales de la política macroprudencial constituye un elemento esencial de este mecanismo de coordinación 14. La autoridad macroprudencial debería colaborar en la ejecución de la política microprudencial, pero no en las decisiones de supervisión relativas a las distintas instituciones. Tales mecanismos reducirán en gran medida la probabilidad de que surjan discrepancias, aunque no la suprimirá por completo. Si bien existen argumentos importantes que se deben tener en cuenta con respecto a si el objetivo legal de la autoridad podría confundirse o difuminarse debido al modelo, cabe señalar que esta cuestión se plantea con cualquier autoridad a la que se le asigne un doble mandato.
  • Estructuras que cuentan con un comité de coordinación. El comité de coordinación puede ser útil cuando no existe una única autoridad macroprudencial, sino que los mandatos microprudenciales y macroprudenciales (estabilidad financiera) se asignan a diversos organismos (por ejemplo, mandato de estabilidad financiera al banco central, pero también a los supervisores microprudenciales sectoriales o integrados, como ocurre en Australia, Canadá, Corea, India y México). Puede resultar útil aun cuando no tenga potestades para formular o ejecutar la política. Cada institución representada tiene su propio objetivo primario que debe cumplir, pero tales agrupamientos facilitan el debate, un mejor entendimiento y la cooperación mutua.
  • Asignacióndeambosmandatosaunasolainstitución. El hecho de contar con una sola institución responsable de ambas políticas no eliminará las tensiones, sino que las internalizará y, de ese modo, asegurará que las autoridades tengan una sola voz.

Esta modalidad puede contribuir a evitar que se dañe la credibilidad y la eficacia de ambas políticas. Una sola institución alcanzará una decisión definitiva, pero, dado que los intercambios y los debates serán internos, lo hará a costa de una menor transparencia en el proceso, a menos que se establezcan mecanismos de comunicación adicionales, ya sea mediante discursos, la divulgación de las actas de las reuniones celebradas por los comités pertinentes o la publicación de los documentos de política. Será importante que dentro de la institución los procesos de toma de decisiones sean claros, pero las circunstancias locales determinarán si deben mantenerse completamente separados. Puesto que se reconoce que las dimensiones macroeconómica y microeconómica en el uso de los instrumentos prudenciales están muy interconectadas, no es necesario que los procesos sean completamente distintos, a diferencia de lo que ocurre en el caso de la política monetaria. En última instancia, las circunstancias concretas de cada país—como el grado de concentración en el sistema financiero, el marco jurídico y las funciones y la capacidad de las instituciones vigentes—orientarán la elección institucional y su diseño específico. En muchos países, el banco central es la institución que ostenta ambos mandatos (por ejemplo, Brasil, Bulgaria, Malasia, República Checa, Singapur y Tailandia).

  • Recomendaciones con requisito de “cumplir o dar explicaciones”. Las recomendaciones públicas, con un elemento de “cumplir o dar explicaciones”, que formula la autoridad macroprudencial se pueden utilizar para ejercer más presión con vistas a alcanzar un acuerdo. Estas recomendaciones podrían formularse sin divulgación pública, lo que sería, por definición, un enfoque no transparente que ejercería una presión menor para exigir el cumplimiento. Las recomendaciones pueden consistir en crear o activar un instrumento necesario para hacerle frente al riesgo sistémico o en suspender políticas que se consideren una fuente de riesgo sistémico. Si no se responde a ellas y se divulgan las razones, la responsabilidad del riesgo sistémico es, de hecho, compartida. El uso de un procedimiento de recomendaciones genera presión para actuar y expectativas al respecto. Además, la transparencia puede ayudar a superar sesgos en favor de la inacción. Por ejemplo, si un organismo de supervisión se plantea adoptar medidas encaminadas a la reducción del riesgo pero se topa con una fuerte oposición del sector financiero, una recomendación pública del órgano macroprudencial podría brindar el apoyo suficiente para que adopte la decisión adecuada (FMI, 2012b). Ejemplos de autoridades macroprudenciales que ostentan tales potestades son Reino Unido y Estados Unidos, junto con la Junta Europea de Riesgo Sistémico.

B. Jerarquía de políticas

Algunas jurisdicciones han establecido un modelo jerárquico más formal, pero otras lo han descartado deliberadamente. La jerarquía implica que un objetivo tiene prioridad sobre el otro. Puede adoptar la forma de un procedimiento que otorgue a una autoridad la potestad de invalidar la decisión de la otra, o de ordenar que se adopten determinadas medidas15. Una invalidación macroprudencial podría decidirse por considerar que el incumplimiento del objetivo de estabilidad financiera puede resultar muy costoso. Por otra parte, una invalidación microprudencial podría basarse en el mayor conocimiento que poseen los supervisores de la condición y la capacidad de resistencia de las distintas instituciones dentro del sistema y, por tanto, la mayor comprensión de las consecuencias que las medidas de política entrañan para las instituciones. La jerarquía también puede derivar de un tratamiento jurídico de los objetivos diferente16.

El establecimiento de una jerarquía no es sencillo, y el proceso de toma de decisiones seguirá siendo difícil aun cuando se evite un estancamiento de las políticas. Mantener un grado relativo de flexibilidad en el proceso puede ser beneficioso, especialmente porque el concepto de riesgo sistémico todavía está en fase de maduración y la comprensión de los posibles instrumentos y teorías de las políticas siguen evolucionando. En última instancia, la importancia concedida a los respectivos objetivos de las políticas es una cuestión de preferencia nacional y política.

El diseño pormenorizado influirá en la calidad del proceso y, a la larga, en si la decisión de política definitiva cuenta con un fundamento sólido, analítico y sometido a un examen detallado, que tenga en cuenta los objetivos de ambas políticas. La función de invalidación podría ser general o limitada, automática o más flexible, o quizá depender de que se cumplan determinados criterios. Al evaluar una posible invalidación por parte de la autoridad macroprudencial, deben examinarse dos limitaciones:

  • Normas prudenciales mínimas. Una invalidación macroprudencial, si se plantea su posibilidad, no debe comprometer las normas mínimas aplicadas por el supervisor microprudencial. Si bien puede considerarse una invalidación en circunstancias excepcionales, no resulta adecuado desde un enfoque de estabilidad, sobre todo porque el consenso internacional sobre normas microprudenciales se rompería si se descartara de forma sistemática. Esta limitación no excluye el uso de una invalidación macroprudencial en los casos en que los supervisores nacionales apliquen requisitos superiores al nivel mínimo acordado a nivel internacional.
  • Independencia. Un procedimiento de invalidación podría repercutir en la independencia de la autoridad que es objeto de la invalidación. Entre los Principios para una Supervisión Bancaria Eficaz se incluye la formulación de una norma relativa a la independencia del supervisor microprudencial17. La compatibilidad de una invalidación macroprudencial específica con la independencia de la supervisión deberá evaluarse en su contexto local, teniendo en cuenta si comprometería la plena discrecionalidad del supervisor para adoptar cualquier medida o decisión supervisora que afecte a los bancos o grupos bancarios bajo su supervisión. Una forma de reducir esta tensión podría ser que se prevean excepciones bien fundamentadas respecto de la invalidación en casos concretos donde el supervisor microprudencial considere que las repercusiones no son aceptables para una institución en particular.

C. Política de comunicación

Como ocurre con otras políticas financieras y monetarias, la definición del marco de política y la señalización que realizan las autoridades pueden ser importantes herramientas a su disposición. Lo ideal sería que la estrategia de comunicación relativa a las medidas macroprudenciales concretas estuviera integrada en un marco de política previamente definido. Esto contribuirá a condicionar las expectativas del mercado y evitar la mala interpretación de las medidas adoptadas por las autoridades. También es esencial que se considere a las autoridades microprudenciales y macroprudenciales como elementos integrantes de una estrategia conjunta coordinada. En este contexto, una recomendación u otras comunicaciones públicas no tienen necesariamente que señalar las discrepancias entre las autoridades, ya que también pueden utilizarse para transmitir información al mercado y al público en el marco de una estrategia coherente, así como para impulsar el entendimiento y condicionar las expectativas.

VI. Conclusiones

La complejidad de las interacciones, así como la tendencia del riesgo sistémico a evolucionar con el tiempo, no permiten preestablecer una línea divisoria clara entre las políticas microprudenciales y macroprudenciales que se aplicarían en una gran diversidad de países y circunstancias.

Para lograr la armonización de las políticas microprudenciales y macroprudenciales ningún enfoque podrá ajustarse por sí solo a las diversas jurisdicciones, con sus diferentes experiencias y estructuras vigentes. La considerable incertidumbre que sigue existiendo respecto a la repercusión de las políticas, así como una paulatina comprensión del riesgo sistémico, también exigen un enfoque flexible de los mecanismos encaminados a intensificar la coordinación entre ambas. Sin embargo, tal vez sea posible definir los principios rectores que podrían tenerse en cuenta cuando un país decida adoptar enfoques que promuevan la calidad de la formulación y propuesta de políticas, reduzcan las tensiones y proporcionen una mayor seguridad de la política y claridad de los resultados.

Existen sólidas complementariedades entre ambas políticas que podrían aprovecharse mediante mecanismos que propicien una colaboración estrecha y constructiva entre las autoridades afectadas. Tales mecanismos deberían basarse en la transparencia en cuanto a los respectivos mandatos y funciones de las autoridades microprudenciales y macroprudenciales, y en una asignación clara de los instrumentos entre ambas. A fin de lograr la alta calidad exigida en la formulación de políticas, el diálogo abierto, el intercambio de información y de análisis y el entendimiento mutuo constituyen condiciones previas para una estrategia de comunicación coordinada entre las autoridades, y son cruciales para orientar de manera eficaz las expectativas de los mercados. La credibilidad de las medidas de política generales exige que las autoridades tengan una sola voz.

Aun cuando se establezcan los mecanismos mencionados, pueden seguir dándose casos en los que surjan tensiones entre las políticas, en particular en los puntos de inflexión del ciclo de crédito y en la fase descendente. Existen buenas prácticas que pueden ayudar a mitigar las tensiones. La probabilidad de que surjan tensiones es menor si se establecen niveles de capital sólidos y resistentes en la cresta del ciclo. Las pruebas de resistencia que atañen tanto a las autoridades microprudenciales como a las macroprudenciales pueden ser un vehículo importante para alcanzar una evaluación común de dicha capacidad de resistencia. Si las reservas de capital deben reforzarse, podría ser útil formular el objetivo en montos de capital y no en coeficientes de capital, aunque las experiencias hasta el momento parecen arrojar resultados dispares. De un modo más general, será más fácil llegar a un acuerdo si el supervisor microprudencial participa en la formulación de la política macroprudencial y tiene en cuenta la evaluación del riesgo sistémico de esta última al establecer los requisitos previstos en el Pilar 2. Es preciso disponer de un marco de resolución sólido que, en caso necesario, faculte al supervisor microprudencial para suprimir una institución débil del sistema de forma ordenada y sin causar riesgos de contagio.

Para garantizar la seguridad de la política y la transparencia de los resultados, se puede considerar la posibilidad de adoptar algunas medidas estructurales o jerárquicas encaminadas a hacer frente a situaciones excepcionales en que persisten las diferencias de opinión entre las autoridades. Estas medidas podrían incluir la representación cruzada de cada autoridad en la estructura de gobierno de la otra, la asignación de los dos mandatos a una sola institución o la atribución de la potestad de formular recomendaciones con un requisito de “cumplir o dar explicaciones”. En última instancia, se podría evitar el estancamiento de las políticas mediante el establecimiento de una jerarquía entre ellas, en la que una autoridad tenga la potestad de invalidar la decisión de la otra. Sin embargo, el establecimiento de la jerarquía no es sencillo y a la vez entraña un costo: la pérdida de independencia de una de las dos políticas.

Anexo I. Superposición de instrumentos microprudenciales y macroprudenciales: Ejemplos prácticos
InstrumentoMicroMacro
Requisitos mínimos de capital para una institución concretaX
Ponderaciones del riesgo de capitalXX
Requisitos de capital previstos en el Pilar 2XX
Reserva de capital anticíclicaX
Reserva para conservar capitalX
Recargos de capital sistémicoX
Constitución de reservas dinámicaXX
Coeficiente de apalancamientoXX
Límites a una exposición ampliaXX
Límites de la relación préstamo/valorXX
Límites de endeudamientoXX
Límites de moneda extranjeraXX
Requisitos de liquidezXX
Normas relativas a la gestión de riesgosX
Normas relativas a la concesión de licenciasX
Anexo II. Funciones estilizadas de las políticas microprudenciales y macroprudenciales respecto del riesgo sistémico en países avanzados
Modelo I: Modelo de AustraliaModelo II: Modelo de la Unión Europea y Estados UnidosModelo III: Modelo del Reino Unido
Determinación y análisis del riesgo sistémicoMacroprudencialMacroprudencialMacroprudencial
Solicitud de medidas para limitar el riesgo sistémicoMicroprudencialMacroprudencialMacroprudencial
Control/activación de herramientas para limitar el riesgo sistémicoMicroprudencialMacroprudencialMacroprudencial y microprudencial por separado
Anexo III. Elementos básicos de los instrumentos microprudenciales y macroprudenciales

Los instrumentos de la política microprudencial exigen, como mínimo, lo siguiente:

  • Un conjunto de instrumentos cuantitativos basados en el riesgo que permitan imponer requisitos de capital y liquidez a las distintas instituciones.
  • Facultades de supervisión eficaces respecto de las instituciones (por ejemplo, concesión de licencias, gestión de gobierno, gestión de los riesgos, sanciones y autoridad para adoptar medidas correctivas).

Varios estudios pretenden definir y clasificar los instrumentos macroprudenciales1. Los instrumentos de la política macroprudencial exigen, como mínimo, lo siguiente:

  • Instrumentos prudenciales que logren repercutir en la prociclicidad del sistema financiero (por ejemplo, reservas de capital anticíclicas) o en la contribución de una institución financiera al riesgo sistémico (por ejemplo, recargos para las instituciones financieras de importancia sistémica).
  • Instrumentos prudenciales que logren atajar una acumulación del riesgo sistémico en segmentos concretos del mercado (como las relaciones préstamo/valor) e instrumentos encaminados a limitar un apalancamiento general o específico en sectores no financieros (como los coeficientes de endeudamiento)2.
  • Herramientas para hacer frente a los problemas de liquidez sistémica.

Es posible que la autoridad macroprudencial utilice también herramientas no prudenciales que influyan en la incidencia del riesgo sistémico y que puedan reasignarse a la política macroprudencial a partir de otras políticas públicas, tales como algunos tipos de impuestos/gravámenes a las transacciones financieras3, encajes legales o controles de capital4. De hecho, su uso puede reducir la “competencia” con algunos de los instrumentos (prudenciales), que pueden resultar especialmente útiles en el contexto de la lucha de ambas políticas contra los riesgos de liquidez. La autoridad macroprudencial también debería tener derecho a formular recomendaciones formales para activar herramientas que escapan a su control directo.

Al margen de estos conjuntos mínimos de herramientas, existen diversos instrumentos que ambas políticas podrían querer utilizar de forma permanente u ocasional. En tales casos, se necesita un mecanismo que permita alcanzar un entendimiento sobre su uso, respetando los principios acordados de antemano. Las medidas encaminadas a atajar el riesgo de concentración o limitar el riesgo cambiario podrían entrar en esta categoría, donde, hasta determinados límites (por ejemplo, una exposición máxima del 25% del capital de una institución), serían una norma microprudencial, justificada por la necesidad de evitar el riesgo excesivo en una institución concreta.

Anexo IV. Ciclo financiero y reacciones estilizadas de las políticas
Etapa del cicloObjetivo y medidas microprudencialesObjetivos y medidas macroprudenciales
Auge Fuerte crecimiento del crédito y los precios de los activos, mayores riesgos (pero contenidos en apariencia), elevada rentabilidad, exceso de optimismo y debilitamiento de las normas de suscripción. Apalancamiento expansivo.No es necesario intervenir (los bancos son muy rentables y pueden volver a generar capital y liquidez en caso necesario).Abordar las causas del riesgo sistémico, corrigiendo los desequilibrios excesivos o fortaleciendo la capacidad de resistencia del sistema financiero.
Intervención en las normas de suscripción para demostrar que serían deseables acuerdos más marginales y “jugosos”.Acumulación de reservas de capital y liquidez sólidas y anticíclicas.
Caída de tipo I (sin crisis) Desaceleración del crecimiento del crédito, precios de los activos estables o descendentes, menor rentabilidad, ninguna pérdida de confianza.Preservar la estabilidad de las instituciones financieras.Evitar un grave desapalancamiento.
Estabilización (o aumento de forma selectiva) de los coeficientes de capital y liquidez; algunas restricciones en los dividendos, mayor control.Liberación de las reservas de capital y liquidez anticíclicas que estén acumuladas.
Caída de tipo II (con crisis) Desapalancamiento, caída importante de los precios de los activos debido a ventas masivas, pérdidas financieras importantes, pérdida de confianza.Recuperar la confianza en las instituciones.Recuperar la confianza en el sistema financiero y evitar el desapalancamiento.
Aumento de los coeficientes de capital y liquidez debido a un mínimo incorrecto en comparación con el riesgo, control extensivo y posible tolerancia en la aplicación de las normas.Reducción de las reservas de capital y liquidez—si se consideran suficientes—o su aumento si son causa de pérdida de confianza.
Recuperación Reapalancamiento cauteloso, crecimiento moderado del crédito y de los precios de los activos.Mantenimiento de los coeficientes de capital y liquidez revisados durante la crisis, o aumento en caso necesario.Ninguna intervención necesaria.
Referencias

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1

Experto externo.

2

En ocasión del comunicado de prensa sobre propuestas de normas para la ejecución de reformas sobre capital regulador en el marco de Basilea III en Estados Unidos el 7 de junio de 2012, el Presidente de la Reserva Federal, Ben Bernanke, declaró: “Los requisitos de capital de las organizaciones bancarias deberían reflejar de un modo más adecuado sus perfiles de riesgo, para mejorar la capacidad de resistencia del sistema bancario de Estados Unidos en épocas de tensión y, de ese modo, contribuir a la salud general de la economía de Estados Unidos”.

3

La “falacia de composición” es el concepto de que un todo no es la simple suma de sus partes y, por tanto, lo que es válido para un banco en particular no lo será para el sistema bancario y financiero en su conjunto. El resultado es que el razonamiento microeconómico puede llevar a conclusiones erróneas a escala macroeconómica, aun cuando dicho razonamiento parezca adecuado para los objetivos a escala microeconómica.

4

Para una exposición de la teoría de la complejidad, véanse S. D. Mitchell (2009), M. Mitchell (2009), Easley y Kleinberg (2010) y Scheffer (2009). Haldane (2012) aplica la teoría de la complejidad para analizar el sistema financiero y las políticas microprudenciales y macroprudenciales. Hayek (1967) presenta una de las primeras exposiciones de los fenómenos complejos.

5

Véase un análisis de las interacciones de las políticas macroprudenciales y monetarias en FMI (2013).

6

Los Principios Básicos de Basilea no establecen una distinción explícita entre las políticas microprudenciales y macroprudenciales.

7

En tal sentido, la política macroprudencial debe hacer hincapié en la limitación de los daños que pueda causar la inestabilidad financiera. El uso de políticas macroprudenciales para gestionar la demanda agregada a corto plazo puede crear, de hecho, distorsiones adicionales mediante la imposición de restricciones de comportamiento más allá de los ámbitos en los que se originan distorsiones financieras (FMI, 2013).

8

De acuerdo con De Nicolò, Favara y Ratnovski (2012), las externalidades están relacionadas con los siguientes elementos: 1) las complementariedades estratégicas, que llevan a las instituciones financieras a asumir riesgos excesivos o correlacionados durante la reactivación de una crisis financiera; 2) las ventas masivas derivadas de una cesión generalizada de activos financieros que da lugar a un descenso de los precios de los activos y perjudica el balance de los intermediarios durante la fase contractiva de un ciclo financiero; y 3) la interconexión causada por la propagación de las perturbaciones sufridas por las instituciones sistémicas o a través de las redes.

9

En el presente documento se entiende por “autoridad macroprudencial” la institución o el órgano (consejo, comité, junta) encargado de ejecutar la política macroprudencial en la jurisdicción. Véase un análisis más pormenorizado de los diferentes procedimientos de las instituciones macroprudenciales en Nier et al. (2011).

10

Otros ejemplos son la liquidez y los descalces de vencimientos o de monedas conexos que revisten importancia desde la perspectiva sistémica y de cada institución.

11

En el caso de las empresas más débiles, los niveles de capital excesivos no siempre son indicativos de solidez, ya que con frecuencia los coeficientes de capital son mucho más inestables, por lo que liberar una reserva puede parecer aceptable aun cuando pueda entrañar un riesgo para la institución.

12

Sin embargo, es evidente que, debido a la tradición constitucional y política de muchas de las jurisdicciones, es posible que el marco jurídico no sea completamente flexible. La flexibilidad legislativa puede verse limitada por el Estado de derecho, los requisitos de proporcionalidad y la necesidad de una rendición de cuentas eficaz. Cada jurisdicción tomará las decisiones en el marco del contexto local.

13

No todos los marcos jurídicos vigentes darán cabida al intercambio de información necesario para que el mecanismo funcione adecuadamente.

14

Las autoridades microprudenciales suelen estar representadas en comités que están encargados de la política macroprudencial.

15

La relación entre el Comité de Política Financiera y la Autoridad de Regulación Prudencial en el Reino Unido es un ejemplo sencillo de jerarquía macroprudencial.

16

En Perú, el mandato del supervisor microprudencial de mantener los depósitos seguros se especifica en la Constitución, que, sin embargo, no menciona la contención del riesgo sistémico. Véase Jácome, Nier e Imam (2012).

17

El principio 2 de los Principios Básicos de Basilea establece lo siguiente: “La independencia operativa, la rendición de cuentas y las estructuras de buen gobierno del supervisor están prescritas en la legislación y son de dominio público. No existen interferencias del Gobierno o del sector que comprometan la independencia operativa del supervisor. El supervisor posee plena discrecionalidad para adoptar cualquier medida o decisión supervisora que afecte a los bancos o grupos bancarios bajo su supervisión”.

1

Véanse CGFS (2010), Banco de Inglaterra (2011), Grupo de los Trece (2010), FMI (2011a y b), Lim et al. (2011), Longworth (2011) y Schoenmaker y Wierts (2011).

2

Algunos supervisores utilizan estas herramientas para hacer frente a problemas microprudenciales. Esto es positivo si el supervisor microprudencial puede expresar su opinión mediante una participación activa en el proceso de elaboración de las políticas macroprudenciales.

3

Por ejemplo, el gravamen de estabilidad financiera en Corea.

4

Los controles de capital se pueden utilizar en situaciones concretas relacionadas, por ejemplo, con la gestación de una burbuja de activos nacionales financiada sin la intermediación del sistema financiero nacional. Para obtener una orientación más completa relativa al uso de medidas de flujo de capital, véase FMI (2012a)

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