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Capítulo 8. Compras y contrataciones públicas en América Latina

Editor(s):
Mario Pessoa
Published Date:
January 2016
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Author(s)
Carlos Pimenta and Natalia Rezai 

Introducción

Dentro del ámbito de la gestión financiera pública (GFP), las compras y contrataciones se refieren a la adquisición de bienes y servicios por parte del sector público. Incluye desde las compras rutinarias de suministros (por ejemplo, tinta, papel, combustibles) hasta contratos más complejos para grandes proyectos de infraestructura, tales como construcciones públicas, extensiones de redes de subterráneos y puentes. La compra y contratación pública incluye generalmente distintas etapas: planificación, selección y gestión de contratos.

La compra y contratación es una de las mayores actividades de gasto gubernamental y se estima que representa entre 10% y 15% del producto interno (PIB) mundial (OCDE, 2007). Según los mecanismos institucionales existentes y el grado de descentralización dentro de cada país, la regulación de las compras y contrataciones se lleva a cabo a nivel central, estatal y local. La compra y contratación pública es la actividad gubernamental más vulnerable al despilfarro y a la corrupción (OCDE, 2007), debido al volumen de flujos financieros que puede generar su estrecha interacción con el sector privado y su complejidad. Las compras y contrataciones públicas, por lo tanto, deberían basarse en un conjunto de tres principios fundamentales, eficiencia, eficacia (relación calidad-precio) y transparencia (Schapper, Veiga Malta y Gilberto, 2006), y estar reguladas mediante procedimientos claramente definidos, así como normas que se apliquen efectivamente para lograr la transparencia y la eficacia. Al mismo tiempo, los principios deben ser suficientemente sencillos como para permitir la eficiencia de las operaciones y atraer a un gran número de participantes.

Las compras y contrataciones también cumplen un papel vital en la forma en que los gobiernos gestionan los recursos públicos; además, influyen en los efectos a mediano y largo plazo que tales recursos tienen en la economía y en la sociedad. Más específicamente, las compras y contrataciones pueden influir en la eficiencia y eficacia del gasto público al garantizar que los proveedores sean seleccionados de forma competitiva y transparente, que se los supervise con igual criterio, que se asegure la calidad y oportunidad de los bienes y servicios adquiridos, y que la información disponible sea confiable.

Así como el papel de la GFP ha evolucionado para promover una mayor eficiencia en la gestión de recursos, la relación calidad-precio y la rendición de cuentas, el papel que desempeña la compra y contratación también ha evolucionado. En general, las reformas están orientadas a elevar la eficiencia de los sistemas y procedimientos de compras y contrataciones, garantizar la transparencia del proceso de adjudicación y elevar el nivel de competitividad y de ahorro mediante la compra y contratación pública electrónica. Asimismo, la compra y contratación está comenzando a cumplir una función en el diseño de políticas públicas, económicas, sociales y medioambientales, que mejorarán el bienestar de los ciudadanos.

Este capítulo procura destacar los principios fundamentales de las compras y contrataciones antes mencionados, y está organizado de la siguiente manera. Se presenta un análisis conceptual relativo al diseño, los objetivos y las funciones de la compra y contratación, junto con una descripción de su relación con los sistemas de GFP, así como la importancia de una gestión apropiada de los recursos públicos. Luego sigue una revisión de algunos de los factores que han contribuido al reciente avance de los sistemas de compras y contrataciones, tales como la tecnología de la información y comunicación (TIC), y los efectos de la integración y la liberalización del comercio. El capítulo explora luego el estado actual de los sistemas de contratación pública en América Latina—marcos legales y regulatorios, arquitecturas institucionales—y su contribución a otras políticas públicas, sobre la base de metodologías estandarizadas de evaluación. Por último, en el capítulo se proponen una serie de recomendaciones de política que toman en cuenta los desafíos que la región sigue enfrentando.

Impacto de las compras y contrataciones en la gestión financiera pública

Las compras y contrataciones públicas están incorporadas en el marco de la GFP y, por consiguiente, influyen en un conjunto más amplio de procesos, sistemas e instituciones. Estos pueden variar según los mecanismos institucionales y el contexto económico de un país, pero, en general, la compra y contratación sí afecta la forma en que la administración pública maneja sus recursos. Los sistemas de compras y contrataciones—definidos en este capítulo como el conjunto de reglas, procesos y sistemas de información que dan apoyo a la planificación, selección y gestión de contratos que conforman la compra y contratación—pueden: i) facilitar la realización del gasto conforme a las proyecciones presupuestarias; ii) facilitar flujos de recursos y transacciones confiables y eficientes, y iii) mejorar la rendición de cuentas y generar información crítica para respaldar la toma prudente de decisiones fiscales.

La GFP es un concepto amplio que abarca elementos administrativos, herramientas y sistemas de gestión que son esenciales para producir información, procesos y reglas necesarios para la toma de decisiones de política fiscal. También provee los instrumentos requeridos para llevar a cabo las decisiones (Cangiano, Curristine y Lazare, 2013). Los objetivos primordiales de la GFP son la promoción de una política fiscal sostenible, la asignación eficaz de los recursos públicos y la provisión eficiente de bienes y servicios públicos (Schick, 1998). Para lograr esos objetivos, las herramientas y sistemas que conforman la GFP (por ejemplo, sistemas de compras y contrataciones) deben funcionar de manera integrada y coordinada.

El presupuesto es la base de la GFP. Garantiza que los objetivos generales de las políticas se traduzcan en dotaciones presupuestarias, en función de las condiciones económicas previstas y las prioridades de gasto de los diversos sectores, organizaciones y programas (Andrews et al., 2014). Una vez elaborado, aprobado y promulgado el presupuesto, el Poder Ejecutivo tiene la facultad de recaudar y gastar recursos. Las prácticas eficientes de compra y contratación pública deberían contribuir a una sana gestión del gasto permitiendo que los organismos gasten de acuerdo con las asignaciones presupuestarias. La integración de la planificación del presupuesto con los sistemas de compras y contrataciones garantizará que las agencias y entidades públicas puedan mejorar su gestión de los recursos, compartan información y reduzcan los costos de transacción administrativos asociados con la actualización, el mantenimiento y la operación de ambos sistemas. Asimismo, los topes del gasto sectorial—en asignaciones agregadas y detalladas—pueden integrarse en los sistemas de compras y contrataciones para evitar sobrecostos, a menos que se hayan asignado fondos a objetivos específicos (OCDE, 2010).

Los sistemas y procedimientos de compras y contrataciones permiten a las entidades comprar bienes y servicios de manera oportuna y eficaz en función de los costos. Mediante catálogos electrónicos, que son registros en línea de los proveedores aprobados y comparaciones de precios, las entidades pueden adquirir los bienes y servicios que más se ajustan a sus necesidades en términos de precio y calidad. Asimismo, los contratos pueden pagarse de forma puntual, reduciéndose de ese modo los recargos y atrasos en que se incurre debido a retrasos en los pagos; y los bienes y servicios pueden entregarse según lo planificado, mejorándose la calidad de prestación de los servicios gubernamentales. Durante este proceso, los pagos deberían vincularse a los procesos de gestión de caja de la tesorería mediante sistemas integrados de contratación y pago.

Los sistemas de compras y contrataciones pueden reducir la asignación inadecuada de recursos y promover una mayor transparencia y eficiencia. La corrupción en las contrataciones públicas puede tomar la forma de sobornos a funcionarios públicos y colusión mediante la fijación ilícita de precios en perjuicio de terceros o manipulación fraudulenta de las licitaciones (OCDE, 2007). El trato justo e igualitario de los proveedores, sin embargo, puede lograrse mediante la publicación de la información sobre los contratos, como la concerniente a: i) la gestión de la compra y contratación, incluidas las licitaciones y los criterios de selección y evaluación; ii) leyes y reglamentaciones relativas a la compra y contratación pública; iii) responsabilidades de las entidades contratantes, y iv) un presupuesto que incluya asignaciones de costos aceptables. La participación del sector privado y la sociedad civil, así como una mejor coordinación con los entes de supervisión y auditoría, puede elevar significativamente la integridad en las compras y contrataciones públicas.

La posibilidad de hacer un seguimiento de los flujos de recursos e inventarios es crucial para la GFP. Los sistemas eficaces de compras y contrataciones pueden suministrar información oportuna y confiable relativa al gasto público, permitiendo a los funcionarios públicos evaluar si el gasto es congruente con las asignaciones presupuestarias y eficaz en función del valor obtenido, y si se cumple con las leyes y reglamentaciones pertinentes. Dicha información no solo reforzará la rendición de cuentas en toda la GFP, sino que además proporcionará a los funcionarios la información necesaria para realizar análisis válidos del gasto. El análisis brindará retroinformación para la futura negociación del presupuesto, aportando datos realistas sobre los costos de bienes y servicios.

Transformación de las compras y contrataciones del sector público

El concepto de compra y contratación pública ha evolucionado durante las últimas dos décadas. La contratación tradicional y legalista se basaba principalmente en un conjunto de procedimientos cuyo objetivo era regular la selección de proveedores de bienes y servicios mediante diversas categorías de adquisición, minimizando al mismo tiempo el abuso y el favoritismo mediante licitaciones abiertas. La mayoría de los bienes y servicios adquiridos consistían en insumos administrativos básicos y servicios relativamente sencillos. La integración con otros sistemas de GFP era limitada y, en general, la contratación era considerada como independiente de otros sistemas gubernamentales y de las condiciones de mercado. La insatisfacción con los sistemas de compras y contrataciones públicas, en general, a menudo determinó cambios periódicos en las reglas y oleadas de regulaciones para la selección y evaluación de los proveedores, lo cual hizo que la contratación resultara compleja y excesivamente gravosa.

Durante las últimas dos décadas, sin embargo, las compras y contrataciones públicas se han transformado significativamente. La TIC ha contribuido sustancialmente al desarrollo de herramientas y sistemas sofisticados de compra y contratación; las iniciativas de integración económica y liberalización del comercio han alineado los sistemas a nivel mundial, y la adopción del Acuerdo sobre Contratación Pública (ACP) y la creación de la Ley Modelo sobre la contratación pública de bienes y servicios han estimulado la promoción de normas y buenas prácticas mundiales en la materia.

El avance de la TIC, en forma paralela con el rápido crecimiento de Internet y la disminución de los costos financieros de los sistemas y bases de datos, ha provisto un incentivo para modernizar la forma en que los gobiernos operan. En cuanto a la compra y contratación pública, la TIC fue inicialmente diseñada para facilitar la difusión de información en línea. Proporcionó un medio para que las entidades compradoras pudieran hacer públicos sus planes de compra y contratación, ampliando así las oportunidades de hacer negocios. Actualmente, las herramientas de TIC que se han desarrollado en respuesta a las necesidades de las entidades contratantes permiten a los gobiernos lograr un equilibrio entre la escala y la flexibilidad del diseño de los sistemas de compra y contratación, algo imposible algunas décadas atrás (Santos, 2011). Las herramientas incluyen portales transaccionales para dar soporte a las subastas inversas y los catálogos electrónicos, así como también a planes de compra y contratación en línea y registros de proveedores. La eficiencia y transparencia ofrecidas por esas herramientas han elevado la competencia como resultado de las licitaciones abiertas, mejorado la gestión de la cadena de suministro mediante el rastreo en línea de los resultados de las contrataciones, y facilitado la gestión de contratos mediante mecanismos de pago electrónico.

La integración económica y la liberalización del comercio, por otra parte, han contribuido a generar un concepto más moderno y estandarizado de la compra y contratación (Allen, Hemming y Potter, 2013). Entre los países europeos, la creación de un mercado único—la Unión Europea (UE)—ha arrojado luz sobre la naturaleza excesivamente compleja e intrincada de los marcos de compras y contrataciones públicas de Europa. Los gobiernos europeos ahora han armonizado sus sistemas y, desde 2004, han adoptado regulaciones comunes sobre compras y contrataciones para facilitar el comercio dentro de la región. Se han adoptado nuevas regulaciones (recuadro 8.1) para “simplificar los procedimientos de compra y contratación pública y hacerlos más flexibles, beneficiando tanto a los compradores como a las empresas, particularmente las pequeñas y medianas” (UE, 2014).

En comparación con los países de la UE, sin embargo, en América Latina la influencia de los mercados comunes y los convenios del comercio internacional en la compra y contratación pública ha sido muy limitado. En América del Sur, la creación del Mercado Común del Sur (Mercosur), integrado por Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela como miembros plenos y por Bolivia y Chile como países asociados, llevó a la instauración de un protocolo de contrataciones en 2006. Dicho protocolo tiene por finalidad facilitar la integración económica y el libre comercio (Mercosur, sin fecha), y reconoce que un marco regulatorio común para la compra y contratación pública es fundamental para la transparencia. Además, los proveedores de bienes y servicios en los países miembros no serán objeto de discriminación y los procesos de compras y contrataciones se realizarán de manera transparente, legal, objetiva y justa. Si bien las negociaciones han llevado a la adopción de esta importante iniciativa, a la fecha no todos los miembros del Mercosur han ratificado el protocolo, situación que limita su posibilidad de cumplir los objetivos previstos.

El Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y los Estados Unidos (CAFTA-RD)1 también ha inducido algunos cambios—si bien limitados—normativos y administrativos a nivel nacional para adaptar los principios y mecanismos del acuerdo. Honduras, por ejemplo, ha eliminado una cláusula de su sistema de contratación pública que exigía a las empresas extranjeras actuar a través de empresas nacionales para participar en licitaciones nacionales. República Dominicana ha sancionado una ley de compras y contrataciones públicas que contiene cláusulas relativas a la transparencia y la no discriminación, y que reduce la participación nacional en obras de construcción.

Recuadro 8.1:Nueva regulación de la unión europea sobre compras y contrataciones públicas

Conforme a una ley sancionada por el Parlamento Europeo el 15 de enero de 2014, los Estados miembros de la UE tienen plazo hasta abril de 2016 para incorporar la nueva normativa en ordenamiento jurídico nacional. Las nuevas normas sobre compras y contrataciones, que reemplazarán las vigentes desde 2004, procuran inyectar transparencia y una mayor eficiencia al proceso de compra y contratación, y ampliar el acceso a todas las empresas europeas de modo de aumentar el número y la calidad de los productos y servicios públicos en toda la UE.

Entre otras cosas, las normas, promovidas por acontecimientos económicos, sociales y políticos, procuran simplificar los procedimientos de compra y contratación pública para hacerlos más flexibles, facilitar la negociación de los términos contractuales, acortar los plazos procedimentales mínimos y reducir la cantidad de documentación requerida de las empresas participantes.

Si bien la compra y contratación pública es considerada como instrumento de la estrategia de políticas públicas, la UE sostiene que las nuevas normas también procuran implementar políticas medioambientales y dar apoyo a la innovación y a las empresas pequeñas y medianas. Las autoridades públicas podrán basar sus decisiones de compras y contrataciones en el mejor costo del ciclo de vida, tomando en consideración la huella de carbono de un producto. Los procedimientos para la compra de productos y servicios innovadores estimularán la innovación en áreas clave del sector público, tales como los servicios de salud y la educación. En particular, un nuevo procedimiento, “la asociación para la innovación”, permitirá a los compradores públicos seleccionar empresas mediante procesos competitivos con el objeto de desarrollar soluciones innovadoras adaptadas a problemas específicos. Por último, al reconocer que las PyME ofrecen un potencial significativo para la creación de empleo, el crecimiento y la innovación, la nueva normativa alentará a los compradores públicos a adjudicar contratos a varias pequeñas empresas en lugar de a una sola gran empresa.

Fuente: Sitio web de la Comisión Europea sobre Reforma de la Contratación Pública (Revisión de las Directivas sobre Contratación Pública). Disponible en: http://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/modernising-rules/reform-proposals/index_en.htm.

En un nivel más general, la renegociación del ACP y la creación de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 1995, una vez concluida la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales en 1994, han coadyuvado a la transformación de las compras y contrataciones públicas a nivel mundial. El ACP, que establece un marco multilateral para la contratación de bienes y servicios basado en la transparencia, la apertura y los principios de no discriminación, ha contribuido a incrementar el comercio mundial y a fortalecer la integración económica, principalmente entre los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y la UE. Los países de América Latina, en cambio, todavía no han suscrito ese acuerdo y solo han participado en los debates en calidad de observadores.

La Ley Modelo sobre Contratación de Bienes y Servicios,2 publicada originalmente por la Comisión de las Naciones Unidas sobre Derecho Mercantil Internacional (UNCITRAL, por las siglas de United Nations Commission on Trade Law) en 1994, pone de relieve las deficiencias de los marcos existentes y su efecto en la eficiencia y la eficacia de la contratación pública. La Ley Modelo más reciente de UNCITRAL, adoptada en 2011, “contiene procedimientos y principios cuya finalidad es lograr el uso óptimo de los recursos y evitar los abusos en el proceso de adjudicación. El texto promueve la objetividad, la equidad y la participación, así como la competencia y la integridad, para cumplir esos objetivos. La transparencia es también un principio clave, pues permite confirmar el cumplimiento efectivo de los procedimientos y principios”. En particular, la Ley Modelo refleja las nuevas prácticas resultantes del uso de los métodos de contratación electrónica.

Los principios para la contratación pública, establecidos en el marco del ACP y la Ley Modelo de UNCITRAL sobre contratación de bienes y servicios, especialmente con respecto a la no discriminación, han sido influidos por instituciones financieras internacionales, tales como el Banco Mundial, el BID y otros bancos de desarrollo regionales. La contratación pública discriminatoria se caracteriza por la tendencia de un Gobierno—explícita o implícita—a favorecer a sus propias empresas locales frente a las extranjeras. La discriminación explícita puede tomar la forma de requisitos de contenido nacional, conforme a los cuales las entidades adjudicarán contratos a empresas extranjeras bajo la condición de que compren esos componentes a empresas nacionales; o de márgenes de preferencia de precios, donde las entidades aceptan ofertas de empresas nacionales por sobre las de oferentes extranjeros, en tanto la diferencia de precio no supere un margen preestablecido.

Los gobiernos han tendido a aplicar prácticas discriminatorias para lograr una serie de objetivos correspondientes a las políticas públicas nacionales. Por ejemplo, pueden favorecer a pequeñas y medianas empresas (PyME) o firmas nacionales que operan en industrias en declinación y carecen de capacidad para competir favorablemente en los mercados internacionales de compras y contrataciones, debido a deficientes técnicas productivas, una reducida escala de producción y la falta de conocimientos especializados. Quizá los gobiernos deseen proteger su respectivo sector de defensa contratando los servicios de seguridad nacional en el mercado local. Por último, para productos y servicios que están sujetos a asimetrías de información y asuntos de cumplimiento normativo, pueden seleccionar aquellos proveedores nacionales radicados dentro de su jurisdicción para reducir los costos de monitoreo (Breton y Salman, 1995).

Hay evidencia que indica que las prácticas de discriminación en las compras y contrataciones del sector público son un obstáculo para el comercio y el uso eficaz de los recursos públicos. El argumento general, apoyado por las instituciones financieras internacionales y el ACP, es que una mayor competencia, elevados niveles de calidad y ahorros presupuestarios y de contrataciones resultantes de una competencia abierta interna y externa hacen que la asignación de recursos sea más eficiente y eficaz. Además, las empresas locales se harán más competitivas y, en definitiva, tendrán la posibilidad de posicionarse en el mercado mundial, generando un mayor nivel de empleo en el largo plazo. Por último, la no discriminación es considerada como un mecanismo para reducir el tratamiento preferencial y elevar la transparencia del proceso de compras y contrataciones públicas (Evenett y Hoekman, 2004).

En términos generales, la información sobre la compra y contratación pública discriminatoria es relativamente escasa, particularmente con respecto a los países de América Latina. Determinar si la protección del mercado de compras y contrataciones públicas mejora u obstaculiza la eficiencia y el bienestar social requiere un mayor análisis.

Aunque el ACP y la Ley Modelo tienen una importancia significativa y pueden llegar a influir en la modernización de compras y contrataciones públicas, su influencia en América Latina es limitada. En general, las reformas en la región se han realizado en forma aislada y se iniciaron antes de instaurarse las revisiones más recientes del ACP y la Ley Modelo.

La reforma electoral y la consolidación de la democracia, así como el surgimiento de organizaciones de la sociedad civil (OSC), tales como Transparencia Internacional e International Budget Partnership, han repercutido en los sistemas de compras y contrataciones. Los temas de la transparencia y las prácticas contra la corrupción han sido incorporados en las agendas de desarrollo nacionales e internacionales desde la década de 1990. Un sistema de compras y contrataciones públicas que especifique claramente el contenido de la documentación de las licitaciones, reúna datos de las compras y contrataciones, haga un seguimiento de los contratos y contemple la resolución justa y oportuna de las controversias promueve una mayor transparencia desde la etapa de evaluación de necesidades hasta la de gestión y pago del contrato.

La modernización de los sistemas de compras y contrataciones también es resultado del crecimiento del Gobierno y de la creciente complejidad de las actividades conexas. Más allá de la compra y contratación de bienes sencillos y de obras públicas relativamente estándar, los sistemas deben ahora contemplar soluciones operativas integradas, concesiones y asociaciones público-privadas, sistemas de TIC de gran escala y grandes proyectos de infraestructura (Allen, Hemming y Potter, 2013). Mientras que el foco central de los funcionarios a cargo de compras y contrataciones ha sido garantizar el cumplimiento de las leyes, regulaciones y procedimientos pertinentes, la contratación moderna exige ahora un mayor grado de discrecionalidad administrativa y de procedimiento, como un enfoque estratégico basado en el conocimiento para definir las necesidades del Gobierno y sus estrategias de contratación; la gestión del procesamiento de las licitaciones; la evaluación de los riesgos del proyecto; y el uso apropiado de la tecnología para reforzar una gobernanza eficaz y transparente (Schapper y Veiga Malta, 2011).

Es evidente que las compras y contrataciones públicas, desde los años noventa, han experimentado una considerable transformación debido al surgimiento de la TIC, la integración económica y liberalización del comercio y el desarrollo institucional, aunque la medida de este impacto varíe entre las diversas regiones. En particular, la creación de un mercado común entre los países europeos ha modificado sustancialmente la forma en que están diseñados los regímenes y sistemas de compras y contrataciones y la manera en que se adoptan las regulaciones de modo generalizado. El creciente volumen de gasto público también ha creado un incentivo para modernizar los sistemas de compras y contrataciones con el objetivo de atender una actividad gubernamental de semejante complejidad.

Compras y contrataciones del sector público en América Latina

A través de los años, en los sistemas de compras y contrataciones de América Latina3 ha influido, entre otros factores, la tradición jurídica de la región. En muchos países rigen los principios del derecho napoleónico o romano, conforme a los cuales se siguen estrictamente las normas codificadas y los procedimientos formales. Las compras y contrataciones entre el sector privado y el Estado se consideran contratos públicos regidos por el derecho administrativo que están sujetos a procesos judiciales especiales. Conforme a ese legado, los gobiernos otorgan un alto grado de importancia a la plena rendición de cuentas de los recursos públicos, tanto de los ingresos como de los gastos (Ladipo, Sánchez y Sopher, 2009). Los sistemas de compras y contrataciones públicas en América Latina, por ende, hacen hincapié en el legalismo, el control y las formalidades procedimentales por oposición a la toma discrecional de decisiones, la eficiencia económica, la gestión de riesgos y los objetivos comerciales. Además, la aversión al riesgo es una característica importante de los sistemas de compras y contrataciones latinoamericanos, que provoca un rigor excesivo en la aplicación de normas que limita la competencia y eleva los costos de hacer negocios con el Gobierno.

La reforma de la contratación pública, frecuentemente motivada por casos de corrupción expuestos por los medios de comunicación, normalmente se ha llevado a cabo de manera apresurada (Santos, 2011). En esos casos, el análisis de costo-beneficio sobre el efecto de la regulación en los principios de la contratación—eficiencia, relación calidad-precio y transparencia, para mencionar los más importantes—es escasamente realizado. En tales circunstancias, se han sumado regulaciones y procedimientos a los ya existentes, generando en muchos casos sistemas de compras y contrataciones complejos y contradictorios.

No obstante, la TIC ha sido un determinante crucial de la modernización de los sistemas de compras y contrataciones públicas en América Latina. Ha mejorado la forma en que las entidades públicas realizan compras y contrataciones (CEPAL/UE, 2013), permitido a los gobiernos elevar la transparencia en todas las diversas etapas del proceso, y empoderado a los mecanismos de control social. En la actualidad, aproximadamente 70% de la contratación pública se difunde a través de Internet (BID, 2014). Además, los avances tecnológicos han incrementado la eficiencia de las licitaciones públicas a través de métodos tales como las subastas inversas, los convenios marco y las bolsas de materias primas. El grado de competitividad generado por las reformas de la TIC ha permitido lograr un considerable ahorro de recursos públicos en América Latina, que ascendió a aproximadamente US$33.000 millones en 2012 (BID, 2014). Donde la información sobre compras y contrataciones estaba antes fragmentada, la TIC ha permitido reunirla de forma agregada en bases de datos centralizadas y mejorar la capacidad del Gobierno de medir los resultados de las compras y contrataciones públicas.

Los grupos del sector privado de la región también han influido en la reforma de los sistemas de contratación pública (Ladipo, Sánchez y Sopher, 2009). Contra las recomendaciones formuladas por las instituciones financieras internacionales, las asociaciones profesionales y del comercio, actuando en conjunto, han presionado por la inclusión de políticas proteccionistas para resguardar a las empresas nacionales, excluyendo a las empresas extranjeras de la presentación de ofertas, o preferencias de precios y un tratamiento especial. Los grupos empresariales también han impulsado la simplificación de los marcos jurídicos y la reducción de los procedimientos que generan una excesiva cantidad de trámites burocráticos, afectando los costos de transacción.

Analizados con mayor detalle en las secciones siguientes, los sistemas de compras y contrataciones de América Latina tienen muchos rasgos y características comunes. También enfrentan desafíos similares. En vista de lo expuesto en la sección anterior acerca de los cambios observados en la naturaleza de la contratación, los gobiernos deben ir más allá de la adopción de tecnología y elevar la transparencia para transformar plenamente los sistemas de la región. Esa transformación dependerá, naturalmente, del contexto económico, social y político específico de cada país y el volumen relativo de gasto público que entrañan las compras y contrataciones. Para que sean exitosas, sin embargo, las reformas deben tratar de abordar la cultura de control formalista, la multiplicidad de regulaciones y la carga excesiva de procedimientos. Las reformas también deben estar orientadas a promover la coordinación entre las entidades y permitir que las agencias rectoras de compras y contrataciones supervisen los sistemas y mejoren su alineación con los objetivos estratégicos nacionales. Por último, los gobiernos deben continuar priorizando el acceso de la sociedad civil a la información sobre compras y contrataciones y su intervención y supervisión como medio de aumentar la transparencia, la participación y la competencia.

Marco legal y regulatorio

Normas legales y reglamentarias

Todos los países de América Latina tienen normativas que regulan las compras y contrataciones públicas que están separadas de la normativa general sobre GFP. En la mayoría de los países latinoamericanos, esas normas son de carácter legal, establecidas por una ley formal emitida por el órgano legislativo. Estas leyes otorgan estabilidad a las políticas y procedimientos de compras y contrataciones debido a que no pueden ser modificadas discrecionalmente por la voluntad de un solo gobernador. A su vez, esta estabilidad exige que las reformas para modernizar los sistemas de compras y contrataciones sean sometidas a un debate legislativo. Esos debates—que a veces pueden ser prolongados y tener un alto contenido político—pueden dificultar la posibilidad de adaptar los sistemas a la evolución de las condiciones de mercado, los tratados sobre comercio internacional y las nuevas técnicas de compra y contratación. En el caso de Brasil, Colombia, Ecuador y Honduras, las políticas y procedimientos de compras y contrataciones se rigen por una norma de jerarquía aún mayor que es la Constitución. En el caso de Argentina y Venezuela, en cambio, están reguladas mediante decretos delegados que son emitidos unilateralmente por el Poder Ejecutivo (Volosin, 2012).

El alcance de las normas y regulaciones, en lo que respecta a las instituciones, es importante para determinar el grado en que se aplican a las entidades públicas. Asimismo, independientemente de que las entidades no listadas se rijan o no por sus propias regulaciones, las discrepancias entre ellas pueden reducir la transparencia y disuadir a las empresas de participar en licitaciones públicas entre diversas entidades debido a costos de transacción más elevados. En América Latina, todos los países declaran formalmente el alcance de las normas y regulaciones sobre compras y contrataciones, aunque su cobertura varía sustancialmente (cuadro 8.1) (Volosin, 2012).

Cuadro 8.1Alcance de Aplicación a las instituciones
InstitucionesNúmero de paísesPorcentaje
Administración central (ministerios, departamentos y agencias)18100
Gobiernos provinciales/estatales/locales1689
Poder Legislativo y Judicial1478
Organismos públicos creados por ley o autónomos (Contralorías, Banco Central, Universidades, etc.)1689
Empresas públicas o empresas mixtas con participación estatal mayoritaria1478
Personas jurídicas públicas o con participación estatal mayoritaria739
Personas jurídicas públicas o privadas que reciben fondos o utilicen fondos públicos844
Asociaciones público-privadas sin límite de participación estatal mayoritaria16
Fondos especiales o fondos fiduciarios422
Fuerzas armadas y policía317
Fuente: Compilación de los autores sobre la base de Volosin (2012).Nota: Los datos incluyen Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.

Además de definir qué instituciones son comprendidas, las normas y regulaciones estipulan claramente su alcance por tipo de adquisición y contrato. En la región, 15 de 18 países4 regulan la adquisición de bienes y servicios y de obras públicas bajo una única reglamentación. El tipo de contratación—suministro de bienes, servicios generales, ejecución de obras públicas, concesiones, arrendamientos y servicios de consultoría—también puede afectar el nivel de dispersión de la información si la mayoría de los contratos están excluidos de la normativa, reduciendo así el nivel de transparencia y competitividad. Con respecto a los contratos mencionados en la normativa, todos los países de América Latina los regulan. Con respecto a los contratos que están expresamente excluidos de la normativa, solo Bolivia no los regula (Volosin, 2012).

En la mayoría de los países de América Latina, la administración e implementación de esas normas y regulaciones tiene lugar a un nivel descentralizado, como entidades gubernamentales y ministerios a título individual. En la mayoría de los casos, las regulaciones provienen de una ley nacional de contratación y sus correspondientes decretos reglamentarios. En el caso de los países con un sistema federal, como Argentina, Brasil y México, cada estado y provincia tiene sus propias leyes y reglamentaciones sobre compras y contrataciones, basadas en la ley federal. Además, las empresas de propiedad estatal tienen sus propias regulaciones, incluidos mecanismos especiales aplicables a las sociedades autónomas o a otros fines específicos. Tales regulaciones fueron concebidas para facilitar y agilizar los mecanismos de contratación cuando las leyes nacionales existentes carecían de dinamismo y flexibilidad (Ladipo, Sánchez y Sopher, 2009); sin embargo, pueden inhibir la transparencia y perjudicar la integridad de los sistemas de compras y contrataciones públicas si el acceso a la información sobre la regulación especial es limitado.

El carácter descentralizado de la contratación ha generado una multiplicidad de regulaciones en la región, situación que tiene un impacto directo en los costos, ya que las empresas pueden optar por presentar ofertas solo para compras y contrataciones con un número limitado de entidades. Esta fragmentación no solo reduce la competencia en el mercado sino que también puede dar lugar a hechos de colusión entre las empresas que presentan ofertas a entidades similares. Además de limitar la competencia, la fragmentación puede inducir un alto grado de esfuerzo por parte de las empresas para cumplir con los requisitos de documentación de diversos organismos, incrementando así los costos administrativos. Asimismo, la multiplicidad de regulaciones aumenta los riesgos jurídicos que entraña la realización de negocios con el Estado. En vista de esos riesgos jurídicos y las complejidades y costos asociados con el arbitraje legal en los países de América Latina, las empresas desisten de presentar ofertas o, en algunos casos, se ven obligadas a elevar los precios para absorber el riesgo.

Para encarar los efectos de la multiplicidad de regulaciones previamente señalados, los países de la región han comenzado a impulsar la adopción de normas que se focalicen en los clientes de la contratación pública, es decir, las entidades públicas y las empresas del sector privado, y que procuren simplificar procedimientos. Por ejemplo, algunos países han creado manuales de compra y contratación destinados a brindar orientación sobre políticas y procedimientos que pueden ser rápidamente actualizados y perfeccionados según se efectúen modificaciones en la política.

Controles

La mayoría de las normas y regulaciones antes mencionadas hacen hincapié en la aplicación de controles y requisitos formales, en gran medida a costa de la eficiencia. Conforme a este enfoque, las regulaciones expresas sobre compras y contrataciones procuran influir en el mercado mediante mecanismos tales como requerimientos obligatorios y prohibiciones específicas. Esto ha dado como resultado sistemas complejos, excesivamente regulados y sometidos a un exceso de gestión, que a veces pueden inhibir la presentación de ofertas. En México, por ejemplo, el componente de mano de obra y materiales nacionales de una oferta debe representar como mínimo 50% del costo total. En Perú, en algunos casos se prohíbe a las empresas extranjeras participar en ofertas competitivas nacionales, independientemente de cuál sea su producto o su voluntad de adherir a las políticas nacionales de compra y contratación (Ladipo, Sánchez y Sopher, 2009).

El excesivo grado de control previsto en los sistemas de compras y contrataciones públicas en los diversos países de América Latina va unido a la formalidad de los procedimientos. Procesos fragmentados y poco sistemáticos—que muchas veces se han agregado a los sistemas para abordar deficiencias expuestas por casos individuales de corrupción, mala gestión o escándalos—han hecho que los sistemas estén sobrecargados de procedimientos de escaso valor y, en ocasiones, contradictorios. En lugar de controlar resultados, los sistemas de compras y contrataciones de la región controlan la observancia de los procedimientos.

Como resultado, los proyectos que son objeto de compras y contrataciones pueden estar sujetos a demoras, altos costos de transacción y un contexto que fomenta la corrupción como medio de agilizar el procesamiento de los contratos o eludir las normativas. El exceso de procedimientos también puede inducir a los organismos a dividir grandes proyectos en paquetes de menor envergadura o simplemente a recurrir a métodos no competitivos para evitar procedimientos engorrosos.

Arquitectura institucional

Indicadores de la metodología para la evaluación de los sistemas nacionales de compras y contrataciones públicas según su coordinación interinstitucional

En la mayoría de los países de América Latina, la coordinación de las políticas sobre compras y contrataciones públicas está distribuida entre muchas entidades, tales como los ministerios de Hacienda, Planificación, Obras Públicas y la contraloría. A menudo esas entidades tienen sus propios objetivos de políticas públicas y necesidades, situación que determina una duplicación de esfuerzos e incluso sistemas divergentes, lo cual afecta la forma en que la compra y contratación contribuyen a la gestión de los recursos públicos. En particular, para la contratación pública sería beneficiosa una mayor integración y/o interoperabilidad con otros sistemas de GFP, tales como la planificación presupuestaria y la gestión de tesorería.

La Metodología para la Evaluación de los Sistemas de Adquisiciones Públicas (MAPS, por las siglas de Methodology for Assessing Procurement Systems) de OCDE/CAD5 contiene indicadores destinados a brindar una herramienta armonizada para la evaluación de los sistemas de compra y contratación. Aunque MAPS está diseñada para evaluar los sistemas del Gobierno central y nacional, los indicadores de línea de base (ILB) en los cuales se sustenta solo “presentan una ‘instántanea’ comparativa del sistema vigente frente a los estándares internacionales que los ILB representan” (OCDE, 2010). A menudo esos indicadores se refieren a la existencia de leyes, marcos jurídicos y procedimientos de contratación, más que a la forma en que tales leyes, marcos y procedimientos influyen en los resultados de las compras y contrataciones y en la eficiencia del gasto público. Asimismo, es importante destacar que las evaluaciones MAPS para los países de América Latina se basan principalmente en criterios profesionales subjetivos de los funcionarios de cada país, y que se han llevado a cabo en diferentes momentos. Por lo tanto, la calidad y comparabilidad entre países quizá no sea totalmente uniforme.

Al examinar si los sistemas de compras y contrataciones públicas son parte de la normativa convencional y están adecuadamente integrados en los sistemas de gobernanza del sector público, el indicador MAPS 3 permite determinar “a) su idoneidad para cumplir las obligaciones prescriptas en la ley sin brechas ni superposiciones; b) si existen los vínculos necesarios con otros sectores del Gobierno que inciden en la contratación; c) si las operaciones de compras y contrataciones están restringidas por otros factores institucionales externos, y d) si la capacidad gerencial y técnica del sistema es adecuada para efectuar compras y contrataciones sin costos o demoras innecesarios” (OCDE, 2010) (gráfico 8.1).

Gráfico 8.1Metodología para la evaluación de los sistemas de adquisiciones públicas, indicador 3: sistemas de contratación pública de alcance general y adecuadamente integrados

Fuente: Evaluación MAPS de cada país.

Nota: Los años correspondientes a los datos relativos a los países son los siguientes: Paraguay y República Dominicana: 2012; Ecuador: 2011; El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua: 2010; Colombia y Costa Rica: 2009, y Perú: 2008.

En América Latina, los vínculos entre los planes de presupuesto y de contratación son deficientes. El subindicador MAPS 3(a) evalúa si la planificación de compras y contrataciones y los gastos asociados son parte del proceso de elaboración del presupuesto y si contribuyen a una planificación plurianual. Los datos muestran que los planes de compras y contrataciones públicas se preparan normalmente a partir de los planes operativos anuales y plurianuales, aunque no la mayoría de ellos; tampoco se requiere que concuerden con la asignación presupuestaria disponible antes de comprometer el gasto. En el caso de Guatemala, Honduras y República Dominicana, los planes de compras y contrataciones se elaboran sin ninguna conexión directa con las actividades de planificación presupuestaria, y no existe requisito alguno de hacer coincidir los planes de compras y contrataciones con la disponibilidad de fondos. La falta de ese vínculo entre compras y contrataciones y el presupuesto puede generar incertidumbre, retrasos en los pagos y demoras en la conclusión de los contratos, comprometiendo la calidad y eficiencia del gasto público.

En América Latina, la ley presupuestaria y los procedimientos de gestión financiera son generalmente inadecuados para satisfacer las necesidades de compras y contrataciones, según el subindicador MAPS 3(b) que evalúa si la ley presupuestaria y los procedimientos financieros brindan soporte a las compras y contrataciones, la ejecución del contrato y su pago de forma puntual. En promedio, el tiempo requerido para comprometer o asignar fondos presupuestarios una vez que el contrato ha sido adjudicado es superior a una semana. Asimismo, la autorización de pago, luego de aprobadas las facturas o los certificados de avance mensuales, generalmente insume más de cuatro semanas.

El subindicador MAPS 3(c) evalúa si los actos de compras y contrataciones se inician sin que existan asignaciones presupuestarias. Los datos muestran que la mayoría de los países de América Latina tienen leyes que exigen certificación de la disponibilidad de fondos antes de llevar a cabo una convocatoria a licitación. Asimismo, en Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Nicaragua y Paraguay hay sistemas establecidos, tales como interfaces físicas (en papel) o electrónicas entre los sistemas de gestión financiera y de compras y contrataciones, para garantizar que la ley se aplique correctamente. Solo en Paraguay, sin embargo, ese sistema está plenamente implementado.

El subindicador MAPS 3(d) evalúa si se elaboran informes finales sistemáticos para certificar la ejecución del presupuesto y conciliar dicha ejecución con la programación presupuestaria. Este mecanismo de retroalimentación es “necesario para garantizar que la información sobre contrataciones que cubran gastos presupuestarios importantes sea suministrada a los sistemas de presupuesto y gestión financiera de forma oportuna a fin de dar apoyo al sistema general de GFP”. En la mayoría de los países encuestados, los sistemas de compras y contrataciones generalmente no suministran esta información. En Nicaragua, la información proporcionada es errática o normalmente presentada con una demora considerable después del período fiscal presupuestario. Solo en Colombia, Costa Rica y Ecuador se suministra información sobre la finalización de la mayoría de los grandes contratos de forma puntual y sistemática.

Agencias rectoras de compras y contrataciones

Muchos países de América Latina han creado agencias rectoras de carácter regulador para supervisar y desarrollar políticas y sistemas de compras y contrataciones. La autonomía institucional y financiera de la que gozan algunas de esas agencias les ha permitido promover reformas significativas, ya que no están limitadas por una eventual escasez de recursos. Esas agencias son consideradas como la segunda influencia más importante, junto con el desarrollo de la TIC, que contribuyó a la sustancial modernización de los mecanismos de compras y contrataciones en la región.

Mediante la instauración de mejores marcos regulatorios, estructuras institucionales y sistemas de control, las agencias rectoras de compras y contrataciones pueden contribuir a conciliar el gran número de regulaciones y procedimientos entre diversas entidades a través de procedimientos estándar de licitación (cuadro 8.2). Esto, a su vez, puede contribuir a reducir los costos administrativos asociados con la presentación de ofertas ante diversas entidades públicas, un proceso que puede volverse sumamente engorroso y costoso, dando lugar a precios más elevados o a la fragmentación. La existencia de una agencia única también puede garantizar que las políticas no solo estén alineadas sino que además sean coherentes con los objetivos de políticas públicas y planes de desarrollo nacionales.

Cuadro 8.2Funciones de las agencias rectoras de compras y contrataciones públicas en América Latina
PaísAgenciaAño en que fue creada la agenciaAutonomía organizativaAutonomía presupuestariaActualiza y maneja sistemas de información, incluido el sistema de compras y contrataciones electrónicoActualiza y maneja un registro electrónico de proveedoresElabora políticas de compras y contratacionesProporciona capacitación técnica a las agenciasProporciona capacitación técnica a los proveedoresMitiga disputas relacionadas con las compras y contrataciones públicas
ArgentinaOficina Nacional de Contrataciones (ONC)1994
BrasiSecretaría de Logística y Tecnología de la Información (SLTI)2012
ChileDirección de Compras y Contrataciones Públicas (ChileCompra)2003
ColombiaAgencia Nacional de Compras Públicas (Colombia Compra Eficiente)2011
Costa RicaDirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa2001
EcuadorServicio Nacional de Contrataciones Públicas (SERCOP)2008
El SalvadorUnidad Normativa de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (UNAC)2000
GuatemalaDirección Normativa de Contrataciones y Adquisiciones del Estado2008
HondurasOficina Normativa de Contratación y Adquisiciones del Estado (ONCAE)2001
MéxicoSubsecretaría de Responsabilidades Administrativas y Contrataciones Públicas2003
NicaraguaDirección General de Contrataciones del Estado (DGCE)2000
PanamáDirección General de Contrataciones Públicas2006
ParaguayDirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP)2007
PerúOrganismo Supervisor de las Contrataciones del Estado2009
República DominicanaDirección General de Contrataciones Públicas (DGCP)2006
UruguayAgencia de Compras y Contrataciones del Estado (ACCE)2011
VenezuelaServicio Nacional de Contrataciones1999
Fuente: Elaboración propia sobre la base de BID (de próxima publicación).

Además de atenuar la proliferación de políticas y procedimientos, esas agencias supervisan el desarrollo, desempeño y mantenimiento de sistemas centralizados de compras y contrataciones electrónicas. También brindan capacidad técnica y capacitación evaluativa; desarrollan iniciativas para promover el uso de estos sistemas por las entidades y los proveedores; divulgan información sobre compras y contrataciones, y, en algunos casos, mitigan las controversias (recuadro 8.2).

Recuadro 8.2:Chilecompra

Creada en 2003 en virtud de la Ley de Compras Públicas No. 19.886, la agencia rectora de compras y contrataciones de Chile, la Dirección ChileCompra, administra el sistema correspondiente en ese país. Opera conforme a un marco regulador único basado en los principios de transparencia, eficiencia, universalidad, accesibilidad y no discriminación. El sistema de compra y contratación electrónica ha pasado a ser uno de los más avanzados de América Latina. A pesar de las dificultades iniciales resultantes de la falta de participación por parte de los organismos contratantes y los proveedores, el sitio ahora facilita la realización de transacciones por un monto superior a US$9.500 millones al año, equivalente a aproximadamente 3,5% del PIB de Chile. A través del sistema, más de 850 entidades estatales—desde municipalidades hasta hospitales y universidades—conducen transacciones con más de 100.000 empresas, grandes y pequeñas.

El éxito de ChileCompra puede atribuirse a los sistemas y servicios provistos por su agencia rectora. Por ejemplo, a través de ChileCompra Express, los compradores públicos pueden realizar compras ordinarias de manera más oportuna y eficiente accediendo a bienes y servicios provistos por empresas previamente inscritas conforme a un convenio estandarizado. Ubicado en diversos puntos del país, la agencia rectora también ha establecido una red de centros de ChileCompra. Dichos centros brindan servicios a pequeñas y medianas empresas, desde apoyo técnico sobre ChileCompra hasta asesoramiento sobre desarrollo de negocios y la participación en licitaciones gubernamentales. Alternativamente, empresas más grandes tienen acceso a ChileCompraTraining, una plataforma que brinda a los usuarios acceso en línea a manuales técnicos, información sobre programas de acreditación, blogs y catálogos de cursos.

Asimismo, se ha creado un Registro Nacional de Proveedores destinado a ampliar las oportunidades de negocios nacionales e internacionales para más de 40.000 proveedores registrados. El producto ComprasSustentables de ChileCompra corresponde a una plataforma adicional que proporciona información sobre la contratación pública sustentable (CPS) en Chile. Incluye enlaces con novedades y documentos legales y reglamentarios conexos sobre la CPS. ChileCompra tiene también un portal de transparencia, Analiza, que suministra informes sobre licitaciones y contrataciones actuales, herramientas para analizar datos históricos e informes estadísticos mensuales.

Fuente: www.chilecompra.cl.

Mediante la estandarización de microprocesos, sin embargo, las agencias rectoras a veces entran en conflicto con las entidades contratantes. Con frecuencia estas últimas carecen de los recursos y la capacidad técnica necesarios para desempeñar las responsabilidades y mandatos establecidos por las agencias, ni pueden aplicar su propia visión y criterio personal a dichas tareas.

Ejemplos de tales agencias en América Latina son la Dirección de Compras y Contrataciones Públicas—ChileCompra—en Chile; CompraEficiente en Colombia; el Servicio Nacional de Contrataciones Públicas (SERCOP) en Ecuador; la Subsecretaría de Responsabilidades Administrativas y Contrataciones Públicas en México; la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas(DNCP)en Paraguay, y el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) en Perú.

Al menos cinco de esas agencias tienen autonomía presupuestaria y financiera (Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay y Perú) y esa autonomía probablemente ha contribuido a mantener inversiones suficientes para modernizar la compra y contratación electrónica en esos países durante las últimas dos décadas. En el caso de los otros 12 países de la región, aunque sus agencias carecen de autonomía financiera, muchas de ellas han tenido un nivel suficiente de recursos y de respaldo estatal para invertir en la modernización de la compra y contratación electrónica. A modo de ejemplo, la Secretaría de Logística y Tecnología de la Información (SLTI) de Brasil—utilizando las tasas pagadas por empresas privadas para registrarse como proveedores públicos—ha podido mejorar el sistema ComprasNet.

La profesionalización es crucial para el correcto funcionamiento de un sistema de compras y contrataciones. Como se destacó anteriormente en este capítulo, para transformar la naturaleza de la compra y contratación pública se requiere que dentro de las entidades contratantes haya personal que cuente con capacitación formal, experiencia suficiente y facultad discrecional para realizar tareas basadas en el conocimiento, tales como la gestión de riesgos, y discernir estrategias y factores de mercado durante todo el ciclo de contratación. Además, el impacto de la TIC en los sistemas de compras y contrataciones exige una dotación de personal altamente técnico que pueda trabajar en los aspectos tecnológicos de los sistemas electrónicos dentro de las agencias rectoras que desarrollan y administran los sistemas y dentro de las entidades que deben adoptarlos. En América Latina, esta clase de capacidad institucional es limitada.

Aunque el número de agencias rectoras ha crecido en estas últimas décadas, y su contribución a la modernización de los sistemas de compras y contrataciones en la región ha sido significativa, existen aún diferencias sustanciales en la autonomía de esas agencias y las funciones que desempeñan. En algunos países, particularmente los de Centroamérica, las reformas futuras tienen por objeto dotar a esas agencias de mayor autonomía—jurídica y financiera—, un personal más profesionalizado y la capacidad de administrar plenamente los sistemas de compra y contratación electrónica.

Compra y contratación electrónica

Los sistemas de compras y contrataciones públicas electrónicas han sido responsables de los principales avances registrados en el ámbito de la compra y contratación pública en la región. Definida como el uso de TIC en las compras y contrataciones públicas, la compra y contratación electrónica generalmente cubre todas las etapas del proceso, desde la planificación, la licitación y adjudicación hasta la gestión de los contratos. Su cobertura amplia e integral tiene el potencial de elevar la eficiencia de la compra y contratación pública simplificando los procedimientos y fomentando la competencia y la transparencia, generando así ahorros financieros tangibles. También puede aumentar la eficacia de las compras y contrataciones públicas al vincular un mayor número de proveedores con las entidades compradoras e incrementar el volumen y la calidad de los bienes y servicios provistos. Los sistemas de compras y contrataciones electrónicas también proporcionan información a los ciudadanos.

Actualmente, la mayoría de los países de América Latina han desarrollado un sistema de compra y contratación electrónica que centraliza la información en un único lugar en Internet.6 Estos sistemas, como ChileCompra y Compras-Net de Brasil (recuadro 8.3), muestran información esencial y brindan herramientas para automatizar la compra y contratación. En la mayoría de los casos, esa información se refiere a las regulaciones sobre compras y contrataciones, a las responsabilidades de las entidades compradoras y contratantes y a los procesos de licitación en curso y los contratos por modalidad y sector.

Según la Encuesta sobre Contratación Pública de 2013 de la OCDE, inédita aún, a la cual respondieron 11 países de América Latina,7 los usuarios también pueden buscar y descargar los documentos de la licitación y navegar catálogos, definidos como un listado de los productos y servicios disponibles que puede ser consultado y adquirido en formato electrónico e incluye ilustraciones, precios y descripciones del producto o servicio. Según demostró la encuesta, los sistemas de compra y contratación electrónica en América Latina ofrecen una mayor proporción de servicios, en promedio, que en los países miembros de la OCDE. Por ejemplo, solo 27% de los países miembros de la OCDE tienen sistemas que contienen catálogos electrónicos, en comparación con 73% en América Latina. Asimismo, el 82% de los sistemas electrónicos existentes en América Latina también ofrecen materiales de capacitación en línea, frente al 36% de esos sistemas en los países de la OCDE.

Recuadro 8.3:Convenios marco y subastas inversas electrónicas

La compra de bienes y servicios por parte de las entidades gubernamentales puede realizarse de diferentes maneras, según la estrategia de compra y contratación del país y sus condiciones de mercado. Conocer los niveles de competencia, las estructuras del mercado, los proveedores y el poder de mercado del Gobierno puede ayudar a los funcionarios a diseñar estrategias de compras y contrataciones que observen los principios y eviten las distorsiones del mercado. En América Latina, los dos métodos de compras y contrataciones más destacados son los “convenios marco” y las “subastas inversas”.

La expresión “convenio marco” es un término general para los convenios con uno o más proveedores, seleccionados mediante licitación pública, que establecen términos y condiciones estandarizados conforme a los cuales pueden efectuarse compras específicas (órdenes de entrega de pedido abierto, call-offs) durante la vigencia del convenio. Se emplean para productos, obras o servicios para los cuales se requiere establecer especificaciones y precios de forma repetitiva.a ChileCompra depende fuertemente de convenios marco para la mayor parte de sus compras. Una vez concertados los convenios marco, las entidades de Chile pueden simplemente navegar en un catálogo electrónico de bienes y servicios y colocar la orden directamente con el proveedor preaprobado. Este método es particularmente útil, porque una vez que se ha establecido un marco, el proceso para adjudicar órdenes de entrega de pedido abierto (call-offs) individuales es más rápido y menos costoso que si la compra fuera contratada por separado. Desde el punto de vista de los proveedores, cuanto mayor sea el volumen, tanto mejor, porque se reduce el tiempo y los costos que entraña realizar múltiples ofertas.

En Brasil, en cambio, el método principal de compra consiste en subastas inversas electrónicas (subastas dinámicas en línea y en tiempo real) que se concretan dentro de ocho días hábiles. Este método, adoptado en mayo de 2000, es un proceso de “vender a la inversa”, en el sentido de que es la entidad compradora la que controla el evento. Una vez que la entidad ha publicado su intención de comprar un determinado bien o servicio en el portal electrónico de compras y contrataciones, se permite a los proveedores interesados y calificados presentar ofertas, y volver a presentarlas, de forma virtual, realizando sucesivamente propuestas de menor precio o mejor oferta (Allen, Hemming y Potter, 2013). Las principales ventajas consisten en aumentar la competencia entre los proveedores, bajar los precios y reducir los tiempos del ciclo de contratación. Las subastas inversas electrónicas también elevan el grado de objetividad y de igualdad de acceso a la información en el curso de las licitaciones, dado que el sistema ofrece un único canal de información y comunicación durante la licitación. Asimismo, la adjudicación de contratos se procesa automáticamente, garantizándose una estricta neutralidad (Carter et al., 2000; Segal y Taylor, 2001; Wyld, 2001; Moon, 2005). Desde la perspectiva del proveedor, las subastas inversas permiten a las empresas participar en una amplia gama de licitaciones y competir con proveedores actuales. El ciclo corto también reduce el tiempo y los costos asociados con el proceso de licitación. Las subastas inversas, sin embargo, exigen que las entidades planifiquen mejor y brinden por anticipado especificaciones precisas para los bienes y servicios que desean adquirir.

a Véase www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/62059/guide-buying-framework-agreements.pdf.

Aunque no en forma tan generalizada, algunos sistemas electrónicos tienen capacidades transaccionales relacionadas con la fase de licitación, tales como la presentación electrónica de ofertas, subastas inversas y esquemas de pago; y pueden generar ahorros significativos para el sector público (recuadro 8.4). A partir de los 12 servicios más comunes ofrecidos por los sistemas de compra y contratación electrónica identificados en esta encuesta (gráfico 8.2), en 10 de esos servicios los países de América Latina tienen una mejor cobertura que los países miembros de la OCDE.

Gráfico 8.2Servicios más comunes de contratación ofrecidos por las páginas web de una sola visita (2013)

Fuente: OCDE y BID (2014).

Nota: Los datos correspondientes a Chile y México se refieren a 2010 y fueron publicados en OCDE (2011).

Recuadro 8.4:Ahorros logrados mediante el sistema de subasta inversa electrónica de paraguay

Con el sistema de compras y contrataciones de Brasil como referencia inicial, Paraguay adoptó el empleo de subastas inversas electrónicas en 2008 con el apoyo del BID.a La adopción de esta tecnología forma parte del intento del Gobierno de modernizar el sistema de compras y contrataciones públicas.

Desde la primera compra efectuada mediante el sistema de subastas inversas electrónicas en noviembre de 2008, el valor absoluto de compras y contrataciones públicas ha aumentado significativamente, llegando a cerca de US$2.000 millones en 2011, aproximadamente 34,3% del gasto público total.b De ese monto, cerca de 18,6% (US$376 millones) corresponde a bienes y servicios adquiridos mediante subastas inversas electrónicas, y datos más recientes de 2012 a 2014 indican que el uso de ese tipo de subastas sigue aumentando. En términos de categorías, las principales compras correspondieron a combustibles y lubricantes (29%), construcción (15%) y equipo médico (14%).

Los ahorros logrados en Paraguay mediante el uso de subastas inversas electrónicas han sido sustanciales. En 2011 el Gobierno estimó que esas subastas redujeron los precios finales un 19% en comparación con las ofertas iniciales, y un 12% en comparación con el monto inicialmente estimado en el llamado a licitación. Esas cifras, sin embargo, pueden no reflejar los ahorros económicos, ya que comparan los precios iniciales o estimados con el precio final de compra o contratación. La comparación que, en cambio, proporcionaría una estimación del ahorro generado por las subastas inversas electrónicas es la de los precios con y sin subasta, por el mismo bien o servicio, en un período de tiempo específico.

Para hacerlo, la agencia rectora de compras y contrataciones de Paraguay, la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas, analizó y comparó los precios de los cuatro rubros que tienen la mayor ponderación en el sistema de contratación pública de ese país: i) combustibles y lubricantes; ii) equipos, accesorios y programas de computación para oficinas, educación, impresión, comunicaciones y señalización; iii) equipos, productos e instrumentos médicos y de laboratorio, servicios e insumos de atención de la salud, y iv) papel, cartón y productos impresos. Juntos, esos artículos conforman aproximadamente el 50% del total de bienes y servicios adquiridos. Los resultados indican que las subastas inversas electrónicas redujeron los precios aproximadamente un 7,5% en comparación con otras compras del mismo producto en el mismo período, cuando la contratación no se realizó mediante subastas inversas electrónicas (BID, 2012).

a Decreto No. 12.453 del 14 de julio de 2008.b El gasto público total excluye los pagos de deuda y remuneración del personal.

El uso de la contratación electrónica también puede contribuir a reducir la corrupción y la mala gestión de los recursos públicos al generar información estratégica y permitir un proceso sistemático de extracción de datos (data mining) que puede ser utilizado para detectar transacciones anormales. La corrupción también puede reducirse mitigando las asimetrías de información entre las entidades compradoras y los proveedores, dado que se proporciona a las entidades acceso a información más amplia sobre las opciones y la disponibilidad del mercado. Asimismo, la información estratégica generada por los sistemas de compra y contratación electrónica puede ser de utilidad para detectar tendencias de mercado, medir los efectos de las políticas de contratación pública en la promoción de la industria nacional y elaborar estrategias de compras y contrataciones (Allen, Hemming y Potter, 2013).

A pesar de los avances logrados en el ámbito de la compra y contratación electrónica, queda aún margen para seguir mejorando. En algunos países, los marcos regulatorios de la contratación deben ser actualizados para avanzar más en la implementación de sistemas de contratación electrónica. Es posible que las entidades también se resistan a que se las transfiera a un portal centralizado con el que no estén familiarizadas, en vista de los costos que supone aprender y adoptar nuevas tecnologías. En Chile, por ejemplo, la falta de participación por parte de las entidades gubernamentales y los proveedores creó graves problemas en las fases iniciales de ChileCompra. Para mitigar el problema, la agencia rectora de compras y contrataciones de Chile llevó a cabo tareas de difusión a largo plazo y prestó asistencia técnica y capacitación a entidades y empresas.

Los esfuerzos de descentralización emprendidos durante la última década pueden también haber obstaculizado el éxito de un portal centralizado de compra y contratación electrónica si la migración a un sistema a nivel central se considera como una violación de los esfuerzos de descentralización y autonomía. Tal es el caso no solo de Chile, sino también de Guatemala (Ladipo, Sánchez y Sopher, 2009).

Para mejorar la forma en que los gobiernos manejan los recursos públicos, particularmente por el lado del gasto, es crucial la integración de los sistemas de compra y contratación electrónica con otros sistemas de GFP, tales como los Sistemas Integrados de Administración Financiera (SIAF) y la Cuenta Única del Tesoro. Los objetivos primordiales de los SIAF son permitir que el sector público planifique, ejecute y monitoree el presupuesto, facilitar las operaciones de tesorería y realizar las operaciones de deuda necesarias, preservando al mismo tiempo la calidad de la información financiera producida por el sistema. Un SIAF es entonces conformado por un conjunto de subsistemas de información que funcionan de manera interrelacionada y que aplican un enfoque integral a la gestión financiera.

Los sistemas de compras y contrataciones públicas que están integrados con tales sistemas también pueden contribuir a elevar la eficiencia del gasto en compras y contrataciones. Por ejemplo, la exigencia de que los oferentes presenten documentación física para certificar el cumplimiento de sus obligaciones tributarias es un aspecto que podría beneficiarse sustancialmente de la integración de sistemas. Transformar esa certificación en un proceso electrónico en tiempo real puede reducir los costos administrativos que entraña para las empresas producir tales documentos. Esta forma de integración también impide que las empresas que no cumplen con sus impuestos participen en las licitaciones y facilita la revisión y validación de los documentos oficiales para las empresas que resulten elegibles. Los sistemas de compras y contrataciones también pueden integrarse con los sistemas de costos—tales como el descrito en el capítulo 6 en relación con el estado de São Paulo—para maximizar el uso de la información disponible sobre compras y contrataciones y, en última instancia, mejorar las decisiones presupuestarias y la asignación de recursos. Además, la integración a través de los SIAF—analizada en el capítulo 7—puede contribuir a facilitar y a hacer públicos los pagos y modificaciones de los contratos del Estado.

Dado que muchos países de la región han desarrollado ahora sus propios SIAF haciendo especial hincapié en el presupuesto, la tesorería, la contabilidad y la gestión de la deuda pública, la creación de interfaces apropiadas entre los sistemas electrónicos debería resultar más fácil. La integración de los sistemas de compras y contrataciones, sin embargo, está todavía por concretarse. En la mayoría de los países latinoamericanos, la falta de interoperabilidad entre el sistema de compras y contrataciones y los SIAF tiene su origen en el módulo de ejecución del presupuesto.

Es importante señalar que las dificultades de una mayor integración o interoperabilidad de esos sistemas no son resultado de complicaciones de la TIC, sino que obedecen a razones institucionales y políticas. Es frecuente que las agencias de compras y contrataciones luchen por tener una mayor autonomía, mientras que los ministerios de Hacienda tienden a procurar que haya módulos de contratación y bases de datos dentro de sus propios sistemas. Este tipo de disputa genera problemas en términos de agendas y estrategias contrapuestas para la modernización de los sistemas de compra y contratación electrónica.

Acceso a la información

En la última década, muchos países de América Latina han procurado introducir reformas en los sistemas de contratación pública para aumentar la disponibilidad, calidad, fiabilidad y puntualidad de la información sobre compras y contrataciones. Los esfuerzos realizados en esta materia se han centrado en publicar información relativa a normas, operaciones y resultados para impedir el despilfarro y las conductas indebidas, que drenan los recursos de los contribuyentes, distorsionan el mercado y deslegitimizan los sistemas de compras y contrataciones (OCDE y BID, 2014). Al mismo tiempo, la información sobre compras y contrataciones es esencial para evaluar el desempeño agregado de los sistemas, garantizar la observancia oficial de los procedimientos y fortalecer la rendición de cuentas.

Los datos recopilados en la Encuesta sobre Contratación Pública de la OCDE y BID muestran que la información concerniente a las fases de pre-licitación y licitación del ciclo de compra y contratación es casi siempre divulgada de forma proactiva; es decir, los funcionarios públicos ponen la información a disposición de los ciudadanos de manera pública, sin que haya algún pedido específico. Esa información incluye normativa de compras y contrataciones, información general para los potenciales oferentes, documentos relativos a la licitación y criterios de selección y evaluación, lo cual es crucial para crear igualdad de condiciones para los oferentes y, en última instancia, aumentar la competencia de mercado. Los aspectos en los cuales los gobiernos podrían brindar información más proactivamente incluyen los planes de compras y contrataciones y los documentos posteriores a la adjudicación, tales como la justificación para adjudicar contratos a oferentes seleccionados, el seguimiento del gasto en compras y contrataciones y las modificaciones contractuales durante la ejecución. Estas últimas modificaciones son más frecuentes en los contratos de inversión en infraestructura y pueden generar sustanciales aumentos de precios si no son objeto de un estricto control y monitoreo. En Argentina, por ejemplo, la corrupción en el sector de la salud se redujo cuando se publicaron los precios de todas las compras efectuadas en la totalidad del sistema hospitalario, al hacerse rápidamente evidentes los contratos corruptos que determinaron precios más elevados (Klitgaard, 2014).

En comparación con los países de la OCDE, los países de América Latina divulgan una mayor proporción de información sobre compras y contrataciones a nivel central. Por ejemplo, 73% de los países encuestados en América Latina divulgan planes de compras y contrataciones de las licitaciones previstas en comparación con 50% de los países miembros de la OCDE. Con respecto a la información general para los potenciales oferentes, 91% de los países de América Latina siempre suministran esa información, en comparación con 76% de los países miembros de la OCDE. En cuanto al seguimiento del gasto en compras y contrataciones, 73% de los países de América Latina siempre proporcionan esa información, frente a solo 18% de los países miembros de la OCDE (cuadro 8.3).

Cuadro 8.3Disponibilidad pública de información sobre compra y contratación a nivel del gobierno central (2010 y 2013)
Leyes y políticasInformación general para concursantes potencialesOrientación específica sobre procedimientos de postulaciónPlan de contratación de licitaciones previstasDocumentos de las licitacionesCriterios de selección y evaluaciónConcesión de contratosJustificación para otorgar contratos al contratista seleccionadoModificaciones de contratosSeguimiento del gasto de las contrataciones
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
Honduras
México
Paraguay
Perú
República Dominicana
Total América Latina (2013)
⚫ Siempre1110108111010898
◼ Según solicitud0010000100
❏ A veces0001010000
❍ No disponible0102001223
Total OCDE (2010)
⚫ Siempre3426191718212113116
◼ Según solicitud01105101076
❏ A veces0713141011137105
❍ No disponible00131104617
Fuente: OCDE y BID (2014).Nota: Los datos correspondientes a Chile y México se refieren a 2010 y fueron publicados en OCDE (2011).

La mayoría de los países de América Latina publican información sobre compras y contrataciones a través de los sistemas centrales nacionales de compra y contratación electrónica, brindando fácil acceso a los ciudadanos, OSC y empresas. Ecuador, que ha hecho esfuerzos considerables para modernizar su sistema de contratación, publica el 100% de la información sobre compras y contrataciones, a la que se hace referencia en el cuadro 8.3, mediante su sistema central nacional de contratación electrónica, el Portal de Compras Públicas del Ecuador. Análogamente, México publica 100% de su información sobre compras y contrataciones mediante CompraNet. En este aspecto, los países de América Latina difieren sustancialmente de los países miembros de la OCDE, donde el sistema de compra y contratación central no cumple un papel tan importante. Además, la proporción de información publicada a través del sistema electrónico de una entidad contratante es mucho mayor, en promedio, en los países miembros de la OCDE que en América Latina (gráfico 8.3).

Gráfico 8.3Disponibilidad en línea de información sobre compras y contrataciones públicas (2013)

Fuente: OCDE y BID (2014).

Nota: Los datos correspondientes a Chile y México se refieren a 2010 y fueron publicados en OCDE (2011).

Medidas contra la corrupción

En promedio, el gasto del Gobierno general a través de la contratación pública es significativo en América Latina. Dada la magnitud de esos gastos, los sobornos o la mala gestión de los recursos públicos podrían ser muy elevados y, análogamente, los ahorros potenciales que se lograrían mediante la prevención de tales conductas podrían ser sustanciales.

La corrupción puede manifestarse de muchas formas en cualquiera de las distintas fases del ciclo de compra y contratación. En la fase de evaluación de necesidades, los bienes o servicios pueden sobreestimarse de forma injustificada para favorecer a un proveedor determinado. En etapas posteriores del ciclo, los agentes pueden diseñar un proceso que favorezca a un oferente particular en la fase de preparación. Durante la fase de selección y adjudicación se puede filtrar información acerca de los oferentes clasificada legalmente como confidencial. Mientras se está implementando un contrato, pueden presentarse reclamos falsos o inexistentes. Por último, durante la fase de cierre del proyecto, los contadores y auditores pueden estar dispuestos a respaldar certificados falsos (OCDE, 2007). Más frecuentemente, la corrupción en las compras y contrataciones toma la forma de sobornos, proporcionándose una compensación monetaria a funcionarios públicos a cambio de decisiones favorables, o de carteles, en los cuales los oferentes tratan de manipular las decisiones de adjudicación a favor de uno de sus miembros.

Aunque el grado y la forma de los actos de corrupción en la compra y contratación pública son por naturaleza complejos y varían ampliamente, en algunos países de América Latina hay actualmente medidas establecidas para preservar la integridad de sus sistemas de compras y contrataciones. Según diversas evaluaciones de MAPS, los países de América Latina se ubican moderadamente bien en el pilar de integridad, que examina la naturaleza y el alcance de las medidas y los mecanismos de control contra la corrupción de un país en materia de contratación, aunque no en su aplicación efectiva y su eficacia para desalentar y manejar los casos de corrupción.

De acuerdo con las evaluaciones de MAPS, los países de América Latina tienden a contar con un sistema jurídico que incluye referencias a otras leyes que abordan específicamente la normativa contra la corrupción en general, y se da el mismo tratamiento a sus consecuencias. Los países encuestados,8 en promedio, deben aún definir las responsabilidades, la obligación de rendir cuentas y las sanciones para los individuos y empresas que, dentro del marco de compras y contrataciones, hayan incurrido en conductas fraudulentas o prácticas corruptas. En muchos casos—aunque generalmente se contemplan sanciones en tales marcos—pocos países las aplican en la práctica.

Con respecto a tener marcos regulatorios que apropiadamente aborden cuestiones de corrupción, fraude, conflictos de intereses y conductas no éticas, las encuestas muestran que, en la mayoría de los casos, las normas sobre compras y contrataciones especifican que este requisito es obligatorio. Sin embargo, no estipulan ninguna instrucción precisa sobre la forma de incorporar el tema en los documentos de licitación, dejándola librada a las entidades contratantes. Los documentos de las licitaciones generalmente cubren este aspecto, aunque no de manera coherente.

Hay un margen sustancial para introducir mejoras mediante la creación de códigos de conducta o de ética para los participantes involucrados en las compras y contrataciones públicas, y que exigen la divulgación de quienes ocupan cargos decisorios. De los países encuestados, solo dos (Colombia y República Dominicana) tienen códigos que reúnen los requisitos mínimos; sin embargo, son solo códigos recomendados sobre “buenas prácticas”, que no entrañan consecuencias en caso de incurrirse en violaciones a menos que estén contempladas en el código penal.

Los datos indican que en los países encuestados, en promedio, se realizan actividades aisladas de lucha contra la corrupción que no están correcta o suficientemente coordinadas para ser consideradas como un programa integrado eficaz (gráfico 8.4). En la región, los gobiernos pueden tratar de implementar un programa amplio contra la corrupción que incluya a todas las partes interesadas en las compras y contrataciones públicas, asignándoles responsabilidades claras y designando un órgano de alto nivel con suficiente capacidad y autoridad para coordinar y controlar el programa (OCDE, 2010). Como parte de ese enfoque integral, también debe abordarse la función que cumplen los sistemas de control y auditoría, internos y externos, en cuanto a disuadir, sacar a la luz o facilitar la corrupción en las compras y contrataciones.

Gráfico 8.4Metodología para la evaluación de los sistemas de adquisiciones públicas, indicador 12: medidas de ética y contra la corrupcióN

Fuentes: Evaluación MAPS de cada país.

Nota: Año de los datos correspondientes a Paraguay y República Dominicana: 2012; Ecuador: 2011: El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua: 2010: Colombia y Costa Rica: 2009, y Perú: 2008.

Compras y contrataciones públicas: una herramienta para promover las políticas sociales, económicas y medioambientales

Dado su alcance y proporción respecto del PIB en la región, las compras y contrataciones públicas son consideradas cada vez más como una herramienta estratégica de políticas públicas. El diseño de las políticas de compras y contrataciones ya no es una cuestión técnica; ahora procura incorporar objetivos sociales, económicos y medioambientales. Al hacerlo, los gobiernos pueden alinear la compra y contratación con objetivos estratégicos de políticas públicas. En el caso de la política económica, promover la participación de las PyME en los contratos puede ser una forma de incrementar su contribución al producto agregado. En el caso de las políticas sociales, la compra y contratación pública puede ser una herramienta para promover la igualdad de género y las empresas pertenecientes a mujeres. Por último, la compra y contratación pública puede ayudar a fortalecer las políticas nacionales que procuran proteger y promover el medio ambiente.

El uso de las compras y contrataciones públicas como una herramienta estratégica de políticas públicas, sin embargo, supone un importante desafío ya que podría violar los principios de eficiencia, la relación calidad-precio y la transparencia. Las políticas favorables a la adjudicación de contratos a empresas pertenecientes a mujeres—independientemente del precio ofertado—determinarían, por ejemplo, una adjudicación no acorde con los principios de relación calidad-precio. Por lo tanto, la contratación pública sustentable (CPS)—definida como “el proceso por el cual las organizaciones satisfacen sus necesidades de bienes, servicios, obras y prestación de servicios públicos de una forma que logre un alto desempeño a partir de un análisis de todo el ciclo de vida que genere beneficios no solo para la organización sino también para la sociedad, la economía y el medioambiente” (Gobierno del Reino Unido, 2006)—debe tratar de alinear los objetivos de las políticas económicas, sociales y medioambientales a nivel nacional con los principios de compras y contrataciones públicas. Si tales políticas violan estos principios, como la relación calidad-precio, sus efectos deberían ser expresamente calculados y considerados.

Las PyME pueden cumplir una función importante en el crecimiento y el desarrollo de los países. Tienen el potencial necesario para convertirse en exportadores importantes, promover el crecimiento económico y aliviar la pobreza entre diversos grupos de una sociedad (Badrinath, 1997; Badrinath y Kirpal, 1997). Existen, sin embargo, diversas barreras que las PyME enfrentan en relación con la compra y contratación pública, como: i) falta de acceso a la información relativa a las licitaciones públicas; ii) capacidad de producción insuficiente para satisfacer los requisitos de las licitaciones; iii) falta de financiamiento suficiente; iv) demoras en los pagos contractuales que afectan a las PyME con limitada capacidad financiera; v) requisitos de constitución de garantías reales o avales para contratos específicos que limitan la participación de las PyME que no cuentan con esos instrumentos, e vi) informalidad (Rozenwurcel y Drewes, 2012).

Los gobiernos pueden corregir los sesgos contrarios a las PyME y eliminar las barreras a su participación en la contratación pública: i) estableciendo marcos jurídicos transparentes que “exijan el cumplimiento de los derechos contractuales y de propiedad y alivien los problemas de información” (UNCTAD/OMC, 2002); ii) subdividiendo los contratos en diferentes lotes para atenuar las limitaciones de producción; iii) facilitando la coordinación y asociación entre las PyME para aprovechar su capacidad económica, financiera y técnica de manera conjunta; iv) exigiendo garantías o avales proporcionados e impidiendo su retención excesiva, y v) brindando asistencia técnica—subsidiada o no—orientada a facilitar la comprensión de los procedimientos, sistemas y métodos de contratación (Rozenwurcel y Drewes, 2012). Estos métodos pueden contribuir a promover la participación de las PyME, aunque no constituyen un subsidio o preferencia directa ni violan los principios de la contratación pública. Los Gobiernos, sin embargo, pueden optar por dar preferencia directa de precios a las PyME, dar preferencia, exigir obligatoriamente o establecer como meta la compra de bienes y servicios de las PyME, o reservar ciertas licitaciones públicas con el objetivo específico de que intervengan las PyME (UNCTAD/OMC, 2002).

En el caso de Brasil, las compras y contrataciones públicas son un vehículo para la promoción de las PyME. De conformidad con el Régimen Diferenciado de Contratación (para promocionar el desarrollo económico regional y local), una PyME recibe preferencia directa una vez concluida una subasta inversa si su precio ofrecido de cierre es hasta 10% más alto que el de la empresa competidora que no sea una PyME. Además, en el caso de que el precio ofertado por la PyME superara el diferencial de precio de 10%, la PyME tiene derecho a bajar el precio ofertado.9 De esta manera, las PyME no solo pueden competir efectivamente por contratos públicos mediante subastas abiertas y transparentes, sino que también tienen una segunda oportunidad una vez concluida la subasta inversa.

En Chile, las PyME participan activamente en el mercado público del país, ChileCompra, y sus transacciones representan más del 38% del total frente a una participación de tan solo 18% en la actividad económica nacional. Con el objetivo de igualar las condiciones de competencia, la agencia rectora de compras y contrataciones de Chile ha creado centros (Centros ChileCompra) para promover la intervención de las PyME en las licitaciones públicas mediante el acceso libre y fácil a computadoras, salas de reuniones y asistencia técnica. ChileCompra también brinda planes de pago por adelantado o créditos contra órdenes de compra, mediante asociaciones con instituciones financieras para ayudar a las PyME a satisfacer sus necesidades de recursos en cuanto al cumplimiento del contrato (Concha y Anrique, 2011).

Diversos estudios muestran que existe una correlación positiva entre la igualdad de género y el PIB per cápita de un país, su competitividad y su clasificación en el Índice de Desarrollo Humano (CCI, 2014). Según el informe World Development Report (Banco Mundial, 2012): “cuando el trabajo de las mujeres está subutilizado o incorrectamente asignado—porque son objeto de discriminación en los mercados o en las instituciones sociales, lo cual les impide completar su educación, ingresar en ciertas ocupaciones y ganar el mismo ingreso que los hombres—el resultado son las pérdidas económicas”. Cada vez más los países de América Latina consideran la compra y contratación pública como una forma de abordar algunas de las barreras que enfrentan las mujeres, ayudando no solo a promover la igualdad de género sino también a generar un crecimiento inclusivo.

Actualmente, las empresas que son propiedad de mujeres han estado en gran medida excluidas del considerable mercado de compras y contrataciones públicas (CCI, 2014). Como tienden a ser más pequeñas, a menudo menos experimentadas, con menos acceso al capital humano, financiero y social, y suelen operar en sectores menos rentables (CCI, 2014), las barreras que enfrentan las empresas pertenecientes a mujeres son similares a las que enfrentan las PyME: información insuficiente sobre licitaciones, exigentes requisitos de calificación técnica y financiera, contratos de gran tamaño y retrasos en los pagos.

Para superar esas barreras, los gobiernos pueden comenzar por definir las empresas pertenecientes a mujeres y los criterios necesarios, tales como propiedad y control en manos de mujeres, para facilitar la certificación y el registro de sus empresas. Además, las políticas de compras y contrataciones pueden tratar de establecer la igualdad de condiciones, en la mayor medida posible, exigiendo la publicación de todas las oportunidades de compras y contrataciones en los sistemas de compra y contratación electrónica, adaptando los requisitos de calificación técnica y financiera al tamaño y la complejidad de la oportunidad, dividiendo los grandes contratos en otros más pequeños y proporcionando asistencia técnica y de capacidad a las empresas pertenecientes a mujeres.

Las compras y contrataciones públicas también pueden cumplir un papel importante en la preservación y protección del medioambiente si los gobiernos usan su poder de compra para elegir bienes, servicios y obras compatibles con el medioambiente. Las compras y contrataciones públicas verdes (CCPV)—definidas como “un proceso por el cual las autoridades públicas procuran adquirir y contratar bienes, servicios y obras con un reducido impacto ambiental durante el ciclo de vida en comparación con otros bienes, servicios y obras con la misma función primaria que de lo contrario se habrían adquirido o contratado (UE, 2008)”—pueden, por lo tanto, contribuir a una producción y un consumo más sostenible.

La literatura especializada actual destaca diversos beneficios asociados con las CCPV. Primero, permite que las autoridades públicas alcancen más fácilmente sus metas ambientales, tales como tasas de deforestación, mediante “la compra de madera y productos madereros provenientes de bosques explotados de manera legal y manejados en forma sustentable”; emisiones de gases de efecto invernadero mediante “la compra de productos y servicios con una menor huella de carbono durante todo su ciclo de vida”, y una agricultura sustentable mediante la compra de “alimentos producidos orgánicamente”.10 Las CCPV también pueden contribuir a crear conciencia acerca de temas medioambientales al publicarse información sobre los beneficios de las políticas de CCPV e identificarse el impacto de ciertos bienes y servicios en el medioambiente. Asimismo, las CCPV pueden dar un incentivo a las industrias para desarrollar tecnologías y productos “verdes” innovadores.

Sin embargo, existe una serie de desafíos y barreras para las CCPV, que incluyen: i) la falta de respaldo político; ii) la percepción de que los bienes, servicios y obras “verdes” pueden costar más, y iii) la falta de conocimientos jurídicos al aplicar criterios económicos y medioambientales cuando se compra un determinado bien o servicio.11

En general, la práctica de usar las compras y contrataciones públicas como herramienta para promover objetivos de política económica, social y medioambiental está aún en una etapa incipiente en la región. En 2012, solo cinco países habían incorporado principios de sostenibilidad medioambiental en las políticas de compras y contrataciones y los correspondientes contratos. Se han agregado criterios medioambientales a los criterios generales de evaluación de las licitaciones en Honduras, México y República Dominicana. Venezuela es el único país que ha instaurado un compromiso de responsabilidad social dentro de su marco de compras y contrataciones (cuadro 8.4).

Cuadro 8.4Marco normativo de la contratación pública sostenible en los países de América Latina y el caribe (2012)
Prohibición/regulación de la adquisición de determinados bienesIncorporación de los principios de sostenibilidad ambiental en las políticas y contratos de adquisicionesUso obligatorio de evaluaciones de impacto ambientalCriterios ambientales en los criterios de evaluación de licitacionesEstablecimiento de un compromiso de responsabilidad social
Brasil
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Granada
Haití
Honduras
México
Nicaragua
Perú
República Dominicana
Uruguay
Venezuela
Total35331

La región enfrenta varios desafíos en cuanto a la incorporación de elementos de sostenibilidad económica, social y medioambiental en los marcos de compras y contrataciones públicas. Una encuesta realizada en nueve países de América Latina indica que la inquietud más frecuente es la falta de información y conocimiento sobre la CPS (cuadro 8.5). Además, los funcionarios gubernamentales citan la falta de ofertas suficientes de los proveedores como otra barrera a las compras y contrataciones sostenibles. La falta de ofertas de los proveedores, sin embargo, puede deberse a la imposibilidad de determinar la demanda por parte del Gobierno de bienes y servicios que cumplan objetivos económicos, sociales y/o medioambientales. Asimismo, los gobiernos disponen de escasa información relativa a la variedad de bienes y servicios y la capacidad de producción de las empresas que ellos procuran promover o beneficiar dándoles preferencia, por ejemplo las PyME o las empresas pertenecientes a mujeres.

Cuadro 8.5Obstáculos para la contratación pública sostenible en América Latina (2011)
ObstáculosNúmero total de países que están de acuerdo con la declaración
Falta de información y conocimiento sobre la contratación pública sostenible9
Falta de suficientes ofertas de parte de los proveedores6
Ausencia de legislación o normas internas5
Precios más elevados por los bienes, servicios y obras sostenibles4
El criterio principal de selección es el precio3
Falta de interés y compromiso de parte de los usuarios del sistema de contratación3
Resistencia de los proveedores2
El suministro solo está disponible en los mercados internacionales1
El sistema de adquisiciones no está equipado de manera adecuada para manejar la contratación sostenible1
Falta de consideración general por el medio ambiente1
Dificultad para obtener la aprobación de los funcionarios de auditoría/contabilidad0
Fuente: Beláustegui (2011).Nota: Las barreras a compras y contrataciones sostenibles surgen de una encuesta (coordinada por la autora V. Beláustegui) presentada a los países a través de un grupo de trabajo temático. La encuesta se complementó con entrevistas y consultas con actores clave en el proceso de contratación. Los 9 países de un total de 11 que respondieron a la encuesta son Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Paraguay, Perú y Uruguay.

Supervisión de la sociedad civil

Dado que una cantidad sustancial de fondos públicos se gasta en adquirir bienes y servicios, y que la corrupción y la mala gestión de los recursos afecta directamente a los ciudadanos a través de la provisión de bienes de baja calidad o la prestación ineficiente de servicios, el monitoreo de las compras y contrataciones públicas por la sociedad civil resulta primordial. Al ayudar a prevenir, detectar y poner al descubierto la corrupción, las OSC pueden contribuir no solo a prevenir el robo y el desvío de fondos públicos, sino también a generar reformas mediante la divulgación de sus hallazgos. Por otra parte, los gobiernos reconocen ahora que la participación de las OSC en el monitoreo de las compras y contrataciones también puede aumentar el grado de legitimidad y credibilidad de los sistemas de compra y contratación.

En América Latina, el grado de participación de la sociedad civil en el monitoreo de los actos de los gobiernos es dispar y en general deficiente entre los diversos países. Las OSC de la región enfrentan desafíos propios en cuanto a los mandatos jurídicos y las deficiencias técnicas (Transparencia Mexicana, 2012).

La existencia de mandatos jurídicos precisos que exijan la participación de la sociedad civil en el monitoreo de las compras y contrataciones gubernamentales proporciona fuertes incentivos a la supervisión por parte de las OSC. Tales mandatos no solo garantizan que se dará a las OSC información confiable y oportuna, sino también que su intervención será respetada por los funcionarios gubernamentales y las empresas oferentes, lo cual, en general, hace más fácil y segura la labor de seguimiento (Transparencia Mexicana, 2012). En América Latina, sin embargo, pocos países tienen legislación que expresamente permite el monitoreo de las compras y contrataciones por parte de las OSC. Aunque en México se han hecho avances sustanciales para formalizar la participación de las OSC en dicha labor, otros países todavía luchan para implementar mandatos legales (como en el caso de Colombia, con respecto a la Ley 850) sobre el papel, los derechos y las obligaciones de las OSC. En Argentina, organizaciones como Poder Ciudadano son invitadas a participar en el monitoreo de procesos de compras y contrataciones de gran envergadura o cuando el impacto de los proyectos tiene importantes repercusiones sociales (recuadro 8.5).

Muchas OSC de la región también carecen de capacidad técnica para realizar actividades básicas de supervisión social. La compra y contratación es un tema sumamente técnico que exige conocimiento de normas, regulaciones y técnicas de monitoreo y evaluación, así como información específica de cada sector. Aunque muchos países de América Latina tienen una normativa clara que exige a los funcionarios públicos divulgar y difundir información sobre compras y contrataciones—principalmente mediante sistemas de compra y contratación electrónica—quizá las OSC no puedan comprender fácilmente la información contenida en los informes, dada su complejidad técnica. Además, si la información está fragmentada, las OSC pueden carecer de los recursos para controlar todos los sistemas, siendo entonces mayor la probabilidad de que los procesos de compras y contrataciones pasen desapercibidos o no sean objeto de monitoreo.

Recuadro 8.5:Participación de las organizaciones de la sociedad civil en el monitoreo de las compras y contrataciones públicas

Poder Ciudadano en Argentina y Observatório Social de Maringá en Brasil son dos OSC que vigilan activamente las compras y contrataciones públicas, publican información relativa a las compras y contrataciones y facilitan el diálogo entre los funcionarios públicos y los ciudadanos.

Poder Ciudadano, con sede en Buenos Aires, es una organización sin fines de lucro, no partidista, creada en 1988. En un país que se encuentra actualmente en medio de una crisis de legitimidad institucional, según lo evidencia su descenso significativo en las clasificaciones del Índice de Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional (de 57 en 2001 a 104 en 2014), la labor de Poder Ciudadano se centra en promover la supervisión de la sociedad civil, la transparencia y el acceso a la información con el fin de fortalecer las instituciones democráticas mediante la acción colectiva.

La contratación ha demostrado ser un campo en el cual Poder Ciudadano ha logrado generar un alto grado de influencia. Mediante su Programa de Contrataciones Públicas Transparentes, la organización se concentra en promover dos componentes clave, pactos de integridad y audiencias públicas, para generar las mejores prácticas en materia de transparencia y control social. Los pactos de integridad tienen por objeto frenar las irregularidades o prácticas corruptas mediante convenios expresos entre el Estado y todos los proveedores para la selección, evaluación y adjudicación de un determinado contrato.

Las audiencias, en cambio, son organizadas y publicitadas por las autoridades gubernamentales y ofrecen un ámbito para que empresas, OSC, expertos, miembros de la comunidad y los medios de comunicación expresen sus opiniones e inquietudes respecto de las transacciones de contratación pública. En el curso de los años, esos debates han variado desde audiencias relativas a los diferentes aspectos del proceso de licitación para la construcción de la línea H de subterráneos de Argentina (1999) hasta otros concernientes al respaldo de la comunidad y la justificación de una licitación internacional para la gestión de residuos en la municipalidad de Morón (2006).

El Observatório Social de Maringá (OSM) es una OSC que opera desde Maringá. OSM fue creada en 2006 para brindar a la sociedad oportunidades que promuevan la cohesión social a través de la transparencia y la diligencia en la gestión de los recursos públicos. Actualmente, OSM está integrada por profesionales de diferentes disciplinas, tales como abogados, economistas, empresarios y estudiantes. Los voluntarios de OSM primero reciben capacitación, provista por la Contraloría General Municipal y el Tribunal de Cuentas, y luego realizan campañas educativas y hacen un seguimiento del gasto efectuado a través de las compras y contrataciones.

Para promover la participación ciudadana y la responsabilidad fiscal, OSM realiza campañas educativas a través de su programa Sociedad Éticamente Responsable (SER) acerca de los beneficios de la tributación y el uso de los recursos públicos. Sus campañas formales e informales se llevan a cabo en formas innovadoras mediante obras teatrales, concursos de ensayos, ferias impositivas, poesía y seminarios. Uno de los primeros proyectos de SER, por ejemplo, fue el Seminario sobre Educación Fiscal de Paraná (Seminário Paranaense de Educação Fiscal) que tuvo lugar en 2004 y se centró en los beneficios socioeconómicos de la tributación y la importancia de supervisar el uso de los recursos públicos.

OSM también monitorea las compras y contrataciones públicas en Maringá en tres diferentes fases: publicación de los documentos licitatorios, análisis de procesos y entrega de productos y servicios. En la última década, OSM ha podido detectar y denunciar irregularidades en las licitaciones, obteniéndose de ese modo sustanciales ahorros. Uno de los más resonantes logros de OSM, sin embargo, ha sido la creación de la Ley de Control e Inventarios de Maringá, que ha permitido reorganizar los depósitos de aprovisionamiento, computarizar la gestión de inventarios, reducir el derroche de bienes almacenados y mejorar la planificación de futuras adquisiciones.

Para superar las limitaciones de capacidad técnica, las OSC pueden trabajar juntas para sumar sus esfuerzos individuales de monitoreo y evaluación de las compras y contrataciones públicas. En Colombia, por ejemplo, un programa—Columbiémonos—ha vinculado y empoderado a las OSC locales para aumentar su posibilidad de supervisar las compras y contrataciones en el sector de la salud. La coordinación entre las OSC puede también tener lugar entre diferentes países. Open Government Partnership (OGP), creada en 2011, es una iniciativa que procura lograr un mayor grado de eficiencia mediante la adopción de estrategias vinculadas a la transparencia, el acceso a la información, la participación ciudadana y el uso de TIC para abordar cinco desafíos importantes: i) mejorar la calidad de los bienes y servicios públicos; ii) elevar la integridad pública; iii) mejorar la gestión de los recursos públicos; iv) crear comunidades seguras, y v) aumentar la responsabilidad social empresaria y la rendición de cuentas. Aunque OGP está patrocinada por los países participantes, también depende fuertemente de las OSC para su estructura, propósito y toma de decisiones. En Colombia, por ejemplo, el Plan de Acción que fue aprobado para un período de dos años por la OGP fue elaborado por funcionarios gubernamentales en asociación con ocho OSC colombianas que, juntas, han formado la Plataforma de Sociedad Civil de OGP. El Plan de Acción, aprobado en 2012 y posteriormente modificado el mismo año y en 2013, contenía 27 puntos de acción y compromisos concretos, tales como el mejoramiento del sistema de compra y contratación electrónica de Colombia, Colombia CompraEficiente (Klitgaard, 2014).

Conclusiones

Las compras y contrataciones públicas son una parte esencial de la GFP y pueden tener efectos de largo plazo en la sociedad y la economía. Como uno de los componentes de la GFP, la contratación influye en otros componentes que a su vez también influyen en ella. Por una parte, las compras y contrataciones inciden en la ejecución eficiente y eficaz de los presupuestos, suministrando información confiable y oportuna que pueda facilitar las auditorías y controles internos. Por otra parte, la falta de integración entre las compras y contrataciones públicas y la tesorería puede causar retrasos en los pagos y demoras en los contratos, comprometiendo la eficiencia de los sistemas de compras y contrataciones.

La naturaleza de las compras y contrataciones públicas ha experimentado una transformación significativa en las últimas dos décadas, como consecuencia de la TIC, del aumento de la integración económica, la liberalización del comercio y los cambios institucionales. El desarrollo de herramientas de TIC ha contribuido a modernizar la compra y contratación pública mediante los convenios marco y las subastas inversas, así como la adopción de catálogos electrónicos y el registro de proveedores en línea. La creación de un único mercado común dentro de la UE ha puesto de relieve la necesidad de alinear los sistemas de compras y contrataciones bajo una misma directiva para facilitar el comercio y la integración y servir como inspiración para otras regiones. En América Latina, la creación del MERCOSUR y de CAFTARD también ha influido en el desarrollo de principios comunes de compras y contrataciones, aunque en menor medida.

Los países de América Latina han hecho considerables avances en lo concerniente a los sistemas de compras y contrataciones públicas durante las últimas dos décadas. Gracias a la importante ayuda que representaron las herramientas de TIC y la creación de agencias rectoras de compras y contrataciones, muchos países de la región han adoptado sistemas electrónicos orientados a elevar la eficiencia, la relación calidad-precio y la transparencia de las compras y contrataciones públicas, simplificando los procesos y fomentando la competencia. Como resultado, las entidades pueden adquirir una variedad más amplia de bienes y servicios de una manera más oportuna y eficiente en función de los costos. La compra y contratación electrónica también ha facilitado la recolección de información oportuna y confiable acerca de marcos regulatorios, procesos, manuales y guías para los organismos y las empresas. Asimismo, algunos sistemas de compra y contratación electrónica también generan análisis e informes sobre licitaciones abiertas, contratos existentes y estadísticas sobre compras y contrataciones, que pueden utilizarse para evaluar la observancia de las asignaciones presupuestarias, facilitar la auditoría interna y ayudar a las OSC a cumplir su papel.

Las agencias rectoras de compras y contrataciones públicas creadas en la región—algunas dotadas de autonomía institucional y financiera—en alguna medida han permitido a los países impulsar importantes reformas en el ámbito de la compra y contratación pública. Además, esas agencias han contribuido a mitigar la proliferación de políticas y procedimientos al supervisar el desarrollo de otras más integradas y estandarizar las ya existentes. Para facilitar y estimular la adopción de nuevas herramientas de TIC, muchas de esas agencias también han institucionalizado el apoyo de capacidad técnica para las entidades y los proveedores, en línea y en centros de capacitación, que han potenciado de manera significativa el éxito de los sistemas de compra y contratación electrónica. La falta de capacidad técnica que demuestran los funcionarios encargados de compras y contrataciones, sin embargo, puede plantear importantes desafíos para el éxito de las agencias en su esfuerzo por promover la modernización de los sistemas.

Al establecer mejores marcos regulatorios y mecanismos de control, sin embargo, algunos países de América Latina se han centrado en los procesos, y no en los resultados. Como consecuencia, la formalidad de los procedimientos ha prevalecido sobre la eficiencia, concentrándose las agencias de control en el cumplimiento normativo y no en la identificación y mitigación de riesgos, la relación calidad-precio y el impacto y los resultados de las operaciones de compras y contrataciones. Es fundamental desarrollar metodologías, normas e indicadores para medir y analizar el desempeño y los resultados (Allen, Hemming y Potter, 2013).

El subindicador 5(d) de la evaluación MAPS verifica la “existencia, relevancia e integralidad de normas de control de calidad en la compra y contratación, y su aplicación sistemática para contemplar el seguimiento del desempeño” (OCDE, 2010). Como mínimo, este tipo de normas debería “proporcionar estándares de control de calidad y un sistema de monitoreo para procesos y productos de compras y contrataciones, contemplar evaluaciones de desempeño del personal basadas en resultados y comportamientos profesionales y garantizar que se lleven a cabo regularmente auditorías operativas para controlar el cumplimiento de los estándares de control de calidad” (OCDE, 2010). En la región—y en grado limitado—solo Ecuador, El Salvador y Paraguay han adoptado estándares de control de calidad. Aunque esos estándares pueden variar entre distintos países y niveles de gobierno, podrían incluir, a modo de ejemplo, tiempos de respuesta para procesar consultas sobre el proceso o un plazo para preparar los documentos licitatorios.

Los sistemas de planificación presupuestaria, pronósticos de caja, asignación y compra y contratación deben funcionar de manera coordinada para mejorar la gestión de los recursos públicos (Allen, Hemming y Potter, 2013). En muchos países de la región, los sistemas de compras y contrataciones públicas están escasamente integrados con otros sistemas de GFP. Este desfase incrementa el tiempo y los recursos que gastan las entidades en la compra y contratación de bienes y servicios. Además, la falta de integración entre los sistemas de compras y contrataciones y los de gestión de caja puede afectar sustancialmente la eficiencia de las compras y contrataciones cuando los pronósticos de caja o el racionamiento de efectivo obligan a los organismos a demorar o dividir contratos.

Incorporar elementos económicos, sociales y medioambientales en los sistemas de compras y contrataciones públicas, respetando al mismo tiempo los tres principios fundamentales de la contratación, sigue siendo un desafío en la mayoría de los países de América Latina. Actualmente, los datos muestran que pocos países han aprovechado las compras y contrataciones públicas como un instrumento para promover a las PyME y abordar cuestiones relativas a la igualdad de género y el medioambiente. Esto obedece a falta de información y de conocimiento acerca de la contratación sostenible, las ofertas de los proveedores, la legislación, o las políticas internas en la materia.

Que la sociedad civil tenga un mayor papel en la supervisión de la compra y contratación pública constituye un poderoso incentivo para promover la rendición de cuentas a nivel político. En lo concerniente a las compras y contrataciones públicas, las OSC tienen el potencial para elaborar de forma independiente propuestas de reforma, intermediar y promover alianzas estratégicas entre el sector privado y público, y compilar bases de datos mediante estudios de investigación y encuestas. Aunque algunas OSC (por ejemplo, en Argentina y México) participan en actividades relativas a compras y contrataciones, en general su participación en la región es aún limitada. Los obstáculos que enfrentan las OSC varían según los países; sin embargo, en muchos casos ellos surgen del hecho de que solo unos pocos países han formalizado su función en el seguimiento de las compras y contrataciones y la provisión eficiente de bienes y servicios. Como resultado, las OSC tienen un grado limitado de acceso a la información sobre compras y contrataciones y de apoyo financiero y tecnológico.

El avance logrado por los países de América Latina en materia de compra y contratación pública durante las últimas dos décadas ha sido significativo. Esos avances, sin embargo, se han centrado principalmente en la adquisición de bienes y servicios generales, no en la contratación de grandes proyectos de infraestructura. A medida que la inversión en infraestructura se convierte en un factor crucial para la competitividad y el crecimiento económico de la región, los gobiernos también deben concentrarse en mejorar la eficiencia, la relación calidad-precio y la transparencia de la contratación de ese tipo de proyecto. Uno de los principales problemas que los gobiernos pueden intentar resolver consiste en garantizar que las empresas que presentan ofertas para proyectos de infraestructura pública cumplan con criterios de calificación preestablecidos, tales como precio, calidad y tiempo de entrega de la construcción, y la compra de bienes y servicios conexos. En el caso de los proyectos grandes de infraestructura, se deben establecer flujos financieros confiables y luego garantizarlos para evitar que haya un aumento de precios debido a déficits presupuestarios. Además, los contractos deberían especificar la información que se debe divulgar (por ejemplo, selección de proyectos y su diseño, implementación, monitoreo, modificaciones y evaluación), con el fin de incrementar la transparencia y la competencia en el proceso de contratación a la hora de invertir en infraestructura. Al exigirse a los contratistas que suministren y divulguen públicamente dicha información, los entes reguladores estarán en mejores condiciones de resolver las asimetrías de información (Fay y Morrison, 2007).

Otra opción que cabe considerar en este caso es avanzar en el análisis de las asociaciones público-privadas para grandes proyectos de inversión en infraestructura. Hay diversos diseños para ese tipo de asociaciones que pueden distribuir mejor los riesgos entre los constructores, los operadores y el Gobierno. Por ejemplo, cuando el contratista que construye la obra de infraestructura es la misma empresa que la operará y recibirá el pago por su uso, debería—como rendimiento de la inversión—completar la obra a la mayor brevedad posible para comenzar a recibir los pagos por dicho uso. Eso representaría un buen incentivo para lograr eficiencia y rentabilidad de los recursos.

Referencias

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CAFTA-RD es el primer acuerdo de libre comercio celebrado entre Estados Unidos y Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y República Dominicana.

En el contexto del presente capítulo, América Latina incluye Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.

Las excepciones son Argentina, Chile y México. En Argentina, las reglamentaciones generales de la ley son igualmente aplicables a las obras públicas, aunque solo de manera secundaria.

Los indicadores incluidos en la metodología MAPS de OCDE/CAD “tienen por objeto brindar herramientas armonizadas para su uso en la evaluación de los sistemas de contratación, y han sido diseñados para permitir a los países realizar una autoevaluación de su sistema de contratación. El sistema de puntaje oscila entre 3 y 0 para cada subindicador de línea de base. Un puntaje de 3 indica el logro total del estándar establecido. Se otorga un puntaje de 2 cuando el sistema no registra un nivel total de cumplimiento y requiere alguna mejora en el aspecto evaluado, y un puntaje de 1 para aquellos as-pectos en los que se necesita realizar un trabajo sustancial para que el sistema cumpla con el estándar. Una calificación de 0 es el residuo que indica que no se cumple con el estándar propuesto”.

Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.

La Encuesta sobre Contratación Pública de 2013 de la OCDE (inédita), realizada en América Latina y el Caribe en coordinación con el Banco Interamericano de Desarrollo, fue utilizada como insumo para la publicación de OCDE/BID, “Government at a Glance: Latin America and the Caribbean 2014- Towards Innovative Public Financial Management”. Los 11 países latinoamericanos que respondieron a la encuesta fueron Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras, México, Paraguay, Perú y República Dominicana. Los datos relativos a los 34 países miembros de la OCDE corresponden a la Encuesta sobre Contratación Pública de 2010 de la OCDE.

Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Paraguay, Perú y República Dominicana.

Lei Complementar 123/2006 y Decreto 6.204/2007. En el caso de subastas inversas, el diferencial es de 5%.

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