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Comentário

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 1985
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António de Sousa Franco

Este estudo apresenta, com clareza e um conhecimento de causa que só o acesso a dados do Banco Central permite, a explicação do papel que as empresas públicas não financeiras desempenharam no desajustamento macroeconómico em Portugal, sobretudo no período que vai de 1980 a 1983. Não significa isto que a prática referida não tenha antecedentes antes de 1980 (tem-nos efectivamente); mas nesses anos torna-se sistemática e global, o que antes não acontecera.

Quem acompanhava a economia portuguesa, conhecia já empiricamente o fenómeno. Mas a confidencialidade de tantos dados essenciais da nossa economia e o seu crescente atraso (o que põe em risco crescente a tradicional regra da publicidade do sistema estatístico e da contabilidade nacional) não permitiam avaliar a sua extensão, fora do restricto círculo dos iniciados por razões institucionais (situação, afinal, que se vai generalizando na economia portuguesa, dos dados monetáriocambiais aos das finanças do Estado e do sector público). Este relatório explica e confirma muito de que se suspeitava, e vem corroborar que temos de repor em Portugal a atempada e pública divulgação e contrôle dos números fundamentais da economia. O seu atraso, manipulação e ocultação constituem um instrumento, cada vez mais fácil, para disfarçar os resultados da política económica ou para os apresentar a uma luz que resulta da divulgação política de declarações avulsas, ao invés da regular publicação oficial de dados não confidenciais. Por outro lado, a confidencialidade deve ater-se a razões estritas de interesse público, em vez de cobrir essas situações de manipulação ou atraso, que se vão generalizando e agravando. Não desisto de repetir este aviso.

Em suma, só me cabe aceitar os dados e afirmar que, com base neles, concordo em geral com as conclusões, que vêm revelar, como disse, algo de que era lícito suspeitar mas se não podia provar por falta de dados globais concretos.

No essencial, a política de estabilização de 1978–79 assentou no contrôle monetário, visando a despesa dos agentes, e na desvalorização cambial deslizante, visando (com muitas limitações concretas) restringir assim o défice da balança de transacções correntes. O estudo demonstra que o principal factor de desajustamento residiu na incoerência de comportamento do sector público (administrativo e produtivo), o qual esteve na origem, pelos respectivos montantes de consumo e déficç, dos excessos da expansão monetária e que, por acréscimo, foi aproveitado para, por acelerado endividamento externo, obter recursos cambiais para financiar o défice da balança de transacções correntes. Acresce que o sector empresarial não financeiro do Estado foi “estimulado”, quando não forçado, a aumentar aceleradamente esse endividamento, para além das razões autónomas que o determinariam (aquisição de matérias-primas, produtos semiacabados ou bens de equipamento, intervenção nos domínios da regularização do comércio externo ou do abastecimento público), ficando assim desfavorecido face às empresas privadas (que evitaram o recurso ao crédito externo, mais oneroso em termos de taxa de juro real e sobrevalorização do capital da dívida) e face ao sector público administrativo (ao qual se reservou, com prevalência, o recurso, mais económico, à aquisição de crédito pelo sistema monetário-financeiro interno).

Este desvio corresponde a uma política conjuntural de deliberado desajustamento macroeconómico, agravando os desequilíbrios (expressos no défice e no crescimento das disponibilidades monetárias internas), que alimentou a expansão artificial e de 1980 (prenunciada, é certo, no primeiro semestre de 1979, e contrariada no segundo semestre deste ano). Seria importante indagar se não houve um crescimento paralelo—e não explicitado—do endividamento externo do sector público financeiro (instituições de crédito face ao exterior), quer por idêntica política, quer em articulação com o apoio às empresas públicas não financeiras.

A prática foi, sem dúvida, concertada com o Governo, como órgão de tutela, que encorajou ou forçou este tipo de endividamento externo, instrumentalizando a gestão do sector público empresarial a pretensos objectivos conjunturais (de expansão perversa ou “inchada”) até que o balão “rebentou” em 1983 (segunda carta de intenções).

A deficiência dos mecanismos de contrôle (orçamentos cambiais e sua execução, articulação destes com a programação monetária) revelou-se do mesmo modo—resta saber se desejada ou não, ou se em consequência dos referidos atrasos no apuramento de dados sobre o nosso sector público.

Esta prática revela que, a maior parte das vezes, as empresas públicas não financeiras, que podem ser poderosos instrumentos de política económica, sobretudo num sistema económico misto, atrasado e fortemente estatizado como o português, foram utilizadas como meros instrumentos de “políticas conjunturais” perversas. Perversas para a economia—que foi pseudo-estabilizada, vindo a prazo à tona desequilíbrios maiores que estavam encobertos—e perversas sobretudo para as próprias empresas. Contiveram-se-lhes os preços para travar a inflação—alimentando-a, claro, a médio prazo; aumentaram-se-lhes os efectivos para reduzir o desemprego—pondo em risco a estabilização pelo desequilíbrio financeiro gerado pela mão-de-obra sem produtividade; repercutiram-se sobre a sua exploração os atrasos ou insuficiências do ajustamento dos preços internos aos preços reais de aquisição de bens importados, sobretudo o petróleo e as oleaginosas, fazendo-as absorver os custos de subvenções implícitas a preços (que deveriam estar a cargo do Estado) para benefício dos consumidores (trigo), das empresas privadas (oleaginosas), ou de ambos; e impuseram-se-lhes investimentos sem rentabilidade empresarial. Falo no passado: mas, no essencial, tais práticas continuam.

A esta situação acresce a falta de transparência da contabilidade global do sector público, tanto administrativo como produtivo, devido à falta de regularidade, presteza e contrôle das contas dos fundos e serviços autónomos (alguns dos quais envolvidos também nestas operações, como o IAPO, dada a sua natureza semi-empresarial, mas sob a forma financeira de entes administrativos). A reforma da contabilidade do sector público exige: a) regularização da gestão e contabilidade financeira dos fundos e serviços autónomos; b) a criação de um esquema de contabilidade consolidada do sector público, que inclua o sector público administrativo, o empresarial e a segurança social (a recente introdução, apesar de criticável na designação e na estrutura, do “sector público alargado”, em resposta a exigências de contrôle do Fundo, é um passo correcto; mas importa conseguir um maior refinamento da operação, dar-lhe a cobertura completa dos operadores que deve abranger e tornar sistemático e regular o seu funcionamento); c) pensar-se se não seria necessário criar orçamentos de caixa no sector público administrativo, ou introduzir o sistema puro de caixa ou tesouraria na contabilidade pública; d) dar realidade ao sistema legislado dos orçamentos cambiais; e) estudar a introdução do sistema de orçamento de exercício de modo a racionalizar a decisão financeira e a responsabilizar os seus autores.

Além das consequências macroeconómicas desta situação e das suas causas, importa sublinhar que ela deteriorou gravemente a situação financeira das empresas públicas: não é normal que o endividamento de uma empresa pública ao exterior tenha aumentado, em três anos, de 30 por cento para 60 por cento do total do seu passivo; que nesses três anos (1980–82) cerca de 80 por cento do financiamento total das empresas públicas não financeiras haja decorrido do recurso ao endividamento externo; e que estejam a prolongar-se os gravosos efeitos, cambiais e financeiros, desta opção. Aliás, o endividamento é hoje a cruz da nossa economia.

Independentemente da necessidade de um novo sistema de preços (que é uma exigência geral da economia portuguesa, e não só no domínio dos produtos importados, como consequência do dirigismo burocrático da década dos anos 30 ter perdurado até ao presente, sem ter em conta as diferentes aberturas e dependência externa da economia portuguesa e as tão diversas condições do comércio internacional), esta situação suscita outras questões de fundo. A primeira, de ordem geral, é que os verdadeiros desequilíbrios internos do sector público português são—parece-nos—essencialmente desequilíbrios do sector público administratrivo e não (excluídos alguns a casos anómalos) do sector empresarial. Em casos como estes, o endividamento forçado para financiar a balança de transacções correntes é uma operação de política geral, não de gestão empresarial, e por isso deve ser imputado, claramente, ou ao orçamento do Estado (como sugere Teodora Cardoso) ou ao Banco de Portugal (como agente e definidor de uma política cambial que não deve ter-lhe escapado); nunca às empresas sacrificadas, na parte correspondente, a operações de favor (ou de soi-disant interesse público: se interesse público é o que o Governo diz que é). O mesmo sucede com os custos resultantes da não repercussão, repercussão parcial ou diferida, dos acréscimos cambiais de custos de bens importados nos preços internos, excepto se se tratar de situações fortuitas ou de atrito. O mesmo se diga de investimentos políticos e de explorações não rentáveis por razões políticas (caminhos de ferro, por exemplo), de indemnizações compensatórias não pagas ou de atrasos nos simples pagamentos do Estado (que se diz não deverem juros por lei, mas isso não é exacto: é a própria Administração que entende não dever juros, mas há boas razões jurídicas para defender que tal não sucede, salvo se lei expressa assim dispuser).

Em resumo: disse-se antes que o sector empresarial do Estado era globalmente deficitário. E, como isso não era incontestável, transferem-se parte substancial dos encargos com medidas de política geral que devem ser suportadas pelo sector público administrativo (ou, se pelo empresarial, nas mesmas condições negociadas em que poderiam ser assumidas, ou rejeitadas, por uma empresa privada, como contrapartida de algum benefício empresarialmente compensador). Colocam-se gestores incapazes de serem independentes. Criam-se esquemas de gestão e tutela burocratizados, dependentes, desprovidos de contrôles de eficiência e responsabilização de tipo empresarial. O resultado é que o sector público administrativo continua inviável (mas a esse ninguém o quer tomar): mas deficitário e inviável se foi tornando também o sector público empresarial. Creio que esta foi a segunda política ruinosa e despropositada relativa ao sector público: depois de lhe darem, em 1975, uma configuração indesejavelmente extensa, escolheu-se, de 1980 até ao presente, sabotá-lo por dentro, impossibilitando a gestão por responsáveis autónomos e competentes e fazendo deflagrar e ocultar dentro dele boa parte do défice do sector administrativo, que ninguém continua a controlar. O sector empresarial do Estado não era necessariamente inviável, em todas as suas componentes, em 1977 ou em 1979; mas depois desta política, é caso para perguntar se nisso o não tornaram.

Uma última questão. Não decorrerá esta situação da natureza das empresas públicas ou do seu estatuto geral em Portugal? A primeira pergunta é uma vexata quaestio, a que ainda não se encontrou resposta científica, mas tão só respostas ideológicas; parece-nos igualmente claro que, numa óptica de sistema económico, ninguém demonstrou que o sistema português seja mais inviável do que muitos outros da América Latina (para dar exemplos relativamente similares). De novo, uma coisa é a ideologia, outra a ciência. Mas, pela gestão inviabilizadora do sector empresarial do Estado, pode chegar-se a provocar a conclusão que se queria demonstrar.

À segunda questão respondo que este relatório bem ilustra que o sector empresarial do Estado tem sido tratado em Portugal como se fosse uma parte do sector administrativo: rege-se por complexos regulamentos e despachos do Governo e da Administração; obedece a imposições políticas; os gestores não são encarados como responsáveis autónomos de uma função empresarial, mas como agentes dependentes de confiança política; o estatuto das empresas é de dependência dos Ministérios, não de empresas ou institutos de contrôle de eficiência, e a sua forma é a de entidades administrativas, não a de empresas de capitais públicos. O tratamento das empresas públicas como entidades administrativas, a prazo, é a principal causa institucional de situações deste tipo: então se elas não são empresas, como se lhes há de pedir que sejam empresas? E com que lógica se atribui ao Estado, com os seus critérios próprios de decisão (abstraindo da questão da propriedade, distinguível da da gestão), uma função de empresa pura? Claro, por detrás da questão institucional está uma escolha política: entre empresas públicas independentes ou meros instrumentos políticos. O relatório demonstra bem como prevaleceu a opçao mais irracional e ineficiente. Eis outros dos seus méritos.

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