Article

Panorama regional: Ahorro y gasto de los países africanos exportadores de petróleo

Author(s):
International Monetary Fund. External Relations Dept.
Published Date:
June 2007
Share
  • ShareShare
Show Summary Details

Los precios del petróleo rozan máximos históricos desde hace más de dos años y los países productores se han beneficiado de exportaciones e ingresos astronómicos. En África, un nivel elevado de precios suele ir acompañado de un aumento de la producción, ya que los yacimientos alejados se vuelven económicamente viables. Las arcas de los Estados están colmadas, y esta bonanza representa para África una oportunidad para enfrentar problemas espinosos y de larga data y para asestar un golpe decisivo a la pobreza. Pero la historia muestra lo difícil que es usar los recursos naturales de manera eficaz y productiva.

Muchos de los auges petroleros del pasado promovieron el derroche y la corrupción, en vez del crecimiento y la reducción de la pobreza. Esta vez, numerosos exportadores están usando estos ingresos extraordinarios para recortar deudas, acumular reservas y mantener el aumento del gasto dentro de límites relativamente prudentes. Sin embargo, la presión crece y los países africanos tienen por delante la ardua tarea de encontrar un equilibrio óptimo entre ahorro y gasto que beneficie a la sociedad de hoy y a las generaciones de mañana.

En el último informe sobre las perspectivas regionales de África subsahariana y en un estudio publicado hace poco, el FMI aborda algunos de los retos macroeconómicos más destacados para la política fiscal. Los auges petroleros engendran una problemática muy especial, ya que crean la expectativa de ver atendidas las necesidades sociales apremiantes y subsanada la fragilidad de la infraestructura pública gracias a la riqueza repentina que producen. Pero si el gasto público aumenta con demasiada rapidez, genera riesgos macroeconómicos considerables, a corto y a largo plazo. Para evitar una repetición de los ciclos de expansión y colapso del pasado, los productores de petróleo deben tener en cuenta la sustentabilidad fiscal a largo plazo, las presiones macroeconómicas a corto plazo y la capacidad institucional de absorción.

Cuando se agote el petróleo en África subsahariana

Los países podrán sustentar los déficits no petroleros indefinidamente invirtiendo el excedente de ingresos que produce el petróleo hasta que se agoten1.

(Déficit primario no petrolero, 2003–45)2

Citation: 36, 9; 10.5089/9781451973372.023.A007

Fuente: FMI, Working Paper No. 07/107.

1 Supone una tasa de rentabilidad financiera de la inversión de 3,2%.

2 Gasto no petrolero menos ingreso no petrolero como porcentaje del PIB.

La sustentabilidad fiscal a largo plazo y la definición del espacio fiscal

La abundancia de ingresos petroleros crea la ilusión de que ya no hay restricciones presupuestarias. Si las reservas petroleras fueran ilimitadas, entonces los gobiernos podrían consumir directamente todos los ingresos que generan. Pero estos recursos se van agotando poco a poco y llegará el día en el que las reservas habrán desaparecido. Por eso, los gobiernos deben mantener superávits durante las épocas de producción e invertirlos en otras fuentes de riqueza como activos financieros o inversiones públicas productivas, generando así un rendimiento que pueda cubrir indefinidamente la diferencia entre un nivel razonable de gasto público y los ingresos percibidos después de que se haya agotado el petróleo.

De ahí la importancia de que las autoridades fijen un punto de referencia claro para distinguir entre políticas previsoras sólidas y las motivadas únicamente por la demanda inmediata. Un estudio del FMI titulado “Old Curses, New Approaches? Fiscal Benchmarks for Oil-Producing Countries in Sub-Saharan Africa” usa un modelo formal para estimar las trayectorias fiscales que deberían seguir los países petroleros de África subsahariana a fin de que el gasto público no petrolero se mantenga constante como porcentaje del PIB no petrolero en el futuro próximo. Mientras se dispone de ingresos petroleros, ese punto de referencia produce superávits que se vuelcan en inversiones; una vez que el petróleo se agota, el producto de esas inversiones permite mantener el nivel de gasto inicial.

Tomados como grupo, los países petroleros de África subsahariana—Angola, Camerún, Chad, Côte d’Ivoire, Gabón, Guinea Ecuatorial, Nigeria y la República del Congo—registraron un déficit primario (excluido el pago de intereses) no petrolero equivalente al 27% del PIB no petrolero en 2004–06. Las simulaciones del modelo muestran que aun si los precios del petróleo permanecieran a los máximos actuales, el conjunto de productores no podría continuar indefinidamente con el mismo nivel de gasto público (véase el gráfico). El modelo estima que el déficit no petrolero permanentemente sustentable va de 11%—partiendo de la hipótesis más conservadora, en la cual se explotan únicamente los yacimientos conocidos hasta hoy—a 22%, suponiendo que se exploten también la mitad de los yacimientos petrolíferos “probables” y, en el caso del gas, la mitad de los yacimientos conocidos y un cuarto de los yacimientos probables.

La situación fiscal individual de estos países se encuentra considerablemente dispersa en torno a la simulación agregada; en otras palabras, si se aplican los supuestos básicos, las finanzas públicas no son sustentables en ninguno de los principales productores de petróleo. Pero estos puntos de referencia no son inmutables. Toda estimación de un déficit fiscal financiable ad infinitum contiene variables cargadas de incertidumbre que están más allá del control del gobierno (los yacimientos y los precios del petróleo) o que son en parte resultado de políticas en marcha (la tasa de rentabilidad financiera, la productividad de la inversión pública). Las políticas previsoras encaminadas a elevar las tasas de rentabilidad de la inversión financiera, social y en infraestructura contribuirían a ampliar el volumen disponible de recursos fiscales sostenibles.

Determinación de la capacidad de absorción

Una escalada abrupta del gasto público podría plantear riesgos inflacionarios considerables y causar una apreciación rápida del tipo de cambio real, provocando una merma en la competitividad internacional de la economía no petrolera. Pero la magnitud de estos efectos depende de muchos factores, como el margen para externalizar el nuevo gasto o la capacidad para absorberlo a través de la oferta. A fin de aliviar las presiones inflacionarias y subsanar la pérdida de competitividad internacional, el banco central puede vender divisas (si el régimen cambiario es flexible) y absorber un porcentaje sustancial de la liquidez. Al mismo tiempo, el gobierno puede tomar medidas para mejorar la respuesta de la oferta a mediano plazo (creando un clima de negocios más propicio) y consolidar las instituciones fiscales de modo tal que la inversión pública remedie los estrangulamientos que traban la actividad privada.

Administración pública deficiente

Según cuatro indicadores, los gobiernos de los países petroleros de África subsahariana van a la zaga no solo de los productores de petróleo de otras regiones, sino también de los países de su propia región que no producen petróleo1.

Calidad de la administración presupuestaria y financieraEficiencia de la movilización de negociosCalidad de la administración públicaTransparencia, rendición de cuentas y corrupción en el sector público
Productores de petróleo de África subsahariana2,93,22,52,4
Productores de petróleo de otras regiones3,33,53,02,9
No productores de petróleo de África subsahariana3,13,42,92,8
Fuente: Banco Mundial, índice de distribución de recursos de la AIF, 2005.

Escala: 1=mínimo, 6=máximo.

Fuente: Banco Mundial, índice de distribución de recursos de la AIF, 2005.

Escala: 1=mínimo, 6=máximo.

Fortalecimiento de la capacidad administrativa

Los países ricos en petróleo enfrentan dificultades particulares al administrar las finanzas públicas, ya que deben evitar que el gasto adicional supere la capacidad institucional y los mecanismos de control presupuestario, que por lo general no están del todo desarrollados. Muchos de los exportadores han robustecido la planificación y la elaboración presupuestaria para cumplir con sus metas fiscales. Con ese propósito, los gobiernos de varios países productores de África subsahariana están intentando priorizar el gasto dentro de un marco a mediano plazo. Además, para que el gasto público sea eficaz, debe ser de buena calidad e ir acompañado de una ejecución estricta de los presupuestos aprobados. En ese sentido, la publicación regular de datos sobre la administración de los ingresos y la gestión del gasto promueve la transparencia y la rendición de cuentas, y facilita una buena toma de decisiones internas. A través de la adopción de la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas, que contempla la verificación y publicación de los pagos de las empresas y los ingresos del Estado por la extracción de petróleo, gas y minerales, los países productores de petróleo de África subsahariana han avanzado considerablemente hacia una transparencia mayor. Pero no todos los obstáculos están superados (véase el cuadro).

La experiencia histórica, las comparaciones internacionales y los análisis económicos encierran grandes lecciones para África subsahariana sobre cómo evitar los tropiezos del pasado y aprovechar la excelente oportunidad del presente. El mayor desafío será resistir las presiones de gasto a corto plazo y afianzar las instituciones y las políticas para lograr un crecimiento sustentable a largo plazo y una reducción concreta de la pobreza.

Jan-Peter Olters

FMI, Departamento de África

Pueden adquirirse ejemplares, en inglés, de Regional Economic Outlook: Sub-Saharan Africa, abril de 2007, al precio de US$31, y ejemplares de IMF Working Paper No. 07/107 “Old Curses, New Approaches? Fiscal Benchmarks for Oil-Producing Countries in Sub-Saharan Africa”, de Jan-Peter Olters, al precio de US$18. Véanse las instrucciones de pedido en la pág. 144. El texto completo, en inglés, puede consultarse en www.imf.org.

Other Resources Citing This Publication