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Capítulo 3. Gestión de caja y de deuda: interacción, coordinación e integración

Editor(s):
Mario Pessoa
Published Date:
January 2016
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Author(s)
Mario Pessoa, Israel Fainboim and Mike Williams 

Introducción

En este capítulo se identifican las principales funciones de gestión de caja y de deuda pública en un ministerio de Hacienda (MdH), se explica la importancia de la interacción y coordinación entre ambas, y se expone cuál es la mejor manera de lograr ese objetivo en el marco de diversas estructuras institucionales. Aunque en el capítulo se analizan los temas relativos a la gestión de caja y de deuda de forma combinada, las interacciones se abordan principalmente desde la perspectiva de la gestión de caja y del ámbito más general de la tesorería. No se tratan en detalle las políticas de gestión de deuda, para lo cual se requeriría una literatura especializada más extensa (Bangura, Kitabire y Powell, 2000; Shah, 2007).1 El capítulo ofrece también una serie de ejemplos de países, describe cómo están organizadas las unidades de gestión de caja y de deuda en América Latina y analiza la utilidad que tiene para ambas funciones su integración en una sola unidad.

La experiencia internacional se ha inclinado más recientemente hacia la estructuración de ambas funciones en una misma unidad por motivos de eficiencia, tanto en el desarrollo de una orientación coherente de las políticas como a nivel operativo. Parece, sin embargo, que una estructura integrada es particularmente útil cuando existe cierto nivel de desarrollo del mercado financiero y cuando las funciones de gestión de caja y de deuda están activas y bien desarrolladas. En todo caso, un buen mecanismo de coordinación resulta esencial.

El capítulo está organizado en tres secciones. En la primera se trata la organización de la gestión de caja y de deuda, en la segunda se presenta la experiencia internacional con especial atención a América Latina y en la última se analizan las ventajas y desventajas del modelo de integración. En América Latina existe una tradición de separar las funciones de gestión de tesorería y de gestión de deuda. Se reconoce, sin embargo, que una unidad integrada puede ser más eficiente cuando se contempla una gestión más activa de caja y si existe un buen nivel de desarrollo del mercado.

En el capítulo se hace hincapié en la importancia de los mecanismos de coordinación para mejorar la eficiencia, la transparencia y la relación costo-beneficio de las operaciones de caja y de deuda. Se describe la experiencia relativa a los comités de caja y de deuda en América Latina como un mecanismo que favorece la coordinación. Se evalúa el desempeño de la gestión de caja y de deuda en las instituciones de la región. Esto incluye la preparación del plan anual de endeudamiento; la gestión y el monitoreo de la Cuenta Única del Tesoro (CUT); la inversión del excedente de caja; la formulación de pronósticos de flujos de caja; las emisiones de bonos y letras del Tesoro, así como los correspondientes calendarios de subastas; el análisis y la gestión de riesgo; las relaciones con el mercado y los inversores, y la preparación de informes contables y estadísticos. Aunque en la región la mayoría de estas funciones son desempeñadas por las oficinas de gestión de caja y de deuda, en muchos países no se ejerce una gestión activa de caja. Esto explicaría por qué solo tres países (Brasil, Colombia y Perú) han adoptado oficinas integradas, dado que no se requiere la integración de las dos funciones cuando los mercados financieros están menos desarrollados y se aplica una gestión de caja menos activa.

En esta publicación se utiliza la expresión OGD (Oficina de Gestión de la Deuda) específicamente como referencia a una función de gestión de deuda semiautónoma, a menudo con una gestión de caja integrada con ella, mientras que UGD (Unidad de Gestión de la Deuda) se utiliza con un alcance más genérico o cuando la función está integrada más estrechamente con el resto del MdH, aunque puede aún tener responsabilidades operativas o gerenciales delegadas en ella.

Organización de las funciones de gestión de caja y de deuda

Funciones de gestión de caja

En todos los países el objetivo principal de la gestión de caja gubernamental es garantizar que haya recursos financieros disponibles para ejecutar el presupuesto con eficiencia y cumplir las obligaciones del gobierno en el momento de su vencimiento. La gestión de caja moderna, sin embargo, tiene otros objetivos adicionales (Lienert, 2009; Williams, 2010).

  • Eficacia en función de los costos: endeudarse solo cuando sea necesario, para minimizar los costos de financiamiento gubernamental; y maximizar la rentabilidad de los excedentes de caja ociosos.

  • Gestión de riesgo: proteger los activos gubernamentales de corto plazo, por ejemplo, insistiendo en la constitución de garantías reales cuando se invierten recursos financieros, y asegurar que siempre se disponga de vías suficientes para obtener financiamiento de corto plazo cuando se requiera.

  • Apoyo a otras políticas financieras: gestión de deuda, operaciones monetarias y desarrollo del mercado financiero.

Estos objetivos generan una gama de funciones, que van más allá del papel mayormente pasivo de la tesorería tradicional en cuanto a dar seguimiento a los saldos de caja y mantener una reserva para manejar la volatilidad y las salidas imprevistas de fondos. La tesorería tradicional tendía a restringir los gastos o demorar los pagos de facturas, cuando era necesario, para evitar los sobregiros o un endeudamiento inaceptablemente costoso. Esa ha sido la razón por la cual en el pasado se ha considerado la gestión de caja simplemente como una extensión de la función de ejecución del presupuesto. La gestión de caja moderna, sin embargo, exige planificación para suavizar los flujos de caja diarios y semanales mediante operaciones activas de endeudamiento y préstamo en los mercados monetarios, así como contar con herramientas apropiadas para hacer frente a la volatilidad del mercado financiero. Un recorte planificado del gasto como resultado de la falta de efectivo equivale a racionar los pagos, algo que se evitaría mediante una gestión de caja eficaz.

Es importante recalcar en este contexto que la inversión de excedentes de caja no es tan solo una fuente de valor agregado: es un componente intrínseco de la gestión financiera moderna. Para moderar los flujos de caja es preciso invertir los excedentes, y la suavización resultante genera beneficios debido a que una menor volatilidad reduce la necesidad de mantener tales reservas, algo que también facilita las operaciones de política monetaria. Bien administrada, una inversión será—por sí misma—eficaz en función de los costos y reducirá así los intereses netos de la deuda.

El desarrollo de una CUT, incluida la consolidación de todos los saldos de efectivo del gobierno en una única cuenta bancaria, es la primera condición previa para una gestión de caja eficiente. En la mayoría de los países, incluidos los de ingreso bajo, ya existe una CUT o, al menos, se han implementado políticas y procesos para establecerla, aunque su cobertura plena todavía puede llevar algún tiempo. Esa es la premisa de este capítulo. Las funciones de gestión de caja apuntan más allá de la CUT y giran en torno a tres actividades principales:

  • Seguimiento y acceso a la caja gubernamental y activos conexos de corto plazo

    • Identificación de los activos que están dentro del ámbito de la gestión de caja. Esto entraña mayormente garantizar que la CUT se haya completado y sea plenamente accesible, aunque puede haber otros activos que estén disponibles en ciertas circunstancias, como aquellos que se mantienen en fondos de estabilización fiscal u otros fondos de reserva.

    • Existencia de mecanismos para permitir que el administrador de la caja realice un seguimiento de los saldos de la CUT en la forma más cercana posible al tiempo real.

    • Integración de los acuerdos de política en la función de gestión de caja para determinar dónde se colocarán los activos excedentes temporales, y mantenimiento de una reserva de caja.

  • Pronósticos de flujo de caja

    • Formulación de pronósticos de flujo de caja neto con una anticipación de tres meses como mínimo para toda la CUT. Debe preverse el momento en que se alcanzarán los niveles máximos y mínimos futuros para permitir la toma de decisiones con respecto a los vencimientos del endeudamiento y los préstamos. También otorga a los administradores de caja—y, por ende, a las unidades de gasto—tiempo suficiente para planificar y ejecutar las modificaciones del presupuesto ante el surgimiento de posibles problemas. Esto implica alertar a la unidad de presupuesto y a otras partes involucradas para que evalúen sus prioridades, determinando de manera oportuna las autorizaciones presupuestarias que se retendrán e informando de ello a las unidades ejecutoras del gasto. Dar cierto preaviso de estas medidas es preferible antes que imponer simplemente atrasos a los proveedores. En cualquier caso, los administradores de caja no deberían intervenir en la decisión respecto a qué proveedores no habrán de recibir pagos en cualquier período dado.

    • Formulación diaria, semanal o mensual de pronósticos de flujos, según las metas y/o capacidad del administrador de caja.

    • Colaboración e intercambio de información con las unidades de gasto, administraciones de ingresos públicos y responsables de la ejecución del presupuesto para permitir una formulación exitosa de pronósticos.

  • Interacción con los mercados financieros

    • Identificación de opciones para administrar, de manera eficaz en función de los costos, los déficits y excedentes de flujo de caja gubernamental. En este caso, el elemento central será probablemente la emisión de letras del Tesoro y el uso de reportos (acuerdos de recompra o repos) y reportos pasivos (acuerdos de reventa o reverse repos). Las opciones pueden también incluir el endeudamiento bancario y los depósitos en el banco central o en bancos comerciales. En el caso de los depósitos y otras inversiones, la calidad crediticia y la liquidez son cruciales; no debería haber riesgo alguno para el capital, y las reservas, en particular, deberían mantenerse en activos de alta liquidez (incluidos, por ejemplo, depósitos a plazo que puedan retirarse sin penalización). El vencimiento de las inversiones también debería estar adaptado al perfil del flujo de caja, de modo que tenga lugar en días en que probablemente se habrá de requerir efectivo, suavizándose así el flujo neto.

    • Existencia de mecanismos de muy corto plazo para cubrir déficits imprevistos de flujo de caja. Esas redes de protección a menudo incluyen líneas de sobregiro con el banco central o con bancos comerciales.

    • Desarrollo de planes de endeudamiento e inversión a corto plazo y su ejecución de manera eficaz y con bajo riesgo. Esto puede extenderse también a la gestión de una transacción durante todo su ciclo de vida.

    • Enlace con el banco central y participantes del mercado.

Las funciones e interacciones se resumen en el gráfico 3.1.

Gráfico 3.1Principales funciones e interacciones de la gestión de caja

Fuente: Elaboración propia.

Hay muchas operaciones de apoyo asociadas con estas funciones centrales. Incluyen bases de datos para elaborar pronósticos del flujo de caja, para realizar transacciones financieras y para fines de contabilidad. Es crucial el intercambio de información y la coordinación con los organismos recaudadores de ingresos y los ministerios ejecutores del gasto, así como con las oficinas pertinentes dentro del MdH. La coordinación con la gestión de deuda es evidente de por sí—y se analiza en mayor profundidad más adelante—, e igualmente esencial es la coordinación con el banco central. Esto implica el flujo de información, especialmente la información en tiempo real sobre los flujos entrantes y salientes de la CUT (suponiéndose que la mantiene el banco central y que dicha información es también esencial para otras cuentas allí mantenidas). Además, debería haber una clara definición de las responsabilidades respectivas y la interacción operativa en los mercados monetarios, así como de los servicios ofrecidos (por ejemplo, como banquero o agente fiscal) por el banco central (Pessoa y Williams, 2012).

A menudo se subestima la importancia de las responsabilidades de evaluación y gestión de riesgo que le caben al administrador de caja y que incluyen las siguientes:

  • Riesgo de liquidez: garantizar que haya fondos líquidos disponibles y evitar los sobregiros, los costosos servicios o las líneas de emergencia.

  • Riesgo de financiamiento: asegurar la posibilidad de captar fondos a rendimientos de mercado, cuando sea necesario.

  • Riesgo de pronósticos: tomar decisiones a partir de estimaciones imperfectas sobre la necesidad de endeudamiento, o con información insuficiente sobre la volatilidad o variación pronunciada de los flujos de caja subyacentes.

Las responsabilidades de evaluación y gestión de riesgo que le corresponden al administrador de caja también incluyen otros riesgos más conocidos:

  • Riesgo de mercado: asociado con la gestión de saldos de caja.

  • Riesgo de crédito: relativo a las contrapartes de inversiones.

  • Riesgo operacional: asociado con transacciones, pagos y cuentas.

Funciones de gestión de deuda

La función central de la gestión de deuda es ampliamente reconocida. El objetivo de la mayoría de los países es similar a lo siguiente: “El principal objetivo de la gestión de la deuda pública es garantizar que las necesidades de financiamiento del gobierno y sus obligaciones de pago se satisfagan al menor costo posible en el mediano a largo plazo, de forma congruente con un grado de riesgo prudente” (FMI y Banco Mundial, 2003). Muchos países agregarían un segundo objetivo que se relaciona con el desarrollo del mercado financiero interno.

Las funciones clave de los administradores de deuda para lograr ese objetivo son establecer y ejecutar una estrategia de gestión de la deuda pública, con el objeto de captar los montos de financiamiento requeridos, y alcanzar sus objetivos de costo y riesgo. Es esencial que los administradores de la deuda procesen las transacciones y manejen los datos conexos, además de alcanzar otros objetivos del gobierno. Aunque el desarrollo del mercado interno puede ser un segundo objetivo común, las habilidades de los administradores de la deuda pueden aplicarse en otras áreas de las políticas públicas, como la gestión de otros activos y pasivos gubernamentales, incluidos los pasivos contingentes.

Las funciones de gestión de deuda, por lo tanto, caen dentro de tres categorías principales:2

  • Interacción con el mercado financiero; en particular, la ejecución de transacciones y negociaciones con otros acreedores.

    • Implementación del plan anual de endeudamiento, incluidas las transacciones conexas (por ejemplo, derivados), y contribución al diseño de dicho plan. Las transacciones pueden ser realizadas en los mercados internos o extranjeros, y pueden involucrar títulos de valores o préstamos y créditos; también pueden incluir garantías o avales y représtamo de préstamos externos, por ejemplo, a empresas estatales.

    • Mantenimiento de contactos regulares con los participantes del mercado interno y, en muchos casos, externo. Esto incluye a prestadores (privados y públicos), inversores y operadores primarios, y otros intermediarios del mercado. Quizá se requieran acuerdos con el banco central, ya sea en relación con el desarrollo del mercado de dinero o de deuda, o con el objeto de evitar conflictos operacionales.

  • Diseño de la estrategia de gestión de deuda (EGD)3

    • Diseño de opciones de estrategia y su presentación a los responsables de la formulación de políticas que en última instancia aprobarán una estrategia, en función de la disyuntiva entre costo y riesgo que ella entrañe para el gobierno.

    • Herramientas analíticas conexas: modelos para el análisis de las disyuntivas entre costo y riesgo, evaluación de los datos macroeconómicos y del mercado financiero, y seguimiento de los indicadores de riesgo.

    • Desarrollo del plan anual de endeudamiento recomendado para hacer operativa la estrategia a mediano plazo.

    • Monitoreo y presentación de informes sobre el desempeño de la estrategia y su implementación, y presentación de informes sobre los indicadores de riesgo y otras metas.

  • Procesamiento y registro de transacciones4

    • Registro, confirmación y liquidación de transacciones, así como la documentación conexa.

    • Servicio de la deuda, mantenimiento y conciliación de las transacciones de deuda.

    • Administración de la base de datos y presentación de informes estadísticos.

    • Monitoreo de las garantías o avales y reembolso de re-préstamos.

Los administradores de deuda frecuentemente desempeñarán otras funciones, aunque pueden ser compartidas con otros dentro del MdH. Esas funciones pueden incluir las siguientes:

  • Presentación de información financiera: incluye las transacciones financieras emprendidas y las características financieras y de riesgo de la cartera de deuda. Estos informes se requieren por motivos de transparencia y rendición de cuentas, auditoría y formulación de políticas públicas. Pueden ser internos o externos, y estar dirigidos a los interlocutores del mercado, al parlamento o congreso, o al público en general.

  • Monitoreo de riesgos y cumplimiento normativo: los administradores de deuda enfrentarán una variedad de riesgos similar a la que se les plantea a los administradores de caja, aunque a menudo con una exposición mayor, dada las sumas involucradas y el mayor impacto de las malas decisiones o las fallas de los procesos. El análisis de riesgo, especialmente del riesgo de mercado, es un elemento central de la EGD, y la gestión del riesgo operacional (incluidos los planes de continuidad de las operaciones y recuperación en caso de catástrofe) es particularmente relevante.

  • Gestión de la relación con interlocutores: como ya ha quedado claro, los administradores de deuda interactúan con toda una gama de interlocutores. A su vez, deben desarrollar políticas relativas a las relaciones con ellos y una estrategia de comunicación. En el gráfico 3.2 se incluye un resumen de los contactos.

  • Servicios de políticas y asesoramiento: esta función puede abarcar una amplia gama de actividades, como por ejemplo el asesoramiento sobre el desarrollo del mercado de deuda interno; el análisis de propuestas de asociación público-privada; el desarrollo de políticas, y herramientas analíticas para manejar los pasivos contingentes, administrar los activos financieros (distintos de efectivo), autorizar el endeudamiento de entidades subnacionales o empresas estatales, comprar divisas (o cubrir riesgos cambiarios) para otros ministerios y gestionar créditos o derechos contractuales frente al gobierno.

Gráfico 3.2Relaciones de los administradores de deuda con los interlocutores

Fuente: Elaboración propia.

Las funciones e interacciones se resumen en el gráfico 3.3. El formato es similar al del gráfico 3.1 precedente, y se pueden observar los vínculos entre gestión de caja y de deuda, y la importancia común de la interacción con los mercados financieros y la gestión de riesgo.

Gráfico 3.3Principales funciones e interacciones de la gestión de deuda

Fuente: Elaboración propia.

Interacción entre gestión de caja y de deuda

Importancia de la coordinación

La importancia de una estrecha coordinación entre las funciones de gestión de caja y de deuda es de por sí evidente.5 En primer lugar, financiar los requerimientos de endeudamiento bruto del gobierno exige optar entre distintos instrumentos: internos o externos, de corto o largo plazo, a tasa fija o variable, minoristas o mayoristas, entre otros. En particular, esas opciones tendrán consecuencias directas en la combinación de instrumentos de más corto y más largo plazo; es decir, entre letras y bonos del Tesoro.6 Las buenas prácticas indican que esas decisiones se toman en el contexto de una EGD a mediano plazo, pero también deben tomar en cuenta el apetito del mercado, su volatilidad y las perspectivas de la tasa de interés. Las consideraciones relativas al precio se resumen en la curva de rendimiento que se extiende a través de toda la gama de vencimientos, a menudo con anomalías entre distintos segmentos del mercado, como los mercados de dinero y de deuda (por debajo o por encima de un año hasta el vencimiento, respectivamente), que deben ser adecuadamente comprendidas por el emisor.

Desde la perspectiva de la oferta, las opciones de financiamiento gubernamental se escogen en el contexto del perfil de los flujos de financiamiento. La mayoría de los países tienen marcados patrones de flujo de caja trimestral, mensual e intramensual asociados con la oportunidad de las entradas de ingresos tributarios, el pago de sueldos y salarios, las transferencias a unidades subnacionales, y demás. Ese patrón puede verse exacerbado según cuál sea el momento de los reembolsos de deuda dentro del ejercicio. Si el mercado monetario no está suficientemente desarrollado, ese patrón tiene que reflejarse en el patrón de emisión de bonos del Tesoro, que también tiene que articularse con el rescate de ese tipo de bonos.

Todas estas consideraciones exigen una estrecha interacción entre las funciones y un conocimiento común del mercado y las opciones de emisión concertadas. En el día a día, habrá otros requisitos de coordinación, incluidos los siguientes:

  • Vinculación de las fechas de emisión con las fechas de reembolso a fin de maximizar las oportunidades para que los inversores participen en el proceso de renovación mediante una nueva emisión.

  • Fechas de vencimiento, seleccionadas para evitar semanas y, especialmente, días de fuertes salidas de fondos (por ejemplo, pago de sueldos) y, por cierto, concentrarlas en días de entrada de fondos (la fecha de pago de impuestos).

  • Mitigación por parte de los administradores de deuda de los problemas de gestión de caja que potencialmente surgen cuando llega el vencimiento de grandes emisiones de bonos del Tesoro. Los rescates de deuda tienden a concentrarse en solo unos pocos días del año, particularmente cuando se han emitido tramos sucesivos de bonos del Tesoro para acumular un volumen suficiente de esos títulos con el objeto de dar liquidez al mercado secundario. En tales circunstancias, las operaciones de gestión de pasivos dirigidas por el administrador de la deuda—por ejemplo, recompra de deuda (subastas inversas o compras bilaterales) o canjes de bonos del Tesoro (subastas de intercambio y conversiones)—pueden tener el efecto de suavizar los reembolsos o empujarlos hacia adelante en el tiempo para beneficio de administrador del caja.

La posible tensión entre los objetivos de la gestión de caja y de deuda en cuanto a si corresponde emitir bonos o letras del Tesoro cuando se enfrenta una inminente escasez de caja se atenúa al desarrollarse espacio para una gestión de caja activa. Los administradores de deuda prefieren emitir bonos del Tesoro con un patrón estable y predecible. La emisión periódica reduce la incertidumbre del mercado, y los inversores pueden planificar mejor hacia el futuro. Cuando hay un mercado monetario líquido, la oportunidad de las ventas de bonos del Tesoro puede separarse del perfil del flujo de caja neto del gobierno. Se deja a las letras del Tesoro y otros instrumentos del mercado monetario la función de responder ante las fluctuaciones a corto plazo. Eso, a su vez, mejora la transparencia y eficiencia de la gestión de deuda.

Al desarrollarse esa interacción con el mercado, la coordinación de las funciones de gestión de caja y de deuda se vuelve especialmente importante. Asegura que el gobierno muestre una posición coherente ante el mercado. Cuando dos partes del gobierno interactúan con el mercado, existe el riesgo de dar señales contradictorias, lo que suma incertidumbre y crea posible distorsiones en el mercado monetario. Los funcionarios que interactúan directamente con el mercado y administran las transacciones deben construir una relación con los intermediarios a título individual, sea que vendan bonos o letras del Tesoro, se endeuden o inviertan en el mercado de repos u otros mercados de dinero, o intervengan por motivos más generales. Quizá deban también intervenir en el mercado monetario por razones de gestión de deuda, por ejemplo para prestar bonos del Tesoro con el fin de corregir un bloqueo en el mercado de repos, o en el mercado de deuda por razones de gestión de caja, como se señaló anteriormente. Para ello es preciso que haya un único punto de contacto en toda la gama de operaciones de gestión de caja y de deuda.

Formas de satisfacer la necesidad de coordinación

Se esbozan a continuación las posibles estructuras institucionales. Los requerimientos abajo descritos, sin embargo, indican una serie de aspectos donde la interacción es importante.

  • Preparación de la EGD. En la estructura de cartera preferida quizá deban tomarse en cuenta los requerimientos de gestión de caja; por ejemplo, un stock suficientemente grande de letras del Tesoro para garantizar la liquidez necesaria, que otorgue a los administradores de caja cierta flexibilidad en su emisión para hacer frente a la volatilidad de los flujos de fondos. En otros casos, podría ser necesario acumular una reserva de caja. Cuando uno de los objetivos sea desarrollar el mercado interno, habrá muchas prioridades de reforma comunes a los mercados tanto de deuda como de dinero, tales como estimular la competencia entre los intermediarios o desarrollar el mercado de repos (que genera demanda de bonos del Tesoro como garantía y ofrece más alternativas a los administradores de caja).

  • Preparación de planes financieros anuales. Además de los factores mencionados, para esto se necesita tomar en cuenta el perfil de los flujos de caja dentro del ejercicio. La oportunidad de los rescates de deuda o de pagos por montos importantes puede ser particularmente relevante. Si el administrador de la deuda desea adelantar la emisión por motivos prudenciales, los administradores de caja pueden ser responsables de administrar los excedentes de caja resultantes de manera eficiente en función de los costos.

  • Plan de emisión mensual o trimestral. Corresponde que los administradores de deuda anuncien con antelación sus planes de emisión en aras de la transparencia, la previsibilidad y la reducción de la incertidumbre del mercado. Los administradores de caja, en cambio, deberían retener cierta flexibilidad para responder a flujos de caja imprevistos. La opción más conveniente puede ser un programa de emisión de letras del Tesoro menos específico que el programa de bonos cuando es anunciado al mercado, en el cual se indiquen quizá rangos en lugar de montos en firme.

  • Respuestas de corto plazo a la volatilidad del mercado. Se suele considerar a los bonos del Tesoro como el principal instrumento para financiar los requisitos de endeudamiento anual (después de contemplar los préstamos y créditos externos y, posiblemente, la emisión de bonos externos), utilizándose principalmente las letras del Tesoro para reducir la volatilidad del flujo de caja. Dentro del ejercicio, hay mucha más flexibilidad para responder a las variaciones de la demanda del mercado, las tasas de interés o los flujos de fondos.

  • Interacción con el banco central. Los acuerdos operativos con el banco central—la oportunidad y el tipo de intervenciones en el mercado, los instrumentos utilizados, el uso de intermediarios—son importantes para la gestión de caja y de deuda, y normalmente deberían ser analizados en forma conjunta con el banco central. Hay requerimientos más específicos para los administradores de caja (acceso a la CUT, margen para gestionar los excedentes temporales con el banco central, intereses sobre cuentas) y los flujos de información necesarios serán distintos. En la provisión de servicios, el banco central puede actuar como agente fiscal en las subastas de letras y bonos del Tesoro, aunque su papel como banquero puede ser más relevante para el administrador de caja.

Este último punto se refiere al alcance de los ahorros administrativos que una coordinación eficaz puede generar. Ambas funciones plantean algunos requerimientos de habilidades en común, en particular, una comprensión del funcionamiento de los mercados financieros (es decir, transacciones en títulos valores; estructura de la demanda, e infraestructura del mercado, que incluye sus marcos jurídico y tributario, convenciones de negociación y sistemas de liquidación y de custodia). Con frecuencia, muchas de esas competencias son escasas en el sector público y es costoso reclutar y retener personal que las reúna. Es razonable, desde una perspectiva de eficacia en función de los costos, evitar la duplicación de capacidad.

Existe un potencial similar de ahorro administrativo en las tareas de gestión de datos y del riesgo operacional. Ambas funciones manejan datos importantes y deberían tener muy en cuenta el riesgo operacional. No es necesario usar la misma base de datos para manejar las transacciones y los datos sobre stock de bonos y letras del Tesoro, aunque algunos países consideran que hacerlo es una estrategia prudente. Lo ideal sería que la base de datos sea capaz de manejar una variedad de pasivos (por ejemplo, títulos valores, préstamos y créditos externos e internos) y, como mínimo, logre almacenar datos sobre pasivos en forma segura, capturar datos del mercado seleccionados para fines de valoración, suministrar datos para su análisis, proyectar pagos de servicio de la deuda, y activar los pagos a su debido momento. En la práctica, sin embargo, muchos países carecen de una base de datos única que cubra todas esas funciones. Las dos principales bases de datos protegidas por derechos de propiedad ampliamente utilizadas para la gestión de deuda—la CS-DRMS de la Secretaría del Commonwealth y el Sistema de Gestión y Análisis de Deuda (SIGADE) de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por las siglas de United Nations Conference on Trade and Development)—abarcan una gama de funciones de base de datos en sus últimas versiones. Son todavía, sin embargo, primordialmente sistemas de registro y no de procesamiento de transacciones. Además, es posible que diferentes países no hayan actualizado sus bases de datos, y aunque algunos usan una combinación de sistemas que potencialmente ofrecen capacidades adicionales, estas no siempre se concretan con éxito y pueden ser aún insuficientes para atender procesos más complejos de gestión de deuda, mucho menos de gestión de caja.

La gestión de caja entraña potencialmente muchas más transacciones diarias que la gestión de deuda.7 Eso, a su vez, justifica la adopción de un sistema de procesamiento de transacciones más sofisticado que integre las capacidades de front, middle y back office, y lo ideal sería que también esté conectado electrónicamente con los sistemas de liquidación correspondientes, de modo que las transacciones individuales se procesen sin inconvenientes, reduciendo de ese modo los riesgos asociados con la existencia de interfaces múltiples. El gráfico 3.4 presenta un resumen muy esquemático de los requisitos clave de un sistema de gestión de caja y de deuda, y muestra los requisitos comunes y separados. Todos estos sistemas exigen una gestión cuidadosa y un personal de tecnología de la información y comunicación (TIC) debidamente calificado. Es esencial contar con protocolos de resguardo (back-up) y sitios de recuperación de datos en caso de catástrofe, junto con un plan de continuidad de las operaciones que abarque todos los procesos y sistemas (Storkey, 2009). Compartir esos servicios e instalaciones resulta financieramente sensato y, de hecho, en muchos casos los servicios de recuperación en caso de catástrofe se extenderán a todas las operaciones.

Gráfico 3.4sistemas compartidos de tecnología de la información y comunicación

Fuente: Elaboración propia.

Estas consideraciones son algunas de las que han generado la integración de las funciones de gestión de caja y de deuda en muchos países desarrollados, algo que también se observa cada vez más en los países de ingreso medio.

Estructuras organizativas

Unidad integrada de gestión de caja y de deuda

La estructura organizativa de una UGD moderna se basa en la conocida separación de responsabilidades entre front, middle y back office. En el recuadro 3.1 se resumen las funciones clave.

El análisis y la negociación de préstamos y créditos otorgados por prestamistas multilaterales y bilaterales es mayormente una tarea de la front office. Una vez que se ha acordado un préstamo, sin embargo, la información es trasladada a la back office para que esta administre los datos y para garantizar que se registren los desembolsos y que el servicio de la deuda se pague en la fecha de vencimiento o con anterioridad.8 No siempre hay mucho margen de opción respecto de los términos y condiciones de los préstamos y créditos pero, cuando sea posible, deberían ser negociados de forma congruente con la EGD y dentro de un marco fijado por la middle office. Por esas razones, los equipos encargados de manejar préstamos y créditos externos deberían ser parte de la UGD integrada, aunque tiene sentido que conformen una unidad separada de gestión dentro de la front office, dado que el tipo y flujo de trabajo es muy diferente del relativo a los mercados de valores.

Recuadro 3.1:Funciones clave de una unidad moderna de gestión de deuda

  • Altos directivos (con el apoyo de auditoría interna y cumplimiento normativo).

  • Front Office: emisión primaria y ejecución interna y externa, y todas las demás operaciones de financiamiento, incluidos préstamos y créditos y transacciones en el mercado secundario (deuda y caja).

  • Middle office (1): desarrollo de políticas y estrategias de cartera e informes de rendición de cuentas.

  • Middle office (2): gestión de riesgo interno (políticas, procesos y controles).

  • Back office: registro, conciliación, confirmación y liquidación de transacciones; mantenimiento de registros financieros y gestión de base de datos; servicio de la deuda.

  • Esta estructura todavía permite la subcontratación de algunas funciones (por ejemplo, al banco central como agente fiscal para el manejo de subastas). Algunos países subcontratan a terceros las funciones de registro y servicio de la deuda, aunque la oficina de la deuda retiene el control de las políticas.

Las funciones de gestión de caja se integran cómodamente con esta estructura básica, aunque en la práctica puede haber algunas diferencias, según la naturaleza de las responsabilidades de gestión de caja. Las tres funciones básicas anteriormente mencionadas son las siguientes:

  • Formulación de pronósticos de flujo de caja: La elaboración de proyecciones del flujo de caja puede ser compartida con otros en el MdH o con la Tesorería. Puede haber una separación entre quienes recopilan proyecciones “por arriba de la línea” (es decir, ingresos y gastos), tarea que puede recaer en aquellos funcionarios encargados del monitoreo de la ejecución presupuestaria pero que frecuentemente también incluye a quienes obtienen información de los departamentos de ingresos y gasto, y quienes proyectan las transacciones “por debajo de la línea” (deuda y otras operaciones de financiamiento), donde los administradores de caja y de deuda pueden estar mejor colocados. Integrar los pronósticos sería normalmente una actividad de la middle office en la UGD. La middle office reuniría las diferentes fuentes de información y presentaría a los altos directivos pronósticos de sensibilidad o escenarios hipotéticos para las decisiones relativas a la emisión de letras del Tesoro u otras operaciones de endeudamiento y préstamo. Cuanto más activa sea la gestión de caja, sin embargo, tanto más importante será que el apoyo en materia de proyecciones esté cercano a la front office. Así, aunque los parámetros de decisión semanales pueden ser definidos por la middle office, si es tarea de la front office tomar en cuenta los flujos que surgen dentro del día, necesitará tener una visión actualizada de lo que está ocurriendo con las transacciones gubernamentales. Alguien en la front office probablemente deberá estar monitoreando la posición y recibiendo actualizaciones intradiarias.

  • Monitoreo y acceso a la CUT: el monitoreo de la CUT en tiempo real es probablemente parte de la función de front office señalada anteriormente. Habrá que cumplir otras funciones, sin embargo, dentro de la UGD. Quizá se requiera una conciliación diaria, que a veces puede hacerse dentro del sistema de procesamiento de transacciones o de lo contrario manualmente, y que por lo general recae en manos de la back office o del equipo de apoyo contable. El análisis básico del colchón de caja requerido, así como un análisis retrospectivo del desempeño de las proyecciones, sería una tarea para la middle office. Si se planteara alguna cuestión relativa a la utilización de otros fondos de reserva, esa cuestión de política también recaería en la middle office, que tendría para ello los vínculos pertinentes con los departamentos de política macroeconómica y fiscal.

  • Interacción con el mercado financiero: en este caso, la ubicación de la función es inequívoca. Como ya se recalcó, es importante que haya una sola interfaz con el mercado financiero. Puede igualmente haber especialistas en el mercado de efectivo o de deuda dentro de la front office, pero la gestión debe estar unificada a ese nivel.

Los requerimientos de sistemas levemente diferentes entre los administradores de deuda y de caja ya han sido señalados. Deberían ser manejados, sin embargo, como una función integrada por el departamento de TIC, ya sea en la UGD o en el ámbito más general. En cuanto a las demás funciones, sin embargo, que atraviesan los ámbitos de front, middle y back office dentro de la UGD, cabe señalar que se requerirán nuevas capacidades de los marcos de gobernanza y gestión de riesgo.

La gestión de caja quizá requiera decisiones más frecuentes, con menos tiempo para el análisis y las consultas que la gestión de deuda; y los objetivos de la gestión de caja son cualitativamente diferentes, concentrándose no tanto en la disyuntiva costo-riesgo sino también en garantizar que haya efectivo disponible cuando se lo necesite, suceda lo que suceda. La estructura de toma de decisiones debe dar soporte a este proceso, lo cual significa que la UGD—y, a su vez, su front office— debe contar con facultades delegadas que la autoricen a tomar decisiones de endeudamiento y préstamo a corto plazo sin la previa aprobación de un ministro o algún alto funcionario de otros ámbitos del ministerio (aunque convendría, periódicamente, fijar o revisar los parámetros de tal delegación). La gama potencialmente más amplia de contrapartes—en especial cuando se invierten excedentes de caja—agrega una dimensión importante al análisis de riesgo crediticio, y ya se han mencionado los requerimientos adicionales en materia de gestión del riesgo operacional.

Las funciones de la UGD integrada se resumen en el gráfico 3.5. En el gráfico se distingue entre aquellas que recaen en la front, middle o back office de forma dividida y las que son de carácter “horizontal”.

Gráfico 3.5Funciones de una oficina integrada de gestión de deuda

Fuente: Elaboración propia.

Funciones separadas de gestión de caja y de deuda

Hay muchos países que mantienen las funciones separadas, aunque las fronteras entre ambas difieren según el lugar. La función de gestión de caja frecuentemente estará integrada dentro de la Tesorería. La gestión de caja se habrá desarrollado junto con la gestión de los pagos gubernamentales y se habrá hecho hincapié en el seguimiento de los saldos de caja—estén ellos en la CUT o en algún otro lugar—antes de librarse las autorizaciones presupuestarias o procesar los pagos. Eso naturalmente se convierte en el ámbito donde se formularán los pronósticos de flujos de caja, aunque a medida que se centra el foco en la posibilidad de una gestión de caja más activa, las cuestiones de coordinación abordadas en este capítulo también se hacen más evidentes. Cuán onerosas resultarán ellas en la práctica quizá dependa de dónde se ha desarrollado la función de gestión de deuda. En algunos casos, forma parte de la Tesorería, y la coordinación es relativamente directa. En otros, en cambio, se ha resaltado la importancia de la gestión de deuda para las políticas, quizá distinguiéndola del papel más “ejecutivo” de la Tesorería, y ha sido desarrollada más cerca de las funciones de política macrofiscal que constituyen el eje central del MdH. Según ya se ha afirmado, como mínimo:

  • Debería haber una única interfaz con los mercados para las transacciones de mercado, la venta de bonos y letras del Tesoro y la inversión de los excedentes de caja a corto plazo. Eso también implica compartir los sistemas de front office, tales como los de Bloomberg y otros proveedores de datos. Ha habido ejemplos desafortunados donde una tesorería construye una front office para gestionar las letras del Tesoro con una parte totalmente separada del ministerio que emite la deuda, un enfoque antieconómico y perjudicial. La front office única puede ser parte de la UGD (quizá lo más usual) o de la Tesorería, o ambas pueden usar el banco central como agente.

  • Los servicios de apoyo deberían ser compartidos, particularmente aquellos donde hay sustanciales economías de escala (por ejemplo, en relación con la recuperación en caso de catástrofe).

  • El marco de riesgo operacional debería tomar en cuenta la interacción entre las funciones, particularmente si la separación institucional significa que hay más interfaces manuales o semi-manuales.

  • Debería haber intercambios de información frecuentes y sistemáticos entre los administradores de deuda y de caja con respecto al perfil de los flujos de fondos, los planes de emisión y las opciones.

La coordinación de la toma de decisiones de gestión es también de gran importancia. Esto presenta dos dimensiones: estratégica y táctica. La EGD, por lo general preparada inicialmente dentro de la middle office de la UGD, suele tomar en cuenta el papel de las letras del Tesoro en la cartera de deuda. Si los activos de caja a corto plazo son significativos, la EGD debería considerar la estructura de los activos, así como de los pasivos, en un marco de gestión de activos y pasivos. En particular, si se calzan explícitamente las características de riesgo de los diversos activos y pasivos financieros en el balance del gobierno, es posible reducir considerablemente la exposición a los shocks económicos. La EGD debería ser avalada por un Comité de Deuda Pública o ente similar, que abarque todas las funciones principales de política macrofiscal y financiera. Sus funciones principales son la formulación de los objetivos estratégicos de la política de gestión de deuda; la asignación de mandatos a los responsables de la ejecución de la estrategia; y la fijación de metas y objetivos y el seguimiento posterior del desempeño.9

En las decisiones sobre la gestión de caja a corto plazo también se debe tomar en cuenta el marco más general de políticas públicas. La interacción con el programa de emisión de la gestión de deuda es un aspecto obvio de ello, aunque puede haber otras decisiones por adoptar; por ejemplo, transferir efectivo entre cuentas, adelantar la venta de activos, o restringir las asignaciones de gasto. Por esas razones, generalmente se recomienda alguna forma de Comité de Coordinación de Caja (CCC). Mediante reuniones frecuentes, su papel principal sería el de revisar los acontecimientos recientes y las últimas proyecciones de caja, y decidir las medidas a tomar en el período por delante. Como se recalcó anteriormente, en un contexto de una gestión de caja activa, su papel no es el de aprobar transacciones individuales (aunque puede decidir los detalles de las próximas subastas de letras del Tesoro), sino acordar los parámetros y el marco de política dentro de los cuales se efectúan esas transacciones. Al hacerlo, el CCC concentraría relevantes responsabilidades funcionales. Estas podrían incluir al banco central, en parte debido a su visión de la evolución del mercado, pero el CCC también puede ser el vehículo para transmitir los últimos pronósticos de flujo de caja al banco central, los cuales, a su vez, son un elemento importante para incorporar en sus pronósticos de liquidez. Los ministerios ejecutores del gasto más grandes y la autoridad a cargo de los ingresos públicos podrían asistir a las reuniones si se lo juzgara de utilidad. En el recuadro 3.2 se resumen los detalles. Si fuera necesario frenar las asignaciones presupuestarias o recortar los presupuestos aprobados, las decisiones detalladas no deberían normalmente ser adoptadas por el CCC, ya que esa función le corresponde a la dirección de presupuesto.

Recuadro 3.2:Comité de coordinación de caja

Miembros

  • Titular de Tesorería (presidente)

  • Titulares (o representantes principales) de:

    • Dirección de gestión de deuda

    • Dirección de presupuesto

    • Dirección de política fiscal

  • Según se requiera, representantes de:

    • Banco central

    • Administración de ingresos públicos

    • Ministerios ejecutores del gasto más grandes

  • Secretario de la Unidad de Gestión de Caja

Responsabilidades

  • Revisar los resultados del flujo de caja y la comparación con los pronósticos

  • Revisar los pronósticos de flujo de caja para el período siguiente

  • Decidir las medidas necesarias para garantizar la suficiencia de caja durante el período siguiente, formulando las recomendaciones correspondientes.

Reuniones

  • Semanales

Las funciones de la organización dividida y las estructuras conexas de coordinación se resumen en el gráfico 3.6, donde se toma como supuesto que la UGD no forma parte de la Tesorería.

Gráfico 3.6Coordinación de la gestión de caja y de deuda

Fuente: Elaboración propia.

Experiencia internacional

La variedad de mecanismos institucionales que han adoptado los países para las UGD se ha ampliado considerablemente en las últimas dos décadas. Se los puede categorizar según su grado de independencia institucional:

  • Oficinas dentro del gobierno: departamentos que funcionan dentro del MdH (o su equivalente) en los cuales la UGD depende directamente del ministro: Argentina, Belarús, Brasil, Bulgaria, Canadá, Colombia, Corea, Estados Unidos, Indonesia, Italia, Japón, Letonia, Lituania, Macedonia, México, Nueva Zelanda, Perú, Polonia, República Checa, Sudáfrica, Turquía, Uruguay y Vietnam.

  • Establecida como una agencia por el gobierno: a menudo formalizada como una OGD, con sustancial autonomía operativa respecto del MdH (o su equivalente): Australia, Bélgica, Francia, Nigeria, Países Bajos y Reino Unido.

  • Establecida por una ley específica: agencias cuyas funciones y marcos operativos están definidos por una ley específica: Austria, Eslovaquia, Finlandia, Irlanda, Portugal, Suecia y Tailandia.

  • Establecida en el marco de una Ley General de Sociedades como empresa pública: sin disposiciones específicas que la distingan de otras empresas del sector privado (por ejemplo, Alemania y Hungría), y que funciona al mismo tiempo dentro del marco de políticas establecidas por el MdH (o su equivalente).

En todos estos casos, es preciso hacer una salvedad con respecto a la “independencia”. Muchas OGD, incluidas algunas que están plenamente integradas, tienen un grado sustancial de independencia operativa y de gestión. Todas ellas deben, sin embargo, ejecutar estrategias que han sido acordadas a niveles políticos superiores, potencialmente por un Comité de Deuda Pública, o seguir sus recomendaciones, como ya se señaló. La creación de la OGD contribuye a sustentar esta distinción entre la estrategia, que como corresponde es aprobada por los ministros, y su implementación, que es un proceso más técnico y puede ser objeto de una indebida influencia política y sufrir la consiguiente incertidumbre de mercado.

La creación de las OGD se remonta a los siglos XVIII y XIX,10 pero fue durante las décadas de 1990 y 2000 cuando tuvo lugar una ola de reformas organizacionales en muchos países. Los países comprendieron que pueden mejorar el desempeño mediante la integración y usar la reforma como una manera de mejorar el profesionalismo, desarrollar un enfoque más estratégico y, en general, reforzar las facultades y herramientas disponibles para gestionar los recursos del gobierno. La existencia de una OGD también coadyuvó al proceso de separar la gestión de deuda y la política fiscal de la política monetaria, lo cual constituye una consideración importante, especialmente en los países de la zona del euro.

Existen argumentos contrarios a la creación de una agencia. Cuanto más distancia institucional haya entre el MdH y la OGD, tanto más fuerte debe ser el marco de gobernanza. De lo contrario surge el problema de que la OGD desarrolle una agenda propia que no esté totalmente integrada: el problema de “mandante-mandatario”. Una estructura sólida de gobernanza, sin embargo, tiene que ser gestionada; de hecho, el MdH tendría que retener una función de “cliente inteligente” competente para garantizar que la OGD tenga objetivos y metas claramente establecidos, y controlar su grado de cumplimiento. Sin embargo, eso a su vez entrañaría el riesgo de dispersar aún más los recursos calificados disponibles. Por esas razones, en general se recomienda que, aunque la estructura de agencia independiente ofrece muchas ventajas, preferiblemente siga siendo parte del MdH a nivel institucional o se mantenga cercana a este último, y no que quede totalmente separada. El cuadro 3.1 muestra una OGD con sus respectivas fechas de creación o reformas estructurales importantes.

Cuadro 3.1Países con oficinas de gestión de deuda: fecha de creación o reestructuración
Suecia: Swedish National Debt Office (SNDO)—1789 (cambio de gobierno en 1998)Países Bajos: Dutch State Treasury Agency (DSTA)—marzo de 1841
Estados Unidos: United States Bureau of the Public Debt (USBPD)—1940Nueva Zelandia: New Zealand Debt Management Office (NZDMO)—julio de 1988
Austria: Austrian Federal Financing Agency (ÖBFA)—diciembre de 1992Hungría: Hungarian Government Debt Management Agency (ÁKK)—mayo de 1995
Portugal: Instituto de Gestão do Crédito Público (IGCP)—diciembre de 1996Reino Unido: UK Debt Management Office (UK DMO)—abril de 1998
Dinamarca: Denmark’s Nationalbank Government Debt Management—junio de 1999Irlanda: Irish National Treasury Management Agency (NTMA)—diciembre de 1990
Australia: Australian Office of Financial Management (AOFM)—julio de 1999Tailandia: Thailand Public Debt Management Office (PDMO)—diciembre de 1999
Grecia: Greek Public Debt Management Agency (PDMA)—1999Nigeria: Nigerian Debt Management Office (DMO)—octubre de 2000
Indonesia: Indonesian Direktorat Jenderal Pemngelolaan Utang (DJPU)—enero de 2006Brasil: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)—Creada en 1986 y reestructurada en 2001
Francia: Agence FranceTrésor (AFT)—febrero de 2001Alemania: German Finance Agency GmbH—junio de 2001
Israel: Israeli Government Debt Management Unit (GUGD)—enero de 2002Turquía: General Directorate of Public Finance (GDPF)—abril de 2002
Eslovaquia: Agentúra Pre RiadenieDlhu a Likvidity (ARDAL)—febrero de 2003Suriname: StaatsschuldSuriname (SDMO)—febrero de 2004
República Checa: Czech Republic Debt y Financial Assets Management Department—noviembre de 2005Malta: Debt Management Office (DMO)—2006
Perú: Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Nacional—abril de 2011Colombia: Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional—diciembre de 2006
Fuente: Elaboración propia.

Es verdad que ninguna UGD es exactamente igual a otra, pero todas ellas sí tienen divisiones claramente identificadas que desempeñan las funciones de front, middle y back office. En general, también tienen divisiones adicionales encargadas de temas específicos, tales como la división que se ocupa de los préstamos otorgados por instituciones financieras internacionales en carácter de donantes. La estructura del Tesoro francés, por ejemplo, sigue en gran medida el modelo típico de OGD. Tiene una estructura muy compacta y una dotación de solo 38 personas (gráfico 3.7).

Gráfico 3.7Estructura organizativa del tesoro francés

Fuente: Tesoro francés. Disponible en www.aft.gouv.fr.

También son importantes las estructuras de gobierno interno de las OGD. Se requieren mecanismos de formulación de políticas internas, delegación y comunicación. Deben establecerse políticas y procedimientos de gestión de riesgo, coherentes con los objetivos y las mejores prácticas de mercado. La estructura vertical de front, middle y back office debe estar apoyada por mecanismos horizontales para la planificación de operaciones, el marco de gestión del riesgo operacional y el desarrollo de capacidad, incluida la TIC, y la capacitación y conducta del personal. Muchas OGD establecen estructuras internas de toma de decisiones y presentación de informes que cubren las políticas y auditorías de riesgos, así como las principales áreas operativas de la gestión de caja y de deuda.

Otras circunstancias que parecen influir en la estructura de las unidades de gestión de caja y de deuda se relacionan con el desarrollo del mercado financiero y una gestión de caja más activa. Cabe considerar tres etapas principales de desarrollo: i) inexistencia de mercados internos de deuda pública; ii) mercados internos de bonos que no son profundos/líquidos, y iii) mercados internos que son profundos/líquidos. En el primer caso—y, en cierta medida, el segundo—los países dependen mayormente de donaciones y préstamos otorgados por organismos bilaterales y multilaterales. En tales situaciones, la necesidad de concentrar ambas funciones en las mismas unidades es menos clara. Cuando la gestión de deuda se relaciona con la preparación de préstamos para proyectos, el conocimiento del mercado financiero no es una condición previa. En el tercer caso, el gobierno tiene más alternativas para la emisión de deuda; debería desarrollar una EGD e implementar un plan financiero anual que sea congruente con la EGD, y construir una curva de rendimiento para dar a los participantes del mercado un parámetro de referencia para determinar el precio de otros instrumentos. En el caso de la gestión de caja activa, la situación es similar. A menos que el mercado financiero interno sea robusto y activo, existen pocas opciones de inversión para la tesorería. Además, todas esas circunstancias exigen otras habilidades técnicas no siempre disponibles en el sector público. Es en este contexto activo donde una estrecha coordinación es esencial y los beneficios de una unidad integrada se vuelven especialmente evidentes.

Funciones y estructuras organizativas en los países de América Latina

En esta sección se aplica el marco analizado previamente para categorizar la forma en que están organizadas las funciones de gestión de caja y de deuda en 17 países de América Latina.11 Aplicamos un cuestionario para recopilar información sobre las principales funciones, mecanismos y estructuras de coordinación; informes y sistemas disponibles para registrar transacciones; características de la emisión de letras y bonos del Tesoro; tamaño y calificación de la dotación de personal; disposición de la autorización legislativa para emitir deuda, y ventajas y desventajas de una estructura integrada.

Distribución de funciones

En América Latina hay solo tres países que aplican un modelo de OGD integrada (Brasil, Colombia y Perú); sin embargo, en ninguno de ellos las reformas se han implementado por completo. En los demás países, la Tesorería y las OGD operan conforme a estructuras independientes y dependen de mecanismos de coordinación para asegurar la coherencia de las políticas y procedimientos. El cuadro 3.3 muestra cómo se distribuyen las funciones típicas de gestión de caja y de deuda en cada país. En ambos modelos, la coordinación es muy relevante, pero lo es aún más cuando las funciones están separadas. Algunos de los temas relevantes para la coordinación son los concernientes a la relación con el mercado (como se destacó anteriormente, ese aspecto puede ser complicado y riesgoso cuando el mercado tiene que relacionarse con múltiples entidades que operan en la emisión de letras y bonos del Tesoro), la definición del volumen y la frecuencia más eficientes de las subastas (pueden tomarse decisiones poco óptimas debido a una coordinación insuficiente), y los informes sobre transacciones (los montos de deuda y saldos de caja, o las transacciones en el mercado de deuda y el mercado monetario, solo figuran en informes separados, lo que hace difícil que los inversores y otros analistas externos puedan evaluar, de forma amplia e integral, las finanzas públicas).

Cuadro 3.2Relaciones con inversores y prácticas de divulgación de datos
PaísRelaciones con inversoresDivulgación de datos
Puntaje máximo4244
Brasil4141
Chile4142
Colombia3534
Costa Rica1626
Ecuador633
México4239
Panamá3228
Perú4140
República Dominicana3641
Uruguay4241
Venezuela633
Cuadro 3.3Principales funciones de gestión de caja y de deuda en países latinoamericanos
FunciónUnidad integrada de Gestión de Caja y de DeudaTesorería o similar, con gestión separada de la Unidad de Crédito PúblicoUnidad de Crédito Público o similar, con gestión separada de la TesoreríaOtra Unidad
1. Desarrollo del plan anual de financiación (vinculado con la Estrategia de Deuda)BRA, COL, PERCRIARG, BOL, CHL, DOM, ECU, HND, MEX, NIC (en coord. con Tesorería), PAN, SLV, URYCHL, GUA: Presupuesto
HND: con leve participación de la Tesorería
2. Revisión en el curso del año y ejecución del plan de financiaciónBRA, COL, PERARG, CHI, CRI, MEX, NICARG, BOL, DOM, ECU, GUA, HND, MEX, NIC, PAN, SLV, URYCHL: Presupuesto
3. Emisión de bonos en el mercado domésticoBRA, COL, PERARG, CRI, NIC, SLVARG, BOL, CHL, DOM, ECU, GUA, HND, MEX, PAN, URYSLV: Banco Central
4. Emisión de letras del Tesoro (títulos de corto plazo) en el mercado domésticoBRA, COL, PERARG, CRI, DOM, GUA, HND, NIC, SLVBOL, CHL, DOM, ECU, HND, MEX, PAN, URY
5. Emisión de otros títulos (incluidos los repos) en el mercado domésticoBRA, COL, PERCRI, HND, NICARG, BOL, CHL, DOM, PAN, URYCHL: Presupuesto
ECU: Banco Central
MEX: Banco Central (bonos de regulación monetaria)
6. Pronósticos del flujo de caja y elaboración del plan de cajaBRA, COL, PERARG, BOL, BRA, CRI, DOM, ECU, GUA, HND, MEX, NIC, PAN, SLV, URYCHL: Presupuesto
7. Monitoreo y gestión de la CUTBRA, COL, PERARG, BOL, CRI, DOM, ECU, GUA, HND, MEX, NIC, PAN, SLV, URYCHL: Presupuesto
8. Inversión de excedentes de caja de corto plazo (incluidos los reverse repos)BRA, COL, PERARG, BOL, CHL, CRI, DOM, HND, MEX, NIC, PANCHL: Presupuesto
ECU: Banco Central
GUA: no se permite
SLV: no aplica
URY: no se realiza
9. Gestión y análisis de riesgos de mercadoBRA, COL, PERBOL, CRI, HND, MEXARG, BOL, DOM, GUA, HND, MEX, NIC, PAN, URYCHL: Presupuesto
ECU: Banco Central
SLV: no aplica
10. Relaciones con el mercadoBRA, COL, PERBOL, CRI, MEX, NICARG, CHL, DOM, GUA, HND, MEX, NIC, PAN, URYECU: Banco Central
SLV: no aplica
11. Registro de operaciones financierasBRA, COL, PERBOL, CHL, CRI, DOM, MEXARG, ECU, GUA, HND, MEX, NIC, PANCHL: Presupuesto
GUA: Contabilidad del Estado
URY: Banco Central
12. Preparación de informes contables y estadísticosBRA, COL, PERARG, CHL, HND, MEX, NIC, URYARG, CHL, CRI, ECU, GUA, HND, MEX, NIC, PAN, URYBOL, GUA, NIC, SLV: Dirección de Contabilidad
PAN: Contraloría
DOM: Dirección de Contab. y Unidad de Política Fiscal
CHL: Presupuesto
13. Pago del servicio de la deudaBRA, COL, HND, PERECU, CHL, CRI, DOM, GUA, HND, MEX, NIC, PAN, SLV, URYARG, BOL, DOM, GUA, NICPAN: Contabilidad y Contraloría URY: Ejecuta el Banco Central
14. Ejecución del presupuestoBRA, COLBOL, CHL, HND, GUA, MEX, SLV, URYARG, CRI, ECU, PANGUA: Contabilidad
NIC: Unidad ejecutora
DOM, PER, SLV: Dirección de Presupuesto
15. Otras funciones relacionadasCOL (enumera funciones adicionales, como la contratación y gestión de créditos con organismos multilaterales, gestión de la propiedac accionaria en empresas públicas, etc.)NIC: las entidades del sector público son responsables de la ejecuciónCRI: emisión de bonos en el mercado internacionalPER: Dir. de Contabilidad Pública (normas contables)
CHL: informe de cumplimiento y establecimiento de benchmarkCHL: informe de cumplimiento y establecimiento de benchmark
Fuente: Tesorería y Unidades de Gestión de Deuda de cada país.

Seis de las 14 funciones principales son generalmente desempeñadas por las tesorerías y 8 por las UGD.12 Las funciones típicas de tesorería son: i) formulación de pronósticos y planificación de flujo de caja; ii) monitoreo y administración de la CUT; iii) inversión del excedente de caja; iv) emisión de letras del Tesoro; v) pago del servicio de la deuda, y vi) flujo de pagos provenientes de la ejecución del presupuesto (y, en algunos casos, gestión de la autoridad de ejecución). Las funciones típicas de la UGD son: i) desarrollo del plan financiero anual; ii) revisión y ejecución del plan financiero anual; iii) emisión de bonos del Tesoro en el mercado interno; iv) emisión de otros títulos valores en el mercado interno; v) análisis y gestión del riesgo de mercado; vi) relaciones con el mercado; vii) registro de operaciones financieras, y viii) emisión de informes contables y estadísticos.

Plan financiero anual

Los planes financieros anuales son importantes para definir la estrategia de emisión de deuda. Es importante que esos planes estén adecuadamente integrados con el marco fiscal a mediano plazo y el proceso presupuestario. En 15 países la UGD es responsable de desarrollar el plan financiero anual (ARG, BOL, BRA, CHL, COL, DOM, ECU, HND, MEX, NIC, PAN, PER, PRY, SLV, URY). En HND, es desarrollado con cierto grado de coordinación con la Tesorería y en CHL y GUA, en coordinación con la Dirección de Presupuesto. En CRI, la Tesorería prepara el plan. La UGD está también a cargo de revisar y ejecutar el plan financiero dentro del ejercicio en los mismos 15 países y, en 3 de ellos, en coordinación con la Tesorería (ARG, MEX y NIC). En CHL, la Dirección de Presupuesto—junto con la Tesorería—realiza esas tareas.

Emisión de letras del Tesoro

La emisión de letras del Tesoro es muy importante a los fines de la liquidez de corto plazo. En unos pocos países, no es la misma unidad la responsable de emitir letras y bonos del Tesoro en el mercado interno. Asimismo, en unos pocos países se ha asignado a la Tesorería la realización de ambas tareas. Los bonos del Tesoro son emitidos en el mercado interno por la UGD en 14 países (BOL, BRA, CHL, COL, DOM, ECU, GUA, HND, MEX, PAN, PER, URY; y en ARG y PRY se emiten de forma conjunta con la Tesorería) y en 3 países, son emitidos por la Tesorería (CRI, NIC, SLV). En SLV, esta tarea es desempeñada por la Tesorería, juntamente con el Banco Central. En 10 países, las letras del Tesoro son emitidas en el mercado interno por la OGD (BOL, BRA, COL, DOM, ECU, HND, MEX, PAN, PER, URY), en 5 países por la Tesorería (ARG, CRI, GUA, NIC, SLV), y en 2 países (DOM, HND) por ambas unidades. En PRY, fueron autorizadas a emitir en 2014 pero aún no lo han hecho. La división de responsabilidades para la emisión de letras y bonos del Tesoro en los países mencionados puede llegar a causar confusión en el mercado en lo que concierne a las estrategias y políticas del gobierno.

En 9 países, la OGD emite o realiza transacciones con otros títulos valores (incluidos los repos) en el mercado interno (ARG, BOL, BRA, CHL, COL, DOM, PAN, PER, URY).13 En 3 países (HND, CRI, NIC) es la Tesorería quien lo hace; en 2 (ECU, MEX), en cambio, es el Banco Central y, en CHL, la Dirección de Presupuesto.

Formulación de pronósticos de flujo y planificación de caja

La formulación de pronósticos de flujo de caja es una actividad esencial de las tesorerías y es importante para prever las necesidades financieras durante los meses siguientes. En 16 países, la formulación de pronósticos y planificación de caja y el monitoreo y la administración de la CUT son responsabilidad de la respectiva Tesorería (ARG, BOL, BRA, COL, CRI, DOM, ECU, GUA, HND, MEX, NIC, PAN, PER, PRY, SLV, URY). La única excepción es CHL, donde esas actividades están a cargo de la Dirección de Presupuesto.

Inversión de excedentes de caja

La inversión del excedente de caja es una forma de obtener algunos beneficios financieros de los recursos disponibles. Muchos países invierten sus excedentes de caja a corto plazo solo en el Banco Central o en el banco comercial público donde se mantiene la CUT, aunque unos pocos no efectúan inversión alguna. En algunos países, existen disposiciones que le prohíben a la Tesorería realizar inversiones a corto plazo. Sacrificar la capacidad de las Tesorerías de invertir los recursos financieros disponibles podría parecer como una manera de socavar los objetivos de una CUT y hacer difícil atraer a las entidades autónomas para que depositen sus recursos en la CUT.

Los excedentes de caja son invertidos por la Tesorería en 12 países (ARG; BOL; CHL, juntamente con la Dirección de Presupuesto; COL; CRI; DOM; HND; MEX; NIC; PAN; PRY, en curso; PER), y en ECU por su Banco Central. En GUA, la inversión está prohibida por ley y en URY y SLV, no hay inversión activa. En BRA y ECU, todos los saldos de la CUT se mantienen invertidos en el Banco Central.

Análisis y gestión de riesgo

Un buen análisis de riesgo es fundamental para identificar posibles riesgos y gestionar la exposición de la tesorería y las UGD en términos de invertir liquidez o emitir deuda.

La función de análisis y gestión de riesgo ha sido asignada en la mayoría de los países a la UGD. Los riesgos son analizados y gestionados por la UGD en 10 países (ARG; BRA; COL; DOM; GUA; MEX, en algunos casos, en coordinación con la Tesorería; NIC; PAN; PER; URY); en BOL y HND por la UGD y la Tesorería; por el Banco Central en ECU, y por la Dirección de Presupuesto en CHL. En PRY no se realiza esa función.

Relaciones con el mercado

Es esencial para una Tesorería y UGD modernas definir un contacto transparente y estrecho con el mercado financiero. Algunas de las unidades existentes en América Latina son consideradas como muy eficientes y transparentes.

La relación con el mercado es, en 13 países, responsabilidad de la UGD o de la unidad integrada (ARG, BRA, CHL, COL, DOM, GUA, HND, MEX, NIC, PAN, PER, PRY, URY). En MEX y NIC, esta tarea es desempeñada en coordinación con la Tesorería. En CRI y BOL, la tarea ha sido asignada a la Tesorería, y al Banco Central en ECU.

El Instituto de Finanzas Internacionales (IFI) evalúa las relaciones de inversión de acuerdo con dos indicadores principales: i) la evaluación global de las relaciones con los inversores y la transparencia de los datos, y ii) la evaluación de las prácticas de divulgación de datos. El cuadro 3.2 muestra la situación en 11 países de la región.

Registro de operaciones financieras

El registro de las operaciones financieras es generalmente responsabilidad de la UGD. Esta actividad es importante en términos de la rendición de cuentas y la transparencia. El registro de operaciones financieras es una función asignada a la UGD en 11 países (ARG, BRA, COL, ECU, GUA, HND, NIC, PAN, PER, PRY; mientras que en MEX también es realizada por la Tesorería). En otros 3 países (BOL, CRI, DOM), esta responsabilidad le corresponde a la Tesorería; en CHL, a la Tesorería y a la Dirección de Presupuesto; en URY, al Banco Central, y en GUA, a la Unidad de Contabilidad.

Informes contables y estadísticos

La producción de informes contables y estadísticos también es importante, pero en América Latina esas funciones son realizadas por unidades diferentes. Se las asigna a la UGD en 12 países (ARG, BRA, CHL, COL, CRI, ECU, GUA, MEX, NIC, PAN, PER, URY); a la Tesorería y la UGD en 6 países (ARG, HND, MEX, NIC, PRY, URY); en 4 países a la Unidad de Contabilidad (BOL, DOM, GUA, SLV), y en PAN a la Contraloría.

Pago del servicio de la deuda

La misma diversidad existe en lo concerniente al pago del servicio de la deuda. Se asigna a la Tesorería en 7 países (CHL, CRI, ECU, MEX, PAN, SLV, URY); en 5 países a la Tesorería y la UGD (DOM, GUA, HND, NIC, PRY); en 5 países a la UGD (ARG, BOL, BRA, COL, PER); en URY al Banco Central, y en PAN a la Unidad de Contabilidad y la Contraloría.

Ejecución del presupuesto

El presupuesto es ejecutado por la Tesorería en 7 países (BOL, CHL, HND, GUA, MEX, URY; mientras que en SLV también lo hace la Unidad de Presupuesto); por la UGD en 7 países (ARG, BRA, COL, CRI, ECU, PAN, PRY); por la unidad de presupuesto en 4 países (DOM, GUA, PER, SLV); por las unidades ejecutoras en NIC, y en GUA por la Unidad de Contabilidad.

Estructura organizativa

El tamaño y la complejidad de las estructuras organizativas de la Tesorería y las UGD son bastante variados en América Latina (cuadro 3.4). Las UGD integradas tienen una dotación de personal de entre 110 y 150 personas; las unidades de tesorería, entre 50 y 100 personas, y las oficinas más pequeñas, entre 8 y 31. Las UGD grandes tienen entre 50 y 75 personas, y las más pequeñas, entre 8 y 34.

Cuadro 3.4Número de personas que cumplen funciones de tesorerÍa y deuda en algunos países de América Latina
TesoreríaDeuda
PaísesDirecciónProfesionalesAdministrativosTotalDirecciónProfesionalesAdministrativosTotal
Países donde las funciones de tesorería y de deuda están a cargo de unidades separadas
Argentina20503010015402075
Bolivia448n.dn.dn.dn.d
Chile51412314711
Costa Rica2652087230234
Ecuador2529320326
Guatemala73016538451265
Honduras23815552331550
Nicaragua1231750n.dn.dn.dn.d
Panamá6623
República Dominicanan.dn.dn.dn.d57
Uruguay5226331618
Países donde las funciones de tesorería y de deuda están a cargo de una unidad integrada
Brasila, b1112510146
Colombiaa811020138
Perúa22826110
Fuente: Tesorería de cada país.Nota: n.d.= no disponible.

Las funciones de tesorería y de deuda se realizan en una unidad integrada.

No incluyen personal que cumple otras funciones, como contabilidad y supervisión de gobiernos subnacionales.

Mecanismos de coordinación

La coordinación entre las unidades de gestión de caja y de deuda es muy importante, considerando la necesidad de financiar la ejecución del presupuesto en todas las unidades del gobierno. La experiencia internacional se inclina por la organización formal de comités con funciones y mandatos claros, reuniones periódicas y participación de las principales áreas responsables de la definición de planes de caja, estrategia de deuda, emisión de bonos del Tesoro, intercambio de información y evaluación de resultados.

Existen comités formales e informales de coordinación en casi todos los países de América Latina. En 13 países (BOL, BRA, CHL, COL, CRI, DOM, GUA, HND, MEX, NIC, PAN, PER, PRY) hay comités formales para coordinar las decisiones y políticas relativas a la gestión de caja y de deuda. En el resto de los países se emplean mecanismos informales y se celebran reuniones cuando es necesario (ARG, URY). Algunos de los comités tratan otros temas, tales como la política monetaria y el presupuesto. Las principales funciones de dichos comités se analizan en el recuadro 3.3.

En 5 países el comité es un Comité de Caja o de Tesorería. En otros países, el comité es un comité de “subastas” (2 países), un Comité de Inversión (1), un Comité de Ejecución Presupuestaria (1)—con participación de la Presidencia y de los MdH y de Planificación—o un Comité de Deuda (2). En PER, hay dos comités: Comité de Caja y Comité de Gestión de Activos y Pasivos (CAP); también hay 2 en MEX: Comité Técnico de Inversiones y Comité de Trabajo.

En 9 países, el comité tiene funciones de asesoramiento y toma de decisiones; en 6, tiene solamente funciones decisorias; y en 1 (PER), tiene solo funciones de asesoramiento. Cuando cumple funciones de asesoramiento, asesora principalmente al Ministro, y en 2 casos, también al Viceministro; en un país, solo al Viceministro (BOL), y en CHL, a la Tesorería y a la Dirección de Presupuesto.

En un país, el comité está presidido por el Tesorero y en otro por el Subtesorero; en 6 países, por el MdH, y en 3, por un Viceministro. En PER, el Ministro preside el CAP y el Viceministro, el Comité de Caja (CC); y en MEX, el Ministro preside el Comité Técnico de Inversiones y el Viceministro, el Comité de Trabajo. La Tesorería tiene a su cargo los servicios de la Secretaría de los comités en 4 países, mientras que en PER recaen en la Dirección de Anáisis y Estrategia para el CAP y en el Viceministro de Hacienda en el caso del CC. En NIC, es presidido por la Dirección de Asesoría Legal.

La frecuencia de las reuniones de los comités varía entre semanal y semestral. Los comités se reúnen una vez al mes en 7 países (BRA, CHL, COL, HND, PAN, PER; mientras que en MEX, lo hace el Comité de Trabajo); semanal o quincenalmente en 4 países (BOL, CRI, DOM, GUA); cada seis meses en 2 países (DOM, URY), y en SLV y PAR, solo cuando se requiere emitir letras del Tesoro.

Recuadro 3.3:Funciones de los principales comités de coordinación

Respecto a las funciones de tesoreria y de deuda, 12 países tienen comités formales de coordinación y 2 países, comités informales (Argentina y Uruguay).

ARG: comité de coordinación informal de la Secretaría de Hacienda y la Secretaría de Finanzas, responsable de manejar el sistema de administración financiera.

BOL: comité que asesora al Viceministro del Tesoro y Crédito Público en el análisis de los pronósticos de flujo de caja, las necesidades de financiamiento y la situación de la deuda. Participación de la Dirección General de Programación y Operaciones del Tesoro y de la Dirección General de Crédito Público en reuniones semanales.

BRA: tiene un Comité de Gestión de la Deuda (así como un Comité de Ejecución Presupuestaria, la Junta de Programação Orçamentária). El Comité de Gestión de la Deuda realiza reuniones mensuales y es responsable de los pronósticos de caja de la deuda pública, tomando en cuenta el plan estratégico de la deuda (plan anual de endeudamiento, otros ingresos presupuestarios para los pagos de deuda, indicadores de la composición y vencimiento de la deuda, y demás conceptos), el seguimiento del plan estratégico de la deuda, y la definición del calendario de subastas. El Comité de Ejecución Presupuestaria define los topes presupuestarios y financieros bimensuales para el gobierno central.

CHL: el Comité de Coordinación entre la Tesorería, la Dirección de Presupuesto y el Ministerio de Economía, que asesora al MdH, debate en reuniones mensuales temas relativos al presupuesto, la tesorería y la deuda.

COL: el Comité de Tesorería, que se reúne mensualmente, analiza la gestión de caja; el financiamiento de la deuda y el análisis de mercado; la recaudación de ingresos; y la ejecución del presupuesto, entre otras funciones conexas de la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional. Hay otro Comité de Tesorería interinstitucional entre el MdH y el Banco Central, que trata temas de deuda y de caja y cuyo principal objetivo es la coordinación monetaria y las cuestiones relativas a la gestión de los saldos de la Tesorería, operaciones que afectan la liquidez del mercado interno de deuda, y la emisión de bonos del Tesoro para fines de política monetaria.

CRI: el Comité de Subastas tiene reuniones semanales y congrega representantes de la Oficina de Crédito Público, la Tesorería y la Oficina del MdH.

DOM: el Consejo de la Deuda Pública es un comité de alto nivel en el que participan el Secretario de Hacienda, el Gobernador del Banco Central y el Secretario de Economía, Planificación y Desarrollo. Se reúne dos veces por año. Las funciones del Consejo son proponer la política y estrategia de la deuda, proponer el tope de deuda y recomendar las características financieras de la deuda nueva y el monto máximo de garantías reales y avales.

GUA: el Comité de Programación de la Ejecución asesora al Ministro de Finanzas Públicas sobre temas de presupuesto, contabilidad, tesorería, deuda pública y análisis fiscal. Se reúne dos veces al mes y define la asignación de autorizaciones de pago para las entidades que implementan el presupuesto.

HND: comité que asesora al Subsecretario de Finanzas sobre la gestión de caja y de deuda. Celebra reuniones mensuales o bimensuales.

MEX: el Comité Técnico de Inversiones y el Comité de Trabajo asesoran al Secretario de Hacienda sobre temas relativos a la deuda, el presupuesto, la recaudación de ingresos y la planificación de caja. El Comité Técnico de Inversiones se reúne anualmente y el Comité de Trabajo, mensualmente.

NIC: el Comité de Operaciones Financieras está integrado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público y las Direcciones Generales de Tesorería, Crédito Público y Asesoría Legal, y se reúne semanalmente. Es responsable de aprobar el plan anual de endeudamiento; definir la emisión de bonos del Tesoro y el calendario de subastas; aprobar los resultados de las subastas, las políticas de inversión financiera y las ofertas para la inversión financiera; coordinar la emisión de bonos del Tesoro con el Banco Central, y presentar informes trimestrales.

PAN: el Comité de Tesorería asesora al Ministro de Economía y Finanzas y se reúne en forma semanal. Participan en las reuniones las unidades responsables de las funciones de tesorería, deuda, recaudación de ingresos y presupuesto.

PER: opera el Comité de Gestión de Activos y Pasivos (CAP) y el Comité de Caja (CC). El CAP revisa y evalúa las directrices, políticas, principios, estrategias y metodologías para optimizar la gestión global de los activos y pasivos financieros del gobierno (las reglas operativas del CAP están en proceso de aprobación). El CC establece las condiciones para un presupuesto equilibrado de ingresos y gastos mensuales del Tesoro; aprueba el presupuesto de caja; coordina y acuerda las medidas necesarias para la implementación del presupuesto de caja; realiza un seguimiento mensual amplio de la implementación del gasto público, y evalúa la implementación del presupuesto del mes inmediatamente anterior.

PRY: un Equipo Consultivo Interinstitucional analiza las condiciones macroeconómicas vigentes para definir la política económica, monetaria y fiscal y las proyecciones a corto y mediano plazo; analiza las condiciones de mercado—interno e internacional—, tales como vencimiento, tasas de interés y calendario de emisión a fin de considerar la emisión de bonos del Tesoro o las garantías otorgadas por el Tesoro Público, y asesora al Ministro de Hacienda sobre otros temas financieros y técnicos. Se reúne antes de que se programe una emisión de bonos del Tesoro.

SLV: la gestión de caja y de deuda se maneja por separado. La deuda a corto plazo se coordina, con intervención del Banco Central, la Tesorería y la Dirección General de Crédito Público.

URY: no hay un comité formal. La coordinación está a cargo de un grupo ad hoc que se reúne periódicamente y que congrega a los titulares de las unidades de Gestión de Deuda, Tesorería y Asesoría Macro Financiera para debatir temas de interés común.

En la mayoría de los casos, los comités no incluyen a algunos de los interlocutores clave, tales como el organismo de administración tributaria, el Banco Central o la Dirección de Presupuesto. Con respecto a las principales unidades/funciones representadas en los comités, además de la Tesorería y las UGD (en 9 países), la oficina de administración tributaria está representada en solo 2 países (COL, MEX; aunque en COL participa en calidad de invitada); el Banco Central, en 2 países (COL, DOM; aunque en COL, en un comité separado donde solo la Tesorería y la UGD se reúnen con el Banco Central), y la Dirección de Presupuesto, en 4 países (CHL, COL, GUA, MEX).

Frecuencia de la emisión de letras y bonos del Tesoro

Siete países no emiten letras del Tesoro para cubrir necesidades temporales de liquidez. Ellos son: i) BOL, BRA (emisiones solo por razones de política monetaria y preferencia del mercado); ii) CHL, COL (solo por razones de política monetaria); iii) DOM (usa líneas de crédito para financiar necesidades de liquidez a corto plazo), y iv) NIC y PRY nunca emiten. PRY ha aprobado recientemente la autorización legal para emitir letras del Tesoro, pero hasta ahora no se ha ejecutado ninguna operación.

La frecuencia de emisión de letras del Tesoro varía entre semanal y anual. Es semanal en BRA, MEX, y SLV; quincenal en PER y CRI, y trimestral en COL. En HND y ECU, la frecuencia no está predeterminada y en GUA, en general, es solo una vez al año.

La duración de las letras del Tesoro varía entre 1 y 12 meses. Es de 6 meses y 12 meses en BRA,14 y de un año en COL, GUA, ECU y HND. En COL, las letras del Tesoro son inicialmente de 364 días y se reabren en cuatro subastas cuando el vencimiento residual llega a 90 y 180 días. En CRI, las letras del Tesoro se ofrecen dos veces al mes con una duración no inferior a nueve meses. Las letras del Tesoro van de 1 a 12 meses en PAN; 3, 6, 9 y 12 meses en PER, y 28, 91, 182 y 364 días en MEX. En SLV, los plazos oscilan entre 30 y 360 días.

En la mayoría de los países, el momento de la emisión de bonos del Tesoro no necesariamente coincide con períodos de escasez temporal de caja, ya que intervienen otros factores determinantes.

  • BOL: se evalúan las necesidades semanales de financiamiento para cubrir déficits temporales, a lo cual le sigue una decisión sobre los montos de letras del Tesoro que se emitirán. Como no se han registrado problemas de liquidez, se han emitido bonos del Tesoro que oscilan entre 2 y 50 años para financiar el presupuesto.

  • BRA: el Tesoro nacional emite títulos de acuerdo con la EGD a mediano y largo plazo. Los recursos derivados de esas emisiones están integrados en una subcuenta de la Oficina de la Deuda Pública, que constituye el colchón de deuda. La política vigente consiste en tener una reserva al menos igual a tres meses de pagos de deuda (capital e intereses). Las fechas de las subastas están predefinidas en el plan anual de endeudamiento a intervalos regulares (específicamente, las subastas de títulos a tasa fija tienen lugar cada semana, independientemente de las fechas de pagos de deuda). Como la liquidez existente en la CUT es muy alta, no ha sido necesario emitir letras del Tesoro a corto plazo para dar apoyo a la ejecución del presupuesto.

  • CHL: las fechas de emisión de los bonos del Tesoro denominados en moneda local se definen de manera tal que coincidan con los déficits temporales de caja. En el caso de las emisiones externas, la estrategia es obtener valores de referencia a bajo costo.

  • COL: se emiten letras del Tesoro a corto plazo para operaciones de contracción monetaria, dependiendo de las necesidades de política monetaria. El mercado es informado con antelación acerca del calendario y los montos de las subastas. Esas letras también pueden emitirse para operaciones temporales de tesorería, según las necesidades de liquidez del Tesoro. Aunque actualmente no hay ningún saldo pendiente, cuando se requieren tales subastas se emite un calendario de antemano. En el caso de los bonos del Tesoro, hay un cronograma predeterminado, que sigue un calendario dado a conocer al mercado con anterioridad. Los títulos emitidos son los parámetros de referencia de la curva de rendimiento para el mediano y largo plazo (es decir, aquellos con un vencimiento de 5, 10, 15 ó 20 años).

  • CRI: se hace coincidir la emisión de bonos del Tesoro con las necesidades de refinanciamiento, y en la conformación de la cartera emplean otros instrumentos (swaps, reportos pasivos).

  • DOM: se han utilizado líneas de crédito para financiar necesidades de caja a corto plazo.

  • ECU: el objetivo primordial de la emisión de bonos del Tesoro es cubrir la brecha financiera en el presupuesto anual y, al ejecutar el plan financiero, ajustarlo a las necesidades de la ejecución presupuestaria en función de las proyecciones de caja.

  • GUA: la estrategia es colocar todos los bonos del Tesoro cuando haya demanda suficiente y la tasa de interés sea adecuada, entendiéndose que todos los recursos requeridos se obtendrán durante el ejercicio fiscal.

  • HND: las fechas de emisión coinciden con los períodos en los cuales se prevé que habrá un déficit de caja.

  • MEX: se emiten letras del Tesoro para cubrir déficits de caja temporales. Se ha adoptado un enfoque flexible con respecto a los montos semanales, observándose al mismo tiempo la meta trimestral.

  • NIC: las fechas de emisión de bonos del Tesoro coinciden con los vencimientos de otros títulos de ese tipo para reducir el riesgo de refinanciamiento de la deuda pública interna.

  • PAN: los bonos del Tesoro se emiten en montos diferentes, tomando en cuenta las necesidades de caja temporales.

  • PER: la principal estrategia consiste en realizar una emisión regular de bonos del Tesoro en moneda local, denominada “subasta ordinaria”, para dar previsibilidad a los participantes del mercado, garantizar la estabilidad de los rendimientos de la curva de deuda soberana y preservar la estabilidad financiera, incluso durante períodos de incertidumbre. Para complementar esta estrategia, el Tesoro puede realizar “subastas especiales”, que dependen de las condiciones del mercado y deben ajustarse a los objetivos estratégicos globales. Estas subastas también pueden reflejar las necesidades de liquidez específicas de la Tesorería para cubrir eventuales desfases entre ingresos y pagos.

  • PRY: se emiten bonos a largo plazo solo para financiar inversiones de capital (regla de oro).

  • URY: el gobierno ha adoptado una política de prefinanciamiento de 12 meses que cubre el servicio de la deuda durante un año como mínimo.

Las tesorerías de América Latina han procurado garantizar la previsibilidad en materia de emisión de letras y bonos del Tesoro. Con excepción de ECU, PAN, HND y los países que no emiten letras, los demás países adoptan un calendario de emisión predefinido. Se ha logrado esa previsibilidad porque i) la emisión sigue una estrategia de deuda que cubre al menos un año; ii) el programa de financiamiento tiene por objeto dar seguridad a los inversores; iii) las emisiones se acercan o coinciden con las fechas de vencimiento de otros bonos para minimizar los riesgos de refinanciamiento; iv) algunos países han prefinanciado su deuda para minimizar la volatilidad del mercado, y v) la emisión se hace cuando la demanda es grande y las tasas de interés, bajas.

Autorización legislativa

La situación ideal ocurre cuando se otorga al MdH la facultad jurídica de emitir deuda, de acuerdo con una suma global aprobada en el presupuesto. En muchos países, sin embargo, el marco no es flexible y, para cada operación, es necesario contar con una autorización legislativa específica. La falta de autorización legal apropiada para gestionar la emisión de deuda puede poner en riesgo la disponibilidad adecuada de recursos durante el año y representar un impedimento para gestionar la deuda con mayor eficiencia.

En la mayoría de los países, la legislatura tiene que autorizar la emisión de deuda, aunque en más de la mitad de los países, no se requiere esta autorización para la emisión de letras del Tesoro. En la mayoría de los países, la emisión de deuda es autorizada por la ley de presupuesto en una suma global (ARG; BOL, solo la deuda externa; BRA; CHL; COL; DOM, solo para el corto plazo; CRI; GUA; HND; MEX; NIC; PER; PRY, mediante la ley de endeudamiento anual; SLV). En COL, la emisión de deuda interna o externa exige diversas instancias de aprobación, incluida la otorgada por la legislatura.15 En URY, la ley autoriza un aumento anual de la deuda pública neta sobre un monto indexado preestablecido. En otros países se requieren autorizaciones individuales y específicas para cada operación, particularmente en el caso de la deuda externa (en CRI y PRY para el endeudamiento externo bilateral y en GUA, HND, SLV y URY para todas las operaciones de deuda externa). En algunos países no se requiere autorización legislativa para la emisión de letras del Tesoro con fines de liquidez si se las rescata antes del final del ejercicio fiscal (ARG; BOL; CHL; COL; CRI; DOM; HND, excepto cuando se extiende más allá del mandato presidencial; NIC). En ECU, no se requiere autorización legislativa previa para emitir bonos o letras del Tesoro. En BOL, la deuda interna se autoriza por decreto presidencial. En PAN, para la emisión de deuda interna y externa, a corto, mediano y largo plazo se exige solamente que el Ejecutivo informe a la Asamblea los montos autorizados por el Presidente.

Publicación de informes y sistemas para registrar transacciones

La publicación de planes e informes es esencial para la transparencia fiscal y la rendición de cuentas. Los informes habituales que se publican incluyen: i) el plan anual de endeudamiento; ii) pronósticos de flujo de caja dentro del ejercicio; iii) calendarios de emisión de bonos y letras del Tesoro; iv) resultados de subastas de bonos y letras del Tesoro; v) posición de deuda y saldos de caja; vi) informes de desempeño de la gestión de caja y de deuda; vii) estados financieros anuales, y viii) estadísticas financieras.

En la región de América Latina, las tesorerías y las OGD son en su mayor parte transparentes. Ellas elaboran y publican un número sustancial de informes, aunque su contenido y profundidad varían. Catorce países preparan planes anuales de endeudamiento (BOL, BRA, CHL, COL, CRI, ECU, GUA, HND, MEX, PAN, PER, PRY, SLV y URY) y 10 los publican (BRA, CHL, COL, CRI, ECU, GUA, HND, PAN, PER, URY). Quince países elaboran pronósticos de flujo de caja (ARG, BOL, BRA, CHL, COL, CRI, DOM, ECU, GUA, HND, MEX, PER, PRY, SLV, URY), aunque en ninguno de ellos son publicados. En 10 países se publica un calendario de emisión de bonos del Tesoro (BRA, CHL, COL, CRI, DOM, GUA, HND, MEX, PER, URY), y 8 países publican un calendario de letras del Tesoro (BRA, COL, CRI, MEX, PAN, PER, SLV, URY). Los resultados de las subastas se ponen a disposición del público en 15 países (ARG, BOL, BRA, CHL, COL, CRI, DOM, GUA, HND, MEX, PAN, PER, PRY, SLV, URY).

En 13 países se publican estados financieros anuales (ARG, BOL, BRA, COL, CRI, DOM, GUA, HND, MEX, PAN, PER, SLV, URY) y en 14, estadísticas financieras (ARG, BOL, BRA, CHL, COL, CRI, DOM, GUA, HND, PAN, PER, PRY, SLV, URY).

Seis países publican un informe sobre el desempeño de la gestión de deuda, en el que se comparan los planes con los objetivos establecidos. Solo en CRI hay un informe disponible para el público en el que se evalúa el desempeño de la gestión de caja en comparación con los objetivos; y solo en 5 países (ARG, CHL, COL, GUA, SLV) se publica información sobre la posición de caja diaria o mensual. El cuadro 3.5 sintetiza la preparación y disponibilidad pública de informes de caja y deuda respecto de 10 tipos de información.

Cuadro 3.5Principales informes de caja y deuda
InformeUso internoPublicación externaAgencia líderFrecuencia
1. Plan anual de financiaciórARG, BOL, ECU, MEX, PAN, SLVBRA, CHL, COL, CRI, ECU, GUA, HND, PAN, PER, URYBOL, BRA, ECU, HND, MEX, PAN, SLV,
URY: Unidad de Crédito Publico
CHL: Presupuesto COL,
PER: Unidad integrada
CRI: Tesorería Nacional
ARG: ajuste mensual
CHL: dos veces al año
COL: anual con revisión semestral
CRI: semestral
PER: anual
2. Pronósticos del flujo de caja durante el añoARG, BOL, BRA, CHL, COL, CRI, DOM, ECU, GUA, MEX, PAN, PER, SLV, URYBOL, DOM, HND, PAN, SLV: TesoreríaARG: anual, mensual, diario
BRA, COL, PER: Unidad integradaBOL: diario, mensual, anual
CHL: PresupuestoBRA, COL, GUA: diario
URY: Tesorería y DeudaCHL: anual
CRI, PER, SLV, URY: mensual
ECU: anual, mensual, semanal y diario
HND: semanal
MEX: diario, trimestral, anual
DOM: trimestral
3. Calendario de emisión de bonosARG, BOL: no existe; ECU, PANBRA, CHL, COL, CRI, DOM, GUA, HND, MEX, PER, URYCOL, PER: Unidad integradaBRA: anual/trimestral
CRI: Tesorería NacionalCHL, COL, ECU, PER: anual
DOM, ECU, HND, MEX, PAN, URY: Crédito PúblicoCRI, URY: semestral
DOM, GUA: mensual
HND, MEX: trimestral
4. Calendario de emisión de letras del Tesoro (títulos de corto plazo)ARG, BOL: no existe; COL, ECU, GUA, PANBRA, COL, CRI, MEX, PAN, PER, SLV, URYCOL, PER: Unidad integradaBRA: anual/trimestral
CRI, MEX, SLV: TesoreríaCOL: mensual
ECU, PAN, URY: Crédito PúblicoCRI, URY: semestral
GUA, PER: anual
MEX: trimestral
SLV: no se tiene frecuencia
5. Resultados de subastasCOL, ECU, PAN, PERARG, BOL, BRA, CHL, COL, CRI, DOM, GUA, HND, MEX, PAN, PER, URYBOL, HND, MEX: Banco CentralBOL, BRA, CRI, GUA, MEX, PER, SLV: semanal
BRA, DOM, PAN, URY: Unidad Crédito PúblicoCHL: por colocación
CHL: MdHCOL, ECU, HND, URY: mensual
COL, PER: Unidad integrada
CRI: Tesorería
ECU: Banco Central y bolsa de valores
SLV: varios, a través de la bolsa de valores
6. Posición de caja del GobiernoBOL, COL, CRI, DOM, ECU, GUA, HND, MEX, PAN, URYARG, BRA, CHL, COL, GUA, SLVBOL, CRI, DOM, ECU, HND, MEX, PAN, URY: TesoreríaBRA: trimestral
BRA: Unidad de Contabilidad (STN)COL: mensual con rezago
CHL: PresupuestoCRI, DOM, ECU, GUA, MEX: diario
COL, PER: Unidad integradaHND, SLV, URY: mensual
PER: DGETPSLV: mensual
SLV: ContabilidadURY: mensual
7. Desempeño de la gestión de deuda vs. objetivos y metasARG, BOL, CHL, COL, DOM, ECU, HND, MEX, PANBRA, CRI, PAN, PER, SLV, URYBOL, BRA, DOM, ECU, PAN, SLV, URY: Unidad de Crédito PúblicoBRA: anual y mensual
CHL: MdHCHL, ECU, PER, URY: anual
COL, PER: Unidad integradaCOL, HND, MEX, SLV: mensual
CRI: Tesorería NacionalCRI: trimestral
HND: Crédito Público y Tesorería
MEX: Deuda/planificación
8. Desempeño de la gestión de caja vs. objetivos y metasARG, BRA, CHL, COL, DOM, ECU, GUA, HND, MEX, PAN, PER, SLV, URYCRI, SLVBRA, CHL, CRI, DOM, ECU, HND, PAN, SLV, URY: TesoreríaBRA, GUA: diario
COL, PER: Unidad integradaCHL, COL, ECU, HND, MEX, SLV, URY: mensual
MEX: Tesoro/planificaciónPER: trimestral
9. Estados financierosBOL, CHL, COL, ECU, HNDARG, BOL, BRA, COL, CRI, DOM, GUA, HND, MEX, PAN, PER, URYBOL, BRA, CRI, DOM, ECU, HND, MEX, PAN, SLV: ContabilidadBOL, COL, ECU, HND, MEX, PER: anual
CHL: TesoreríaBRA: trimestral
COL, PER: Unidad integradaCRI, URY: mensual
URY: Tesorería y ContabilidadGUA: cuatrimestral
10. Estadísticas financierasCOL, ECUARG, BOL, BRA, CHI, COL, CRI, DOM, GUA, HND, PAN, PER, SLV, URYBOL: TesoreríaBOL, PER: anual
BRA: Unidad de Estudios Económ. y Fiscales (STN)CHL, SLV: trimestral
CHL: MdHCOL: diaria, semanal, mensual
COL, PER: Unidad integradaCRI, ECU, GUA, HND, URY: mensual
CRI, HND, PAN: ContabilidadMEX: mensual, bimensual, trimestral
ECU: Política Fiscal
MEX: Planificación
DOM: Unidad de Política Fiscal y D. Presupuesto
SLV: Política Económica y Fiscal
URY: Tesorería y Contaduría
Fuente: Oficinas de Tesorería y de Gestión de Deuda de cada país

En la región se usan muchos sistemas de información para registrar la emisión y el reembolso de bonos y letras del Tesoro. El programa SIGADE, desarrollado por la UNCTAD, se emplea en 6 países (ARG, ECU, HND, NIC, PAN, PRY) para registrar la emisión y el reembolso de bonos y letras del Tesoro, y esos países también los registran en sus sistemas de información de gestión financiera (en algunos pocos casos, ambos sistemas están vinculados mediante interfaces). En 5 países, esos datos se registran en su propio sistema de deuda (BRA, CHL, COL, MEX y PER). En COL (deuda interna) y MEX (toda la deuda), los datos también se registran en los sistemas del Banco Central. En 2 países los datos pertinentes se registran solo en los sistemas del Banco Central (CRI, URY) y en un país (SLV), en el sistema del mercado bursátil.

Ventajas y desventajas de la integración

En la región de América Latina las funciones de gestión de caja y de deuda se realizan de manera adecuada en algunos aspectos, pese al uso de diferentes estructuras u organizaciones. Aparentemente ha prevalecido la tradición histórica en lugar de adoptarse un enfoque moderno de UGD. Aun cuando se reconocen las potenciales ventajas de la integración (recuadro 3.5), la necesidad de modificar la actual legislación y las prácticas administrativas—y quizá parlamentarias—crea barreras para el cambio. Las tres tesorerías en las cuales ambas funciones están integradas consideran que se ha facilitado la coordinación, que hay una tendencia orientada a la adopción de una política financiera más integral, y que la consolidación de las operaciones financieras resulta más fácil. En ninguna de ellas, sin embargo, existe una operación plenamente integrada.

En los países con dos unidades separadas, las más eficaces son aquellas con mejores mecanismos de coordinación y el apoyo de sistemas de contabilidad e información financiera mejor integrados. La especialización y autonomía se consideran ventajas del modelo con oficinas separadas. Se reconoce, sin embargo, que consolidar la información financiera y el análisis de la gestión de riesgo es más difícil, y que pueden plantearse algunas dificultades para coordinar la emisión y la gestión de liquidez a corto plazo. También se ha señalado que a veces la sensibilidad de la UGD a los problemas de liquidez de corto plazo identificados por la Tesorería no es óptima. En algunos casos, la Tesorería ha tenido que racionar la caja para hacer frente a problemas de liquidez localizados porque la UGD no ha reaccionado con suficiente rapidez. A este respecto, la UGD ha preferido mantener sin cambios el calendario de emisión de deuda.16 La mayoría de los países reconocen que la coordinación es el principal cuello de botella que presenta el modelo separado.

CRI es el único país que anteriormente tenía una unidad integrada, pero ahora opera con dos unidades separadas. Su evaluación indica, sin embargo, que la unidad integrada funcionaba mejor que el mecanismo actual.

A medida que los países se vuelven más sofisticados en términos de gestión de caja, parece que la separación de funciones impone más desventajas que ventajas. Ante i) la acumulación de grandes excedentes de caja; ii) la tendencia de la tesorería a invertir no solo en el corto plazo sino además en el mediano y más largo plazo (por ejemplo, mediante la creación de fondos soberanos y otros fondos extrapresupuestarios); iii) el aumento del tamaño y la complejidad de las operaciones financieras, y iv) la necesidad de contar con informes amplios y oportunos, el enfoque integrado tiende a responder más rápidamente a las necesidades del gobierno y a los cambios del mercado. También permite un uso más económico de recursos administrativos escasos.

La transición desde estructuras separadas a una integrada, sin embargo, tiende a ser más prolongada y compleja que lo inicialmente previsto por los MdH. Además de la necesidad de contar con legislación apropiada y nuevos mecanismos internos, ambas funciones tienen que permanecer plenamente operativas durante la transición, y en la mayoría de los casos no hay sistemas de información totalmente integrados y la capacidad interna necesita ser mejorada y actualizada sustancialmente durante el proceso.

Otra restricción importante es la capacidad de las nuevas unidades para retener y remunerar adecuadamente al personal. Muchas UGD no podrán reclutar directamente personal técnico experimentado, y recurrirán entonces a programas internos de capacitación. Sin embargo, a menudo no le será posible pagar al personal una remuneración análoga a la que reciben sus pares del sector privado,17 y a medida que la nueva UGD se hace más sofisticada, las instituciones financieras privadas estarán interesadas en reclutar personas que hayan adquirido mayor especialización. En la mayoría de los países, la UGD será la mayor tesorería del país—ciertamente cuando se la mide en términos de impacto en el mercado—y el conocimiento experto acumulado por esos funcionarios será altamente valorado por el mercado.

Como se señaló antes, en algunos países el acceso a sistemas de remuneración más flexibles era una de las consideraciones para adoptar una estructura de agencia al establecer una UGD, aun cuando igualmente quedara dentro del ámbito del MdH.18 Hay ejemplos en América Latina donde se han creado condiciones estructurales positivas para retener profesionales calificados en la UGD (recuadro 3.4).

Recuadro 3.4:Condiciones estructurales para retener profesionales calificados en la ogd de brasil

En Brasil, la creación de una carrera específica en 1986 para atraer profesionales de alto nivel a la oficina de gestión de la deuda marcó un punto de inflexión. La selección de analistas financieros se realiza mediante un procedimiento abierto y competitivo. Los sueldos son similares a los pagados a profesionales que trabajan en otras áreas estratégicas, tales como el Banco Central y la Autoridad Tributaria, y se otorgan otros beneficios, como un fondo de pensión y seguro de salud. Se brinda capacitación de manera continua para mantener a los profesionales al corriente de las últimas novedades e incentivarlos para que permanezcan en el sector público. La rotación se ha reducido significativamente desde entonces.

Se recomienda adoptar un enfoque completo en aquellos países que decidan pasar a una estructura integrada. Ese enfoque incluiría: i) una definición detallada de las funciones que retendrá y agregará la nueva entidad y su relación con los interlocutores clave (incluidas las respectivas responsabilidades con otros en el MdH y con el banco central); ii) un estudio detallado de las mejores estructuras de gobierno y mecanismos organizativos para facilitar las sinergias de la nueva entidad, y iii) el apoyo de sistemas de contabilidad y de información confiables e integrales. La labor debería abarcar también la gerencia y la dotación de personal de unidades que podrían no ser el foco del proceso de integración. Las funciones de gestión de caja y de deuda son muy diferentes de las funciones de pago y contabilidad de la tesorería tradicional. Estas últimas requieren un mayor número de personal técnico, pero las habilidades necesarias y los procesos son muy diferentes; por tanto los estilos de gestión. Esto puede reflejarse en las estructuras internas de una unidad integrada que abarque todas esas funciones, delegando el director general la gestión del proceso de tesorería a un adjunto con la experiencia pertinente en funciones de alta dirección.

Será importante que haya un programa de desarrollo de capacidades, incluido un programa estructurado de entrenamiento vinculado a los objetivos del área y una política de remuneraciones realista y atractiva, así como otras medidas destinadas a fomentar un grado de satisfacción laboral capaz de retener y atraer personal competente. A algunas oficinas les ha resultado útil tener un plan de trabajo formal, no solo para clarificar los objetivos y detectar deficiencias de capacidad, sino también para construir una cultura común y elevar el nivel de compromiso de las personas. Implementar esta reforma puede llevar algunos años; se trata de un proyecto, y como en otros, es necesario que haya un proceso para establecer las prioridades y secuencias, así como las correspondientes tareas y dependencias.

Recuadro 3.5:Ventajas de la integración y de mantener separada la gestión de caja y de deuda según autoridades de los paÍSES

Se resumen a continuación las opiniones de funcionarios de los países acerca de la integración de las funciones de gestión de caja y de deuda. Las autoridades señalan que la integración presenta más ventajas que desventajas.

Ventajas de la integración:

  • Permite tener una visión general de los temas financieros relativos al financiamiento del presupuesto y las necesidades de caja, y, por lo tanto, una mejor gestión de la liquidez. Permite adoptar una estrategia integrada sobre los requerimientos financieros de la gestión de deuda y de tesorería.

  • Si las dos no están integradas, la programación financiera podría resultar afectada, ya que la oficina de la deuda quizá no sienta la misma urgencia con respecto a la oportunidad y los montos: “si se emite, está bien; si no, también”.

  • Si no hay integración, el riesgo de una concentración en una fecha determinada es mayor, lo cual implica grandes retiros de efectivo en la misma fecha (y un mayor riesgo de liquidez). Por ello, la integración puede contribuir a suavizar el perfil de vencimiento y mejorar la flexibilidad con respecto al correspondiente riesgo de tasa de interés que es generado por un volumen de refinanciación más elevado (para los mercados financieros).

  • Define estrategias integrales para la implementación de operaciones de inversión (activas) y financiamiento (pasivas), tomando en cuenta los diferentes costos de oportunidad.

  • Representa una ventaja en relación con el impacto de la planificación de estrategias, ya que, habiendo coordinación, los tiempos de ejecución y transmisión son menores.

  • Las políticas legales y de riesgo están centralizadas, considerándoselas como políticas transversales y de naturaleza similar en lo concerniente a la gestión de deuda y de tesorería.

  • Cuando no están integradas, el registro de las transacciones se hace por separado, algo que puede generar demoras y dificultades en la consolidación y presentación de la información. Cuando están integradas, las estadísticas se elaboran de forma más integral.

  • Cuando no están integradas, se depende de otra unidad (Deuda Pública) porque se carece de información directa (deuda a flujo de caja). Además, las unidades pueden tener opiniones contrastantes, poniendo en riesgo la coordinación de las unidades de caja y de deuda.

  • Se reducen los requerimientos de dotación de personal.

  • Confiere más relevancia a la evaluación económica de las operaciones. Una operación que sea preferible desde el punto de vista financiero en el corto plazo, y que es analizada individualmente, puede comprometer los objetivos estratégicos a largo plazo y generar un saldo en contra.

Ventajas de mantener unidades separadas:

  • Se alinean los incentivos porque quien define el parámetro de referencia es distinto del responsable de administrar la caja. En este caso, el MdH fija el parámetro de referencia, la oficina de presupuesto decide su implementación, y la Tesorería ejecuta y controla.

  • Un riesgo de la integración es la concentración de responsabilidades relativas a las operaciones de deuda y tesorería en un solo administrador, situación que entraña un impedimento ético a la hora de tomar decisiones que impactan en los mercados de deuda, divisas y dinero (“Muralla China”). Sin embargo, este problema es mitigado con la creación de comités estratégicos, tales como el Comité de Tesorería o el Comité de Gestión de Activos y Pasivos, para aprobar políticas y directrices.

  • Como son funciones diferentes, es aconsejable la especialización.

  • Se respetan las áreas de competencia de cada una.

Referencias

Estas categorías equivalen en líneas generales a las funciones conocidas como front, middle y back office que son características de muchas UGD. Los aspectos organizacionales pertinentes se analizan con mayor detalle más adelante.

El desarrollo de una EGD y de políticas conexas de gestión de deuda no se trata con más detalle en esta publicación. Elaborar una EGD constituye una iniciativa potencialmente compleja, al menos para aquellos países suficientemente desarrollados como para tener acceso a una gama de opciones de financiamiento. Para mayor orientación, véase FMI y Banco Mundial (2009). Existe una sustancial cantidad de estudios sobre el tema, algunos de los cuales han sido reunidos por el Banco Mundial en http://treasury.worldbank.org/bdm/htm/resource_publications.html (en particular, en las secciones de modelo de costo-riesgo y de estrategia de gestión de deuda).

Esa función es común para los administradores de deuda y de caja. Tiende, sin embargo, a tener mayor preponderancia entre las actividades de gestión de deuda; en la práctica, la base de datos de gestión de deuda y procesos conexos puede servir a ambas funciones, aun cuando ellas estén separadas a nivel institucional.

Muchos de los argumentos presentados en esta subsección se exponen más extensamente en Williams (2010).

Obsérvese que las letras del Tesoro son parte de la deuda pública, ya sea que se las emita para fines de gestión de caja o de deuda y quienquiera sea el responsable de su emisión. Como se recalca más adelante, es indiscutiblemente aconsejable tener una sola fuente de emisión y un único punto de contacto con el mercado; en cualquier caso, dentro del MdH debería haber una supervisión integrada del stock de deuda en su conjunto.

Respecto de la gestión activa de caja en los países del norte de Europa, es bastante usual que cada día haya entre 40 y 60 transacciones de gestión de caja; habrá muchas menos transacciones de deuda.

En algunos países, la OGD enfrenta un problema persistente en cuanto a mantener actualizada la base de datos (por ejemplo, luego de desembolsos sucesivos de préstamos). Es decididamente preferible que las interacciones con el acreedor respecto de los desembolsos, así como el servicio de los préstamos, pasen por la OGD en lugar de que se hagan directamente en la unidad de gestión de proyectos.

El banco central sería normalmente un miembro del Comité de Deuda Pública. Primero, puede aportar su conocimiento de los mercados financieros internos al debatirse la conveniencia de adoptar distintas estrategias de emisión. Segundo, en la mayoría de los países, las reservas de divisas se mantienen en el balance del banco central, y el tamaño y la composición de esos activos son relevantes a la hora de considerar la composición de los pasivos gubernamentales y el grado en que sea posible dar cobertura a distintas partes del balance (proceso que a veces se conoce como calzar subcarteras). Existen sólidos argumentos en favor de desarrollar la EGD tomando en cuenta no solo los activos de caja sino toda la gama de activos y pasivos del balance del gobierno (definido en términos amplios para incluir el banco central). Véanse, también, las referencias previamente mencionadas en el análisis de las funciones de gestión de deuda.

Suecia en 1789 y los Países Bajos en 1841, por ejemplo.

Los países incluidos son Argentina (ARG), Bolivia (BOL), Brasil (BRA), Chile (CHL), Colombia (COL), Costa Rica (CRI), Ecuador (ECU), El Salvador (SLV), Guatemala (GUA), Honduras (HND), México (MEX), Nicaragua (NIC), Panamá (PAN), Paraguay (PRY), Perú (PER), República Dominicana (DOM) y Uruguay (URY).

En este capítulo se adopta como nomenclatura general el término “Tesorería” para las unidades que generalmente se ocupan de la gestión de caja y la administración de la CUT, y UGD o “unidad de la deuda” para unidades que se ocupan de las funciones de emisión de bonos y gestión de deuda. En el caso de que ambas funciones sean desempeñadas por una unidad integrada, se utiliza la expresión “unidad integrada”.

El Banco Central de Brasil usa las operaciones de repos para la gestión de la liquidez de mercado. Utiliza letras y bonos emitidos por el Tesoro como garantía. La ley prohíbe al Banco Central emitir sus propios títulos valores.

La Tesorería brasileña también emite letras a mediano plazo de hasta cuatro años.

En general, requiere: i) la autorización del Directorio del Banco Central, que establece las condiciones financieras generales para la emisión; ii) un concepto previo favorable emitido por la Comisión Interparlamentaria de Crédito Público acerca de la deuda externa; iii) la ley anual que establece un monto global, y iv) la ley anual que determina las necesidades de recursos de crédito para financiar las correspondientes asignaciones presupuestarias.

Aunque muchos países fuera de América Latina emiten letras del Tesoro con más flexibilidad, aun cuando siguen un calendario estricto para los bonos.

En uno de los países donde existe una unidad integrada, la necesidad de retener algún personal altamente calificado fue la razón clave para mantener dos divisiones (y dos jefes de división) que de lo contrario se habrían fusionado.

Por ejemplo, en el Reino Unido, la OGD pudo establecer su propia estructura de remuneraciones; igualmente tuvo que ser aprobada por las autoridades del servicio civil, y los incrementos anuales deben ser coherentes con la política general del gobierno, pero se otorgó a la OGD cierta flexibilidad para reclutar y retener personal que posea las competencias clave.

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