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Author(s):
Agnes Belaisch, Charles Collyns, Paula De Masi, Guy Meredith, Anoop Singh, Reva Krieger, and Robert Rennhack
Published Date:
May 2005
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    © 2005 International Monetary Fund

    Edición en inglés

    Producción: División de Servicios Multimedia del FMI

    Gráficos: Jorge Salazar

    Composición gráfica: Alicia Etchebarne-Bourdin

    Edición en español

    División de Español

    Departamento de Tecnología y

    Servicios Generales del FMI

    Cataloging-in-Publication Data

    Stabilization and reform in Latin America: a macroeconomic perspective on the experience since the early 1990s/Anoop Singh … [et al.]—Washington, D.C.: International Monetary Fund, 2005.

    p. cm.—(Occasional paper); 238

    Incluye referencias bibliográficas.

    ISBN 1-58906-433-X

    1. Latin America—Economic policy. 2. Latin America—Economic conditions. 3. International Monetary Fund—Latin America. I. Singh, Anoop. II. Occasional paper (International Monetary Fund); no. 238.

    HC123.S73 2005

    Precio: US$25

    (US$22 para catedráticos y

    estudiantes universitarios)

    Solicítese a:

    International Monetary Fund, Publication Services

    700 19th Street, N.W., Washington, D.C. 20431, EE.UU.

    Tel.: (202) 623-7430 Telefax: (202) 623-7201

    Correo electrónico: publications@imf.org

    Internet: http://www.imf.org

    en papel reciclado

    Índice

    En la publicación se utilizan los siguientes símbolos:

    … Indica que no se dispone de datos.

    — Señala que la cifra es cero o menos de la mitad del último dígito indicado, o que no existe la partida.

    – Se usa entre años y meses (por ejemplo, 1997–98 o enero–junio) a fin de indicar el total de años o meses comprendidos, incluidos los años o meses mencionados.

    / Se emplea entre años (por ejemplo, 1997/98) para indicar un ejercicio fiscal (financiero).

    “n.d.” indica no disponible.

    En algunos casos el total no coincide con la suma de los componentes debido al redondeo de las cifras.

    En esta publicación, el término “país” no se refiere en todos los casos a una entidad territorial que constituya un Estado conforme al derecho y la práctica internacionales; el término puede designar también algunas entidades territoriales que no son Estados, pero sobre las cuales se mantienen y publican datos estadísticos a nivel internacional en forma separada e independiente.

    Prólogo

    Los años ochenta, considerados como una “década perdida” para América Latina, dieron impulso a una ola de programas de reforma que comenzaron a aplicarse a comienzos de la década siguiente. Aun así, los años noventa también fueron decepcionantes. La mayoría de los países creció a un ritmo muy inferior a su potencial, de modo que la reducción de la pobreza continuó siendo un objetivo imposible de alcanzar. Varios sufrieron crisis que golpearon al sistema monetario y a la cuenta de capital.

    El presente estudio intenta analizar qué fue lo que salió mal y por qué motivo, y también extraer lecciones para el futuro. ¿Por qué han sido tan bajas las tasas de crecimiento? ¿Por qué les resultó imposible a tantos países latinoamericanos conservar la confianza de los mercados financieros internacionales? Y, ¿cuáles son las consecuencias de los fracasos de la década de 1990 para la política económica?

    En mucho tiempo las perspectivas económicas a corto plazo de América Latina no han sido tan promisorias como ahora. Paralelamente a la reactivación de la economía mundial, la de la mayoría de los países de la región, tras dos años de debilidad, está bien encaminada. Este estudio coincide con una importante coyuntura, ya que es más fácil hacer frente a las fragilidades económicas subyacentes y emprender reformas cuando el panorama es más prometedor.

    Pero las reformas deben estar cuidadosamente focalizadas para poder lograr una estabilidad macroeconómica que permita resistir mejor los shocks externos y sustentar tasas de crecimiento más elevadas que conlleven a una reducción de la pobreza. Identificando en qué ambitos resultaron insuficientes las reformas o cuáles quedaron truncadas, este estudio intenta ayudar a las autoridades a evitar los fracasos de la década de 1990 y encauzar a América Latina por la senda de un crecimiento sostenible y más rápido.

    Anne O. Krueger

    Primera Subdirectora Gerente

    Fondo Monetario Internacional

    Prefacio

    Este estudio, en el que participaron Agnès Belaisch, Charles Collyns, Paula De Masi, Reva Krieger, Guy Meredith y Robert Rennhack, fue elaborado bajo la dirección de Anoop Singh, Director del Departamento del Hemisferio Occidental.

    Muchos otros miembros del personal técnico del Departamento del Hemisferio Occidental y de otros departamentos del FMI aportaron sus valiosos conocimientos y experiencia técnica sobre una variedad de temas, y contribuyeron a individualizar y organizar las fuentes de datos en distintas etapas de la preparación del informe. Entre ellos, desearíamos expresar nuestro especial agradecimiento a Geoffrey Bannister, Nigel Chalk, Martine Guerguil, Lorenzo Giorgianni, Graham Ingham, Eliot Kalter, Hans Peter Lankes, Alex Lehmann, Saúl Lizondo, Ousmene Mandeng, Jorge Márquez-Ruarte, Steven Phillips, Markus Rodlauer, Alfred Schipke, Ricardo Velloso, Andy Wolfe y Philip Young.

    Los autores desean reconocer la valiosa colaboración recibida de los asistentes administrativos —en particular Lita Ali, Alfred Go, Elena Pinillos y Carolina Worthington— y los auxiliares de investigación —Victor Culiuc, Bruce Culmer, Genevieve Mendiola, Andrew Swiston y Gustavo Ramírez— del Departamento del Hemisferio Occidental. Paul Gleason, del Departamento de Relaciones Externas, editó el manuscrito en inglés y coordinó la producción de su publicación.

    El estudio pasó por un proceso de revisión interna y externa, sin que ello implique responsabilidad alguna de los revisores por el análisis y las opiniones que aquí se presentan. Desearíamos expresar nuestro especial reconocimiento a Anne Krueger, Agustín Carstens, Guillermo Le Fort, Luis Martí, Murilo Portugal y Roberto Steiner por sus detallados comentarios. También aparecen aquí reflejadas las conversaciones que mantuvimos con Horst Köhler, ex Director Gerente del FMI, y en la etapa de elaboración del estudio, con Eduardo Aninat, ex Subdirector Gerente. Finalmente, desearíamos hacer constar nuestro agradecimiento por las observaciones sobre el alcance y el contenido del estudio, en distintas etapas de su preparación, que hemos recibido de varios distinguidos expertos externos; entre ellos Javier Comboni, Vittorio Corbo, David de Ferranti, Sebastián Edwards, Dennis Flannery, Pablo Guidotti, Arnold Harberger, Roberto Junguito, Guillermo Perry y John Williamson.

    Las opiniones vertidas en estas páginas, así como los posibles errores, son responsabilidad exclusiva de los autores y no reflejan necesariamente el punto de vista del Fondo Monetario Internacional, de sus directores ejecutivos, ni de las autoridades nacionales.

    Resumen general

    Balance de situación

    Originalmente, los resultados de las reformas económicas emprendidas a fines de los años ochenta y principios de los noventa fueron prometedores. Los planes de estabilización redujeron rápidamente la inflación: un logro que aún perdura (cuadro RG.1 y gráfico RG.1). El crecimiento real se aceleró en la primera mitad de la década de 1990 y los indicadores sociales comenzaron a mejorar. Las condiciones externas imperantes en los primeros años de la década también contribuyeron a este repunte de la economía regional, ya que la debilidad cíclica de los países industriales fue uno de los factores que engrosaron las corrientes de capital encauzadas hacia América Latina.

    Cuadro RG1.América Latina: Indicadores de la política económica, 1992 y 2002
    19922002
    Número de paísesProporción del PIB (porcentaje)Número de paísesProporción del PIB (porcentaje)
    Inflación1
    Baja < 10%32,31282,5
    10%-20%21,933,0
    Elevada > 20%1295,9214,5
    Dolarización (proporción de los depósitos en dólares)
    Elevada > 50%34,9920,3
    < 50%1495,1879,7
    Deuda pública/PIB (porcentaje)
    Elevada > 40%950,41597,9
    25%–40%524,00,7
    < 25%325,71,3
    Exportaciones/PIB (porcentaje)
    Elevada > 25%711,91023,7
    < 25%1088,1776,3
    Flexibilidad cambiaria2
    Inflexible1355,01013,0
    Flexible445,0787,0
    Índice de percepción de la corrupción3
    Más corrupción que en la mediana de la muestra1381,91252,8
    Menos corrupción que en la mediana de la muestra418,1547,2
    Fuentes: FMI, base de datos de Perspectivas de la economía mundial; Reinhart y Rogoff (2002), y Transparency International.Nota: Los países que abarca el cuadro son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.

    La columna de 1992 muestra la inflación promedio durante 1981–92.

    Según la reclasificación de facto de los regímenes cambiarios elaborada por Reinhart y Rogoff (2002). Son sistemas flexibles la flotación libre y la flotación controlada. Todos los demás son sistemas inflexibles; a saber, dolarización oficial, caja de conversión, tipo fijo, banda, paridad móvil y banda móvil.

    Elaborado por Transparency International. En la columna de 1992, el índice es un promedio del período 1988–92.

    Gráfico RG1.América Latina: Inflación 1

    (Variación porcentual anual)

    Fuente: FMI, base de datos de Perspectivas de la economía mundial.

    1 Índice de precios al consumidor.

    Pero estas mejoras no subsistieron. La persistente volatilidad macroeconómica y las repetidas crisis financieras contribuyeron a los vuelcos que sufrió la cuenta de capital y a la desaceleración del crecimiento en los años siguientes, que culminaron en las crisis de 2001–02. El PIB real per cápita de la región permaneció estancado durante el período 1998–2003 (cuadro RG.2).

    Cuadro RG2.Países seleccionados de América Latina: PIB real per cápita, 1998–2003(Variación porcentual anual promedio)
    América Latina–0,1
    Argentina–2,6
    Bolivia0,1
    Brasil0,0
    Chile1,1
    Colombia–0,9
    Ecuador–0,3
    México1,3
    Perú0,3
    Uruguay–2,7
    Venezuela–4,9
    Fuente: FMI, base de datos de Perspectivas de la economía mundial.

    Las tendencias de pobreza y desigualdad del ingreso no experimentaron una mejora sustancial durante la última década. En un principio, las tasas de pobreza disminuyeron respecto de los picos registrados a fines de la década de 1980, pero dejaron de bajar cuando la actividad económica se paralizó (cuadro RG.3). La desigualdad del ingreso, por su parte, sigue siendo muy elevada en América Latina si se la compara con los niveles internacionales, y es un factor que atenta contra el respaldo a las reformas de mercado y contra la confianza en las instituciones públicas.

    Cuadro RG3.América Latina: Incidencia de la pobreza 1(Porcentaje de la población)
    19902000200120022003
    Pobreza48,342,443,144,044,4
    Indigencia22,518,118,519,420,0
    Fuente: Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

    Los datos de 2003 son estimaciones. Las tasas de pobreza están calculadas de acuerdo con el método del costo de las necesidades básicas, que fija una línea de pobreza basada en el costo de una canasta básica de alimentos. Para más detalles, véase CEPAL (2001).

    Estos reveses fueron producto tanto de shocks externos como de vulnerabilidades internas. Desde el punto de vista externo, las condiciones favorables con las que comenzó la década de 1990 se empañaron debido al alza de las tasas de interés en Estados Unidos y a la tambaleante confianza de los inversionistas, que causó un brusco cambio de dirección en las corrientes de capital. Desde el punto de vista interno, del lado macroeconómico, la inflexibilidad cambiaria no estaba debidamente respaldada por políticas fiscales y estructurales, y al mismo tiempo promovía desfases en los balances y la dolarización informal. El crecimiento de las exportaciones no mantuvo el mismo ritmo que las corrientes de capital, lo cual agudizó las vulnerabilidades. Sumados, estos factores crearon una estructura macroeconómica y financiera sumamente expuesta a los shocks externos e internos, y también sensible a las fluctuaciones de la confianza de los mercados.

    Vistas desde una perspectiva institucional y estructural, las reformas fueron desiguales y quedaron inconclusas. Las medidas con un costo inicial bajo, como la privatización, avanzaron más que las reformas que prometían mayores beneficios a largo plazo, como el afianzamiento de las instituciones macroeconómicas y laborales y el fortalecimiento de los sistemas jurídicos y judiciales. Sin suficiente énfasis en una amplia distribución de los beneficios, escaseó el respaldo popular a favor de la reforma.

    Las consecuencias de estas reformas inconclusas se hicieron sentir hacia finales de la década. Al desvanecerse los efectos pasajeros de las reformas originales, el crecimiento perdió impulso. Al mismo tiempo, las corrientes externas de financiamiento —un importante elemento que alimentaba el crecimiento de América Latina— se agotaron, ya que las crisis de financiamiento de los mercados emergentes se vieron exacerbadas por una creciente aversión al riesgo. Los persistentes focos de vulnerabilidad macroeconómica, la desaceleración del crecimiento y la falta de apoyo popular a favor de medidas correctivas minaron la confianza de los inversionistas, precipitando crisis en una amplia variedad de países. Únicamente Chile y México, los países que más habían avanzado en la solución de las vulnerabilidades fundamentales, lograron resistir estas difíciles condiciones.

    Actualmente, la región se está recuperando de las presiones a las que se vieron sometidos los mercados financieros en 2002. La creciente firmeza de la voluntad política con que muchos países están afrontando las vulnerabilidades macroeconómicas inmediatas —sumada a la reactivación de la economía mundial, la solidez de los precios de los productos básicos y las condiciones propicias en los mercados emergentes— ha contribuido al fuerte crecimiento de la región en 2004.

    Sin embargo, para que la recuperación siga encaminada, es necesario que estas economías adquieran mayor resistencia a las crisis. Como tareas prioritarias, habrá que fortalecer la administración de las finanzas públicas, recortar la deuda pública, consolidar las estrategias de objetivos explícitos de inflación que permitan mantener una baja inflación y la flexibilidad cambiaria, profundizar la intermediación financiera interna y liberalizar el comercio exterior. Todos estos campos exigen énfasis en el fortalecimiento institucional, crucial para la sosteni-bilidad de las políticas.

    A fin de que el crecimiento pueda volver a cobrar impulso, habrá que dar renovado ímpetu a reformas estructurales más amplias, haciendo hincapié en medidas que rindan más desde el punto de vista del crecimiento a largo plazo, sobre todo las que estimulen el afianzamiento de las instituciones de gobierno. Al mismo tiempo, la mejora del clima empresarial y la reforma del mercado laboral contribuirán a estimular la inversión y la flexibilidad estructural.

    Sostenibilidad fiscal

    Muchos países de la región tuvieron algunos factores de vulnerabilidad en común durante los años noventa: altos niveles de deuda pública, estructuras de financiamiento débiles y una larga historia de crisis de deuda. Si bien las relaciones deuda/PIB previas a las crisis, que oscilaban entre 40% y 50%, no eran particularmente elevadas de acuerdo con los patrones internacionales, enmascaraban importantes deficiencias:

    • Los coeficientes de endeudamiento aumentaron durante los años noventa, incluso en un contexto de condiciones económicas favorables, debido a la ausencia de disciplina en las políticas inmediatas y de criterios claros para determinar la sostenibilidad fiscal (gráfico RG.2).

    • La falta de credibilidad llevó a los países a depender de la emisión de deuda denominada en dólares o con tasas en dólares, con lo cual el saldo de la deuda estaba expuesto a fuertes aumentos en respuesta a las presiones financieras y los vaivenes de los tipos de cambio reales.

    • La fragilidad de las instituciones fiscales no permitió poner en práctica medidas correctivas.

    • La deuda del gobierno también se incrementó por el apoyo a las instituciones financieras en crisis, la materialización de otras contingencias y el reconocimiento de los “esqueletos” fiscales.

    Gráfico RG2.Cuatro países de América Latina: Deuda pública

    (Porcentaje del PIB)

    Fuente: FMI, base de datos de Perspectivas de la economía mundial.

    El aumento de los coeficientes de endeudamiento revelaba un mayor debilitamiento de los sistemas fiscales:

    • A las bases tributarias estrechas se sumaron las deficiencias de los mecanismos de recaudación y las frecuentes amnistías fiscales (Argentina tuvo, en promedio, una amnistía por año desde 1990).

    • Hubo rigideces en el gasto corriente, que se caracterizaron por la afectación de una importante proporción del gasto a fines específicos por niveles mínimos establecidos por ley y por acuerdos generalmente inflexibles con los niveles subnacionales de gobierno.

    • La debilidad de las instituciones fiscales fomentaba la excesiva dependencia de medidas de ajuste provisionales y ad hoc.

    • Estas deficiencias acentuaron la dificultad para emprender la tarea de consolidación fiscal. Cuando efectivamente se adoptaron medidas, normalmente consistieron en recortes del gasto público destinado a infraestructura, aumento de los impuestos distorsivos y reducción del gasto social (cuadro RG.4). Estas medidas fueron perjudiciales para el crecimiento a largo plazo y menoscabaron el apoyo popular a las reformas.

    Cuadro RG4.Países seleccionados de América Latina: Variación total del gasto en infraestructura pública, 1990 a 2000(Porcentaje del PIB)
    Argentina–3,6
    Brasil–2,7
    Chile1,6
    México–2,1
    Promedio de América Latina–1,8
    Fuentes: FMI, Departamento de Finanzas Públicas, y Corporación Financiera Internacional.

    Aunque los países han respondido a las lecciones fiscales de los años noventa en diferente medida y a su propio ritmo, ya se han emprendido varios cambios positivos en la política fiscal, que están dando frutos. El período de recuperación cíclica en curso ha permitido que muchos países fortalecieran sus políticas, ha posibilitado lograr saldos fiscales más sólidos y ha creado cierto margen presupuestario para destinar recursos adicionales a reducir la pobreza.

    En consecuencia, en este período reciente muchos países han adoptado importantes medidas:

    • Algunos países han procurado fortalecer sus instituciones fiscales mediante la adopción de reglas fiscales y procedimientos presupuestarios que garanticen la disciplina fiscal. Por ejemplo, en Brasil, una serie de reformas, entre ellas la sanción de la Ley de responsabilidad fiscal en 2000, han dotado a la gestión fiscal de mayor transparencia y han alentado la consolidación fiscal.

    • Asimismo, los países de la región tienen ahora una visión más integral de la situación fiscal, que les permite medir y supervisar de mejor manera el saldo fiscal general, incluido el tratamiento de los proyectos de inversión en los que participan los sectores público y privado. Más aún, el tratamiento contable de las jubilaciones del sector público también ha mejorado, y muchos países han puesto en marcha reformas para reducir la carga fiscal a largo plazo resultante del envejecimiento demográfico.

    • Los países de la región han hecho grandes avances para mejorar la estructura de la deuda pública al volcarse hacia la emisión de deuda a largo plazo, en moneda local y con tasa fija, es decir, hacia un perfil de deuda que no encierra los factores de vulnerabilidad que presentaba, en particular, la deuda denominada en moneda extranjera.

    • Muchos países de América Latina han puesto en marcha iniciativas para flexibilizar las estructuras presupuestarias; para ello han recurrido a fortalecer la administración tributaria, reducir la afectación de ingresos tributarios a fines específicos y recortar el uso de niveles mínimos de gasto, para poner fin a la tendencia a un comportamiento procíclico de la política fiscal.

    Regímenes monetarios y cambiarios

    La mayoría de los países de la región lograron controlar la inflación adoptando planes de estabilización basados en el tipo de cambio. En 1992 solo un pequeño grupo de países contaba con regímenes cambiarios que podían considerarse flexibles. Los resultados que arrojaron los programas de estabilización fueron inicialmente exitosos: la inflación descendió rápidamente de sus elevados niveles, mientras que el producto se acrecentó en respuesta a un auge del consumo.

    Los regímenes cambiarios rígidos, sin embargo, carecían de una estrategia de salida. Aunque en un primer momento la actividad económica creció como resultado de la afluencia de capital, con el correr del tiempo la apreciación del tipo de cambio perjudicó la competitividad (gráfico RG.3).

    Gráfico RG3.Cuatro países de América Latina: Tipos de cambio efectivos reales

    (1992 = 100, basado en el IPC)

    Fuente: FMI, base de datos de International Financial Statistics. Nota: El IPC es el índice de precios al consumidor.

    Para ser sostenibles, los programas de estabilización basados en el tipo de cambio debían estar respaldados por políticas fiscales sumamente prudentes, una mayor flexibilidad de precios y salarios y la profundización del comercio. En la práctica, sin embargo, la adopción de esos regímenes cambiarios no trajo, por sí misma, una mayor disciplina en las restantes políticas y surgieron incongruencias entre ellos. Se hizo cada vez más difícil adoptar medidas correctivas al intensificarse la presión financiera, situación que provocó crisis y llevó finalmente al abandono forzoso del régimen cambiario.

    Los regímenes cambiarios rígidos obstaculizaron la ejecución de otros aspectos de los planes de reforma. Los mayores flujos de capital que ingresaron a los países dieron lugar a una menor disciplina fiscal, permitieron un financiamiento poco prudente del déficit y estimularon un auge del crédito que desembocó finalmente en crisis bancarias. Además, limitaron el margen de acción disponible para compensar el efecto contractivo del ajuste fiscal, ya que aumentaron la flexibilidad monetaria. Los efectos de la liberalización del comercio en las exportaciones fueron neutralizados por la sobrevaloración del tipo de cambio real.

    Algunos países, en cambio, buscaron la estabilización monetaria adoptando objetivos de inflación y permitiendo al mismo tiempo una mayor flexibilidad del tipo de cambio. A menudo estas estrategias estuvieron respaldadas por medidas encaminadas a dar mayor independencia al banco central. En estos casos, la disminución de la inflación tendió a ser más constante que en los programas basados en el tipo de cambio, porque los desequilibrios resultantes y la falta de coordinación de las políticas fueron menos pronunciados y se evitaron los cambios de régimen monetario derivados de las crisis.

    En términos generales, hay muchas razones para ser optimistas acerca de la transición de la región hacia un nuevo contexto de baja inflación y la adaptación de los marcos de política para sustentarlo.

    • Muchos países de la región han avanzado hacia sistemas de metas de inflación. Unidos a una mayor independencia del banco central y a regímenes cambiarios flexibles, esos sistemas han contribuido a dar mayor credibilidad a las situaciones de baja inflación y han demostrado poseer capacidad de recuperación y resistencia ante las turbulencias externas, incluso ante el efecto de contagio de países vecinos.

    • Los sistemas de metas de inflación se encuentran aún en evolución en América Latina y quedan por resolver desafíos considerables para garantizar que esta estrategia se arraigue definitivamente. Para lograr éxitos duraderos, es importante que las políticas macroeconómi-cas estén firmemente establecidas, que el uso de los instrumentos de política sea independiente y que el sistema financiero sea sólido y desarrollado.

    • Los países latinoamericanos están avanzando con paso firme hacia la creación de esas condiciones necesarias para sustentar un régimen pleno de metas de inflación. Por ejemplo, se siguen logrando progresos hacia la adopción formal de nuevos marcos institucionales que amplíen la independencia de los bancos centrales y restrinjan o prohíban su posibilidad de financiar el déficit fiscal. Por otra parte, también se han mejorado las políticas de comunicación.

    • Otros desafíos fundamentales que enfrentan los países de América Latina en la aplicación de regímenes plenos de metas de inflación son: i) las posibles presiones a favor de suspender las metas de inflación cuando el ritmo de crecimiento sea particularmente bajo; ii) la continuidad de la dominancia fiscal; iii) un alto grado de sensibilidad a las fluctuaciones del tipo de cambio, especialmente en condiciones de alta dolarización (espontánea), que podría entrar en conflicto con los objetivos del régimen de metas de inflación, y iv) en muchos casos, la vulnerabilidad persistente de los sistemas financieros.

    Sistemas financieros y dolarización financiera en América Latina

    Muchas de las reformas del sector financiero adoptadas a principios de los años noventa se concentraron en la desregulación, la privatización y la liberalización de la participación extranjera. Sin embargo, los marcos prudenciales que debían respaldarlas resultaron insuficientes, dado que por lo general se concentraban en una definición estrecha de las exigencias relativas al calce de activos y pasivos y a la suficiencia de capital, en contraposición a una sana gestión global del riesgo.

    Los impedimentos estructurales para profundizar el sistema financiero nacional siguieron siendo considerables y comprendían los gravosos encajes no remunerados, los impuestos sobre las transacciones financieras, la falta de mecanismos adecuados para hacer efectivos los derechos de los acreedores y una competencia insuficiente entre los intermediarios financieros.

    La tolerancia en la aplicación de las normas, los cuantiosos flujos de capital y los deficientes mecanismos de evaluación del riesgo contribuyeron a generar una serie de crisis bancarias desde 1994 en adelante. La resolución de estas crisis a menudo implicó una mayor concentración de los activos bancarios en títulos públicos. Posteriormente, se han adoptado reglamentaciones más rigurosas, mientras que el crédito al sector privado se ha mantenido estancado.

    Durante la década de 1990 creció la dolariza-ción informal de los sistemas bancarios en países cuyas políticas económicas carecían de credibilidad (cuadros RG.1 y RG.5). Los bancos compensaron el riesgo inmediato que ello representaba para sus balances otorgando préstamos en dólares, pero generalmente los prestatarios no contaban con un flujo de ingresos en esa moneda. La posterior depreciación del tipo de cambio provocó una situación de morosidad generalizada y dio lugar a una segunda serie de crisis bancarias. Al verse comprometida la solidez de las entidades, los retiros masivos de depósitos en dólares no pudieron ser frenados fácilmente por los bancos centrales que carecían de suficientes reservas de divisas.

    Cuadro RG5.Países seleccionados de América Latina: Depósitos en moneda extranjera(Porcentaje del total de depósitos)
    19902001
    Argentina4774
    Chile1612
    El Salvador4100
    Guatemala05
    Honduras233
    México108
    Nicaragua4071
    Paraguay13464
    Perú6374
    Uruguay28992
    Fuentes: Publicaciones estadísticas de los bancos centrales y estimaciones del personal técnico del FMI.

    Para Paraguay, la columna de 1990 presenta datos de 1996.

    La relación de préstamos incluye solamente los préstamos a residentes.

    La dolarización legal plena también entrañaba riesgos. En Ecuador, la adopción de esta estrategia ha significado una pesada carga para el país en sus esfuerzos por mantener la disciplina fiscal y tomar medidas orientadas a garantizar una estructura económica más flexible.

    La experiencia registrada en América Latina desde comienzos de los años noventa ha demostrado la importancia de contar con sistemas financieros adecuados y sólidos para reducir la vulnerabilidad y afianzar un crecimiento sostenido. La mayoría de los países latinoamericanos siguen esforzándose para resolver las deficiencias de su sistema financiero, reactivar y mantener el flujo de crédito y crear mayor capacidad de recuperación ante los shocks:

    • La mayoría de los países de América Latina han seguido reforzando la regulación y supervisión del sector bancario. En particular, se han establecido normas más rigurosas sobre clasificación de préstamos y constitución de provisiones, se ha elevado el nivel de capital que se considera adecuado, se están estableciendo sistemas para la adopción de medidas correctivas a fin de garantizar una respuesta más rápida a los problemas que surjan, y se han reforzado las atribuciones y la independencia de los organismos de regulación financiera.

    • Se reconoce asimismo que es preciso depender más de la disciplina de mercado para garantizar un comportamiento prudente del sistema, como por ejemplo a través de medidas que limiten la cobertura de los sistemas de garantía de los depósitos y mejoren la transparencia fiscal.

    • En los países que han sufrido crisis bancarias en los últimos años —por ejemplo, Argentina, Ecuador y Uruguay— deben continuarse las iniciativas encaminadas a la rehabilitación o resolución de los bancos en quiebra.

    • Se requiere además una gama más amplia de iniciativas, que ya están en curso, para fomentar la expansión de una intermediación eficiente del crédito a largo plazo, así como también profundizar los mercados de capital.

    • La dolarización ha sido un medio que ha permitido a los países —cuyas políticas macroeconómicas concitan poca credibilidad— resistir la fuga de capitales y mantener los ahorros dentro del sistema financiero nacional. En los países muy dolarizados, sin embargo, se agudizan los riesgos de liquidez y de crédito.

    • Las autoridades de los países de América Latina con un alto grado de dolarización han estado encarando estos riesgos mediante iniciativas tendientes a fortalecer sus políticas macroeconómicas a fin de generar el grado de confianza necesario para mantener saldos monetarios y realizar transacciones en la moneda nacional. A fin de hacer frente a los riesgos que plantea la dolarización a corto plazo, algunos países han acumulado reservas internacionales y dispuesto líneas de crédito a las cuales recurrir en momentos de tensión. Asimismo, algunos países han modificado sus normas prudenciales para que estas reflejen los riesgos que trae consigo la dolarización.

    Vulnerabilidad externa

    Si bien la mayoría de las economías de América Latina liberalizaron el comercio a fines de los años ochenta y comienzos de los noventa, en la generalidad de los casos el impacto en términos de mayor apertura fue limitado (gráfico RG.4):

    Gráfico RG4.Comparación internacional: Exportaciones de bienes y servicios

    (Porcentaje del PIB)

    Fuente: FMI, base de datos de Perspectivas de la economía mundial.

    • Las tasas arancelarias en la región disminuyeron de manera considerable, pero aún subsisten altas barreras arancelarias y no arancelarias y es preciso liberalizar los servicios de infraestructura, lo que significa que el proceso de apertura comercial de la región ha avanzado más lentamente que en otras regiones.

    • El aumento en el número de acuerdos regionales de comercio, incluido el Mercosur, con la promoción simultánea del comercio intrarregional, no logró vigorizar el crecimiento de las exportaciones fuera de América Latina.

    • Los países de la región siguen enfrentando barreras a las exportaciones en los mercados de los países industriales, en particular para sus productos agropecuarios.

    • Se ha avanzado poco en el fortalecimiento de las instituciones y la infraestructura del comercio, lo cual representa una limitación que suele entorpecer el comercio.

    • El entorno macroeconómico endeble y volátil de la región desincentivó el comercio y la inversión, y los tipos de cambio nominales inflexibles, sumados a la apreciación del tipo de cambio real, limitaron la diversificación de las exportaciones.

    Las principales excepciones a esta evolución deslucida del comercio fueron Chile —donde ha habido un proceso enérgico de apertura económica y desde hace tiempo se aplican políticas macroeconómicas bien concebidas— y México, que se ha visto beneficiado con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y otros acuerdos bilaterales de libre comercio.

    Aunque la proporción del comercio exterior en las economías de la región creció lentamente en los noventa, la afluencia de capital se incrementó. Como consecuencia, los coeficientes de endeudamiento externo y los coeficientes de servicio de la deuda, medidos como proporción de las exportaciones, se situaron entre los más altos del mundo. Los pagos de servicio de la deuda crecieron a medida que se deterioraba la confianza del mercado; sin embargo, dadas las bajas relaciones exportaciones/PIB, fueron necesarias fuertes depreciaciones del tipo de cambio real para lograr mejoras de contrapeso en la balanza comercial. No obstante, tales depreciaciones de por sí elevaron los pagos de intereses (en dólares) en relación con el ingreso nacional, creándose así un círculo vicioso.

    Las directrices prudenciales aplicadas en los mercados desarrollados no promovieron una diferenciación de los prestatarios de los diferentes mercados emergentes en función del riesgo. A eso se sumó la tendencia de los prestamistas a limitar los riesgos aparentes mediante la inversión en deuda de corto plazo y/o deuda en moneda extranjera. La transferencia de estos riesgos a los gobiernos prestatarios no redujo el riesgo general, sino que lo transformó en un riesgo de incumplimiento (menos evidente). Cuando los mercados reconocieron tardíamente las consecuencias de estas prácticas, el aumento de los diferenciales de rendimiento avivó las crisis.

    En los últimos años, muchos países de América Latina han hecho grandes avances en la reducción de la asimetría que existe entre la baja apertura comercial y el alto grado de apertura de la cuenta de capital. Han centrado sus esfuerzos en procurar la liberalización del comercio mediante múltiples canales y, al mismo tiempo, forjar una mayor capacidad de recuperación financiera.

    • Los países latinoamericanos participan activamente en las negociaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC) para una nueva ronda en pro del desarrollo; forjan acuerdos bilaterales y regionales con Estados Unidos y la Unión Europea, y continúan las negociaciones para el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas.

    • No obstante, los países de América Latina aún tienen un margen importante para promover la apertura comercial —y beneficiarse con ella— mediante la disminución unilateral de sus propias restricciones, particularmente en materia de progresividad arancelaria, barreras no arancelarias y restricciones al comercio de servicios.

    • En líneas más generales, el énfasis constante en la formación de instituciones de comercio reviste importancia crítica para fomentar el crecimiento económico y la apertura comercial. Un mayor desarrollo de la infraestructura de transporte —como carreteras y puertos— permitirá aliviar las carencias en varios países.

    Si bien la volatilidad de la afluencia de capitales no ha dejado de ser un problema para la región, siguen fortaleciéndose los sistemas financieros y los regímenes macroeconómicos a fin de desarrollar la capacidad de resistencia a los shocks.

    • Muchos países han adoptado medidas para mejorar las prácticas de gestión del riesgo de las instituciones financieras, adoptando normas prudenciales y mejorando la supervisión para adaptarla a las mejores prácticas internacionales; y han fortalecido el marco institucional general del sector financiero, para lo cual mejoraron las normas contables y los procedimientos de auditoría.

    • La adopción de regímenes de cambio más flexibles en muchos países de América Latina ha reforzado la capacidad de resistencia a los shocks externos.

    Prioridades y función del FMI en el futuro

    Al definir las prioridades para los futuros programas, un aspecto esencial para apuntalar las políticas en el tiempo es el cambio institucional. Es preciso fortalecer las instituciones para implementar políticas macroeconómicas y estructurales con éxito. Así lo corroboran los estudios recientes que señalan que los factores institucionales tienen más peso que la acumulación de factores de producción a la hora de explicar las diferencias en el ingreso per cápita de los distintos países.

    En el área macroeconómica, hay dos prioridades fundamentales:

    • Recientemente, muchos países han adoptado un régimen basado en metas explícitas de inflación, que promete ser un medio eficiente para conducir la política monetaria en la región. Sin embargo, será importante que los responsables de la política económica afiancen el marco institucional subyacente para las metas de inflación, promoviendo la independencia del banco central y estableciendo objetivos claros de evaluación de resultados. En otros países que optan por mantener sistemas de tipo de cambio rígido, debido a circunstancias propias, las políticas fiscales y estructurales deben ser suficientemente fuertes para absorber los shocks y dar sustento a esos sistemas.

    • La deuda de muchos países latinoamericanos sigue siendo elevada; es preciso reducirla y su estructura debe abandonar el perfil de deuda a corto plazo, con tasa variable, denominada en moneda extranjera. Para dar mayor credibilidad en el tiempo a la política fiscal, resulta esencial fortalecer las instituciones fiscales y la transparencia fiscal, así como mejorar la gestión del gasto gubernamental y la administración tributaria. La experiencia nos enseña que, sin un cambio institucional integral, los esfuerzos por reducir los niveles de deuda de manera perdurable serán infructuosos. Para lograr ese objetivo se requiere, en cambio, un fuerte consenso político, especialmente porque puede precisarse un cambio constitucional para llevar a la práctica muchas de las reformas necesarias.

    Se requiere un programa de reforma estructural general —y, en particular, de reforma institucional— que respalde las políticas macroeconómicas. Entre las prioridades del programa de reforma estructural se incluyen las siguientes:

    • Un elemento fundamental es lograr en América Latina sistemas financieros sólidos y con capacidad de resistencia para reducir la vulnerabilidad de la región a la crisis, reactivar el crédito y sostener el crecimiento económico. Es preciso mejorar la regulación y la supervisión del sector financiero y adoptar medidas que permitan confiar más en los mecanismos de mercado.

    • La apertura comercial de América Latina avanzó a un ritmo relativamente lento, pese a las importantes iniciativas emprendidas en los años noventa para liberalizar el comercio. Queda mucho por hacer en materia de apertura comercial en América Latina mediante iniciativas tanto nacionales como internacionales. En el ámbito internacional, no corresponde sobredimensionar los beneficios de la liberalización multilateral mediante el éxito de la Ronda de Doha. Entre tanto, muchos países en América Latina mejoran su acceso al mercado mediante acuerdos comerciales bilaterales. Al mismo tiempo, no cabe duda de que los países de la región tienen margen —en el mercado interno— para frenar las prácticas proteccionistas aún vigentes y mejorar la competitividad de los acuerdos comerciales regionales. Sin embargo, para que todas estas iniciativas rindan su fruto, los países de América Latina deben resolver los problemas que aún subsisten en las instituciones e infraestructura relacionadas con el comercio, en particular la administración de aduanas y la inseguridad jurídica.

    • Las reformas del mercado de trabajo estuvieron notablemente ausentes de los programas de reforma estructural de los años noventa. Se requieren reformas para modificar los mecanismos institucionales; los altos costos de despido y las restricciones a la contratación de empleados temporarios son grandes impedimentos para la entrada y salida de trabajadores y no permiten asegurar el acceso a redes eficientes de protección social y programas de formación para reinsertar a los trabajadores en el mercado de trabajo. La flexibilidad de este mercado es especialmente necesaria para facilitar el tipo de movilidad intersectorial que permite que los países se beneficien con la globalización.

    • Es esencial mejorar la función del Estado y darle una orientación más estratégica. La corrupción y la débil función de gobierno en América Latina han tendido a socavar la actividad de mercado, siendo los pobres el sector más afectado por estas ineficiencias. La realización de mayores esfuerzos para corregir estas deficiencias y la eliminación de las distorsiones onerosas en la estructura regulatoria y de incentivos contribuirían a mejorar el clima de inversión, atraer nuevas inversiones privadas y sentar bases más firmes para la actividad económica.

    Para avanzar en las dos áreas —macroeconómica y estructural— es preciso contar con apoyo popular, el cual se fomentará estableciendo redes de protección social y reduciendo la corrupción. Para ello, es condición sine qua non lograr un mayor consenso político. El FMI y otras instituciones financieras internacionales, junto con la comunidad internacional en su conjunto, pueden contribuir de manera fundamental a forjar ese consenso.

    Tras las crisis financieras recientes, el FMI fortaleció su función en la resolución y prevención de crisis. Se han logrado grandes avances, en especial al poner en práctica las lecciones que han dejado las crisis de estos mercados emergentes; se ha ampliado la gama de herramientas para prevenir crisis, en particular se ha mejorado la transparencia; se ha creado un nuevo marco de normas y códigos de aceptación internacional en materia de política monetaria, fiscal y financiera, y se ha reforzado la tarea de supervisión de riesgos y factores fundamentales de vulnerabilidad que realiza el FMI. La solución de las crisis se ha visto propiciada por la aceptación cada vez mayor de cláusulas de acción colectiva. Estas iniciativas han permitido lograr una mayor transparencia en toda la región y reducir los riesgos de contagio.

    Quedan desafíos por delante. Un mayor énfasis en la función de supervisión que ejerce el FMI ayudará a afianzar estas iniciativas. Una función de supervisión más sólida debería incluir una “nueva mirada” a la esencia del diálogo con las autoridades nacionales y asegurar que el calendario de ejecución de los programas se cumpla minuciosamente, especialmente en el caso de los programas de largo plazo.

    Reducir los riesgos y la incidencia de crisis es solo una parte de la tarea esencial por delante. Del mismo modo, el FMI, en estrecha colaboración con otras instituciones financieras internacionales, puede agudizar su enfoque en las políticas tendientes a acelerar el crecimiento, elevar el nivel de vida y reducir la pobreza. Como se indicó anteriormente, ese programa de políticas debe hacer hincapié en el cambio y la reforma institucional; al respecto, la identificación general de los países con los programas adquirirá creciente importancia.

    El FMI y las instituciones financieras internacionales deberán seguir trabajando en pos de la adopción de este programa de tareas, adaptando la condicionalidad y desarrollando una estrategia de amplio alcance. El FMI, en estrecha colaboración con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), puede tener un papel fundamental en el desarrollo del consenso general que es necesario. Existen oportunidades para trabajar de manera más proactiva con el gobierno, en todos sus niveles, con el poder legislativo y con el sector privado para difundir las enseñanzas recogidas por el FMI en su experiencia, y así fortalecer la identificación nacional con las políticas. Al mismo tiempo, el FMI debe insistir en fortalecer su tarea de supervisión de los factores de vulnerabilidad que tienen origen en la deuda pública, los riesgos que muestran los balances, la fragilidad del sector financiero y los regímenes de tipo de cambio. Otra prioridad es ayudar a la región a aumentar las inversiones en infraestructura en el sector público y privado en un marco sólido de sostenibilidad de la deuda.

    Asimismo, la comunidad internacional debe reflexionar sobre la necesidad de establecer suficientes incentivos y anclas externos capaces de catalizar el proceso de fortalecimiento institucional interno. Una mayor apertura comercial y el desarrollo de convenios internacionales (como el TLCAN) pueden contribuir directamente a eliminar los obstáculos internos que traban las reformas y a impulsar el desarrollo institucional.

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