Race to the Next Income Frontier
Chapter

Chapitre 14. Gouvernance, institutions et émergence

Author(s):
Ali Mansoor, Salifou Issoufou, and Daouda Sembene
Published Date:
May 2019
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Author(s)
Daouda Sembene

Introduction

« L’émergence économique » est devenue une notion à la mode dans les pays à faible revenu. Ils sont de plus en plus nombreux à vouloir l’atteindre, dans des délais variables. Bien que sa signification précise reste floue et qu’elle fasse l’objet d’interprétations différentes d’un pays à l’autre, il est communément admis qu’elle exige au minimum une croissance solidaire, solide et durable, l’amélioration des indicateurs de développement humain et, pour finir, l’accession au statut de pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure.

Dans les travaux de recherche existants, il n’y a pas de divergences majeures sur les moyens d’améliorer les résultats économiques. Toutefois, les mécanismes destinés à faire perdurer une performance solide sont loin d’être évidents. Les économistes s’accordent depuis longtemps sur l’importance de la force des institutions pour les performances de l’économie, la qualité des politiques et la bonne gouvernance. Depuis la publication en 1990 de l’étude très remarquée de Douglass North, des données théoriques et empiriques significatives ont montré comment des institutions qui garantissent les droits de propriété entraînent une amélioration des résultats économiques en réduisant les coûts de transaction et de production.

De même, l’effet décisif des institutions sur la productivité et la croissance a été soigneusement étudié avant d’être largement confirmé par les faits. Selon les constatations d’Acemoglu, Aghion et Zilibotti (2006), les différences de revenu par habitant et de productivité entre les pays s’expliquent largement par leurs choix institutionnels. L’établissement d’institutions médiocres pourrait donc nuire aux structures de gouvernance dans les pays où elles créent des possibilités de recherche de rentes1.

Trouver le moyen de maintenir des résultats économiques solides pour ouvrir la voie à l’émergence constitue un défi de la recherche qui nécessite encore davantage de données concluantes. Il est sans doute nécessaire, pour assurer la persistance à long terme des résultats économiques, de remédier aux déséquilibres macroéconomiques et d’éliminer les blocages structurels en pratiquant de bonnes politiques et en assurant en temps utile la mise en œuvre de réformes. Pour leur part, de bonnes politiques et une dynamique réussie de réforme nécessitent des institutions et des mécanismes de gouvernance solides et fiables. Or, on ne sait pas vraiment quels aspects spécifiques de la gouvernance et du cadre institutionnel pourraient contribuer à assurer les résultats économiques souhaitables.

Pour traiter ces questions, le chapitre analyse certaines caractéristiques de la gouvernance et des institutions dans les pays à revenu intermédiaire et dans certaines économies de marché émergentes au cours de la récente période prolongée de forte croissance. Il recherche les moyens qui permettraient aux pays d’Afrique subsaharienne de s’engager avec succès sur la voie de l’émergence, puis compare ces caractéristiques à celles qui prévalent au Sénégal.

Le chapitre ne retient pas l’hypothèse qu’il existe une forme unique et universelle de bonne gouvernance indispensable à l’émergence. La bonne gouvernance traduit les choix faits par une société dans un contexte sociopolitique donné. Chaque société a sa propre conception et son propre niveau de tolérance quant à la façon dont l’autorité doit s’exercer. Ce serait donc faire fausse route que de mettre l’accent sur la « qualité de la gouvernance et des institutions » dans les pays en développement en cherchant à reproduire les meilleures pratiques déjà adoptées par les pays riches. De même, il serait probablement erroné de supposer qu’il existe une recette institutionnelle unique pour parvenir à l’émergence en ignorant les particularités locales.

Même si l’on ne peut tirer que des leçons limitées des structures de gouvernance et des cadres institutionnels actuels des pays émergents, ce chapitre part du principe que plusieurs aspects de la gouvernance sont jugés souhaitables au regard de normes sociales et de valeurs communes. Les reproduire pourrait être utile, mais sans garantie d’atteindre l’émergence économique.

Comment l’amélioration de la gouvernance et le développement des institutions pourraient favoriser l’émergence

Les institutions peuvent être considérées comme des moyens utiles d’exercice de la gouvernance publique. Comme l’ont expliqué Furubotn et Richter (2005), lorsqu’elles fonctionnent bien, elles peuvent réduire l’incertitude et les coûts de coordination en simplifiant les prises de décisions et en favorisant la coopération entre les parties prenantes. Dans les études économiques, les institutions définissent les règles du jeu, car elles déterminent les structures d’incitation pour les échanges entre les personnes dans les domaines politique, social et économique. Or, pour que le jeu soit viable, les règles doivent être perçues par les joueurs comme justes. Pour atteindre l’équité, les institutions doivent être transparentes et justes, en particulier celles qui permettent d’équilibrer les pouvoirs. En effet, dans les pays où le législatif est impuissant face à un exécutif dominant, les institutions risquent d’avoir du mal à promouvoir une gouvernance publique efficace. Dans ce type de situation, un manque de confiance est susceptible de se manifester au sein de l’électorat et risque de compromettre la capacité des responsables élus à bénéficier des avantages d’institutions saines.

Le caractère d’« applicabilité universelle » met en évidence l’importance d’institutions telles que l’état de droit. Son établissement peut permettre de créer un sentiment d’inclusion et de responsabilité des dirigeants, en particulier lorsqu’ils ont été élus selon un processus transparent. En résumé, la bonne gouvernance doit s’exercer sur la base de solides institutions (règles) pour avoir une chance de susciter l’adhésion des différentes catégories de la population et pour contribuer à atteindre les objectifs de l’émergence. Des institutions solides favorisent de bons résultats macroéconomiques. Une étude de Satyanath et Subramanian (2007) apporte de solides preuves qui valident l’argument de Hirschman (1985) selon lequel l’inflation et les dérives nominales qui l’accompagnent trouvent leur source dans la structure politique d’un pays et dans les institutions qui régissent les conflits sociaux et politiques.

D’autres caractéristiques de la gouvernance sont également souhaitables, notamment la participation de la société civile et d’acteurs non gouvernementaux à la gestion des affaires publiques ainsi que l’absence de violence politique. L’idée que la stabilité politique est une condition nécessaire de l’émergence économique est largement partagée, mais on continue de s’interroger sur l’efficacité de la gouvernance inclusive.

Pour que la gouvernance soit propice à l’émergence, il est essentiel d’avoir une administration efficace et honnête, capable de mettre en œuvre la vision du gouvernement en menant des politiques cohérentes et en appliquant des réglementations de qualité. Un projet ne peut pas être cohérent, coordonné et effectivement mené à bien sans un minimum de discipline, d’organisation et de capacités de l’administration publique. Par exemple, une stratégie d’émergence peut difficilement être élaborée et appliquée avec succès par un gouvernement dysfonctionnel où la communication entre ministères dépensiers et sectoriels est déficiente.

Selon North et Thomas (1973), la qualité des institutions peut expliquer les différences de niveaux de croissance observés. Leurs travaux se sont inspirés d’Acemoglu et Robinson (2012), qui expliquent que les institutions économiques sont une partie intégrante de la structure des marchés. Ils offrent un cadre qui permet de distinguer les différences entre les institutions économiques des pays et font quatre constatations :

  • Les situations où existe une forme de séparation des pouvoirs sont plus susceptibles de générer un contexte protecteur des droits de propriété.

  • Des institutions économiques protégeant les droits d’une grande partie de la population émergent lorsqu’un large groupe restreint le pouvoir politique.

  • Des institutions économiques de qualité sont susceptibles de voir le jour lorsqu’il n’est possible d’obtenir qu’une quantité limitée de rentes.

  • Des institutions de qualité ne sont susceptibles d’être adoptées que lorsqu’elles ne menacent pas le pouvoir des dirigeants en place.

Gouvernance et institutions destinées à soutenir de solides politiques et des réformes : le cas de l’afrique subsaharienne

Par rapport aux politiques déficientes et aux réformes insuffisantes de la période qui a précédé l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE), il y a lieu, semble-t-il, de se réjouir des récentes améliorations des politiques publiques en Afrique subsaharienne. Conjugués à la solide performance récente en matière de croissance, ces résultats ont conduit de nombreux observateurs à risquer de se voir reprocher un enthousiasme prématuré. Toutefois, la nette amélioration observée sur le plan de la mise en œuvre des politiques ne saurait être considérée comme définitivement acquise tant que des mesures plus décisives ne seront pas engagées pour institutionnaliser des dispositifs d’appui.

Mise en œuvre de bonnes politiques

Le FMI a estimé dans de récentes publications que certains des principaux facteurs ayant permis à l’Afrique subsaharienne de connaître une croissance solide durant toute la Grande Récession ont été les progrès de la gestion macroéconomique ainsi que les cours favorables des produits de base et les niveaux d’investissement élevés (FMI, 2013a, 2013b). Jusqu’à une date récente, l’Afrique subsaharienne a réalisé une croissance moyenne du PIB réel de 5 % pendant plus d’une décennie. On prévoyait une poursuite de ces solides résultats, jusqu’à ce que les perspectives s’assombrissent du fait de l’incertitude liée à une récession mondiale (FMI, 2015).

Dernièrement, l’attention s’est portée sur la manière de maintenir une forte croissance en Afrique subsaharienne. Toutefois, on s’est rarement demandé dans les débats de politique si la région était en mesure de pérenniser de bonnes politiques économiques et comment. Cela est sans doute dû au fait qu’aux yeux de nombreux observateurs, elles constituent désormais un acquis en Afrique subsaharienne. Les bons résultats ont suivi sur ce plan une tendance bien établie qui, dans certains cas, remonte jusqu’aux années 90. Les appels à une gouvernance de qualité se font plus pressants que jamais de la part des populations d’Afrique et des partenaires de développement, ce qui semble limiter encore davantage l’éventualité de retours en arrière.

Néanmoins, on ne peut s’empêcher de remarquer l’existence de certains risques de revirement des politiques économiques, compte tenu en particulier du contexte dans lequel les progrès récents ont été réalisés. Les grands programmes d’investissements publics, par exemple, ont été favorisés dans une certaine mesure par les cours élevés des produits de base dans les pays riches en ressources naturelles, par un regain d’intérêt des investisseurs pour les pays préémergents et par l’apparition de nouveaux créanciers. Dès lors, si les conditions extérieures devaient se dégrader sérieusement, avec notamment une volte-face des investisseurs et une évolution défavorable des cours des produits de base, on pourrait douter de la pérennité de bonnes politiques économiques dans la région.

Les politiques économiques menées sont tout à l’honneur des dirigeants des pays d’Afrique subsaharienne : les judicieuses mesures et réformes mises en œuvre dans la région ont beaucoup contribué à la forte croissance économique. Selon la publication du FMI sur les perspectives de la région mentionnée précédemment, six pays d’Afrique subsaharienne mal dotés en ressources naturelles, à savoir le Burkina Faso, l’Éthiopie, le Mozambique, l’Ouganda, le Rwanda et la Tanzanie, ont connu les taux de croissance les plus élevés au cours de la période 1995–2000, en partie grâce à l’amélioration de leurs politiques macroéconomiques.

Dans ce contexte, l’avenir de l’Afrique subsaharienne est prometteur si, parallèlement à de saines réformes structurelles, l’ensemble de la région renforce et reproduit les cadres institutionnels qui facilitent une réussite similaire des politiques macroéconomiques en tenant compte des conditions propres à chaque pays.

Politique budgétaire

En matière de finances publiques, certains ont soutenu qu’il pourrait s’avérer utile de recourir davantage à une politique basée sur des règles. Cet argument repose sur de récentes données qui montrent que de nombreux pays africains dont la politique budgétaire a donné de bons résultats ont fait preuve d’une capacité à maîtriser leurs dépenses et à mettre en œuvre avec souplesse des mesures anticycliques. En fixant et en appliquant des règles budgétaires crédibles, les pays de la région pourraient augmenter leurs chances de parvenir aux mêmes types de résultats, notamment en intégrant une perspective à moyen terme à leurs dispositifs de politique budgétaire. La littérature économique foisonne de données sur l’importance fondamentale de solides institutions pour assurer la discipline budgétaire et, de toute évidence, le recours accru aux règles budgétaires témoigne de l’utilité qui leur est reconnue. Selon une récente étude du FMI, le nombre de pays dans le monde qui suivent des règles budgétaires nationales et/ou supranationales a connu une augmentation spectaculaire, passant de 7 en 1990 à 80 en 2009, dont 26 à faible revenu (FMI, 2009). Cela dit, l’efficacité des règles budgétaires dépend en définitive du bon fonctionnement d’institutions fortes. L’adoption de règles contribuerait peu à l’amélioration de la discipline budgétaire et aux résultats économiques si elles n’étaient pas intégralement mises en œuvre, en particulier quand il s’agit de cadres de la gestion financière publique. Nombre de pays d’Afrique subsaharienne ont adopté des règles nationales et/ou supranationales, mais peu ont mis en place des mécanismes crédibles pour les faire respecter.

Les exonérations fiscales, qui sont un exemple typique d’une gouvernance et d’institutions déficientes, facilitent la fraude et l’évasion fiscales, génèrent des distorsions microéconomiques, font le lit de la corruption et créent un cercle vicieux dans lequel l’érosion de la base imposable amène finalement les dirigeants à augmenter les impôts afin d’éviter un déficit budgétaire. Cela entraîne la volatilité budgétaire. À terme, il pourrait être très avantageux pour les pays de la région d’instituer des règles budgétaires au sein de cadres juridiques plus larges et plus solides, comme des lois sur la responsabilité budgétaire.

Politique monétaire

S’agissant de la politique monétaire, les pays de la région peuvent tout à fait envisager de mettre en place les cadres qui ont permis à un certain nombre de leurs voisins de stabiliser leur situation macroéconomique et de soutenir la croissance. À cet égard, de précieux enseignements peuvent être tirés de l’expérience des pays d’Afrique de l’Est qui se sont lancés avec succès dans un processus de réduction de l’inflation ces dernières années, après avoir apporté d’importants changements institutionnels à leurs cadres de politique monétaire. Ils se sont attachés à libéraliser la politique monétaire, notamment en adoptant des instruments de régulation indirects basés sur le marché. Certains de ces pays, notamment le Kenya, l’Ouganda et la Tanzanie, ont en particulier adopté une stratégie apparemment gagnante qui a consisté à abandonner le ciblage monétaire. Il serait également possible de partager les décisions en matière de politique monétaire et budgétaire ainsi que de former et de sensibiliser les citoyens aux effets des mesures de politique publique.

À partir de l’expérience de l’Ouganda, il pourrait être utile à certains pays préémergents d’explorer d’autres stratégies de politique monétaire telles que le ciblage de l’inflation. L’adoption d’un cadre « léger » de ciblage de l’inflation a aidé ce pays à faire baisser son inflation sous-jacente de plus de 30 % en octobre 2011 à moins de 5 % un an plus tard. Dans d’autres pays où se manifeste une prédominance budgétaire et dont les capacités de mise en œuvre sont plus limitées, les mesures prioritaires doivent consister à renforcer les capacités et à progresser davantage vers une politique monétaire plus indépendante. En outre, un certain nombre d’autres distorsions structurelles continuent de gêner la transmission de la politique monétaire dans nombre de pays africains, notamment l’inactivité des marchés interbancaires, le manque de profondeur des marchés financiers et la faiblesse de l’intégration financière. Remédier à ces lacunes est un préalable indispensable pour améliorer l’efficacité de la politique monétaire.

Enfin, on ne saurait trop insister sur l’importance de la coordination des politiques macroéconomiques et de la convergence entre les pays d’Afrique. Sur ce point, les communautés économiques régionales existantes, telles que la Communauté économique des États d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), la Communauté de développement d’Afrique australe (SADC) et le Marché commun de l’Afrique de l’Est et de l’Afrique australe (COMESA), pourraient jouer un rôle précieux pour assurer la solidité des politiques économiques en instituant des réformes institutionnelles nécessaires et en favorisant les meilleures pratiques dans leurs pays membres respectifs. Toutefois, pour répondre aux attentes, ces instances régionales doivent renforcer leur propre capacité à élaborer et à mettre en œuvre de bonnes politiques économiques.

Renforcer la dynamique de réforme en Afrique subsaharienne

Pour comprendre comment renforcer au mieux la capacité des gouvernements d’Afrique subsaharienne à réaliser des réformes efficientes et effectives, il est important de recenser d’abord les facteurs qui empêchent les réformes et de chercher les moyens de les surmonter. Ces obstacles peuvent être notamment, sans pour autant s’y limiter, des contraintes de capacités et des considérations d’économie politique.

Les contraintes de capacités sont les goulets d’étranglement qui gênent la mise en œuvre rapide de réformes et sont souvent invoquées comme excuses commodes au manque d’avancement d’un programme particulier de réformes. Ces contraintes font obstacle aux réformes en compromettant la formulation, la mise en œuvre et la coordination efficaces des politiques. En affaiblissant les cadres de suivi, elles peuvent également accentuer les retards d’application des programmes de réformes.

Les considérations d’économie politique concernent les activités de recherche de rentes qui empêchent la mise en œuvre des réformes en Afrique subsaharienne. En effet, tous les pays comptent des élites influentes qui peuvent exercer avec succès des pressions sur les autorités nationales pour défendre leurs projets particuliers ou faire échouer les initiatives qui les menacent. Dans la région, les facteurs qui ralentissent les réformes sont notamment l’absence d’incitations politiques chez les hauts responsables publics et les pressions politiques exercées par un certain nombre de groupes d’intérêts, dont les syndicats et les associations d’étudiants, souvent politisés. Lorsque ces groupes recourent à des pressions politiques bien organisées ou menacent l’ordre public, ils peuvent faire reculer des réformes spécifiques qu’ils considèrent comme allant à l’encontre de leurs intérêts. Le pouvoir relatif des principaux groupes de pression varie d’un pays à l’autre. Selon la nature des institutions politiques d’un pays, ses ressources naturelles et son histoire, les élites les plus influentes sont le monde politique, les dirigeants religieux, les chefs d’entreprise, les officiers de l’armée, ou une certaine combinaison de ces groupes.

Les études sur les effets du « clientélisme concurrentiel » montrent qu’il nuit également à la qualité des politiques mises en œuvre et fait barrage aux conditions propices à une transformation économique ainsi qu’à l’amélioration de la situation sociale et de la gouvernance qui l’accompagne. À cet égard, l’Africa Power and Politics Programme et al. (2012) soutiennent qu’en raison de la prévalence du clientélisme concurrentiel, les pays d’Afrique subsaharienne dotés d’un régime politique démocratique progressent plus lentement vers la transformation économique que d’autres pays de la région ayant des régimes centralisés de gestion des rentes, même si l’on pense que ces derniers respectent moins les droits civiques et politiques.

Bien que le clientélisme puisse être déterminant pour comprendre les incitations aux réformes, il est difficile de savoir si, en y regardant de plus près, l’argument selon lequel il bloque toutes les tentatives de réforme reste valide. En effet, de nombreuses données font apparaître que l’amélioration de la qualité des institutions démocratiques a un effet dissuasif sur le clientélisme et les autres formes de mauvaise gouvernance. Au moyen d’une variante des théories du cycle conjoncturel politique, Chauvet et Collier (2009) cherchent à déterminer si les chances de réformes sont influencées par la concurrence électorale. Ils constatent que, lorsque les élections sont organisées en toute honnêteté, elles ont une incidence positive sur les politiques économiques et la gouvernance dans les pays en développement parce que des élections équitables créent les conditions d’une plus grande responsabilisation. Un certain degré de concurrence, s’il s’exerce dans le cadre de scrutins équitables, peut donc s’avérer bénéfique.

Au regard des données probantes évoquées, il n’est guère aisé d’appréhender pleinement les effets de la démocratie sans tenir compte de la transparence du processus électoral. Les élections démocratiques ne peuvent engendrer des politiques saines que si elles font peser une menace crédible sur les perspectives de réélection des dirigeants en place. Pour cela, elles doivent traduire fidèlement les choix des électeurs, et non résulter d’une fraude électorale.

Comparaison entre la gouvernance dans les pays d’Afrique subsaharienne et dans d’autres pays et régions

La présente section compare les indicateurs de gouvernance des pays d’Afrique subsaharienne à ceux de pays appartenant aux mêmes groupes de revenu et à d’autres régions. Elle s’inspire des Indicateurs de la gouvernance dans le monde de la Banque mondiale (WGI), qui couvrent six dimensions essentielles : qualité de la réglementation, état de droit, maîtrise de la corruption, voix citoyenne et responsabilité, stabilité politique et absence de violence/de terrorisme, ainsi qu’efficacité des pouvoirs publics2.

Les graphiques 14.1 et 14.2 comparent les scores obtenus par les pays d’Afrique subsaharienne au regard des Indicateurs de la gouvernance dans le monde à ceux des pays à faible revenu et à revenu intermédiaire au cours de la période 2004–14. Les graphiques présentent le classement en centile des pays retenus pour chacun des six indicateurs. Ils indiquent le pourcentage de pays dans le monde qui obtiennent de moins bons résultats qu’eux, de sorte que plus la valeur est élevée, meilleur est le score de gouvernance3.

Graphique 14.1.Indicateurs de gouvernance mondiaux de l’Afrique subsaharienne et des pays à faible revenu, 2004, 2009 et 2014

Source : Banque mondiale, Indicateurs de la gouvernance dans le monde, mise à jour 2015.

Note : Le rang de centile indique le pourcentage de pays dans le monde dont le score est inférieur au pays ou à la région sélectionnés. Des valeurs plus élevées indiquent un meilleur score de gouvernance.

Graphique 14.2.Indicateurs de gouvernance mondiaux de l’Afrique subsaharienne et des pays à revenu intermédiaire, 2004, 2009 et 2014

Source : Banque mondiale, Indicateurs de la gouvernance dans le monde, mise à jour 2015.

Note : Le rang de centile indique le pourcentage de pays dans le monde dont le score est inférieur au pays ou à la région sélectionnés. Des valeurs plus élevées indiquent un meilleur score de gouvernance.

Pour les six Indicateurs de la gouvernance dans le monde, le graphique 14.1 montre que les pays d’Afrique subsaharienne ont de meilleures notes que les pays à faible revenu au cours de la période. Parallèlement, ils se placent derrière au moins 70 % des pays du monde pour la plupart des indicateurs de gouvernance, alors que les pays à faible revenu se classent derrière quelque 80 % des pays du monde.

Deux indicateurs semblent s’être nettement dégradés en Afrique subsaharienne pendant la période 2004–14 : l’efficacité des pouvoirs publics ainsi que la stabilité politique et l’absence de violence/de terrorisme. Il est encourageant de constater qu’au cours de la même décennie, la primauté du droit a connu de modestes améliorations. Les indicateurs relatifs à la qualité de la réglementation, à la voix citoyenne et à la responsabilité ainsi qu’à la maîtrise de la corruption sont restés stables au cours de cette décennie, ne donnant aucun signe de détérioration.

Dans l’ensemble, les classements des pays d’Afrique subsaharienne et des pays à faible revenu ont suivi des tendances similaires pour les indicateurs de la gouvernance, à l’exception de l’indicateur de la voix citoyenne et de la responsabilité, qui a connu une légère amélioration dans les pays à faible revenu tout en restant stable en Afrique subsaharienne.

On trouve au graphique 14.2 des comparaisons avec les classements des pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure et de la tranche supérieure. Pour les six Indicateurs de la gouvernance dans le monde, les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure ont systématiquement eu de meilleurs scores que les pays d’Afrique subsaharienne au cours de la période retenue. Les classements des pays d’Afrique subsaharienne sont plus proches de ceux des pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure, mais restent inférieurs.

Alors que les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure ont sensiblement amélioré leurs classements au regard de la plupart des indicateurs — notamment ceux de lutte contre la corruption, de qualité de la réglementation, de voix citoyenne et de responsabilité ainsi que d’efficacité des pouvoirs publics —, les classements des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure sont restés à peu près inchangés. Pour vérifier si cette tendance indique une meilleure performance des pays d’Afrique subsaharienne à revenu intermédiaire de la tranche inférieure, le graphique 14.3 décrit l’évolution des scores de gouvernance des pays d’Afrique subsaharienne. Ils couvrent la période 2004–14 et vont approximativement de −2,5 à 2,5, des valeurs plus élevées correspondant à de meilleurs résultats. Le graphique confirme que ces pays ont effectivement amélioré leurs scores pour tous les aspects de la gouvernance à l’exception de ceux relatifs à la sécurité et à l’efficacité des pouvoirs publics4. En revanche, les pays à faible revenu d’Afrique subsaharienne ont eu des résultats contrastés : de légères améliorations pour les aspects de la gouvernance relatifs à la qualité réglementaire, à la voix citoyenne et à la responsabilité ainsi qu’à la primauté du droit, mais une dégradation des scores en matière de sécurité, de corruption et d’efficacité des pouvoirs publics.

Graphique 14.3.Afrique subsaharienne : évolution des indicateurs de gouvernance mondiaux par groupe de revenu, 2004, 2009 et 2014

Source : Banque mondiale, Indicateurs de la gouvernance dans le monde, mise à jour 2015.

La principale conclusion qui se dégage du graphique 14.3 est qu’en Afrique subsaharienne le niveau du revenu par habitant présente une corrélation positive avec la qualité de la gouvernance. Les pays qui obtiennent les meilleurs scores en matière de gouvernance sont les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, suivis par ceux de la tranche inférieure, lesquels, à leur tour, ont de meilleurs résultats que les pays à faible revenu. Cela confirme l’importance pour les gouvernements d’assurer des pratiques de bonne gouvernance afin de maximiser les chances d’atteindre les objectifs d’émergence dans les délais voulus.

Le graphique 14.4, qui présente les scores par région, montre que l’Afrique subsaharienne a eu des scores inférieurs à ceux des autres régions pour tous les indicateurs de gouvernance, à l’exception de la voix citoyenne et de la responsabilité ainsi que de la stabilité politique et de l’absence de violence/de terrorisme, deux indicateurs pour lesquels les pays du Moyen-Orient, d’Afrique du Nord et d’Asie du Sud ont obtenu respectivement des scores inférieurs. Par conséquent, le fait que la proportion des pays d’Afrique subsaharienne ayant atteint le stade de l’émergence économique soit nettement inférieure à celle d’autres régions n’est pas le fruit du hasard. Il n’est pas non plus surprenant que les indicateurs de développement humain soient bien plus médiocres dans les pays d’Afrique subsaharienne qu’ailleurs dans le monde. Leurs aspirations à l’émergence ne pourront se concrétiser que s’ils créent les conditions d’un cadre de gouvernance porteur.

Graphique 14.4.Évolution des indicateurs de gouvernance mondiaux par région, 2004, 2009 et 2014

Source : Banque mondiale, Indicateurs de la gouvernance dans le monde, mise à jour 2015.

Le graphique 14.5 montre qu’en moyenne, le Sénégal a obtenu de meilleurs résultats que les autres pays d’Afrique subsaharienne pour tous les principaux aspects de la gouvernance au cours de la période 2004–14. Le pays a en particulier une nette avance en matière de lutte contre la corruption ainsi que de voix citoyenne et responsabilité. Toutefois, ses scores ne se sont pas beaucoup améliorés depuis 2004 pour l’un ou l’autre de ces deux indicateurs, ni pour ceux relatifs à la qualité réglementaire et à la primauté du droit. En fait, le pays a connu une nette dégradation de toutes ses notes aux alentours de 2009. Bien qu’il ait ensuite opéré un rapide rattrapage pour de nombreux indicateurs, ses résultats étaient relativement moins bons en 2014 que dix ans auparavant pour les indicateurs relatifs à l’efficacité de l’administration, à la stabilité politique et à l’absence de violence/de terrorisme.

Graphique 14.5.Évolution des indicateurs de gouvernance mondiaux : Sénégal, Afrique subsaharienne et pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, 2004, 2009 et 2014

Source : Banque mondiale, Indicateurs de la gouvernance dans le monde, mise à jour 2015.

Note : Le rang de centile indique le pourcentage de pays dans le monde dont le score est inférieur au pays ou à la région sélectionnés. Des valeurs plus élevées indiquent un meilleur score de gouvernance. La ligne noire montre la fourchette statistiquement probable de l’indicateur de gouvernance.

Globalement, le Sénégal a obtenu de moins bons résultats que les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure pour ces deux aspects de la gouvernance et, dans une moindre mesure, dans le domaine de la qualité réglementaire. Pour parvenir à l’émergence, il lui faudra progresser sensiblement sur tous les aspects de la gouvernance, et en particulier dans ces domaines.

Le graphique 14.6 laisse penser que le Sénégal a encore beaucoup de chemin à parcourir pour aligner ses pratiques de gouvernance sur les normes internationales de bonne gouvernance des économies avancées, si l’on prend comme critères les Indicateurs de la gouvernance dans le monde de la Banque mondiale. En effet, le pays accuse un grand retard sur les membres de l’OCDE pour tous les principaux indicateurs de gouvernance. Compte tenu de la forte corrélation entre la qualité de la gouvernance et les résultats économiques, il sera essentiel de renforcer le cadre actuel de gouvernance pour que les autorités réalisent les taux de croissance économique élevés et durables envisagés par le Plan Sénégal émergent.

Graphique 14.6.Évolution des indicateurs de gouvernance mondiaux : comparaison entre le Sénégal et les pays à revenu élevé membres de l’OCDE, 2004, 2009 et 2014

Source : Banque mondiale, Indicateurs de la gouvernance dans le monde, mise à jour 2015.

Note : Le rang de centile indique le pourcentage de pays dans le monde dont le score est inférieur au pays ou à la région sélectionnés. Des valeurs plus élevées indiquent un meilleur score de gouvernance. La ligne noire montre la fourchette statistiquement probable de l’indicateur de gouvernance. OCDE = Organisation de coopération et de développement économiques.

Concevoir un cadre de gouvernance favorable à l’émergence : principales leçons pour le Sénégal

En conclusion, de précieux enseignements peuvent être tirés des constatations faites jusqu’à présent. Premièrement, il est urgent que le gouvernement sénégalais progresse dans les domaines où il accuse un retard par rapport aux autres pays à revenu intermédiaire. Le pays doit en particulier renforcer sa capacité d’élaboration et de mise en œuvre de bonnes politiques et réglementations afin de promouvoir une croissance économique tirée par les entrepreneurs. La formulation de mesures est en général satisfaisante, mais il reste beaucoup à faire pour améliorer leur mise en œuvre.

Encadré 14.1Expérience internationale en matière d’application de réformes

Leigh et Mansoor (2016) examinent l’expérience de l’Asie de l’Est. Parmi les éléments intéressants qu’ils citent, il y a la « marche d’une économie à faible revenu vers une économie avancée » lancée par le Président coréen Park Geun-hye en licenciant 10 % des hauts fonctionnaires et en envoyant le reste se former à la gestion et à l’engagement. Dans tous les pays de la région, la programmation et le financement sont très intégrés ; à Singapour, la fonction de programmation a toujours relevé du ministère des Finances. En outre, prendre des engagements publics et demander aux agences administratives de communiquer régulièrement à la population sur leur état d’avancement ont contribué à maintenir le cap.

Un objectif clair et simple peut également contribuer à la coordination entre les administrations. En Corée, il était d’exporter « 1 milliard de dollars » de biens et de services. Plus récemment, l’Afrique du Sud a adapté l’expérience malaisienne en lançant l’Opération Phakiza1. À Maurice, on a introduit la « budgétisation basée sur les programmes » pour que les ministères prêtent particulièrement attention au lien entre les ressources financières et la qualité des services publics. Pour favoriser une vision à long terme lors de la fixation des objectifs budgétaires, on a encouragé les ministères à réfléchir au niveau de prestation des services qu’ils souhaiteraient atteindre en dix ans ainsi qu’aux ressources humaines, matérielles et financières requises pour y parvenir. Ce système était censé guider les demandes de crédits et permettre d’effectuer, lors de la formulation du budget, des arbitrages sur les résultats plutôt que sur les intrants.

Le Sénégal aurait intérêt à rechercher des moyens d’adaptation de ces expériences à son contexte national. Il s’agit d’un impératif, le pays ayant des notes relativement faibles en matière d’efficacité des pouvoirs publics ; cela semble indiquer qu’il existe une importante marge d’amélioration de la « perception de la qualité des services publics, de celle de la fonction publique et de son degré d’indépendance à l’égard des pressions politiques, de la qualité de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques publiques et de la crédibilité de l’engagement des autorités à appliquer les mesures prises ». Les progrès en ce domaine exigeront la crédibilité des politiques et la responsabilisation des dirigeants, plus de transparence et l’amélioration des prises de décision. Il est évident que les décisions intempestives et l’inaction engendrent souvent des coûts considérables qui risquent d’être nettement supérieurs à ceux liés aux réformes en jeu.

Ali Mansoor est l’auteur de cet encadré.1Voir http://www.operationphakisa.gov.za/Pages/Home.aspx.

Outre les enseignements des pays pairs à revenu intermédiaire, le Sénégal pourrait aussi s’inspirer d’autres pays comparables, notamment de membres de l’OCDE, pour renforcer davantage la gouvernance. En effet, nombre d’entre eux ont adhéré aux normes de gouvernance publique internationalement reconnues et dont la forte corrélation positive avec les performances est avérée. Dans sa quête de l’émergence, il serait avantageux pour le Sénégal d’adhérer à de telles normes.

Réformer la gouvernance est incontestablement difficile, mais les expériences des pays ayant gravi l’échelle des revenus ont en commun certaines caractéristiques d’économie politique qui peuvent s’avérer instructives : 1) « capturer » un État est plus difficile si la fonction publique est solide et efficace (Chypre, Corée, province chinoise de Taiwan); 2) définir une feuille de route claire pour les réformes et la politique économique est aussi essentiel ; et 3) on doit promouvoir un contrat social entre les gouvernants et les gouvernés et, au final, le faire accepter largement. Il faut considérer toutes ces conditions comme nécessaires, mais insuffisantes, pour passer au statut de pays à revenu élevé.

Finalement, le Sénégal reste confronté à d’importants défis de politique publique pour assurer l’amélioration durable de la gouvernance économique nécessaire pour poursuivre son cheminement vers la convergence. Il s’agit de continuer à lutter contre la corruption, de maintenir la qualité des services publics, de promouvoir la stabilité et la prévisibilité budgétaires et de mettre l’accent sur l’établissement de statistiques officielles de qualité afin d’évaluer en temps utile le contexte social et économique.

Il convient de noter que, pour améliorer le cadre de gouvernance du Sénégal, il faudra former des coalitions et créer des synergies entre les autorités et toutes les parties prenantes, y compris celles qui pourraient avoir des intérêts opposés, de façon à faire progresser les réformes nécessaires. C’est particulièrement indispensable à un moment où le Sénégal, malgré une tradition bien établie d’élections pacifiques et démocratiques, continue à susciter des craintes d’instabilité politique et/ou de violence à motivation politique.

Conclusion

Ce chapitre présente l’évolution de plusieurs aspects de la gouvernance dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire. Il ressort des données empiriques que les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure ont de meilleurs scores de gouvernance que les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure, lesquels, à leur tour, font mieux que les pays à faible revenu. Globalement, les pays d’Afrique subsaharienne ont obtenu de meilleurs résultats que les pays à faible revenu, mais, pour certains aspects de la gouvernance, ils sont restés en retard par rapport aux pays à revenu intermédiaire. De même, les pays d’Afrique subsaharienne ont des scores inférieurs à ceux d’autres régions pour la plupart des indicateurs de gouvernance.

L’analyse corrobore également la théorie selon laquelle le revenu par habitant et le développement humain présentent une corrélation positive avec la qualité de la gouvernance, notamment en Afrique subsaharienne. Cela souligne combien il est important que les autorités nationales poursuivent leurs efforts sur ce point pour promouvoir le développement économique et social et, en définitive, atteindre les objectifs d’émergence.

Les solutions dont dispose le Sénégal pour améliorer la qualité de la gouvernance, évoquées dans ce chapitre, sont les suivantes :

  • Renforcer la dynamique de réforme. Au plus haut niveau de l’État, promouvoir les équipes qui incitent à penser de façon innovante et favorisent les meilleures méthodes de travail, l’autoévaluation et le développement du capital humain. Effectuer des réexamens indépendants des pratiques de gouvernance afin d’en évaluer la qualité et d’attirer l’attention sur les domaines où les résultats sont médiocres.

  • Former les fonctionnaires. S’assurer que tous les agents du secteur public se familiarisent avec le concept de gouvernance et encourager la création de groupes de travail afin de suivre et d’améliorer la gouvernance au niveau local.

  • Rassembler des soutiens politiques pour réformer. Même si en Afrique subsaharienne de nombreux responsables de la politique publique se sont efforcés pendant les dernières décennies d’améliorer les cadres de gouvernance de leurs pays, soit par choix, soit sous la pression de parties prenantes internes ou externes, des résultats tangibles ont peu de chances de se concrétiser à moins de s’assurer du soutien politique et de l’internalisation nécessaires. Des initiatives ont été lancées dans le même but, notamment par l’Union africaine et le Nouveau Partenariat pour le développement de l’Afrique, mais il faudra obtenir une adhésion politique sans ambiguïté pour maximiser la probabilité de succès de leur application.

  • Remodeler les programmes de réformes. Leur objectif devrait être de garantir la présence d’un certain nombre de caractéristiques souhaitables d’un cadre institutionnel et de gouvernance pro-émergence, en particulier la capacité à 1) améliorer la crédibilité des politiques publiques et la responsabilisation des gouvernants, 2) à s’assurer de la transparence par le respect de normes internationales reconnues, et 3) à renforcer la prévisibilité des prises de décision.

  • Revoir les mécanismes de participation populaire. Le clientélisme peut s’opposer à une bonne gouvernance. Les institutions doivent être contrôlées de façon appropriée pour déterminer l’incidence des systèmes de gouvernance informels, s’assurer que l’on favorise les systèmes de gouvernance officiels et que l’on rende leurs caractéristiques facilement observables au moyen d’un fonctionnement clair de l’état de droit.

  • Faire progresser la performance des indicateurs de gouvernance mondiaux. Outre les avantages allant de pair avec une bonne gouvernance, la démonstration d’un engagement à réduire la corruption, la violence et l’inefficacité des pouvoirs publics ainsi qu’à améliorer la qualité des institutions serait susceptible de recueillir un large soutien et de contribuer à susciter une adhésion politique en faveur des réformes.

Annexe 14.1 les indicateurs de la gouvernance dans le monde

Les Indicateurs de la gouvernance dans le monde (consultables sur http://www.govindicators.org) sont six indicateurs agrégés de la gouvernance appliqués à plus de 200 pays et territoires au cours de la période 1996–2014.

Ces indicateurs sont un ensemble de données de recherche qui résument les avis sur la qualité de la gouvernance, exprimés par un grand nombre d’entreprises ainsi que par des citoyens et des experts, lors d’enquêtes réalisées dans les économies avancées et les pays en développement. Ces données proviennent d’un certain nombre d’organismes d’enquête, de centres de réflexion, d’organisations non gouvernementales, d’organisations internationales et d’entreprises du secteur privé.

Les Indicateurs de la gouvernance dans le monde sont des indicateurs composites basés sur plus de 30 sources de données. Ils rendent compte des six grands aspects suivants de la gouvernance dans 215 pays pendant la période 1996–2014.

  • L’indicateur de voix citoyenne et de responsabilité appréhende le degré auquel les citoyens d’un pays se sentent en mesure de participer aux choix de leur gouvernement ainsi que la façon dont ils perçoivent la liberté d’expression, d’association et des médias.

  • L’indicateur de stabilité politique et d’absence de violence/de terrorisme mesure la perception des probabilités d’instabilité politique et/ou de violences à motivation politique, dont le terrorisme.

  • L’indicateur d’efficacité des pouvoirs publics rend compte de la perception de la qualité des services publics, de celle de la fonction publique et de son degré d’indépendance par rapport aux pressions politiques, de la qualité de la formulation et de la mise en œuvre des politiques publiques ainsi que de la crédibilité de l’engagement des pouvoirs publics à les appliquer.

  • L’indicateur de qualité de la réglementation appréhende la capacité des autorités à formuler et à appliquer de bonnes politiques et réglementations qui permettent et favorisent le développement du secteur privé.

  • L’indicateur de primauté du droit appréhende la perception du degré auquel les agents économiques font confiance aux règles de la société et les respectent, en particulier la qualité de l’exécution des contrats, des droits de propriété, de la police et des tribunaux, ainsi que les probabilités de violences et de criminalité.

  • L’indicateur de maîtrise de la corruption appréhende la perception du degré auquel le pouvoir de l’État est exercé en vue de réaliser des gains privés, y compris la grande et la petite corruption, ainsi que la « capture » de l’État par les élites et les intérêts privés.

Les Indicateurs de la gouvernance dans le monde sont présentés à la fois dans leur format normal en valeur absolue, sur une échelle allant de −2,5 à 2,5, et en valeur relative en centiles de 0 à 100, les valeurs plus élevées correspondant à de meilleurs résultats.

Annexe 14.2 Listes de pays

Au graphique 14.5, les pays à faible revenu retenus sont les suivants : Bénin, Burkina Faso, Burundi, Comores, Congo (RDC), Érythrée, Éthiopie, Gambie, Guinée, Guinée Bissau, Libéria, Madagascar, Malawi, Mali, Mozambique, Niger, Ouganda, République centrafricaine, Rwanda, Sierra Leone, Somalie, Tanzanie, Tchad, Togo et Zimbabwe.

Les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure sont les suivants : Cabo Verde, Cameroun, République du Congo, Côte d’Ivoire, Ghana, Kenya, Lesotho, Mauritanie, Nigéria, São Tomé-et-Príncipe, Sénégal, Soudan, Swaziland et Zambie.

Les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure sont les suivants : Afrique du Sud, Angola, Botswana, Gabon, Maurice et Namibie.

Annexe 14.3 Réformes macroéconomiques essentielles, ciblées et participatives pour devenir une économie de marché émergente

Gouvernance et institutions nécessaires pour réussir l’émergence économique

Généralités

Les pays qui ont connu l’émergence, en particulier les derniers des BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud), ont en commun une caractéristique majeure : leur aptitude à laisser leurs modèles évoluer en adoptant des principes de gouvernance qui ont permis de désamorcer d’éventuels conflits5. Ils ont fait en sorte de maintenir la paix, augmentant ainsi leur production et améliorant leur image de marque. Cette stratégie constitue la version de l’émergence la plus orientée vers des valeurs qui coexiste avec les méthodes favorisées par les rationalistes.

Tous ces pays ont encouragé l’investissement, cherchant à la fois à conserver les investissements internes (et à empêcher que les entrepreneurs locaux transfèrent leur épargne à l’étranger ou rechignent à créer des usines dans le pays) et à attirer une part notable de l’investissement direct étranger.

En adoptant une stratégie astucieuse d’ouverture aux marchés étrangers, ils ont réussi à accéder à de nouvelles technologies et techniques de production, renforçant ainsi les compétences de leurs travailleurs et de leurs entrepreneurs. Outre le lancement de programmes économiques appuyés par différentes écoles de pensée, la gouvernance et la qualité des institutions ont joué un rôle essentiel dans l’accélération de la croissance accompagnée de réformes qui ont réorganisé le cadre macroéconomique.

Selon Acemoglu, Aghion et Zilibotti (2006), il semble que les performances impressionnantes des pays asiatiques dans les années 50 et 70 résultent de l’adoption d’une politique économique qui devrait être également appliquée dans tous les pays accusant un retard technologique. Il conviendrait qu’ils accordent plus d’attention aux moyens de faciliter l’accumulation de capital et l’incitation. Les recherches de ces auteurs montrent que les différences de revenu par habitant et de productivité d’un pays à l’autre sont largement dues au choix d’institutions appropriées. Selon eux, la qualité des institutions, outre ses avantages inhérents, est si importante qu’elle favorise le progrès technique. Plus précisément, l’éducation et la recherche sont des facteurs de croissance dans tous les pays, quel que soit leur niveau de développement technologique.

Les défis et les choix d’une bonne gouvernance facilitant l’émergence économique

Dans son cheminement vers l’émergence économique, et malgré la persistance d’obstacles, le gouvernement sénégalais s’est efforcé ces dernières années d’améliorer sa politique économique. Les nouveaux dirigeants semblent avoir compris l’urgence de mettre l’accent sur la qualité des institutions, qui a trop souvent été le chaînon manquant des politiques publiques. Dans ce contexte, conforme aux principes de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), de l’Union africaine et des institutions de Brettons Woods, il convient de souligner les progrès notables effectués en matière d’accélération de la croissance qui ont permis au pays de s’insérer dans l’économie mondiale. Le renforcement de la qualité des institutions semble particulièrement judicieux, car beaucoup d’évaluations laissent penser que le Sénégal doit chercher à aller dans cette voie et laisser derrière lui les nombreuses mésaventures qui ont longtemps constitué des obstacles à l’émergence économique.

Il semble utile d’indiquer les enjeux d’une gouvernance appuyée par des institutions crédibles afin d’obtenir une évaluation précise de l’incidence de cette orientation sur le Plan Sénégal émergent.

Premièrement, la quête de la stabilité institutionnelle et de la cohésion nationale est essentielle pour la concrétisation des projets sociétaux des élites politiques. La nécessité de mobiliser les citoyens en faveur d’un idéal exige la transparence de la part des autorités, une démarche participative et des pratiques saines. De nombreuses organisations internationales et de la société civile vantent les mérites du dialogue, de la formation de consensus et de la prévention des conflits dans la recherche de la cohésion nationale, qui est une condition préalable à un développement économique durable. Depuis le début des années 90, à la suite d’avancées dans les télécommunications, un modèle démocratique a progressé dans le monde entier et suscité de nouvelles aspirations en Afrique ; les citoyens exigent de participer davantage à la gestion des affaires publiques et d’être gouvernés selon les règles et normes en vigueur dans les démocraties modernes. Selon une enquête réalisée sur les cinq continents, les citoyens, acteurs réels du développement, sont beaucoup plus disposés à « retrousser leurs manches » lorsqu’ils sont bien informés et impliqués dans les décisions des gouvernements. En revanche, quand ce n’est pas le cas, ils deviennent indifférents et peuvent même faire obstacle au progrès social.

Deuxièmement, sur le plan financier, les modèles de crise dits de la troisième génération font de la fragilité financière la principale explication des turbulences qu’ont connues les économies de marché émergentes dans les années 90. Ils considèrent une communication transparente des banques et des marchés financiers ainsi que leur surveillance comme des facteurs essentiels pour prévenir les crises. Plus généralement, ils laissent penser qu’une bonne gouvernance est primordiale pour garantir un financement stable des économies des pays en développement. Le non-respect des principes de gouvernance d’entreprise a grandement contribué à l’aggravation de la crise asiatique en 1997. La population paie un lourd tribut en cas de fragilité du système financier due à l’absence de gouvernance, qui empêche également une allocation continue des ressources.

Troisièmement, de par leur nature même (impliquant la participation, la transparence, la responsabilisation, l’effectivité, l’efficacité, la primauté du droit et de la justice), la bonne gouvernance et le développement économique sont étroitement liés. Les institutions ont une incidence forte et significative sur la croissance du PIB par habitant, peut-être en partie du fait de leur capacité à favoriser la viabilité des actions entreprises par les autorités (Edison, 2003). Une bonne gouvernance maximise les ressources existantes et facilite la croissance. Selon le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), le développement ne serait pas durable sans des institutions transparentes et responsables et sans équité6. La déficience de la gouvernance économique, l’opacité des procédures budgétaires, la corruption et la recherche de rentes sont toutes préjudiciables à l’investissement, et donc à l’efficience et à la croissance. De même, un manque de gouvernance, qui se traduit par des décisions arbitraires et l’irresponsabilité des pouvoirs publics, a un effet négatif sur les résultats économiques. Une gouvernance de qualité est un levier du bien-être, un principe directeur capable de réconcilier l’efficacité économique et l’équité, l’État et les citoyens, ainsi que de faire de la démocratie le cœur de la participation de la population. En résumé, le bon sens incite à penser que les agents économiques qui recherchent une bonne gouvernance peuvent être plus performants que les autres.

Quatrièmement, en matière de promotion de l’investissement, l’absence de gouvernance, en encourageant la corruption, agit comme un impôt sur les entreprises, augmente les coûts et réduit l’incitation à investir, d’où une baisse de la formation brute de capital fixe. Elle crée des dépenses supplémentaires liées aux coûts de transaction et aux échanges illégaux. Enfin, la prévisibilité suppose la continuité ordonnée des institutions publiques et du cadre politique qui ne peut être garantie que par une bonne gouvernance. Les exonérations fiscales, exemple typique d’absence de gouvernance, facilitent la fraude et l’évasion fiscales, créent des distorsions microéconomiques, un terrain propice à la corruption et un cercle vicieux conduisant à l’érosion de la base imposable, ce qui, au final, pousse toujours les dirigeants à augmenter les impôts afin d’éviter un déficit budgétaire. Dans leur étude de 1998 sur l’effet de l’incertitude institutionnelle sur l’investissement dans 60 pays, dont 12 situés en Afrique, Brunetti et Werder ont distingué quatre ensembles d’indicateurs de l’incertitude, tous en rapport avec la gouvernance : l’instabilité gouvernementale, la violence politique, l’incertitude politique et l’incertitude en matière d’application de la loi.

Cinquièmement, la gouvernance constitue un puissant outil de lutte contre la pauvreté et l’inégalité. Ainsi, en examinant les causes des famines, des chercheurs sont arrivés à la conclusion qu’elles ne résultent généralement pas de l’absence de nourriture, mais plutôt de l’incapacité des gens à accéder aux ressources alimentaires qui, en fait, existent souvent. Bien que cette incapacité ait en partie pour origine l’absence de revenu, elle découle aussi du manque de droits et de démocratie. De toutes les famines que le monde a connues, aucune n’a eu lieu dans un pays doté d’une démocratie s’appuyant sur les libertés individuelles, une presse indépendante et une véritable opposition. En examinant la progression des revenus des catégories les plus pauvres, des chercheurs constatent qu’une administration publique solide est progressiste tout en allant de pair avec une hausse accélérée des revenus à la fois pour les pauvres et pour la population dans son ensemble. La corruption prive l’État de recettes, entraîne un gaspillage des dépenses publiques et diminue les chances d’un gouvernement de relever le défi de la réduction de la pauvreté. Selon la Banque mondiale, il existe un lien général et statistiquement significatif entre l’absence de gouvernance et le taux de pauvreté (Diarra et Plane, 2012)7.

Institutions

Kaufmann, Kraay et Zoido-Lobaton (2002) ont démontré l’importance des institutions pour le développement économique en utilisant un indicateur synthétique de la bonne gouvernance qui englobe le respect des droits de l’homme et des droits démocratiques, la stabilité politique et l’absence de violence politique, l’efficacité des pouvoirs publics, la simplicité et la rapidité des procédures administratives, le respect de la primauté du droit et la lutte contre la corruption. FMI (2005) a mis en évidence une forte corrélation entre la qualité des institutions et la hausse du revenu par habitant. Dans ces conditions, le PIB par habitant de l’Afrique subsaharienne aurait été multiplié par 2,5 si ses institutions avaient été en moyenne de la même qualité que dans le reste du monde. Les études en question ont montré que les institutions avaient une incidence significative sur la croissance économique en favorisant la durabilité de pratiques saines. De même, des institutions de qualité contribuent à réduire la volatilité de la croissance et rendent donc plus facile d’atteindre les objectifs économiques et sociaux d’un pays.

Environnement juridique et progrès économique

L’environnement juridique des entreprises est un vaste domaine qui comprend notamment le droit des sociétés, le droit des transports, la législation régissant la vente des marchandises, celle portant sur la liquidation judiciaire, le droit des sûretés, le droit de la concurrence, la législation sur l’arbitrage, l’information financière (la publication des comptes et l’audit) ainsi que le statut juridique des commerçants et des entités exerçant une activité économique. Le droit du travail est également indissociable du droit des affaires. L’environnement juridique concerne l’administration de la justice, en particulier les ressources humaines et techniques qui y sont affectées.

Cet environnement souffre souvent d’insécurité et d’instabilité. Au Sénégal, les investisseurs (nationaux et étrangers) et la communauté des affaires se plaignent d’ailleurs souvent des lacunes du contexte des activités d’entreprise. Ces obstacles proviennent essentiellement des incertitudes juridiques et judiciaires auxquelles se heurtent les sociétés.

L’incertitude juridique résulte surtout :

  • de l’obsolescence du droit en vigueur, qui n’est plus applicable à l’économie ;

  • de l’instabilité liée au manque de permanence des règles applicables ;

  • de l’incertitude au sein des juridictions, d’où de très grandes difficultés pour savoir quels textes sont applicables à une affaire donnée.

L’incertitude judiciaire, qui a des causes multiples, découle en particulier :

  • du manque de formation spécialisée en droit des affaires (notamment en matière de litiges financiers) des magistrats et des auxiliaires de justice ;

  • de l’absence d’un système de formation continue du personnel judiciaire ;

  • de problèmes éthiques dans l’administration judiciaire ;

  • de l’absence d’un cadre rigoureux en matière d’information dans le domaine des sciences juridiques ;

  • de problèmes répandus dans le système judiciaire concernant les instruments de travail et la rémunération des magistrats.

La priorité des opérateurs économiques est donc que les contrats puissent être exécutés ou, à défaut, que les contentieux commerciaux soient tranchés par arbitrage ou par les juridictions de façon équitable et transparente.

La corruption dans le système judiciaire ou dans l’exécution des lois dissuade évidemment d’investir. Les investisseurs étrangers ne créent des coentreprises avec des entrepreneurs nationaux que s’ils considèrent le système judiciaire comme professionnel, indépendant et largement exempt de corruption.

L’environnement juridique et judiciaire peut donc faire beaucoup pour :

  • Améliorer les conditions d’exercice de la libre concurrence entre les entreprises.

  • Garantir aux entreprises et aux investisseurs une sécurité juridique et judiciaire en donnant plus de transparence à l’exécution des lois et des règlements.

  • Rétablir la confiance des dirigeants d’entreprises et des investisseurs.

À ce stade, il est intéressant de mettre en lumière les mesures qui ont été prises dans la sous-région afin d’améliorer l’environnement juridique et judiciaire des entreprises. Le traité de l’Organisation pour l’harmonisation en Afrique du droit des affaires (OHADA), signé en septembre 1995 par 16 États de la zone franc, a constitué une étape décisive en matière de certitude juridique. Les instances spécifiques qu’il a établies (la Cour commune de justice et d’arbitrage, l’École régionale de la magistrature et le Secrétariat permanent) illustrent la détermination des États membres de créer un environnement favorable au secteur privé.

Dans cette perspective et pour finaliser le cadre des règles régissant les activités de production de biens et de services, un projet de code communautaire d’investissement de la zone UEMOA est actuellement en cours d’élaboration dans le but d’offrir aux investisseurs une plus grande « visibilité ».

Le choix du Sénégal en faveur des normes internationales de gouvernance

Au regard de ce qui vient d’être dit, le Sénégal a adopté presque toutes les normes de gouvernance politique et économique afin de poser les bases de la prévention des conflits, de la stabilité et d’une paix durable nécessaires à la croissance économique à long terme.

S’agissant de l’administration publique, le Sénégal, comme de nombreux autres pays africains à la suite de la mise en œuvre de programmes économiques appuyés par les institutions de Brettons Woods, a entamé un processus d’ajustement budgétaire qui met davantage l’accent sur la transparence. Ainsi, les responsables sénégalais s’efforcent d’appliquer les politiques de transparence budgétaire prônées par le FMI et l’UEMOA. Une gestion financière réussie a permis à certains États africains de lever des fonds sur les marchés financiers et d’améliorer sensiblement leurs taux de croissance.

Dans le secteur financier, le Sénégal a adopté les normes internationales fixées par le Forum de stabilité financière, auquel certaines institutions africaines participent. Les réformes de ce secteur comprennent l’établissement d’un cadre de normes prudentielles et la restructuration des systèmes bancaires. L’accent a été mis sur la libéralisation de la politique monétaire, en particulier par l’introduction d’instruments réglementaires indirects basés sur le marché. De même, les dispositions prudentielles et de supervision ont été renforcées et harmonisées conformément aux normes internationales pour assurer ainsi une plus grande stabilité. La plupart des banques centrales ont gagné en indépendance et obtenu des résultats encourageants dans leurs efforts de réduction de l’inflation. Conformément aux pratiques internationales, il existe partout des organes chargés de superviser les institutions de crédit.

S’agissant de la lutte contre le blanchiment d’argent, le fait que certains pays aient adopté les normes et codes internationaux illustre la préoccupation grandissante de l’Afrique en la matière. Ainsi, au sein de la zone franc, les trois zones d’émission ont établi en 2002 des cadres juridiques destinés à combattre ce phénomène et le financement du terrorisme. L’ensemble des dispositions adoptées pour lutter contre le blanchiment d’argent s’inspire largement des normes internationales en vigueur, en particulier celles du Groupe d’action financière.

Les préoccupations de sécurité juridique et judiciaire sont essentielles. Il est de plus en plus important pour les investisseurs d’avoir une bonne connaissance de l’environnement sur ce plan, et les règles en vigueur au Sénégal deviennent, en fait, plus conformes aux normes internationales. Grâce à leur application, des mesures sont actuellement prises pour renforcer le système judiciaire, en particulier pour la formation des magistrats. Dans le cadre du processus d’intégration, les pays de la zone franc ont harmonisé le droit des affaires grâce à l’établissement de l’OHADA, ce qui constitue une avancée majeure dans l’amélioration du contexte des activités d’entreprise.

Gouvernance et politique économique : la situation actuelle au Sénégal

Au Sénégal, l’amélioration des politiques publiques est un grand succès malgré les réserves exprimées actuellement sur certains points. Le pays semble avoir compris l’urgence de se focaliser sur la qualité des institutions, celle-ci ayant souvent été négligée dans les politiques des pays africains.

Dans cet esprit, le Plan Sénégal émergent envisage, précisément au bon moment, de créer un État tourné vers le développement (État « développementiste »), concept de plus en plus préconisé par les instances économiques de l’Union africaine. De cette manière, on favoriserait la croissance et on renforcerait les capacités humaines. Une autorité de ce type concevrait de nouvelles institutions, constituerait des réseaux de soutien formels et informels entre les citoyens et l’État et exploiterait de nouvelles possibilités d’activités rentables. Grâce au comportement éthique de ses dirigeants, l’État tourné vers le développement aurait la force nécessaire pour mobiliser la nation et faire du Sénégal un pays prospère.

Sur cette base, les instruments normalisés qui placent l’État au cœur du processus économique constituent une méthode inestimable pour assurer la transparence des administrations et créer un consensus, contribuant ainsi à renforcer la crédibilité des autorités sur les marchés et à susciter le soutien des autres agents économiques. En résumé, le Sénégal a choisi :

  • De renoncer à la réglementation administrative des prix en faveur des mécanismes de marché.

  • D’assouplir le contrôle des changes.

  • De libéraliser les échanges et les investissements.

  • De rationaliser la fiscalité (adoption d’un nouveau code des impôts, le Code général des impôts ou CGI).

  • De réduire (au moyen d’un guichet unique) les délais nécessaires à la création d’une entreprise.

En ce qui concerne la mise en place de mécanismes de gouvernance, de nombreux instruments de gouvernance des entreprises ont été introduits sur un mode participatif qui fait intervenir l’État, la société civile, le monde universitaire, des groupes de réflexion ainsi que des partenaires techniques et financiers. Il s’agit notamment du code des marchés publics, du Bureau de l’Inspecteur général d’État, du Bureau d’audit, de la nouvelle loi régissant les partenariats public–privé, d’un code d’investissement régissant la création de nouvelles unités de production, etc.

Parallèlement, le Sénégal a adhéré aux principes de « traitement national » de l’OMC, au code des politiques monétaires et financières du FMI et au programme de convergence budgétaire de l’UEMOA. Il a aussi adopté une série de mesures portant sur la sécurité juridique des entreprises au moyen d’accords destinés à éviter une double imposition.

S’agissant des pratiques des entreprises, aucune distinction n’est faite entre nationaux et étrangers, et il n’y a pas de restrictions à l’emploi des expatriés. Les garanties et les protections du droit de propriété sont solidement ancrées dans la pratique, au même titre que l’engagement de l’État à protéger les transferts de capitaux et de bénéfices.

Toutefois, il convient de souligner que l’adoption et la mise en œuvre dans les années 80 de programmes d’ajustement structurels a entraîné un affaiblissement du rôle de l’État dans le développement économique de l’Afrique en général, et au Sénégal en particulier (NUCEA, 2011), la révision des perspectives de croissance et la consolidation de la dynamique de développement dans l’ensemble du continent.

Les défis auxquels le Sénégal fait face

Au regard de ces réflexions théoriques et des progrès du Sénégal en matière de bonne gouvernance, il pourrait s’avérer utile de mettre maintenant en exergue certains des défis auxquels il est confronté dans son cheminement vers l’émergence. D’un point de vue strictement économique, il s’agit principalement :

  • De poursuivre les efforts de lutte contre la corruption.

  • D’élargir la base des prises de décisions concernant le processus électoral.

  • De mettre un point final aux interminables « rafistolages » des contrats commerciaux impliquant l’État.

  • De préserver la qualité de la dépense publique en établissant un mécanisme destiné à s’assurer que le budget génère un rendement économique et social.

  • De promouvoir la stabilité et la prévisibilité budgétaires.

  • De communiquer sur les décisions — en particulier budgétaires et monétaires — afin de former et de sensibiliser les citoyens aux questions de politique publique.

  • De garantir que l’accent soit mis sur la qualité et la disponibilité des informations économiques et financières. Une économie compétitive n’est viable que si les informations économiques sont accessibles à tous et, dans un contexte libéral, les statistiques officielles sont essentielles pour que les autorités puissent effectuer en temps utile les évaluations de la situation macroéconomique dont les investisseurs ont besoin pour opérer des choix stratégiques.

Encadré de l’annexe 14.3.1Le MAEP, mécanisme novateur pour favoriser la gouvernance

Le Mécanisme africain d’évaluation par les pairs (MAEP) a été établi, dans le cadre du Nouveau Partenariat pour le développement de l’Afrique (NPDA), par la Conférence des chefs d’État et de gouvernement de l’Union africaine. Conformément à ses documents fondateurs, son principal objectif est d’encourager l’adoption de mesures, de normes et de pratiques qui favorisent la stabilité politique, une croissance économique élevée, un développement durable et l’accélération de l’intégration économique infrarégionale et continentale par le partage des expériences et l’extension des meilleures pratiques ayant fait leurs preuves, notamment en recensant les lacunes et en évaluant les besoins de renforcement des capacités. Il se considère comme un instrument d’autoévaluation, mis en place en 2003, auquel les États membres de l’Union africaine adhèrent volontairement. Son principal objectif est de promouvoir une gouvernance plus efficace dans les 53 États membres ayant ratifié le Protocole d’accord MAEP, fruit de la déclaration de l’Union africaine de Durban de juillet 2012. Depuis qu’il a été lancé, quelque 30 pays membres l’ont adopté, et il pourrait l’être par tous les pays du continent.

Le MAEP doit relever le défi du tournant qualitatif des politiques destinées à consolider la gouvernance, instrument de croissance économique et de réduction de la pauvreté. Sur ce point, les politiques économiques africaines se sont nettement améliorées malgré certaines tensions sociales et politiques. Grâce à une véritable prise de conscience et à l’apparition d’une nouvelle catégorie de gestionnaires, les dirigeants ont compris la nécessité absolue de mettre au premier plan la qualité des institutions, aspect négligé dans leurs politiques antérieures. De nombreux pays se félicitent des efforts de l’Union africaine et soulignent l’incidence potentielle du MAEP sur l’accélération de la croissance et l’insertion du continent dans l’économie mondiale. Il conviendrait que les évaluations des pays les incitent à privilégier la qualité et à rompre avec les multiples errements qui ont pendant longtemps constitué des obstacles à l’émergence économique. Pour l’Union africaine, il s’agit donc de continuer à contribuer, au moyen de réunions, à la diffusion de bonnes pratiques afin de sensibiliser les États et leurs partenaires aux défis et enjeux d’une gouvernance économique axée sur une croissance durable.

Le MAEP, qui place l’État au cœur du processus de développement économique, est un précieux instrument pour s’assurer que les actions des gouvernements soient transparentes et jouent le rôle d’un levier dans la formation de consensus, ce qui pourrait renforcer la crédibilité des autorités auprès des marchés et inciter les autres agents économiques à adhérer aux politiques de développement. Les économistes africains s’accordent sur le fait que le rôle de l’État dans le processus de développement a été affaibli par la mise en œuvre de politiques d’ajustement structurelles dans les années 80. Cela appelle un changement de paradigme, notamment en bâtissant un État moderne capable d’exercer ses principales fonctions, en particulier de créer des externalités facilitant les politiques économiques. Sur le plan de l’organisation, le MAEP comprend trois pôles qui garantissent son caractère opérationnel :

  • Le forum du MAEP, sa plus haute instance décisionnelle, est composé des chefs d’État et de gouvernement des pays membres. Il se réunit deux fois par an.

  • Le Comité des personnes éminentes du MAEP. Nommé par le forum, il supervise de façon indépendante le processus d’évaluation et garantit son intégrité. Il est également chargé de l’examen des rapports d’évaluation et fait des recommandations au forum. Il se réunit au moins six fois par an.

  • Le Secrétariat du MAEP, situé à Midrand, en Afrique du Sud. Il fournit au MAEP des services dans les domaines du secrétariat et de la coordination ainsi qu’un appui technique et administratif. Il gère également une base de données sur la situation politique, économique et sociale dans les États membres, propose des indicateurs de performance et analyse les résultats de chaque pays concerné.

Bibliographie

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Voir Persson (2002) ; Persson et Tabellini (2006) ; Aghion, Alesina et Trebbi (2007).

On trouvera à l’annexe 14.1 les définitions de chacun de ces indicateurs ainsi que le contexte de leur formulation.

Autrement dit, une barre d’une longueur de 80 % signifie que 80 % des pays obtiennent de moins bons résultats que le pays choisi et qu’environ 20 % des pays obtiennent de meilleurs résultats.

Les pays d’Afrique subsaharienne sélectionnés incluent 25 pays à faible revenu, 14 pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure et 6 pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure selon le système de classement de la Banque mondiale. Voir l’annexe 14.2 pour les listes de pays.

M. Abdoulaye Ly est l’auteur de cette annexe. Les opinions exprimées dans celle-ci sont seulement les siennes et ne reflètent pas nécessairement celles de M. Sembene, l’auteur du chapitre 14.

Selon le PNUD, « la gouvernance démocratique est essentielle pour atteindre les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD), car elle offre un environnement propice à leur réalisation, en particulier pour l’éradication de la pauvreté ». On a souligné l’importance cruciale de la gouvernance démocratique dans le monde en développement lors du Sommet du Millénaire de 2000, au cours duquel les dirigeants mondiaux ont convenu de « s’efforcer de promouvoir la démocratie et de la renforcer ainsi que de respecter l’ensemble des droits de l’homme et les libertés fondamentales, notamment le droit au développement » (PNUD, Programme national de bonne gouvernance destiné au Sénégal).

Selon une déclaration faite en 2012 par Sri Mulyani Indrawati, directrice générale à la Banque mondiale, « Sans amélioration de la gouvernance, il ne sera pas possible de sortir de la pauvreté les 1,2 milliard de personnes vivant encore avec moins de 1,25 dollar EU par jour ou de parvenir à une croissance bénéficiant à tous. »

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