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La pobreza y los programas respaldados por el FMI: La experiencia de los países de bajo ingreso

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
January 1999
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En 1987, el FMI creó el servicio reforzado de ajuste estructural (SRAE) para facilitar recursos a los países de bajo ingreso durante períodos más largos en condiciones concesionarias (véase el recuadro). Como su predecesor, el servicio de ajuste estructural (SAE), el SRAE se creó en vista de la necesidad de tener en cuenta en forma más apropiada los problemas macroeconómicos y estructurales de los países de bajo ingreso. En un examen realizado por el FMI (Fondo Monetario Internacional, 1997a; véase el cuadro 1) de los 36 países que han puesto en marcha medidas de ajuste estructural acogidas a programas en el marco del SAE/SRAE durante el período 1986—95, se llegó a la conclusión de que dichos países habían avanzado mucho en la creación de condiciones favorables a una situación macroeconómica estable y un crecimiento sostenido y a la mejora de la composición de su gasto público. En un estudio aún más reciente de los datos correspondientes a 66 países (Gupta, Clements, Verhoeven y Tiongson, 1998; véase el cuadro 2), de los cuales 32 países contaban con programas acogidos al SAE/SRAE, el gasto social había registrado un incremento desde mediados de los años ochenta2. ¿Cuál ha sido el efecto que han tenido estos programas respaldados por el FMI en la situación de tos pobres? En la sección siguiente se pasa revista a la experiencia observada en dichos países y a los cambios ocurridos en las principales variables que afectan a los pobres, es decir, inflación, crecimiento y composición del gasto público.

Cuadro 1.Muestra de 36 Países SAE/SRAE
AlbaniaGuyanaNíger
BangladeshHondurasPakistán
BeninKenyaRep. Dem. Pop. Lao
BoliviaLesothoRepública Kirguisa
Burkina FasoMadagascarSenegal
BurundiMalawiSierra Leona
Cam boyaMalíSri Lanka
Côte d’IvoireMauritaniaTanzania
GambiaMongoliaTogo
GhanaMozambiqueUganda
GuineaNepalVietnam
Guinea EcuatorialNicaraguaZimbabwe
Cuadro 2.Muestra de 66 Países con Programas Respaldados por el FMI
Albania*El SalvadorNigeria
ArgentinaEtiopía*Panamá
Bangladesh*FilipinasPapua Nueva Guinea
BarbadosGeorgia*Perú
BelarusGuatemalaRepública Checa
Benin*Guinea-Bissau*República Kirguisa*
Bolivia*Honduras*Rumania
BrasilIndiaRusia
BulgariaJordaniaRwanda*
Burkina Faso*KazajstánSanto Tomé y Principe*
Burundi*Kenya*Sierra Leona*
Cam hoya*Lesotho’Sri Lanka*
Comoras*Madagascar*Tailandia
Congo, República del*Malí*Tanzania*
CoreaMarruecosTayikistán
Costa RicaMéxicoTurquía
Côte d’Ivoire*MoldovaUcrania
CroaciaMongolia*Uruguay
ChileMozambique*Uzbekistán
ChinaNepal*Venezuela
Dominica*Nicaragua*Zambia*
EgiptoNiger*Zimbabwe*

Países con programas al amparo del SAE/SRAE.

Países con programas al amparo del SAE/SRAE.

Inflación

En conjunto, los programas respaldados por el FMI han tenido mayor éxito en lo que hace a poner fin a períodos de inflación elevada—en que la tasa de inflación es superior al 40%—, que suelen corresponder a un crecimiento económico lento. Sin embargo, los países han tenido menos éxito a la hora de alcanzar tasas de inflación bajas (de un solo dígito) (Fondo Monetario internacional, 1997a). Los países con tasa de inflación inicial elevada registraron una fuerte caída de la inflación y la gran mayoría de ellos lograron dejar atrás las situaciones de inflación elevada. Los países con tasas intermedias de inflación (el grupo más numeroso) lograron resultados desiguales. En muchos países bajó la inflación, aunque en algunos casos fue tan solo retroceder en lo acumulado antes de que se iniciara el programa. Llegado el tercer año del transcurso del programa, sólo una cuarta parte aproximadamente de los países que registraban una tasa intermedia de inflación había logrado reducirla a niveles bajos. En una tercera parte de los países con tasa de inflación inicial baja, la inflación se elevó al nivel intermedio del 16%. Sin embargo, en promedio, el resto del grupo registró una tasa de inflación algo inferior.

SAE/SRAE: Servicios en condiciones concesionarias para ayudar a los países más pobres

El Directorio Ejecutivo del FMI creó el servicio reforzado de ajuste estructural (SRAE) en 1987 con objeto de atender mejor los problemas macroeconómicos y estructurales de los países de bajo ingreso. Ofrece préstamos con tipos de interés más bajos y durante períodos más largos que los de los acuerdos normales con el FMI en condiciones de mercado. Los objetivos principales son fomentar la viabilidad de la balanza de pagos y promover el crecimiento sostenible a largo plazo. Aunque los objetivos y características del SRAE son similares a los del servicio que le precedió, el servicio de ajuste estructural (SAE) establecido en 1986, se previó que el alcance del SRAE fuera más lejos en lo que atañe a política macroeconómica y medidas de reforma estructural. El FMI ya no concede desembolsos al amparo del SAE.

Los préstamos SRAE se desembolsan semestralmente (en comparación con el desembolso trimestral de los acuerdos de derecho de giro normales del FMI), inicialmente tras la aprobación de un acuerdo anual y luego con sujeción al cumplimiento de criterios de ejecución y revisión de resultados a mitad de período. Los préstamos SRAE se rembolsan en diez plazos semestrales de igual cuantía que empiezan 5½ años y terminan 10 años después de la fecha de cada desembolso. El tipo de interés sobre los préstamos SRAE es del 0,5% anual. En cambio, los cargos sobre los acuerdos de derecho de giro están vinculados al tipo de interés determinado por el mercado para el DEG del FMI, y los rembolsos se efectúan en un plazo de 3¼ años a 5 años a partir del giro. El acceso en tres años al amparo del SRAE puede alcanzar el 190% de la cuota del país miembro. Los límites de acceso para los acuerdos de derecho de giro son el 100% de la cuota en un año y el 300% acumulativo.

El país miembro con derecho a acceso que desee utilizar recursos del SRAE elabora, con ayuda del FMI y el Banco Mundial, un documento sobre el marco de política económica (DMP) que abarca un programa de ajuste para tres años. Ese documento, que se actualiza anualmente, recoge los objetivos de política macroeconómica y estructural de las autoridades y las medidas que piensan adoptar durante el período de tres años. En el DMP se incluyen también las necesidades de financiamiento externo que prevé el programa, un paso cuyo objeto es servir de catalizador y de ayuda para coordinar la asistencia financiera y técnica que puedan prestar los donantes en apoyo del programa de ajuste.

Crecimiento

A principios de los años ochenta, los países en desarrollo experimentaron, en promedio, el estancamiento virtual de su PIB real per cápita. En los 36 países con programa analizados, la situación fue incluso peor pues, en promedio, el PIB real descendió en el 1,4% anual durante el primer lustro de esa década. En los diez años siguientes (1986-95), el crecimiento se recuperó en el grupo de países en desarrollo pero fue más rápido en la muestra de países con programas, lo que llevó a que, en 1995, desapareciera la diferencia entre sus tasas de crecimiento y la tasa media de los demás países en desarrollo. Sin embargo, la mejora varió entre regiones. Los países americanos registraron la recuperación más fuerte de las tasas de crecimiento, mientras que los países africanos con programas SAE o SRAE pasaron a experimentar tasas negativas a principios de los años noventa, de manera que las tasas de crecimiento del PIB per cápita se mantuvieron en promedio en torno a cero.

La comparación de la tasa de crecimiento en los tres años siguientes al comienzo de dichos programas frente a la de tres años antes de los programas presenta esta situación: en promedio, los 36 países con programas registraron un aumento del crecimiento del PIB real per cápita. La mejora se destacó sobre todo en los países africanos fuera de la zona del franco CFA3 y en los países americanos.

Los resultados del empleo de un modelo empírico estándar (Fondo Monetario Internacional, 1997a) para examinar los determinantes del crecimiento económico parecen indicar que parte del pronunciado acercamiento de las diferencias en las tasas de crecimiento de los países en desarrollo con programas y sin ellos cabe atribuirlo a medidas macroeconómicas más rigurosas. Esas medidas se elaboraron para reducir tanto la inflación como los déficit presupuestarios y estuvieron reforzadas por reformas estructurales en áreas clave. Entre otros factores se ha señalado la influencia de circunstancias exógenas menos perjudiciales, en particular la tendencia de la relación de intercambio y las condiciones climatológicas. No obstante, las medidas resultaron insuficientes en otros campos, sobre todo en materia de apertura al comercio internacional y recorte del tamaño del gobierno.

Composición del gasto

Gasto social

En función de los datos sobre los 66 países con programas respaldados por el FMI para los cuales se dispone de información en el período 1986-96, el gasto en educación y atención médica evolucionó en promedio razonablemente bien. La variación en esa categoría de gasto fue mayor en los 32 países que contaron con un programa acogido al SAE o el SRAE. Aunque los cambios en los indicadores sociales variaron de un país a otro, los indicadores registraron, en general, una mejora. Los datos que aquí se recogen no incluyen el gasto del sector privado en educación y atención médica, que puede ser considerable4.

Muchos de los países incluidos en la muestra intentaron conseguir un incremento real del gasto en educación y salud al tiempo que se mejoraba la eficiencia del gasto. Comparando el último año para el que se dispone de datos con el año anterior al comienzo del programa (es decir, el año anterior al del primer programa de cada país que respaldó el FMI), se ve que el gasto real público en educación aumentó un 44% (el 43% en los países SAE/SRAE). El gasto real per cápita aumentó en promedio un 0,9% al año en la muestra de 66 países y un 2,8% al año en los países con programas SAE/SRAE (véanse los gráficos 1 y 2). No obstante, el incremento del gasto en educación varió mucho de una región a otra. Los países africanos fueron los que menos incrementaron el gasto en educación, sólo un 2% anual en términos reales frente al 11% anual en otros países SAE/SRAE. Debido al pequeño incremento de esa categoría de gasto y al elevado crécimiento demográfico de África, el gasto per cápita en educación disminuyó de hecho, en promedio, un 0,7% anual, en comparación con un incremento del 9% anual en los demás países SAE/SRAE5. En los 66 países, el gasto público real en salud creció un 61% (el 79% en los países SAE/SRAE). El gasto en salud aumentó en términos reales en todos los países con programa SAE o SRAE, salvo ocho, alcanzando el incremento per cápita, en promedio, un 2,8% anual (véanse los gráficos 1 y 2). De la misma manera que ocurrió con el gasto en educación, los países africanos con programas SAE o SRAE aumentaron su gasto en menor medida; su gasto real per cápita en salud aumentó sólo un 2,5% anual frente al 3,3% en el resto de la muestra de países SAE/SRAE. Tanto en el área de educación como en el de salud, se registró un aumento de la participación en el gasto total, lo que indica que ambos sectores recibieron prioridad más elevada en los programas respaldados por el FMI.

Gráfico 1.Variación Media Anual del gasto real per Cápita en Educación y Salud en Programas al Amparo del SAE/SRAE

(Porcentaje)

Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal del FMI.

Gráfico 2.Gasto Social Público en Programas Respaldados por el FMI; 1986-96

(Variatión media)

Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal del FMI.

Nota: Variaciones medias entre el año anterior al programa y el üliinm año para el que se dispone de datos.

Si bien hay muchos factores que pueden afectar a la relación entre el gasto público y los indicadores sociales, el incremento del gasto en educación y atención médica coincidió con las mejoras registradas en los indicadores de educación y de salud. La tasa de analfabetismo ha disminuido en un 2,4% anual desde el comienzo del primer programa respaldado por el FMI, con una mejora comparable en los países SAE/SRAE. Las tasas brutas de matriculación en la enseñanza primaria y secundaria se elevaron mucho más en los países SAE/SRAE (en promedio alrededor del 12% entre el último año para el que se dispone de datos y un año antes del programa) en comparación con lo ocurrido en la muestra general de 66 países (alrededor del 6%—9%, en promedio, durante el mismo período). De nuevo, el avance del alfabetismo fue comparativamente inferior en los países SAE/SRAE de África y el aumento de la tasa bruta de las matriculaciones en la enseñanza primaria fue generalmente inferior al registrado en otros países de la muestra (véase el gráfico 3).

Gráfico 3.Variación Media Anual de las Matriculaciones en la Escuela Primaria y de las Tasas de Mortalidad Infantil en Programas al Amparo del SAE/SRAE

Fuentes: Banco Mundial, base de datos de indicadores del desarrollo mundial y Anuario estadístico de la UNESCO, varios números.

Nota: Los aumentos representan mejoras de la tasa de mortalidad infantil.

En el sector de salud, el acceso a la atención médica pasó, en promedio, del 69% de la población al 79%, con un incremento mayor (del 60%-74%) en los países SAE/SRAE. También se registraron mejoras en las tasas de vacunación y de acceso a agua potable y alcantarillado, y en algunos países SAE/SRAE se alcanzaron mejoras de más alcance. Al mismo tiempo, la esperanza de vida aumentó un 0,3% anual (0,2% en los países SAE/SRAE) y la mortalidad infantil descendió en el 1,8% anual (1,7% en los países SAE/SRAE), Las mejoras de las condiciones sanitarias de los países africanos fueron menores que en los demás países de la muestra.

Como ya se ha indicado, el impacto del gasto social como reductor de la pobreza depende en gran medida de la asignación intrasectorial de ese gasto. En un repaso anterior de la situación de los países SAE/SRAE en el período 1986-95, Abed y otros (1998) señalaron que la distribución de los beneficios derivados del gasto social favorecía desproporcionalmente a los grupos de ingreso más elevado. La capacidad de los grupos de alto ingreso para atraer una participación desproporcionada de los beneficios derivados de ese gasto puede que obedezca al sesgo urbano de la provisión de servicios sociales6. En el sector de la educación, el 20% más pobre de la población en un grupo de ocho países recibía en promedio el 13% de los beneficios, frente al 32% que recibía el 20% más rico. Para mejorar la incidencia de los beneficios, los gobiernos deberían gastar más en educación primaria e imponer cargos al usuario de la enseñanza terciaria, en combinación con un sistema de ayuda financiera para los estudiantes más pobres. En los cinco países SAE/SRAE para los que se dispone de datos sobre condiciones sanitarias, el 20% más pobre de la población recibe en promedio sólo el 12% de los beneficios derivados del gasto total en atención médica, frente al 30% recibido por el 20% más rico (véase Abed y otros, 1998). Una vez más, los países podrían mejorar la incidencia de beneficios si hicieran hincapié en los servicios de atención médica primaria y preventiva, y se centrasen menos en el cuidado de carácter curativo y hospitalario. Los resultados obtenidos por Abed y otros (1998) se ven corroborados por el análisis más reciente de Gupta, Clements y Tiongson (de próxima publicación). En una muestra de 46 países, la participación media de la enseñanza terciaria en el gasto de educación se situó en el 21%, correspondiendo a los países asiáticos la participación más baja. Si bien es difícil determinar cuál debe ser la participación sectorial apropiada del gasto en educación, es de destacar que son los países asiáticos con programas respaldados por el FMI los que han registrado la mejora más significativa en los indicadores de educación. En este mismo estudio se vio que, en una muestra de 33 países, el 60% del gasto en salud lo absorbía el elevado costo de tipo curativo, encontrándose la participación más elevada en los países de África al sur del Sahara. Este resultado podría explicar en parte el motivo de que las mejoras en los indicadores generales de salud en los países con programas hayan sido más limitados en los países africanos.

El director gerente del FMI ha pedido recientemente al personal de la institución que mejore la recopilación de datos sobre gasto en salud y educación y lleve a cabo el seguimiento de la evolución de los indicadores sociales básicos en las economías en desarrollo y transición. El Directorio Ejecutivo ha solicitado que el personal preste atención especial al gasto social y los indicadores sociales en la mayoría de los países pobres muy endeudados (véase Fondo Monetario Internacional, 1997c) que reciben asistencia acogida a una iniciativa puesta en marcha por el FMI y el Banco Mundial.

Gasto militar

El gasto militar excesivo puede desplazar la inversión privada u otro gasto público más productivo, con un posible efecto adverso sobre el crecimiento (Knight, Loayza y Villanueva, 1966). En estudios recientes se confirma también que, en los países donde se ha registrado un fuerte incremento de los gastos militares, ha crecido el déficit presupuestario y ha disminuido la inversión pública (Gupta, Schiff y Clements, 1996). En consecuencia, el FMI aconseja frecuentemente a los países que revisen el gasto militar con el objeto de identificar un posible ahorro presupuestario.

En los últimos años se ha conseguido un progreso alentador (Gupta, Clements y Ruggiero, 1997; Gupta, McDonald y Ruggiero, 1998). En los países en desarrollo con programas respaldados por el FMI, el descenso del gasto militar (observado a escala mundial) ha sido aún más rápido, aunque hay que ser cauteloso a la hora de atribuir la caída únicamente a los programas. Por término medio, el gasto militar en esos países disminuyó en 2,5 puntos porcentuales del PIB entre 1990 y 1997, frente al descenso de 1,3 puntos porcentuales en los países en desarrollo sin programa respaldado por el FMI. La mayor caída registrada en los países con programa se debe principalmente a la disminución relativamente más rápida ocurrida en el gasto militar de las economías en transición (es decir, los países que antes contaban con una economía de planificación central y están en transición hacia economías de mercado). El descenso del gasto militar ha permitido el crecimiento del gasto social. En 1990—96, los 52 países para los cuales se dispone de datos congruentes redujeron su gasto militar, en promedio, 3,1 puntos porcentuales del gasto total, mientras que, en promedio, el gasto social ha crecido 1,2 puntos porcentuales.

Otros aspectos de la composición del gasto

El examen de los resultados conseguidos por los 36 países en el período 1986—95 indicó que, por lo general, los programas respaldados con recursos del SAE/SRAE procuraron mantener aproximadamente el nivel del gasto total como proporción del PIB (véanse el cuadro 3 y el gráfico 4) transfiriendo al mismo tiempo el gasto de la vertiente del gasto corriente a la del gasto de capital. En relación con el promedio de tres años anterior al programa, se fijó el objetivo de un incremento de aproximadamente 1,4 puntos porcentuales del PIB para el gasto de capital y la concesión neta de préstamos. Este incremento del gasto de capital se vería facilitado por una reducción media del gasto corriente del orden de 2,2 puntos porcentuales, previéndose un ahorro de desembolsos presupuestarios por recorte del nivel excesivo de empleo en el sector público y de subvenciones y transferencias ineficientes. En la práctica, esos países lograron un avance significativo a efectos de cambiar la composición del gasto en favor de los desembolsos de capital, aunque en menor medida de lo que se había programado. En comparación con el promedio de tres años anterior al programa y el último año para el cual se dispone de datos, la proporción del gasto de capital y la concesión neta de préstamos se elevó en alrededor de 2,6 puntos porcentuales, al tiempo que disminuyó la parte del gasto absorbida por sueldos y salarios y también por subvenciones y transferencias (véanse el cuadro 3 y el gráfico 4).

Cuadro 3.Resumen del Gasto, por Clasificación Económica, en los Países SAE/SRAE
Promedio de tres anos añterior al programaAño anterior al programaMeta media del programaÚltimo año (1994 ó 1995)Último año menos promedio de tres años anterior al programaÚltimo año menos año anterior al programaTamaño de la muestra1
(Porcentaje del PIB)2
Gasto total yw concesión neta de préstamos29,027,628,226,2−2,8−1,436
Gasto corriente20,919,718,717,9−3,0−1,836
Bienes y servicios13,612,611,911,1−2,5−1,528
Salarios y sueldos7,16,56,16,2−0,9−0,333
Otros6,35,86,04,9−1,4−0,928
Intereses4,03,94,03,6−0,4−0,335
Subvenciones y transferencias4,43,93,23,2−1,2−0,729
Otros3,93,95,13,60,3−0,321
Gasto de capital y concesión neta de préstamos7,97,79,38,10,20,436
(Porcentaje del gasto total y de la concesión neta de préstamos)
Gasto total y concesión neta de préstamos
Gasto corriente70,569,665,467,8−2,7−1,836
Bienes y servicios44,443,440,540,9−3,5−2,528
Salarios y sueldos24,923,722,423,5−1,4−0,233
Otros19,719,919,518,0−1,7−1,929
Intereses12,312,413,513,51,21,035
Subvenciones y transferencias12,412,69,611,4−1,0−1,231
Otros16,115,917,915,3−0,8−0,620
Gasto de capital y concesión neta die préstamos28,929,734,031,52,61,836
Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal del FMI.

Número de países para los cuales se dispone de datos en una tategoría de ga^Ki dudu. Si el tamaño de la muesfira varia para Jas díferenles columnas, se utiliza el valor más alto.

La suma de los componentes del gasto puede no corresponder con los leíales debido a la variación en el lamano de la muestra.

Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal del FMI.

Número de países para los cuales se dispone de datos en una tategoría de ga^Ki dudu. Si el tamaño de la muesfira varia para Jas díferenles columnas, se utiliza el valor más alto.

La suma de los componentes del gasto puede no corresponder con los leíales debido a la variación en el lamano de la muestra.

Gráfico 4.Gasto Público en Programas al Amparo del SAE/SRAE

(Porcentaje del PIB)

Fuente: cuadro 3.

11994. 1995 ó 1996.

Redes de protección social

Aunque los problemas que plantean los datos hacen difícil que se pueda distinguir entre las subvenciones destinadas como ayuda a los pobres y las que sirven con fines de política general, varios países lograron mejorar la eficiencia del gasto en subvenciones y transferencias reduciendo durante 1986—95 las subvenciones de tipo general y aumentando el gasto en redes de protección social focalizadas. Como resultado en parte de esa reducción (sobre todo en las economías en transición), el gasto en subvenciones y transferencias en el grupo de 36 países SAE/SRAE disminuyó en alrededor de un 1% del gasto total entre el último año para el que se dispone de datos y el promedio de los tres años anterior al programa. Algunos países congelaron temporalmente el precio de los artículos de primera necesidad tras una devaluación importante del tipo de cambio, mientras que otros pusieron en marcha programas para transferir ingresos a los pobres durante el período de reforma.

Cuando la reforma del cuerpo de funcionarios públicos significó un recorte de personal, la mayoría de los países establecieron planes de indemnización para los que se quedaron sin empleo, y se facilitaron los empréstitos para las empresas pequeñas, a menudo con apoyo del financiamiento de los donantes. Se iniciaron también obras públicas o programas de “alimentos a cambio de trabajo” para ofrecer apoyo a los desempleados, a los afectados adversamente por las menores oportunidades de trabajo y a los soldados que fueron licenciados debido a los programas de desmovilización militar. En algunos países, parte de los ingresos obtenidos de la privatización se destinó a indemnizar a los trabajadores excedentarios de las empresas privatizadas.

Los países que han puesto en marcha la reforma de los programas de asistencia social vigentes y que han establecido nuevas redes de protección han encarado diversas dificultades con resultados frecuentemente dispares. En primer lugar, la debilidad de las estructuras administrativas y la falta de instrumentos adecuados para la política social han limitado la implementación de redes de protección eficientes en función de su costo, sobre todo si los sectores pobres se encontraban en zonas geográficamente aisladas. Además, debido a la falta de datos, ha sido a veces difícil evaluar la eficacia de las redes de protección social para alcanzar a quienes se quiere ayudar. En algunos países, el apoyo político para establecer y reformar las redes de protección social ha sido a veces insuficiente, de forma que las redes de protección social continúan teniendo beneficiarios que no se justifican. Por último, al debilitarse la base tributaria, han desaparecido fuentes de financiamiento de las prestaciones sociales en algunos países en transición (Chu y Gupta, 1996).

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