Chapter

Comentário

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 1985
Share
  • ShareShare
Show Summary Details

Paulo de Pitta e Cunha

A comunicação dos Srs. Tanzi e Blejer, visando examinar a relação existente entre taxas de inflação elevadas e défices orçamentais persistentes, sem todavia entrar na discussão do problema de como opera o nexo de causalidade entre os dois fenómenos, começa por identificar cinco situações (cenários) de desequílibrio orçamental: o que se suscita em razão da queda nos preços das exportações após um boom que terá induzido os governos a aumentar os gastos públicos; o que decorre da diminuição das receitas reais por efeito da rigidez do sistema fiscal em relação aos preços; o que resulta do agravamento da situação das empresas públicas; o que decorre da expansão da despesa pública; e o que deriva da deterioração das razões de troca (por efeito, por exemplo, de subidas bruscas de preços do petróleo).

Oferecem particular interesse o terceiro e o quarto cenários (redutíveis, aliás, a um só, o quarto), porque se situam no cerne do problema da expansão incontrolada do sector público, que afectou muitas economias nas décadas de 60 e de 70. São estes os casos com carácter geral, em contraste com situações circunstanciais ou de causas específicas, como as restantes.

O tema é abordado em grau de abstracção e generalização talvez demasiado amplo, não se delimitando, à partida, o âmbito das economias em análise. É certo que a “inflação elevada” é em certo ponto referida como a dos países onde a inflação teria excedido em 1983 os 50 por cento. Mas esta precisão levaria ao inconveniente de reduzir o campo da análise às experiências sul-americanas dos países em desenvolvimento, quando o certo é que a comunicação se mostra demasiado rica em reflexões de grande interesse para que se deixe de considerar a sua aplicação a países com ritmo inflacionário comparativamente mais baixo, e ainda assim muito acentuado em relação aos casos actuais de relativa disciplina monetária, como sucede com Portugal.

O realce que é conferido ao modo de financiamento dos défices orçamentais, ilustrado a propósito dos Estados Unidos (financiamento pelo aforro privado e pelo afluxo de poupança externa), por contraste com a situação dos países com as taxas de inflação mais elevadas, nos quais o défice está associado às soluções de criação monetária, merece a nossa plena concordância.

A segunda parte da comunicação é dedicada ao papel da política fiscal no processo de estabilização.

A propósito da função de ajustamento macroeconómico, os autores adoptam uma posição de eclectismo quanto às medidas integrantes do esforço de reequilíbrio, considerando: a) a importância da redução do défice orçamental na contenção da procura agregada; b) as implicações disto a nível de abrandamento da expansão monetária; c) a redução dos efeitos de crowding out sobre o sector não público da economia e o peso do serviço da dívida.

É de salientar o relevo conferido ao ajustamento por via de medidas orçamentais, com distinção entre o curto prazo (em que importa fundamentalmente a magnitude da redução da procura agregada) e o contexto do crescimento (no qual a escolha dos instrumentos se mostra preponderante).

É dada a conveniente atenção à análise dos efeitos inflacionistas imediatos de medidas de política visando diminuir o défice orçamental numa perspectiva estrutural (por exemplo, por abandono da subsidiação de preços-chave ou aumento das taxas dos impostos indirectos), e à necessidade de conter o fenómeno da indexação e sua validação pela criação monetária.

São, talvez, minimizados os constrangimentos sociais e políticos existentes, especialmente nos casos em que o processo de estabilização envolve o ajustamento em baixa dos rendimentos reais do trabalho.

Já as componentes psicológicas do processo de estabilização, traduzidas na inversão das expectativas inflacionárias, são, a justo título, consideradas como peça fundamental do esforço de ajustamento. A este propósito, os autores associam a aceitação pelo público das regras monetárias e objectivos cambiais à percepção de que a disciplina orçamental será introduzida—aspecto sem dúvida básico dos programas de estabilização, por se ligar à credibilidade da operação em si mesma.

A terceira parte da comunicação é consagrada ao exame das limitações postas à política orçamental pela existência de uma dívida pública elevada.

São aqui examinadas as pressões no sentido da subida das taxas de juro reais (o Estato aumentando o grau de atracção dos títulos que emite) e os consequentes problemas de crowding out afectando o investimento do sector privado e de expansão da liquidez; e, de um outro ângulo, as consequências do serviço da dívida como factor de rigidez em orçamentos sucessivos, susceptível de conduzir a uma espiral em que a própria acumulação anterior da dívida perpetua e amplia o défice orçamental: uma parte das receitas fica imobilizada por afectação ao serviço da dívida, aprofundando o défice orçamental e agravando a inflação.

As reflexões contidas na comunicação mostram-se, de um modo geral, ajustadas ao caso português.

Trata-se, sem dúvida, de uma economia com inflação elevada e dívida pública elevada, atingindo a primeira os 25 a 30 por cento ao ano, salientando-se a segunda não só pelo nível alcançado em relação ao produto interno bruto (PIB) (cerca de 60 por cento), como pelo acelerado ritmo de crescimento verificado nos últimos anos.

É, de resto, uma economia em que se verificam em escala agravada os problemas da doença estagflacionária da Europa, em contraste com as success stories dos países asiáticos que centraram o seu crescimento na exportação de produtos com incorporação de capital humano e tecnologia.

No cerne do problema está o crescimento espectacular do sector público em Portugal, desde 1974. A despesa global do sector público administrativo representava no início dos anos 70 menos de 22 por cento do PIB e as empresas públicas eram em número limitado; no começo da década de 80 aquela percentagem andava à volta dos 40 por cento, ainda abaixo de numerosos países da OCDE, é certo, mas constituindo um valor assaz elevado em face do nível de capitação do rendimento em Portugal, e dera-se o alastramento do sector empresarial do Estado.

Esta expansão da despesa pública foi consequência da descolonização, do aumento desregrado de empregos na função pública, do alargamento do sector nacionalizado e consequente deterioração da respectiva posição (implicando subsídios e transferências de capital), do desenvolvimento dos sistemas de segurança social e educação. E, de tempos a tempos, a influência do “ciclo eleitoral” terá avivado os fenómenos enunciados.

Enquanto, no conjunto da área da OCDE, o peso de sector público administrativo terá aumentado de um terço na década de 70, em Portugal quase duplicou no mesmo espaço de tempo. Este crescimento invulgarmente rápido foi acompanhado pela formação de défices orçamentais consideráveis, por incapacidade do sistema fiscal de responder às novas solicitações (ainda assim, a carga fiscal global terá passado de 23 por cento a 30 por cento do PIB).

Em 1973, o orçamento global do sector público administrativo ainda se saldava por uma posição de empréstimo líquido de 1,3 por cento do PIB; dez anos depois, observava-se a inversão espectacular para um défice próximo dos 10 por cento do PIB, ao qual haverá que acrescentar o défice do sector das empresas públicas (cerca de 11 por cento) e porventura ainda o peso do desequilíbrio de certos fundos não reflectidos no Orçamento do Estado.

O défice do sector público alargado em Portugal constitui um importante elemento alimentador da inflação, na medida em que é financiado em escala apreciável pela criação de moeda, além de exercer efeitos de crowding out em relação ao sector privado, sobre o qual passa a recair uma parcela desproporcionada do peso de ajustamento, e de representar um factor significativo de agravamento da posição devedora do país em relação ao exterior. Implica, além disso, uma apreciável redução ou anulação da margem de manobra para acções de regulação conjuntural, quer a nível de flexibilidade orçamental, quer no que se refere à própria política monetária, a qual conta como principal instrumento a limitação do crédito concedido, sendo difícil dominar a evolução da base monetária em face das exigências de financiamento do sector público.

A rapidez com que se tem conseguido a recuperação do equilíbrio das contas externas, no quadro dos recentes programas de estabilização aplicados em Portugal, contrasta com os insucessos registados no domínio do combate ao défice orçamental.

A atenuação das necessidades de financiamento do sector público constitui, assim, um problema de política estrutural, com implicações profundas no plano sociopolítico, pelas ligações que tem com as condições do emprego, e pelas suas implicações no contexto institucional, que é reflexo de certa filosofia sobre a presença e os móbeis da intervenção do Estado na economia. O “ciclo político”, balizado por eleições, constitui um poderoso factor de inércia, na medida em que não comporta horizonte suficiente para acções correctoras com apreciável conteúdo de impopularidade.

As recuperações conseguidas no quadro dos dois programas de estabilização (1978-79 e 1983-84) não foram acompanhadas de medidas de política estrutural visando a redução dos desequilíbrios fundamentais da economia. Um dos mais importantes destes desequilíbrios reside precisamente no crescimento excepcional do sector público e no avolumar do seu défice (a par de outros, como a dependência em relação à importação de produtos agrícolas e energéticos, a inadequação do sistema financeiro, a inflexibilidade do mercado do trabalho, o atraso no plano da tecnologia e as imperfeições do aparelho industrial).

Os programas de estabilização adoptados de concerto com o Fundo, mesmo se inspirados por uma abordagem “ecléctica” dos problemas de ajustamento conjuntural, envolvendo a aplicação combinada de instrumentos de política orçamental, monetária, cambial, de preços e rendimentos, não deixam de se basear num diagnóstico monetarista dos desequilíbrios, erigindo a redução da procura efectiva em factor dominante do esforço de recuperação, e assentando numa predisposição para a promoção dos mecanismos de mercado (desencorajando os contrôles de preços e subsídios na ordem interna, e opondo-se às restrições ao comércio no domínio das transacções externas).

O pendor deflacionista que aqueles programas assumem (apenas atenuado pela recomendação de certas medidas de tipo expenditure switching em matéria de política cambial) seria em parte compensado se se fizesse prevalecer uma óptica conferindo maior relevo aos problemas reais e estruturais dos países em que as experiências de estabilização se desenrolam, incluindo os relativos ao envolvimento do Estado na economia.

Para além do específico caso português, valeria a pena indagar da existência de uma relação entre o fenómeno do alargamento do sector público e as mutações observadas nos comportamentos das economias. A este respeito, poderá talvez associar-se o fim dos “milagres” europeus à acelerada extensão do sector público a que se assistiu no nosso continente, em contraste com a evolução mais moderada das despesas do Estado em países como o Japão e os Estados Unidos, cuja economia tem mostrado maior dinamismo e maior capacidade de ajustamento às exigências da nova revolução tecnológica.

É aqui de lembrar a aproximação que tem sido feita entre o crescimento da despesa do Estado e o comportamento das economias em termos de ritmo de expansão real, porventura reveladora de uma relação inversa que (com as cautelas devidas por quem assistiu à ascensão e queda da curva de Phillips, a propósito de outros tipos de indicadores) merece ser objecto de estudo.

A verdade é que diferenças sensíveis na expressão do peso das despesas correntes do Estado observadas entre os Estados Unidos, por um lado, e a maior parte dos países europeus, por outro, só se tornaram salientes ao longo das duas últimas décadas. Neste período, as despesas públicas correntes elevaram-se de 6 por cento nos Estados Unidos, ao passo que cresceram duas vezes mais nas quatro maiores economias europeias e de três e cinco vezes mais em países como a Áustria, Bélgica, Noruega, Irlanda, Dinamarca, Holanda e Suécia. Talvez esta divergência constitua um dos factores explicativos da baixa de performance económica europeia.

    Other Resources Citing This Publication