Front Matter

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Author(s):
Trevor Alleyne, and Mumtaz Hussain
Published Date:
May 2014
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    © 2013 International Monetary Fund

    Cataloging-in-Publication Data

    Joint Bank-Fund Library

    Energy subsidy reform in Sub-Saharan Africa: experiences and lessons—Washington, D.C.: International Monetary Fund, [2013] 73, 46 p.: col. ill., col. maps; cm.

    At head of title: African Department.

    Includes bibliographical references.

    ISBN: 978-1-48436-354-7 (English)

    ISBN: 978-1-47555-918-7 (French)

    1. Energy policy—Africa, Sub-Saharan. 2. Electric utilities—Government policy—Africa, Sub-Saharan. 3. Fuel—Prices—Africa, Sub-Saharan. 4. Poor—Energy assistance—Africa, Sub-Saharan. I. International Monetary Fund. African Department.

    HD9502.A357 E53 2013

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    Table des matières

    Résumé analytique

    Il est essentiel de procéder à la réforme des subventions aux carburants et à l’électricité en Afrique subsaharienne afin d’assurer l’approvisionnement énergétique dont la région aura besoin pour réaliser son potentiel de croissance. Bien que les subventions continuent d’absorber une large part des ressources publiques, la production d’électricité et l’accès aux services d’alimentation restent bien inférieurs dans les pays d’Afrique subsaharienne aux niveaux observés dans d’autres pays à faible revenu. Il existe un lien entre les subventions et ces résultats parce que les subventions à l’énergie entraînent au moins deux séries de problèmes. Premièrement, elles sont mal ciblées. Les subventions procurent des avantages à toutes les couches de la société, mais les principaux bénéficiaires sont les mieux nantis. Deuxièmement, les subventions découragent souvent la poursuite d’opérations de maintenance et d’investissement dans le secteur de l’énergie, ce qui a pour effet de perpétuer les pénuries et le manque d’accès. Il est donc essentiel de procéder à des réformes pour mieux utiliser les ressources budgétaires en les consacrant à des dépenses favorables aux populations pauvres et au développement et pour faciliter l’accroissement de la production d’électricité. Il est toutefois difficile de procéder à des réformes parce que la population doit être convaincue qu’elle tirera davantage profit de la réallocation des dépenses publiques à d’autres fins qu’elle ne souffrira de l’élimination des subventions. Les efforts de réforme doivent donc mettre l’accent sur la formulation de mesures crédibles permettant d’obtenir l’adhésion aux réformes

    Malgré les efforts en matière de réformes, les subventions énergétiques continuent d’absorber une large part des rares ressources publiques en Afrique subsaharienne (AfSS). Selon les estimations des services du FMI, le coût budgétaire des subventions aux carburants, compte tenu des subventions directes et des impôts non perçus, représentait 1,4 % du PIB de la région en 2012 (Annexe 1). Les déficits quasi-budgétaires des sociétés d’électricité publiques en Afrique subsaharienne, qui correspondent à l’écart entre les recettes effectives et les recettes nécessaires pour recouvrer l’intégralité des coûts d’exploitation des activités de production et l’amortissement du capital, s’élevaient à plus de 1,4 % du PIB en 2009–10 (Annexe 1).

    Les subventions énergétiques profitent essentiellement aux plus riches, mais leur élimination pénaliserait également les populations pauvres. Les subventions énergétiques profitent aux segments de la population appartenant aux groupes de revenus les plus élevés parce que ce sont ceux qui consomment le plus (graphique 11). Les subventions à l’électricité sont particulièrement régressives puisque ce sont essentiellement les segments de population les plus riches qui sont raccordés au réseau. Néanmoins, l’élimination des subventions (en l’absence de mesures compensatoires) aurait un impact notable sur le bien-être des populations pauvres parce que la part de l’énergie dans la consommation totale des ménages est la même pour les pauvres et pour les riches même s’il existe d’importantes différences entre les produits consommés par les différentes classes sociales (Tableau 3).

    Les subventions à l’énergie ont un impact défavorable sur l’efficience économique, en particulier sur l’allocation des ressources, la concurrence et la croissance. Les subventions à l’énergie peuvent entraîner une mauvaise allocation des ressources en encourageant une consommation excessive. Elles peuvent évincer des dépenses publiques plus productives, comme en témoigne la relation négative entre les subventions aux carburants et les dépenses publiques au titre de la santé et de l’éducation (graphique 16). Mais surtout, la sous-tarification des produits et les subventions peuvent engendrer un cercle vicieux de sous-investissement, de piètre maintenance et d’approvisionnement insuffisant, notamment dans le secteur de l’électricité et dans celui du raffinage du pétrole. Dans le secteur de l’électricité, la persistance des pénuries et le manque d’accès accroissent encore les coûts, et élargissent l’écart entre les tarifs appliqués et les niveaux qui permettraient de recouvrer les coûts. L’infrastructure électrique est donc moins développée en Afrique que dans d’autres régions en développement et ne semble qu’évoluer très lentement en direction de celle des régions mieux équipées (graphique 18). Selon les estimations de la Banque mondiale, améliorer les services d’électricité pour les porter un niveau correspondant à celui du pays de la région affichant les meilleurs résultats permettrait d’accroître le taux de croissance annuel potentiel de la production de deux points de pourcentage en Afrique subsaharienne.

    Malgré leurs inconvénients, les subventions universelles à l’énergie prédominent pour diverses raisons. Une subvention énergétique est un mécanisme facile à mettre en place, qui n’exige que peu de capacités administratives et qui permet à l’État de fournir des avantages très visibles à d’importants segments de la population. Il se peut aussi qu’il n’existe pas d’autres mécanismes. Les autorités peuvent de surcroît adopter des subventions énergétiques pour protéger l’économie intérieure de brusques montées des prix ou pour élargir l’accès de la population à des sources d’énergie, ou encore tout simplement parce qu’il leur est difficile de contrôler les résultats financiers des sociétés énergétiques, en particulier celles qui appartiennent à l’État. Les subventions énergétiques sont plus courantes dans les pays exportateurs de pétrole parce que ces derniers ont les ressources nécessaires à cette fin, parce que les services assurés par leurs institutions sont de moindre qualité et/ou parce qu’ils souhaitent encourager l’établissement d’industries à forte intensité d’énergie. Par ailleurs, la population de certains pays peut estimer qu’elle est en droit d’acquérir des produits pétroliers à un prix inférieur aux cours mondiaux pour profiter de la manne pétrolière du pays, même si les produits raffinés sont importés.

    Plus les subventions s’enracinent avec le temps et plus l’opposition à leur retrait est forte. Cela vaut en particulier lorsque les avantages procurés par ces dernières ont été capitalisés, par exemple par suite de l’adoption par les entreprises de technologies et de matériels à forte intensité d’énergie. La possibilité de pertes à l’échelle de l’économie et l’impact du renchérissement de l’énergie sur l’inflation sont aussi des arguments généralement invoqués par ceux qui s’opposent à une réforme des subventions. Il s’est avéré encore plus difficile d’éliminer les subventions dans les pays exportateurs de pétrole parce qu’il est difficile de faire comprendre au public pourquoi il est important de vendre les produits à leur coût d’opportunité et non à leur coût de production.

    Plusieurs enseignements ressortent des études de cas de pays d’Afrique subsaharienne qui se sont efforcés de réduire les subventions énergétiques (ces études sont compilées dans un rapport complétant cette étude):

    • Premièrement, il est bon, pour lancer les réformes, d’agir de manière transparente et d’expliquer à la population quelle est l’ampleur des subventions énergétiques et qui en sont les bénéficiaires. Au Nigéria, les autorités ont fait valoir que le montant des subventions aux carburants (9,3 milliards de dollars, soit 4,1 % du PIB en 2011) était supérieur à celui des dépenses d’équipement pour justifier la réforme. Au Niger, c’est après avoir réalisé que les recettes fiscales pétrolières s’étaient contractées pour tomber de 1 % du PIB en 2005 à 0,3 % du PIB en 2010, que le Niger à commencé a mettre en oeuvre de nouvelles réformes. Le Ghana a entrepris de réaliser une analyse indépendante des impacts Sociaux et sur la pauvreté de telles réformes in 2003–4 et elle a publié ses résultats pour faire bien comprendre les coûts et l’incidence des subventions ainsi que les répercussions de leur élimination sur les différents groupes de population.

    • Deuxièmement, le succès des réformes dépend fondamentalement du soin accordé à leur préparation, notamment par le biais de l’éducation du public et de consultations avec les principales parties prenantes. Dans le cadre de la planification d’une réforme, il est important de définir clairement les objectifs et les buts, de recenser les principales parties prenantes et les principaux groupes d’intérêts et de formuler des stratégies pour répondre à leurs préoccupations. Au Kenya, les consultations tenues avec les syndicats ont permis de poursuivre la réforme de l’électricité sans licencier le personnel de l’entreprise. Les autorités sont en outre parvenues, à un stade initial du processus de réforme, à obtenir l’adhésion des gros consommateurs au relèvement des tarifs en s’engageant à utiliser les recettes supplémentaires dégagées pour élargir l’accès à l’électricité. En Namibie, le Groupe de travail national chargé de la déréglementation en 1996 a abordé le problème de la déréglementation des prix des carburants dans le cadre d’un vaste processus consultatif qui a débouché sur la publication d’un document officiel sur la politique énergétique en 1998.

    • Troisièmement, il semble qu’une démarche progressive et séquentielle des mesures soit le meilleur moyen de procéder à la réforme des subventions. Cela est notamment le cas lorsque les subventions sont importantes et existent depuis longtemps. Une démarche progressive donne aux consommateurs le temps de s’adapter et permet d’éviter une brusque montée des prix qui pourrait compromettre leur adhésion. Il est également préférable de suivre une démarche progressive lorsque les instruments disponibles pour fournir des mesures d’atténuation aux populations les plus nécessiteuses sont limités, et lorsque l’État a besoin d’un certain temps pour améliorer la qualité de ses dépenses et mettre en place des dispositifs de protection sociale. La Namibie n’a commencé à réduire l’ampleur des subventions aux carburants qu’en 2001, c’est-à-dire trois ans après l’adoption d’un document officiel établi par consensus sur la déréglementation des prix de l’énergie. Dans le domaine de l’électricité, il est nécessaire de procéder de manière progressive en raison de la complexité du processus de réforme. Le Kenya a procédé à l’élimination des subventions sur une période de sept à huit ans et est parvenu à son objectif en procédant à la fois au relèvement des tarifs, à l’amélioration des taux de recouvrement des factures et à la réduction des pertes techniques.

    • Quatrièmement, il est nécessaire d’avoir des institutions solides pour maintenir l’élan des réformes des subventions énergétiques. En Tanzanie, la mise en place d’une entité réglementaire spéciale, chargée non seulement de délivrer les permis et de formuler les réglementations techniques (par exemple sur les normes de qualité des carburants), mais aussi de tenir le public constamment informé sur les prix (en vigueur et antérieurs) et la structure des prix, et de veiller au bon fonctionnement du marché (par exemple en menant des enquêtes sur les accusations de collusion concernant le niveau des prix) semble avoir contribué dans une large mesure au maintien des réformes des subventions aux carburants..

    • Cinquièmement, pour réduire durablement les subventions à l’électricité, il n’est pas possible de se contenter de relever les tarifs. Pour rompre le cercle vicieux du sous-investissement, d’une maintenance déficiente et de coûts élevés, il est nécessaire de créer un cadre propice à l’exploitation des possibilités considérables de réaliser des gains d’efficience. De nombreux pays d’Afrique subsaharienne ont une dette publique peu élevée, de sorte qu’il leur est possible de réaliser d’importants investissements dans des sources de production énergétiques moins coûteuses. Les systèmes de production et de groupements de distribution régionaux peuvent également générer d’importantes économies d’échelle. Les sociétés de distribution d’énergie publiques et privées disposent d’une latitude considérable pour réduire les pertes de distribution et améliorer les taux de recouvrement des recettes. Enfin, la mise en place d’un organe de réglementation indépendant, solide et compétent peut contribuer de manière cruciale à déterminer dans quelle mesure l’élimination de la subvention doit s’effectuer par le biais d’un ajustement des tarifs et par le biais de la maîtrise des coûts.

    • Enfin, il est essentiel que l’engagement pris par les pouvoirs publics de dédommager les groupes vulnérables et d’utiliser les économies permises par la réforme des subventions pour mener des interventions de développement bien ciblées soit crédible pour que la réforme des subventions énergétiques puisse aboutir. Dans le cas des subventions à l’électricité, il semble qu’associer la réforme des subventions à des améliorations des services d’approvisionnement, notamment la mise en place de nouvelles capacités et l’amélioration de la fiabilité du service, accroisse la probabilité de succès (Kenya). Le Kenya assure également un tarif de «consommation de première nécessité» (inférieur au coût) pour les ménages qui consomment moins de 50 kWh par mois (ce tarif est subventionné par les taux plus élevés imposés aux plus gros consommateurs), et il utilise des subventions financées par les bailleurs de fonds pour assurer le raccordement des ménages pauvres au réseau. Les transferts monétaires conditionnels sont le meilleur instrument qui puisse être utilisé pour atténuer l’impact du niveau élevé des prix de l’électricité sur les populations pauvres. Il peut toutefois ne pas être possible d’utiliser un tel instrument à brève échéance par suite de contraintes administratives. Diverses méthodes ont été adoptées à cette fin. Par exemple, au Niger et au Ghana, les autorités ont mis en place une subvention pour les transports publics afin de maintenir leur coût à un niveau abordable pour les populations pauvres malgré la hausse des prix du pétrole.

    Introduction

    La réforme des subventions énergétiques est une question importante et complexe pour les pays d’Afrique subsaharienne. Un nombre relativement important d’études théoriques et empiriques yont été consacrées. Si ce rapport s’inspire de ces études, il examine toutefois plus précisément la situation des pays d’Afrique subsaharienne de manière à répondre aux questions suivantes: pourquoi est-il important de réduire les subventions énergétiques? Quelles sont les difficultés que pose la réforme des subventions énergétiques? Quel est le meilleur moyen de mettre en oeuvre une telle réforme? Ce rapport se fonde sur diverses sources d’information sur les pays d’Afrique subsaharienne et notamment des évaluations quantitatives, des enquêtes et des études de cas particuliers (mais standardisées).

    Le rapport est structuré comme suit. Le chapitre I présente un résumé analytique. Le chapitre II examine certains concepts se rapportant aux subventions énergétiques en Afrique subsaharienne, leurs coûts (quasi-budgétaires), les effets de leur répartition et leur impact sur l’efficacité économique. Le chapitre III met l’accent sur les questions stratégiques associées à la réforme du secteur de l’électricité et aux subventions afférentes, tandis que le chapitre IV présente une stratégie de réforme des subventions énergétiques. Un document complémentaire reprend les enseignements tirés d’un certain nombre d’études de cas de réforme des subventions énergétiques—Ghana, Namibie, Niger, Nigéria (carburants); Kenya, Ouganda (électricité).

    Ce rapport a été rédigé par une équipe des services du FMI composée de Trevor Alleyne, Christian Josz, Sukhwinder Singh, Mauricio Villafuerte, Javier Arze del Granado, Antonio David, Philippe Egoume-Bossogo, Farayi Gwenhamo, Mumtaz Hussain, Clara Mira, Anton Op de Beke, Edgardo Ruggiero, Slavi Slavov et Geneviève Verdier. Les travaux d’assistance de recherche ont été réalisés par Promise Kamanga, Brian Moon et Douglas Shapiro. Un appui administratif a été assuré par Edison Narvaez. Certains résultats préliminaires ont été présentés lors du séminaire ministériel sur les subventions énergétiques en Afrique subsaharienne à l’occasion des Assemblées annuelles de 2012 du FMI et de la Banque mondiale à Tokyo. Ce rapport a également été utilisé dans le cadre de la préparation d’une étude conjointe du Départment des finances publiques, du Départment Afrique et du Départment Moyen. Orient et Asie centrale du FMI intitulée « Réforme des subventions à l’énergie: enseignements et conséquences » qui a été publiée en mars 2013.

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