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Capítulo 2. Indicadores de eficiencia de las Tesorerías gubernamentales

Editor(s):
Mario Pessoa
Published Date:
January 2016
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Author(s)
Marco Varea and Adriana Arosteguiberry 

Introducción

El sistema de tesorería es un área de la gestión financiera pública que, en los últimos veinte años, ha avanzado significativamente en América Latina, debido a la incorporación de nuevas prácticas y al uso amplio de la tecnología de información, esfuerzos que tuvieron extenso apoyo en proyectos de asistencia técnica provistos por los organismos internacionales (Dener, Watkins y Dorotinsky, 2011). Sin embargo, todavía no hay un conjunto de indicadores de eficiencia que representen adecuadamente los diversos aspectos de una buena gestión de tesorería. Este capítulo analiza y propone un conjunto de indicadores para esta área.

La mayor atención a los sistemas de tesorería obedece a un conjunto de razones: la necesidad; su condición de área que hace efectiva la ejecución del presupuesto; el carácter crítico de la operatividad de los pagos, que requiere sistemas precisos y confiables; el uso de tecnología y métodos más avanzados disponibles en el sistema financiero; y su eficiencia, ya que los sistemas integrados de administración financiera (SIAF) han permitido la integración entre los sistemas presupuestarios, financieros y contables.

La tecnología incorporada en el manejo de los recursos financieros públicos ha permitido que se gestionen con mayor eficiencia. Así, se ha ido evolucionando desde un manejo descentralizado de recursos con bajos niveles de control y de consolidación de los saldos hacia la implementación de herramientas y procesos que centralizan los recursos financieros del gobierno en la denominada Cuenta Única del Tesoro (CUT).1

Para medir ese esfuerzo por una mayor eficiencia, se han desarrollado múltiples indicadores de gestión de tesorería que tratan desde aspectos institucionales, como es el caso del nivel de cobertura de la CUT, hasta el costo de las operaciones y la oportunidad en la centralización de los recursos para generar utilidades financieras y beneficiar a los gobiernos de una liquidez más amplia. Uno de los indicadores más inmediatos se refiere al hecho de que una tesorería no tenga atrasos en los pagos ni saldos ociosos significativos. Al menos para los países en desarrollo, esto evidenciaría que el manejo de caja es adecuado, y los flujos de gastos estarían cubiertos de manera eficiente.

Se han desarrollado también indicadores de capacidad institucional alrededor de procesos de implementación de la CUT, porque esta se ha convertido en un referente de desarrollo de los sistemas de tesorería. Se siguen buscando aumentos de eficiencia tanto a nivel interinstitucional, como a nivel intrainstitucional, y el uso de indicadores para evidenciarlos es un trabajo en progreso.

Este capítulo tiene como objetivo identificar y analizar los indicadores de tesorería disponibles en la literatura especializada y en las encuestas del Foro de Tesorerías Gubernamentales de América Latina (FOTEGAL), y desarrollar un conjunto de indicadores cuantitativos para medir la eficiencia en la gestión de las tesorerías gubernamentales.

En la primera sección se describen el rol y los objetivos de FOTEGAL en la construcción de una agenda común para las Tesorerías de América Latina en el marco de la modernización de la gestión financiera pública. Los tesoreros de la región, con el apoyo de los organismos internacionales, lograron constituir este foro con la finalidad de promover intercambio de información, discusiones técnicas, gestión de conocimiento y diseminación de buenas prácticas de la gestión de tesorería. El foro realiza una encuesta anual que se presenta en el seminario que reúne a los tesoreros, oportunidad en que se analizan los avances y desafíos en el manejo de las tesorerías.

La segunda sección plantea un conjunto limitado de 10 indicadores básicos para evaluar la gestión de tesorería. Se parte de la evaluación de la eficiencia del plan de caja, luego se busca medir la gestión de los recursos que ingresan (recaudación o collecting, sin incluir la parte de política tributaria) y que egresan (pagos) por medio de la CUT y sus efectos en los resultados de liquidez. Cuando esta es positiva, se puede contar con los rendimientos para hacer una inversión financiera activa; cuando es negativa, es necesario poder hacer el financiamiento de los faltantes de liquidez de corto plazo y evitar que ocurran atrasos en los pagos. El modelo propone también indicadores de costo (el costo de recolectar y procesar los pagos) y del nivel de liquidez, así como indicadores de eficiencia del plan de caja (la razón entre montos pagados y proyectados).

En la tercera sección se realiza un análisis de los indicadores encontrados en las metodologías internacionales de evaluación de gestión financiera pública, principalmente el Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas (PEFA, por las siglas de Public Expenditure and Financial Accountability) y el Índice de Presupuesto Abierto (OBI, por las siglas de Open Budget Index). En esta sección también se describen algunos indicadores extraídos de las encuestas de FOTEGAL. El propósito de esta comparación es verificar si los indicadores propuestos ya estarían disponibles en otros sistemas de evaluación.

Finalmente, a partir del modelo propuesto en la segunda sección, luego de revisar la existencia de indicadores disponibles y de casos concretos del uso de estos por parte de Chile, Francia y México, se propone un conjunto básico de 10 indicadores de gestión de caja.

Fotegal: rol, objetivos y desafíos

En abril de 2010 se realizó en Lima, Perú, el primer seminario internacional sobre gestión de tesorería, promovido por la Tesorería de Perú con apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial.2 Este seminario sirvió de marco referencial para que los tesoreros de América Latina pudieran organizarse y crear una instancia—con identidad cooperativa—que les permitiera promover el intercambio de experiencias y conocimientos de tesorería pública.

En 2011, durante el “Seminario Latinoamericano de Gestión de Tesorerías Públicas” en México se constituyó formalmente el FOTEGAL. Los tesoreros de 16 países latinoamericanos suscribieron los “lineamientos de operación del FOTEGAL”: Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.3

Desde entonces, el Foro promueve el intercambio de experiencias y conocimientos para mejorar la gestión de tesorería, con reuniones anuales y otros eventos de capacitación que persiguen los siguientes propósitos:

  • la actualización y el intercambio de conocimiento con tesorerías de otras regiones;

  • la presentación y difusión de las mejores prácticas internacionales para el manejo óptimo de ingresos y egresos, la elaboración del plan de caja y temas operativos como conciliaciones bancarias, pagos electrónicos, manejo de atrasos de pagos, plan de continuidad de negocios, marco legal y manejo óptimo de liquidez, entre otros;

  • la preparación y difusión de estudios y encuestas sobre temas de interés general.

El Foro también avanza en otros objetivos planteados, como la creación de una página web con información actualizada de las Tesorerías de los países, la organización de reuniones y conferencias virtuales, la formación de alianzas con otros organismos nacionales, regionales e internacionales, y universidades y grupos de la sociedad civil, a fin de mejorar la formulación, ejecución y evaluación de las prácticas de tesorería del Gobierno.

Esquema de operación y cooperación internacional

El funcionamiento de FOTEGAL se basa en el nombramiento, cada año, de una directiva compuesta por un Presidente, un Secretario Ejecutivo y un Comité Técnico constituido por los dos últimos presidentes del Foro, el del año vigente y el del siguiente. Las atribuciones del Comité Técnico son, básicamente, asesorar al Presidente en aspectos técnicos.

En cuanto a eventos de capacitación, la alianza con los organismos internacionales ha sido central, juntamente con el apoyo de los países anfitriones.4 En la gestión del conocimiento, también cabe destacar la constitución a pedido de los tesoreros de una biblioteca virtual especializada en temas de tesorería.5 El apoyo de los organismos ha enriquecido significativamente la calidad y profundidad del debate al ser fuente primaria de estudios para presentar la situación de los países en forma comparativa y ofrecer cursos de capacitación en los que se difunden conocimientos y experiencias que adquieren en sus intervenciones en los países.

Finalmente, se crearon encuestas a los tesoreros para investigar la evolución de las prácticas y temas específicos. Estas encuestas anuales constituyen una herramienta para evaluar el avance de las Tesorerías de los países. Los estudios utilizan los resultados de las encuestas y han servido como base para la formulación de algunos indicadores que se discuten en la sección 4.

Resultados y desafíos

Los resultados del trabajo de FOTEGAL se pueden resumir en:

  • La realización de cinco seminarios anuales (Perú, México, Colombia, Guatemala y Uruguay), en los que se difundió conocimiento actualizado a más de 300 funcionarios públicos de las Tesorerías latinoamericanas. En 2015, el seminario se realizará en República Dominicana.

  • La realización de seis cursos de gestión de tesorería y de finanzas públicas impartidos a más de 240 técnicos de tesorería.

  • La creación de una página web en pleno funcionamiento: www.fotegal.org.

  • La formación de alianzas estratégicas con el Grupo de Tesoreros del Sector Público A.C. de México (www.gtsp.mx) y con el Grupo Latinoamericano de Administración Pública, que es un Organismo Regional del Instituto de Ciencias Administrativas (www.iias-iisa.org), para promover el intercambio de experiencias y la actualización de conocimientos, entre otros objetivos.

  • La cooperación Sur-Sur, con intercambios de experiencias, prácticas y conocimientos.

  • La difusión de experiencias internacionales de países como Australia, Brasil, Estados Unidos, Francia, Países Bajos y Reino Unido, entre otros.

  • La preparación de notas técnicas y otros documentos de conocimiento.

Algunos temas discutidos han sido: cobertura y manejo de la CUT, recaudación de ingresos, pagos por medios electrónicos, planificación de caja, identificación de excedentes y necesidades temporales de caja, instrumentos financieros para cubrir necesidades de corto plazo, alternativas de inversión para los excedentes financieros de corto plazo, deuda flotante y atrasos de pagos, administración de fondos especiales y fondos soberanos y gestión de activos y pasivos, entre otros.

La identificación de los indicadores de gestión de tesorería ha sido uno de los temas que más frecuentemente se ha discutido e interesado a los participantes. Los tesoreros, desde el inicio, incentivaron la identificación de indicadores relevantes, fáciles de medir y comparables en el tiempo, a fin de demostrar la evolución de las prácticas en la región y ser reconocidos por otras tesorerías como marcos de referencia de buena gestión financiera.

Un marco teórico para la generación de indicadores de tesorería

La tesorería gubernamental es parte de un proceso de transacciones financieras complejas sujetas a restricciones legales a las que no está expuesta una tesorería privada; además, tiene objetivos y alcances diferentes. Por esa razón, los indicadores que se aplican a tesorerías privadas no son suficientes para evaluar una tesorería en el sector público. La gestión de caja de una tesorería gubernamental permite administrar procesos de intermediación de recursos financieros, lo que convierte a la tesorería en un área de gestión financiera moderna, más allá del clásico rol de pagador o cajero del Estado. En general, las tesorerías gubernamentales son una de las unidades financieras más relevantes en un país por el monto de recursos que administran anualmente y la criticidad de sus operaciones.

Los procesos de una tesorería impactan en los ámbitos contable, presupuestario y financiero. El contable genera los registros en los libros de contabilidad y estados financieros, el presupuestario ejecuta la asignación del presupuesto apoyada por una detallada programación financiera y el financiero afecta la CUT y las relaciones con el banco central y el mercado financiero.6 El gráfico 2.1 sintetiza los principales elementos del ciclo de la tesorería, con los indicadores que mejor representan.

Gráfico 2.1Ciclo de tesorería e indicadores de desempeño

Fuente: Elaboración propia.

El Manual de estadística de finanzas públicas del FMI de 2014 contempla la definición de cobertura del Gobierno central, Gobierno general, sector público no financiero y sector público (FMI, 2014, págs. 19–20). Este capítulo adopta esa nomenclatura. A su vez, en las leyes de administración financiera de la mayoría de los países, las Tesorerías están definidas como órganos rectores de los recursos del Gobierno, con facultad para diseñar y elaborar las normas y los reglamentos de implementación para ser aplicados en todas las entidades que administran recursos públicos. Como tal, por el principio de eficiencia, la Tesorería del Gobierno debería tener el control de la totalidad de estos recursos, pero en la realidad esto no sucede por un conjunto de factores, tales como: i) leyes de administración financiera con diferentes alcances (solo Gobierno central, por ejemplo); ii) leyes que dotan de autonomía financiera a los poderes del Estado, principalmente el Legislativo y el Judicial; iii) leyes de organización territorial que decretan niveles de autonomía e independencia en la administración financiera de provincias, estados, regiones y municipalidades, entre otros.

Indicador de cobertura institucional

Una condición esencial para permitir una comparación adecuada es la precisa identificación de la cobertura institucional de la CUT, o sea, qué ingresos y egresos financieros y qué variaciones en los activos y pasivos financieros estarían en la esfera de responsabilidad de las tesorerías gubernamentales.

Luego, el ejercicio consiste en identificar el alcance de la cobertura de la CUT. La cobertura institucional más usual son las instituciones del Gobierno central. Sin embargo, el nivel de cobertura del Gobierno central varía entre países: por ejemplo, no todos los países cubren todas las instituciones del Estado. No es inusual que el Poder Legislativo y otras instituciones como los tribunales se resistan a ingresar en la CUT. Luego están las instituciones descentralizadas y autónomas del Gobierno central, las empresas públicas no financieras, los gobiernos subnacionales y los fondos de seguridad social. Una de las principales dificultades es la interpretación uniforme del alcance de la cobertura. Para permitir una comparación entre los países, este capítulo adopta como cobertura mínima estándar el Gobierno central, como lo demuestra el cuadro 2.1 en las columnas A y B.

Cuadro 2.1Cobertura institucional de la Cut
Instituciones de Estado

(Gobierno central)
Instituciones descentralizadas y

autónomas del Gobierno central
(A)(B)(C)
• Presidencia de la• Poder• Seguridad Social
RepúblicaLegislativo• Hospitales nacionales
• Todos los ministerios• Poder Judicial• Instituciones / Entidades
• Ministerio• Poder Electoraldescentralizadas adscritas a los
Público (Fiscalía,• Tribunalesdiferentes ministerios
Procuradurías)• Concejos• Universidades públicas
• Corte de Cuentas onacionales• Fondos públicos
Contralorías• Transferencias a gobiernos
• Servicio o Registrosubnacionales (estados,
Civildepartamentos, provincias,
• Defensoríasmunicipios)
• Recursos externos

Indicadores de ingresos

En lo administrativo y financiero, el escenario óptimo para el tesorero gubernamental es que los ingresos que entran a la CUT sean la suma de todos los recursos del Gobierno. Sin embargo, la mayoría de las Tesorerías de los países latinoamericanos recaudan mayormente los ingresos provenientes de los impuestos. Los ingresos operacionales de los servicios públicos (del Gobierno central) así como los de otras instituciones públicas descentralizadas (como por ejemplo las universidades estatales, la seguridad social y los gobiernos locales) son recaudados directamente por esas instituciones y, en varios países, no ingresan a la CUT.

Por tanto, para establecer una base que evalúe la eficiencia en la cobertura de la recaudación de la CUT, una estrategia podría ser que en un inicio esta capture y controle solamente los recursos de las instituciones del Gobierno central; es decir, todas las instituciones de las columnas A y B, y progresivamente ir incluyendo las de la columna C (cuadro 2.1).

Se proponen los siguientes cuatro indicadores para medir cobertura, eficiencia, economía y uso de tecnología en la recaudación:

  • Monto de ingresos recaudados por la tesorería por medio de la CUT en relación con el monto total ejecutado por el presupuesto (incluye todos los ingresos recibidos en todas las entidades no empresariales del Gobierno central) (en porcentaje).

  • Tiempo para efectivizar las transferencias de la recaudación al Tesoro desde los bancos recaudadores o las colecturías hasta la CUT (en días).

  • Monto que el Tesoro paga a los bancos por concepto de recaudación (en unidades monetarias).

  • Participación del total de ingresos recaudados por medios electrónicos (en porcentaje del total).

Indicadores de gasto

La mayor responsabilidad del Tesoro en la gestión de activos y pasivos financieros ha vuelto inadecuado el concepto tradicional de que los tesoreros son solamente los pagadores del Estado. Los indicadores deben reflejar la eficiencia que la tesorería obtiene con la centralización de los pagos del Gobierno, consolidando la administración de la totalidad de los fondos de las instituciones, manteniendo la propiedad y disponibilidad de los mismos y garantizando niveles de descentralización operativa y autonomía de gestión.

La concreción de los pagos del Gobierno debe ser producto de un plan de caja y una programación financiera bien estructurados. En este caso, están inmersos procesos más rigurosos y de mayores costos de transacción, pagos con cheques, transferencias electrónicas, notas de pagos y transferencias entre subcuentas de la CUT. Se proponen cinco indicadores esenciales de la gestión de pago: i) eficiencia de pago respecto del plan de caja; ii) eficiencia de la CUT; iii) tiempo de efectivización; iv) costo de los procesos, y v) uso de medios electrónicos. En términos de la métrica de los indicadores se tienen los siguientes:

  • Monto pagado por mes en relación con el monto planificado por mes en el plan de caja (porcentaje promedio de los 12 meses del año).

  • Monto de pagos del Gobierno que la tesorería ejecuta por mes por medio de la CUT en relación con el monto de pagos del Gobierno central realizados por mes por medio de cualquier cuenta (en porcentaje).

  • Tiempo para efectivizar pagos desde la CUT al beneficiario final (en días).

  • Costo por transacciones de pago (en unidades monetarias).

  • Participación del monto de pagos efectuados por medios electrónicos (en porcentaje del total).

Indicador de rentabilidad de la CUT y de manejo de saldos

Se debe medir la rentabilidad promedio de los saldos de la CUT, o sea los intereses recibidos en las inversiones financieras realizadas. Como parámetro comparativo, se puede tomar como base la tasa básica del Banco Central. La remuneración va a depender de las condiciones del mercado financiero de cada país.

  • Tasa de remuneración de la CUT (en porcentaje anual).

En el caso de terminar el año con un volumen de atrasos importante, el dato del saldo es un indicador suficiente para adoptar medidas para mitigar su crecimiento y definir una estrategia de eliminación progresiva.

  • Valor de la deuda flotante en relación con el total de pagos del período de referencia (en porcentaje).

Algunos indicadores de la gestión de tesorería disponibles

En la literatura especializada revisada se ha encontrado poca evidencia de indicadores de tesorerías gubernamentales que permitan evaluar todos los procesos identificados en la sección anterior.

La evaluación de una tesorería gubernamental se puede medir por dos áreas principales: la eficiencia financiera y la eficiencia institucional. La primera es la eficiencia con la que se manejan los recursos del Gobierno, la gestión de caja; la segunda se refiere a si el capital humano, los recursos tecnológicos, los procesos internos y la infraestructura son los apropiados para el cumplimiento de sus funciones, y si son suficientes.

Al analizar la literatura especializada de los últimos 20 años, se constata que se pueden encontrar algunos indicadores de tesorería que forman parte de: i) indicadores clásicos de tesorería para el criterio del sector privado que no son estudiados en el capítulo; ii) indicadores de metodologías desarrolladas para la evaluación del proceso presupuestario y la gestión financiera pública (PEFA), entre los cuales hay indicadores de tesorería; iii) Índice de Presupuesto Abierto; iv) una caja de herramientas de la CUT, desarrollada por el Banco Mundial, con base en encuestas, y v) las encuestas anuales de FOTEGAL a los países.7

Con el tiempo se han ido aplicando en el sector público técnicas de gestión del sector privado, como la aplicación de la metodología de gestión de activos y pasivos del gobierno, relacionada fundamentalmente con la gestión de riesgos (tasa de interés, tasa de cambio, riesgo de crédito, etc.).

Una referencia útil son los indicadores de metodologías de evaluación, como PEFA, que sirven para elaborar un informe de desempeño de la gestión financiera pública (GFP) como un todo. Otras referencias son el Índice de Presupuesto Abierto8 y las encuestas realizadas por FOTEGAL, que han sido creadas para identificar un rango más amplio de indicadores del ciclo de la tesorería.

Por otro lado, se ha encontrado poca literatura sobre el manejo de tesorería en América Latina, en comparación, por ejemplo, con la existente en materia de presupuesto, y se puede hallar un poco más sin enfoque regional. Hay algunas publicaciones del Banco Mundial, como la herramienta de diagnóstico de tesorería de Hashim y Moon (2004) a base de un cuestionario con tres módulos: i) marco legal y organizacional; ii) alcance de la cobertura de la tesorería, y iii) funcionalidad del sistema.9

Otro kit del Banco Mundial ayuda a diagnosticar la CUT y el estado de la Tesorería de un país, pero es extenso y en América Latina ha sido aplicado solamente en República Dominicana (Dener, 2014). Incluye 65 preguntas agrupadas en cinco categorías: i) marco legal y regulatorio de operaciones de la CUT (11 preguntas); ii) procedimientos de la CUT y sistemas interbancarios (25 preguntas); iii) capacidades y competencias (7 preguntas); iv) controles para la seguridad de la información (14 preguntas), y v) mecanismos de fiscalización (8 preguntas).10 Esta caja de herramientas contiene elementos tanto para mejorar la capacidad institucional de una tesorería como para emprender un plan de modernización.

A continuación se detallan los indicadores identificados que tienen relación con la evaluación de la gestión de tesorería gubernamental.

Indicadores PEFA

Los 28 indicadores PEFA están compuestos por el promedio de las calificaciones de sus dimensiones o requisitos mínimos. Los indicadores (ID) de interés para las Tesorerías son 4, 15, 16, 17 y 20. El indicador 4 abarca a la Tesorería en todas sus dimensiones; el 15 tiene dos dimensiones que evalúan los ingresos de la Tesorería; el 16 indica la calidad de la información de la Tesorería en su relación con las instituciones del Gobierno que ejecutan recursos del presupuesto; el 17 muestra la capacidad de la Tesorería de conciliar saldos para hacer frente a sus pagos, y el 20 interesa únicamente por su primera dimensión, que se refiere a la eficacia con la que se aplican los controles en los compromisos de gasto.

En enero de 2015, PEFA circuló la metodología de evaluación modificada luego de un proceso de consultas públicas. La información que se presenta en esta sección se basa en la metodología anteriormente utilizada, que tenía 28 indicadores con sus respectivas dimensiones o requisitos mínimos, considerando que hasta el momento solo están disponibles evaluaciones de los países bajo la metodología anterior.

PEFA ID-4: Saldo y seguimiento de los atrasos de pagos de gastos

El indicador de desempeño ID-4 se refiere a los atrasos de pagos. PEFA lo califica como modalidad de financiamiento “no transparente”. El indicador tiene dos dimensiones: i) saldo de los atrasos de pagos de gastos (como porcentaje del gasto total real del ejercicio correspondiente) y toda variación reciente de ese saldo, y ii) disponibilidad de datos para el seguimiento del saldo de los atrasos de pagos de gastos. La primera dimensión se presenta con un dato cuantitativo y la segunda es un indicador de capacidad institucional.

En el gráfico 2.2, se puede observar la situación de 11 países de América Latina respecto al indicador ID-4.11 En una escala de A a D, siendo A el óptimo, se puede inferir que, en términos generales, sin comparar con otras regiones, la situación de la región es buena u óptima en más de la mitad de los países de la muestra, con solo un país con retrasos de más de 10% del total de gastos. Este indicador analiza datos de fin de año, o del cierre fiscal recién concluido.12

Gráfico 2.2ID-4: Saldo de los atrasos de pagos por país

Fuente: Elaboración propia sobre la base de PEFA (www.pefa.org).

Gráfico 2.3ID-4: Seguimiento de los atrasos de pagos por país

Fuente: Elaboración propia sobre la base de PEFA (www.pefa.org).

A pesar de ser una buena referencia, lo ideal sería medir la capacidad de las Tesorerías de gestionar de forma permanente los pagos retrasados y garantizar que no más del 2% de los gastos planificados se acumulen de un período a otro. El 2% es el porcentaje calificado como “A” en la evaluación de PEFA.

PEFA ID-15: Eficacia en materia de recaudación de impuestos

El indicador ID-15 determina la eficacia de la recaudación de impuestos, pero de sus tres dimensiones, solo interesan las dos últimas:

  • ID-15(ii): Eficacia de la transferencia del cobro de tributos a la Tesorería por parte de la administración de ingreso fiscal.

  • ID-15(iii): Frecuencia con que la Tesorería realiza reconciliaciones completas de cuentas entre avalúos tributarios, cobros, registros de atrasos e ingresos.

Este indicador es relevante porque explica cómo la oportunidad de la transferencia de la recaudación a la Tesorería es fundamental para que estos recursos sirvan para efectuar los pagos previstos. Un sistema integrado de administración financiera ayuda a que los contribuyentes paguen directamente sus recursos en cuentas en bancos comerciales o públicos de la Tesorería.

En el gráfico 2.4 se puede observar que la información de las dos dimensiones que tienen relación directa con la gestión de tesorería muestra una situación cercana a la óptima en Brasil, Honduras, Perú y República Dominicana, ya que según los requisitos mínimos, todo el ingreso tributario se paga directamente en cuentas controladas por la Tesorería, o se realizan transferencias diarias a la Tesorería.

Gráfico 2.4ID-15: Eficacia en la transferencia de recursos a la tesorería

Fuente: Elaboración propia sobre la base de PEFA (www.pefa.org).

Esta situación no es consistente con la observada en las encuestas de FOTEGAL, en las que solamente 2 países (Colombia y Guatemala) se demoran más de 4 días en transferir los recursos de la autoridad tributaria a la Tesorería; 10 países (Argentina, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, México, Panamá, Perú, República Dominicana—el 20%—y Chile) lo hacen en 3 días o menos y 5 países (Bolivia, Costa Rica—el 80%—, México, Paraguay y Uruguay) lo hacen el mismo día que recaudan (este punto se analiza en la siguiente sección). La limitación de este indicador es la subjetividad de la evaluación, por tratarse de procesos sobre los cuales la Tesorería no tiene control y por no existir valores de referencia. Por lo general, de lo que se observa en los países de la región, la práctica más común es que varios tributos se transfieran a cuentas de la Tesorería el mismo día en que se pagan.

La realización, por lo menos trimestral, de conciliaciones bancarias, avalúos, cobros, atrasos y transferencias de tributos a la Tesorería refleja niveles satisfactorios de desempeño en Brasil, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Perú y República Dominicana. Hay una tendencia a una mayor automatización de la conciliación, debido a que los SIAF modernos incorporan una mayor comunicación con los sistemas bancarios.

PEFA ID-16: Certeza en la disponibilidad de fondos para comprometer gastos

PEFA define al indicador ID-16 como el nivel de confiabilidad de la información del Ministerio de Hacienda sobre la disponibilidad de fondos a los ministerios sectoriales, departamentos y oficinas (MDO) que ejecutan programas del presupuesto administrativo con recursos del presupuesto del Gobierno central. Este indicador evalúa tres dimensiones: i) medida en que se realiza la previsión y el seguimiento de los flujos de caja; ii) confiabilidad y horizonte de la información periódica dentro del ejercicio proporcionada a los MDO sobre topes máximos y compromisos de gastos, y iii) frecuencia y transparencia de los ajustes introducidos a las asignaciones presupuestarias que se dispongan a un nivel superior al de la administración de los MDO.

El gráfico 2.5 evidencia que la consistencia de las dimensiones que reflejan la certeza de disponibilidad de recursos y la previsión y el seguimiento de los flujos de caja es alta y todos los países evaluados obtuvieron la máxima calificación “A”, con la excepción de República Dominicana, que obtuvo la calificación “B” (PEFA, 2012). Este subindicador es asociable a los planes de caja. Esta información es consistente con los resultados de las encuestas de FOTEGAL (véase la próxima sección).

Gráfico 2.5ID-16: Planificación de caja y confiabilidad de la información

Fuente: Elaboración propia sobre la base de PEFA (www.pefa.org).

El trámite que las Tesorerías deben cumplir para asegurar los recursos a los ministerios sectoriales también recibe la calificación “A” en cinco países (Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras y Paraguay).

PEFA ID-17: Registro y gestión de los saldos de caja, deuda y garantías

Las dimensiones de este indicador son tres: i) calidad del registro y presentación de informes en lo que respecta a datos sobre la deuda; ii) medida de consolidación de los saldos de caja del Gobierno, y iii) sistemas para contraer préstamos y otorgar garantías. La dimensión relevante para este ejercicio es la consolidación de los saldos de caja del Gobierno.

La información de este indicador tiene varias connotaciones. Si se considera exclusivamente el lado de la Tesorería, la información relevante es la de la segunda dimensión, sobre el manejo de caja para el pago de la deuda. Pero como se mencionó anteriormente, ya que el presente análisis integra las Tesorerías con las oficinas de deuda, todas las dimensiones son importantes, en tanto el manejo operativo de las dos áreas esté unido (Williams, 2010; Gardner y Olden, 2013).

El PEFA subraya: “Un requisito importante para evitar costos innecesarios por concepto de empréstitos e intereses es la identificación y consolidación de los saldos de caja de todas las cuentas bancarias del Gobierno (incluidas las cuentas de fondos extrapresupuestarios y las cuentas de proyectos bajo control gubernamental). El cálculo y la consolidación de las cuentas bancarias se facilitan cuando existe una sola cuenta de tesorería o cuando todas las cuentas están centralizadas o fungibles”.

Gráfico 2.6ID-17: Capacidad de consolidar los saldos del gobierno

Fuente: Elaboración propia sobre la base de PEFA (www.pefa.org).

De acuerdo con los requisitos mínimos, la capacidad de consolidar los saldos de caja del Gobierno de manera oportuna depende de que la mayoría de los saldos de caja se calculen y se consoliden por lo menos semanalmente, pero algunos fondos extrapresupuestarios quedan fuera de la consolidación. Existe el caso de algunos países en la región que, a pesar de que sus marcos normativos no les permiten manejar sus recursos por fuera del presupuesto, igual han desarrollado mecanismos para hacerlo. Tal es el caso de El Salvador.

Según las evaluaciones realizadas, solamente Bolivia y Costa Rica alcanzan la calificación “A” en el subindicador “Capacidad de consolidar los saldos de caja del Gobierno”, que podría ser asimilable al indicador de la CUT. Este subindicador pone énfasis en el tiempo que lleva consolidar los saldos, y sería más útil, para efectos de control y de política, que su análisis se concentrara en la cobertura institucional. De hecho, en Uruguay este subindicador puso en evidencia la cantidad de cuentas que estaban fuera de la CUN (Cuenta Única Nacional), ya que el análisis se centró en la cantidad de cuentas y montos que no se consolidaban, más que en los plazos de consolidación.

PEFA ID-20: Eficacia de los controles internos del gasto no salarial

El primer requisito relacionado con el cumplimiento de los compromisos de gasto es relevante para la gestión de liquidez y la credibilidad de la Tesorería.

PEFA define este indicador como: “un sistema de control interno es eficaz cuando reúne los siguientes requisitos: i) es pertinente (es decir, se basa en la evaluación de los riesgos y los controles necesarios para administrarlos); ii) contiene un conjunto de controles integral y eficiente en función de los costos (que abordan el cumplimiento de las normas relativas al proceso de adquisiciones y otros procesos del gasto, la prevención y detección de errores y fraude, la salvaguardia de la información y los activos, así como la calidad y puntualidad de la contabilidad y la presentación de informes); iii) es ampliamente entendido y acatado, y iv) no se cumple sólo por razones de verdadera emergencia. La prueba de la eficacia del sistema de controles internos deben aportarla los contralores financieros del gobierno, las auditorías internas y externas periódicas u otras encuestas realizadas por la administración. Uno de los tipos de información podrían ser las tasas de error o de rechazo en los procedimientos financieros habituales. Otros indicadores de este conjunto abarcan los controles de la gestión de la deuda, de la nómina y de los anticipos. Por lo tanto, este indicador abarca sólo el control de los compromisos de gasto y el pago de bienes y servicios, los salarios de los trabajadores ocasionales, y las prestaciones discrecionales del personal. La eficacia de los controles de los compromisos de gasto se presenta como aspecto separado de este indicador debido a la importancia que revisten dichos controles para asegurar que las obligaciones de pago del gobierno se encuadren en los límites de la disponibilidad prevista de efectivo, con lo que se evita la generación de atrasos por concepto de gastos (ref. indicador PI-4)”.

No se toma el indicador global, ni los otros dos requisitos, por ser indicadores de control relacionados con auditoría.

El análisis de este segundo requisito evidencia que la región tiene mecanismos de control para evitar el gasto no aprobado. Esto obedece a las reformas de administración financiera implementadas desde hace más de veinte años, en las que se estableció que, para que los ministerios de línea puedan incluir una nueva partida de gasto, esta debía contar con el “certificado de disponibilidad de recursos” y en términos macro, con el respectivo espacio fiscal. Esto permite que los gastos realizados con esa partida cuenten con el respectivo financiamiento.

Gráfico 2.7ID-20: Eficacia de los controles internos de gasto

Fuente: Elaboración propia sobre la base de PEFA (www.pefa.org).

La calificación “C” para El Salvador, Guatemala, Paraguay y República Dominicana se debe a que aplican procedimientos de control de compromisos del gasto que son parcialmente eficaces.

La ventaja de utilizar el segundo requisito del PI-20 es la capacidad de prevenir atrasos. Si bien es un indicador de control de carácter operativo, se puede evitar la acumulación de facturas impagas con controles ex-ante, en lugar de controles de caja posteriores, una vez ejecutadas las transacciones.

Como lo señalan Flynn y Pessoa (2014): “Los controles de compromisos basados en topes al gasto o límites al uso de efectivo concilian la disponibilidad de recursos en efectivo con los compromisos, asegurando así que las unidades de gasto puedan suscribir contratos o asumir otras obligaciones solo si existen suficientes saldos exentos de gravámenes, o si estos tienen probabilidades de estar disponibles en el momento del pago. Los datos empíricos muestran una estrecha relación entre la acumulación de atrasos y la falta de controles adecuados sobre los compromisos”.

Indicadores OBI existentes

La encuesta del Índice de Presupuesto Abierto está compuesta de cinco secciones: i) Disponibilidad de los documentos presupuestarios; ii) La Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo; iii) El proceso presupuestario; iv) La fuerza de la legislatura, y v) El presupuesto ciudadano y la participación del público en el proceso presupuestario.13 Esta encuesta se enfoca en analizar la cantidad de información en cada fase para medir el grado de transparencia presupuestaria, la participación y la vigilancia en los países.

Los indicadores OBI se concentran en la calidad y difusión de la información en cada etapa del ciclo de presupuesto. Los indicadores 35 y 41 se refieren a fondos extrapresupuestarios y atrasos, respectivamente, durante la presentación del presupuesto. El 86, a fondos extrapresupuestarios en la etapa de cierre del ejercicio fiscal, y el 104, a reglas de discrecionalidad y manejo de excedentes.

El cuadro 2.2 resume los indicadores de las encuestas del OBI que involucran procesos de tesorería e incluye los promedios de 13 países. La metodología del OBI formula las preguntas sin identificar la responsabilidad institucional, por lo que existe un conjunto de preguntas que, dependiendo de la estructura y arquitectura institucional, son responsabilidad de un conjunto de organismos. Tal es el caso de los indicadores 11, 12, 16 y 17, relacionados con la deuda pública; el indicador 36, con transferencias intergubernamentales; el indicador 37, con transferencias a empresas públicas; el 42, con pasivos contingentes, y el 45 con la proyección de los gastos fiscales para al menos un año presupuestario.14

Cuadro 2.2Indicadores OBI de 13 países de América Latina
SecciónIndicadorDefiniciónPromedio

países
Sección 2: La Propuesta de Presupuesto del EjecutivoPregunta No. 3535. La Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo o los documentos presupuestarios de respaldo ¿presentan información sobre los fondos extrapresupuestarios al menos para el año presupuestario?D
Pregunta No. 4141. La Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo o los documentos presupuestarios de respaldo ¿presentan información sobre los atrasos en los gastos al menos para el año presupuestario?D
Sección 3: El proceso presupuestarioPregunta No. 8686 (110). El Informe de fin de año ¿presenta el resultado real para los fondos extrapresupuestarios?D
Sección 4: La fuerza de la legislaturaPregunta No. 104104 (Nueva). ¿Qué restricciones legales o reglamentarias están vigentes en la discreción del Ejecutivo para gastar los excedentes de ingresos que puedan estar disponibles durante el período de ejecución del presupuesto?B
Fuente: Elaboración propia sobre la base de survey.internationalbudget.org/.Nota: La muestra de países no incluye a Panamá, Paraguay y Uruguay porque el OBI no muestra su información. La escala de calificación del OBI va de “A” a “D”.

Un análisis de cada uno de los indicadores de información de tesorería del OBI a nivel de países indica que la información sobre el uso de fondos extrapresupuestarios es baja en la presentación de la proforma presupuestaria (pregunta No. 35) y en el informe de ejecución (pregunta No. 86). Los únicos países que reportan esta información al inicio son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia y República Dominicana. Lo anterior, no quiere decir que estos fondos no existan. Como ya se mencionó, varias instituciones de los países han desarrollado mecanismos para manejar recursos por fuera del presupuesto, por ejemplo mediante el cobro de tasas y servicios que generan ingresos extrapresupuestarios, y que no son transferidos al Tesoro Nacional.

La información sobre los atrasos de pago (pregunta No. 41) a nivel de propuesta, también es baja, salvo en México y Chile. Esta pregunta es importante porque al incluir esta información en la proforma es posible evidenciar que el Gobierno podría necesitar financiamiento adicional para cubrir los atrasos y, de esta forma, mitigar un potencial riesgo fiscal. Una baja calificación para el resto de países puede sugerir la necesidad de fortalecer la transparencia fiscal. Argentina, Chile, Colombia y El Salvador son, según el indicador No. 86 del OBI, los países que reportan el resultado real de los fondos extrapresupuestarios en los informes de fin de año; en la mayoría de las legislaciones de presupuesto y de administración financiera el uso de este tipo de fondos está prohibido (gráfico 2.8).

Gráfico 2.8Indicadores OBI 35, 41, 86 y 104 de 14 países de América Latina

Fuente: Elaboración propia sobre la base de survey.internationalbudget.org/.

Finalmente, el indicador No. 104 se refiere a la vigencia de restricciones legales para que el Ejecutivo pueda gastar o no discrecionalmente los excedentes de ingresos disponibles durante el período de ejecución del presupuesto. Este indicador es relevante para el manejo de tesorería, porque la inexistencia de esta reglamentación puede introducir incentivos que no necesariamente se alineen con la programación macroeconómica de inicio de año, que tiene metas definidas.

Si bien este indicador puede no tener incidencia directa en los resultados del manejo de la caja en el ejercicio, forma parte de las reglas del manejo presupuestario y su planificación financiera, y como parte de estas reglas, según lo señalan Lienert y Fainboim (2010), es imprescindible asegurar la consecución de los objetivos de una gestión financiera eficiente, entre los cuales está una gestión óptima de tesorería y de deuda.15

Los resultados de este indicador son altos, lo cual sugiere que esta información existe y se reporta en 11 de los 13 países de la muestra. Este indicador es considerablemente más alto que los otros tres. Una posible explicación es el alcance de la evaluación de cada indicador; es decir, en los indicadores 35, 41 y 86 solamente se evalúa si existe la información y la calidad de la misma. En cambio, el indicador 104 abordaría solamente la vigencia de la restricción legal para que el Ejecutivo pueda gastar discrecionalmente los excedentes de ingresos durante la ejecución del presupuesto; aquí, la respuesta es de carácter binario.

Una vez analizados los indicadores de las metodologías internacionales, la siguiente sección investiga un conjunto de indicadores que podrían ser utilizados por las Tesorerías de los países para hacer un seguimiento de su gestión financiera y de su capacidad institucional, en particular en procesos de implementación de la CUT, y que siguen el ciclo de recaudación y pago.

Indicadores de gestión de tesorería de FOTEGAL

En el año 2011, FOTEGAL empezó a realizar una encuesta anual a los países que cubrió aspectos institucionales y de gestión de caja. Cada año la encuesta ha sido perfeccionada en el contenido y alcance de las preguntas, y el número de países que contestan. Lo que se inició en 2011 como una encuesta de 52 preguntas con la participación de 10 países, en 2014 fueron 27 preguntas y contó con la respuesta de los 16 países que pertenecen a FOTEGAL.

A partir de los componentes de la encuesta, se identificaron avances en el manejo y la capacidad institucional de las Tesorerías de los países de la región. La implementación de la CUT es uno de los principales puntos que abarca la encuesta, y otros temas principales que se revisan son el horizonte de la planificación de caja, los elementos de recaudación y de pagos, la gestión de atrasos y el rendimiento de las inversiones, y la implementación de buenas prácticas en manejo de riesgos. Como ejemplo, puede verse la encuesta para el año 2015 en el anexo.

La implementación de la CUT

El cuadro 2.3 refleja el porcentaje de entidades que manejan recursos fuera de la CUT. Si como una de las referencias de buena práctica se toma a Francia, que tiene los pagos de todo el Gobierno central concentrados en una cuenta, se notará que aún hay mucho espacio para avanzar en la región.

Cuadro 2.3Manejo de los recursos del gobierno central por fuera de la Cut
PaísEntidades no incluidas en la CUT
ArgentinaSeguridad social, salud, poderes Judicial y Legislativo, universidades y fondos fiduciarios
BoliviaEntes gestores de salud, gobiernos departamentales y municipales y universidades públicas
BrasilUn fondo de pensión del Ministerio de Defensa
ChileTerceros: entidades con ingresos propios (de su operación)
ColombiaUniversidades y entidades con recursos propios
Costa RicaSeguridad social, salud, Poder Judicial, universidades
EcuadorSeguridad social, gobiernos locales, entidades financieras públicas
El SalvadorEmpresas públicas, instituciones que manejan fondos propios
GuatemalaEntidades autónomas y descentralizadas
HondurasUniversidades públicas, Poder Judicial y Legislativo, Ministerio Público, Tribunal Superior de Cuentas, TSE, Secretaría de Seguridad, presidencia y servicio de aguas
MéxicoOrganismos públicos autónomos, INEGI, seguridad social, entidades federativas, poderes Legislativo y Judicial
NicaraguaMunicipios, seguridad social, entes descentralizados, poderes Judicial, Legislativo y Electoral, universidades, entidades autónomas
PanamáCUT en proceso de implementación
ParaguayEntidades descentralizadas, seguridad social, Poder Judicial, universidades nacionales
PerúSeguridad social, fideicomisos, donaciones, créditos externos e internos de proyectos, ingresos propios de gobiernos locales
República DominicanaTransferencias a instituciones descentralizadas (incluidas seguridad social y universidades) y ayuntamientos, Congreso, Procuraduría General, Poder Judicial, Junta General Electoral, Cámara de Cuentas, Tribunal Constitucional, Defensoría del Pueblo
UruguaySeguridad social
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Encuesta de FOTEGAL 2014 (Fainboim y Varea, 2014).

Existe un debate pendiente sobre si la CUT debería centralizar los pagos de los gobiernos locales en países unitarios. En los federales, varias competencias son asumidas por los gobiernos locales, incluida la administración de sus propios recursos, y la centralización es casi impracticable.

En los gobiernos unitarios, las leyes de descentralización y de autonomía administrativa en un inicio otorgaron a estas entidades la capacidad de manejar los recursos transferidos del Gobierno central. Con las reformas a las leyes de administración financiera, el avance de los sistemas integrados de administración financiera y la implementación de la CUT, la administración central fue recuperando la capacidad de administrar esos recursos. Por ejemplo, en 7 países (Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala y Honduras) los recursos de la seguridad social son manejados dentro de la CUT.

En 2014, los resultados de las encuestas sobre lo que se maneja dentro de la CUT evidencia la siguiente situación: 9 países (Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Paraguay, Perú y Uruguay) incluyen las transferencias a los gobiernos locales (no la ejecución final de estos recursos); 9 países (Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Perú y Uruguay) incluyen la ejecución de los recursos del Poder Judicial; 11 países (Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Paraguay, Perú y Uruguay) incluyen la ejecución de los recursos del Poder Legislativo, y 8 países (Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Perú y República Dominicana) incluyen la ejecución de los fondos de las universidades.

Además del ejemplo francés, que maneja 6.948 subcuentas en una “Cuenta de Tesoro” en el Banco de Francia desde el año 2010, también vale la pena referirse al modelo australiano que hace la gestión de caja y asignaciones del presupuesto dentro del Sistema de Gestión Central del Presupuesto. En los Estados Unidos, tanto la recaudación de ingresos como los pagos se hacen por medio de la Cuenta de Transferencias Electrónicas (ETA, por las siglas de Electronic Transfer Account), que es administrada por la Oficina de Servicios Fiscales, la entidad que hace los pagos a personas, negocios y agencias del Gobierno federal. La ETA es la equivalente de la CUT de América Latina y persigue los mismos propósitos,16 y en esa línea se inscribe también la SEPA de los Países Bajos.

Otro elemento a señalar son los resultados del manejo de los saldos promedio de la CUT. En términos generales, si bien el objetivo es reducir los saldos a un nivel mínimo que permita el manejo del riesgo ante variaciones imprevistas, evitar el endeudamiento innecesario (o sobregiro) y mantener niveles estables de liquidez, en algunos casos los saldos de la CUT aumentaron en América Latina. La principal razón es que la CUT amplió su cobertura pero aún son pocas las opciones de inversión de excedentes.

Planificación y revisión de flujos de caja

La planificación de caja ha venido modificándose en varios países debido a la incorporación de técnicas e información para proyectar los flujos con mayor precisión. En 2012, 8 países hacían planes anuales y trimestrales, mientras que en 2014, los hicieron 15 de los 16. Catorce países prepararon planes mensuales en base diaria, que es una práctica recomendada y seguida en los países avanzados (Lienert, 2009). Una buena práctica recomienda preparar planes trimestrales mensualizados: solamente 8 países lo hacen (Argentina, Bolivia, Costa Rica, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y República Dominicana).

La modalidad de revisión de los planes que más practican los países de América Latina es diaria y mensual, lo que también es reconocido como buena práctica por Gardner y Olden (2013) quienes sostienen: “a menudo la base es una proyección diaria durante el mes próximo, semanal para los dos meses siguientes y mensual para el resto del año fiscal”. El horizonte de planificación, la incorporación de innovaciones tecnológicas, mayores esfuerzos de coordinación—en particular con las agencias administradoras de tributos—y hasta la inclusión de complejas técnicas—como la incorporación de simulaciones de Montecarlo y modelos econométricos—son algunos de los factores que han incidido en la mejor planificación de caja en los últimos tres años.

Indicadores de recaudación y pagos

En la mayoría de los países, la planificación de caja se hace en planilla Excel; en pocos países se han desarrollado sistemas de caja que interactúan con el SIAF. Las encuestas de FOTEGAL revelan que con el uso de la tecnología de la información y comunicación (TIC) se han dado varias mejoras tanto en lo relativo a los ingresos—recaudación de impuestos—como a los pagos.

En lo relativo a los ingresos, se observa que se prefiere el uso de la transferencia electrónica para la recaudación sobre el uso de efectivo, cheque o tarjeta de crédito. En cambio, se observa que los países no han podido reducir los días que los ingresos fiscales permanecen en los bancos antes de remitirlos a la Tesorería. En cada encuesta, el 70% de los países sigue manteniendo que los recursos permanecen entre 1 y 3 días en los entes de recaudación. Solo dos países reciben los recursos luego de 4 días.

El cuadro 2.4 resume la situación de los países en tres elementos que condicionan la velocidad y efectividad del ingreso de los fondos a la caja del Gobierno y sus costos asociados.

Cuadro 2.4Condiciones de recaudación de recursos a la tesorería
CondiciónPeríodo (días)País
Días de permanencia de los ingresos fiscales en los bancos0 díasBolivia, Costa Rica, México, Paraguay y Uruguay (80%)
Entre 1 y 3 díasArgentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, México, Panamá, Perú y República Dominicana (20%)
Entre 4 y 5 díasGuatemala
≥5 díasColombia
Reducción reciente en el número de días de permanenciaSin reducciónBolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua y Paraguay
1 díaEl Salvador, Perú y República Dominicana
Facultad de la Tesorería de negociar la remuneración de los servicios bancariosSÍ tiene facultad de negociaciónBolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, El Salvador, Honduras, México, Nicaragua y Uruguay
NO tiene facultad de negociaciónColombia, Ecuador, Guatemala, Panamá, Paraguay, Perú y República Dominicana
Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Encuesta de FOTEGAL 2014 (Fainboim y Varea, 2014).

Con la incorporación de TIC en la recaudación y el pago electrónico, en los sistemas de compensación interbancarios existe una tendencia a disminuir las cuentas ordinarias en bancos comerciales; no obstante, en tanto que esto no se optimice, existen varios mecanismos a través de los cuales se retribuye al sistema financiero por la intermediación/transferencia de la recaudación. Las tres modalidades son: i) comisión explícita como porcentaje de la recaudación; ii) días de retención de los cobros (float) (no explícito), y iii) comisión por transacción.

La modalidad de remuneración de servicios más común es el pago por transacción, que está en práctica en 12 de los 16 países. Brasil, Chile, Colombia y Costa Rica no la han implementado. Cuatro países (Guatemala, Honduras, Panamá y Uruguay) tienen las tres modalidades de remuneración. Brasil combina dos métodos de remuneración, ya que los bancos reciben un porcentaje de lo recaudado y también se benefician con unos días de retención. En Colombia los bancos pueden mantener los recursos cinco o más días antes de transferirlos a la CUT. Es importante indicar que en este proceso también intervienen las unidades responsables de la recaudación tributaria.

Respecto a los pagos por medio electrónico, la información no es uniforme, y pocos países tienen desglosado su método de pago por tipo de gasto. Trece países (Brasil, El Salvador, Colombia, Uruguay, Ecuador, Guatemala, México, Perú, República Dominicana, Bolivia, Honduras, Costa Rica y Chile) muestran porcentajes de pago electrónico de entre 90% y 100% de los gastos. La operatividad de la TIC en el sistema de pagos ha mejorado sustancialmente a pedido de los beneficiarios de los pagos (transferencia electrónica).

Financiamiento del déficit e inversión del superávit

Al no existir un modelo estándar de saldo óptimo de caja, el tesorero debe cubrir sus necesidades de liquidez identificando el “colchón de liquidez”, que es un ahorro temporal en previsión de un potencial período de iliquidez. Nueve países (Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, México, Nicaragua, Panamá, Perú y Uruguay) utilizan distintos mecanismos para constituir el colchón de liquidez: i) proyección de datos históricos, estimados y observados de la programación de flujos de efectivo; ii) modelos de administración de efectivo en base al saldo disponible de cuentas, y iii) análisis de liquidez. En el capítulo 4 se presentan más detalles de la situación en cada país.

Experiencia de países que aplican indicadores de gestión de desempeño

La Agence France Trésor, que administra la CUT de Francia, calcula tres indicadores de gestión de la cuenta, y sus resultados se incorporan en sus informes al Parlamento:17

  • Maximización del retorno de las inversiones temporales de caja. Se calcula como el diferencial del rendimiento de los depósitos de caja y el indicador de resultados EONIA (por las siglas de Euro Overnight Index Average). Luego se fija un objetivo para ese diferencial.

  • Optimización del saldo de la CUT en el Banco de Francia, según las condiciones de mercado. Se calcula por el porcentaje de días en los que se puede recurrir al mercado a levantar recursos de bajo costo, para que el saldo de la CUT al final del día llegue a determinados niveles (entre €70 y €80 millones). Este porcentaje puede ser comparable con los días en los que los saldos son de entre €290 y €310 millones, que los recursos del mercado son más onerosos.

  • Aviso previo de tesorería de transacciones con cargo a la CUT. Corresponde al porcentaje de las transacciones financieras de más de Ð1 millón notificado antes de las 16:00 del día anterior. Es un requisito de notificación previa a los gobiernos locales, que se extendió a los organismos públicos nacionales en 2007.

Cuadro 2.5Resultados de la aplicación de los indicadores del objetivo 1: Maximización del retorno de las inversiones temporales de caja
Unidad2011 actual2012 actual2013 APP objetivo
Intereses ganados en depósitos con prestamistas primariosEONIA +0,064EONIA +0,085EONIA
Intereses ganados en repo (operaciones garantizadas con depósitos del Gobierno)%Swap EONIA −0,089Swap EONIA −0,089Swap EONIA −0,02

Los resultados publicados evidencian que en todos los casos se alcanzaron los objetivos planteados, y en algunos se superaron, como fue el caso de los objetivos 2 y 3. Como se puede apreciar en los siguientes cuadros, el uso de los indicadores permitió obtener tres resultados concretos: optimizar los saldos de la CUT (en base a información anticipada de solicitudes de pago de monto elevado); contar con una estrategia de minimización del costo financiero cuando se requiere recurrir al mercado, y mejorar los retornos financieros de las inversiones temporales realizadas, en base a un indicador de resultados (benchmark) definido.18

Para el caso del objetivo 2, que consiste en la optimización del saldo de la CUT en el Banco de Francia, en 2013, el Tesoro francés recurrió al mercado a solicitar fondos en fechas en las que el costo financiero de estos era de los más bajos.

En el caso del objetivo 3 (cuadro 2.6), se superó la meta prevista de 2012, lo que permitió que el Tesoro contara con información relevante sobre la cantidad de pagos de monto elevado y proveyera los recursos necesarios para realizar tales pagos sin atrasos.

Cuadro 2.6Resultados de la aplicación de los indicadores del objetivo 3: aviso previo de tesorerÍa de transacciones con cargo a la Cut
2011Objet. 2012Real 2012
Porcentaje de transacciones financieras de gobiernos locales superiores a Ð1 millón publicadas en el Tesoro que se notificaron con antelación95%95%97%
Porcentaje de transacciones financieras de entes del Gobierno nacional superiores a Ð1 millón publicadas en el Tesoro que se notificaron con antelación98%95%97%

En América Latina, Chile y México tienen en sus Tesorerías indicadores de desempeño definidos. Chile tiene nueve indicadores de eficacia/producto que son publicados anualmente. Entre los principales están: i) saldo promedio mensual en la CUT en pesos chilenos; ii) saldo promedio mensual en la cuenta corriente del banco del Estado en dólares; iii) promedio anual de los porcentajes de egresos realizados a través de transacciones electrónicas en todas las Tesorerías del país; iv) porcentaje anual promedio de egresos realizados por Operación Renta a través de operaciones electrónicas; v) porcentaje anual de pagos recibidos en la Tesorería general a través de medios electrónicos de pago; vi) evaluación promedio de satisfacción de los ciudadanos, y vii, viii y ix) indicadores de recuperación de deudas en cobro judicial a pequeños, medios y grandes deudores.19

La Dirección de Presupuesto de Chile (DIPRES) publica los resultados completos de todos sus productos. Para ejemplificar los resultados de la aplicación de los indicadores se toman dos indicadores, el de pagos electrónicos por parte de las Tesorerías del país y el de los saldos promedio de las CUT en moneda nacional y extranjera.

El indicador de pagos electrónicos se calcula como una fracción, en la que el numerador es la suma de los porcentajes de egresos pagados a través de depósito electrónico en cada Tesorería, y el denominador es el total de Tesorerías consideradas en el cálculo. Este indicador procura automatizar procesos en las Tesorerías del país y, en términos de gestión de caja, hacer más eficientes los pagos a proveedores y los pagos de sueldos (cuadro 2.7).

Cuadro 2.7Indicadores de desempeño de uso de medios electrónicos en la tesorería de Chile
IndicadorFórmula de cálculoEfectivo 2012Efectivo a junio de 2013Estimado 2013Meta 2014
Promedio anual de los porcentajes de egresos realizados a través de transacciones electrónicas en todas las Tesorerías del paísSumatoria de los porcentajes de egresos pagados por transacciones electrónicas por cada Tesorería en el año t / Número total de Tesorerías en el año t0,8%84,1%83,4%82,2%
Porcentaje anual de egresos por Operación Renta realizados a través de transacciones electrónicas(Número de transacciones electrónicas para el pago de egresos por Operación Renta en el año t / Número total de egresos por Operación Renta en el año t)*10073%82%76%76%
Porcentaje anual de pagos recibidos en la Tesorería General a través de medios electrónicos de pago(Cantidad de pagos recibidos en cajas de la Tesorería General por medios electrónicos de pago en el año t / Cantidad total de pagos recibidos en cajas de la Tesorería General en el año t)*10064%78,5%64%57%
Fuente: Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda de Chile (www.dipres.gob.cl/595/articles-112624_doc_pdf.pdf).

En cuanto a los saldos promedio de la CUT, estos indicadores miden los promedios de los saldos diarios disponibles en pesos y dólares, respectivamente, en la Cuenta Única Fiscal sin invertir. Este indicador tiene como objetivo evaluar que una vez cerradas las mesas de dinero, los saldos disponibles sean lo menores posibles, y que el excedente diario se haya invertido en diversos instrumentos financieros. Como lo señala la DIPRES, “la meta fijada se plantea como un techo máximo permitido, por tanto la gestión que realiza la Tesorería es invertir el máximo de recursos en forma rentable y minimizar el saldo disponible no invertido al cierre del mercado financiero, considerando los ingresos recibidos y los egresos de fondos efectuados diariamente” (cuadro 2.8).

Cuadro 2.8Indicadores de desempeño del uso de saldos promedio de la Cut en la tesorería de Chile
IndicadorFórmula de cálculoEfectivo 2012Efectivo a junio de 2013Estimado 2013Meta 2014
Saldo promedio mensual en Cuenta Única Fiscal en pesos chilenosSumatoria de promedios mensuales de saldos disponibles en Cuenta Única Fiscal en el año t / Número de meses del período evaluado en el año tCLP$2.484 millonesCLP$2.600 millonesCLP$5.965 millonesCLP$1.500 millones
Saldo promedio mensual en Cuenta Corriente del Banco del Estado en dólares de EE.UU. No. 506-5Sumatoria de promedios mensuales de saldos disponibles en la cuenta No. 506-5 / Número de meses del período evaluadoUS$7.082US$6.558US$7.276US$10.000
Fuente: Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda de Chile (www.dipres.gob.cl/595/articles-112624_doc_pdf.pdf).Nota: Los valores correspondientes al saldo promedio mensual en cuenta corriente del Banco del Estado están expresados en millones de dólares de EE.UU.

La Tesorería de la Federación de México (TESOFE), como parte de su programa de Gestión para Resultados del Gobierno, cuenta con una Matriz de Indicadores de Resultados (MIR) que contiene indicadores de proceso institucional y dos de gestión de caja que son: i) porcentaje de ingresos del Gobierno federal captados en la Cuenta Única del Tesoro (CUT) y ii) porcentaje de pagos oportunos efectuados.20

TESOFE también tiene una matriz de indicadores de 16 procesos, que forma parte de su Certificación de Calidad ISO 9001:2008. Los indicadores están asociados a cada uno de los departamentos de la Tesorería: Subtesorería de Operación tiene 9 procesos; Subtesorería de Contabilidad y Control Operativo, 2 procesos; Unidad de Vigilancia de Fondos y Valores, 1 proceso; Dirección General de Asuntos Jurídicos, 3 procesos, y Coordinación Administrativa, 1 proceso.

Aparte de la experiencia francesa, cuyos resultados de la aplicación de los indicadores sustentan decisiones de inversión y provisión de recursos, y cuya información es reportada al Parlamento, en los otros casos, los indicadores son usados para fines de monitoreo y control.

Indicadores de gestión de caja esenciales

Los indicadores PEFA son importantes porque tienen una cobertura significativa de países y en algunos casos hay también revaluaciones, lo cual permite seguir la evolución a lo largo del tiempo. Existen PEFA para 14 países de los 26 de América Latina y el Caribe, pero son de años distintos, lo que dificulta la comparación entre países. En caso de no contar con un diagnóstico previo más específico, para evaluar una tesorería con un PEFA se pueden re-ordenar algunas dimensiones de sus indicadores para obtener, con las limitaciones correspondientes, una aproximación de la situación de la Tesorería. El cuadro 2.9 sintetiza este enfoque práctico de reordenamiento y lo que miden estas dimensiones del PEFA.

Cuadro 2.9Indicadores y dimensiones reordenadas del pefa
Etapa del ciclo de cajaMetodología e indicador (o dimensión)Explica la gestión de efectivoExplica la capacidad institucional
Planificación de cajaPEFA ID-16, primera dimensión: Previsión y seguimiento de los flujos de cajaXX
Ingresos de cajaPEFA ID-15, segunda dimensión: Eficacia en la transferencia de tributos a la TesoreríaX
Gastos de cajaPEFA ID-16, segunda dimensión: Confiabilidad y horizonte de la información proporcionada a los MDO sobre topes máximos de gastoX
PEFA ID-20, primera dimensión: Eficacia de los controles internos del gastoXX
Consolidación de saldosPEFA ID-17, segunda dimensión: Capacidad de consolidar los saldos de caja del GobiernoX
Saldos de caja (atrasos)PEFA ID-4, primera dimensión: (Saldo atrasos / Gasto público total)*100X
Otros: seguimiento de atrasosPEFA ID-4, segunda dimensión: Disponibilidad de datos para el seguimiento del saldo de los atrasos de pagosX
Fuente: Elaboración propia.

La encuesta de FOTEGAL es más detallada y constituye un referente para abordar procesos institucionales de Tesorería que alinean los incentivos para hacer más eficiente la gestión de caja. Según la encuesta de FOTEGAL, los indicadores utilizados por Chile, Francia y México son los que mejor abordan la medición cuantitativa del desempeño de la gestión de caja.

Por lo tanto, parte de los indicadores utilizados por estos países responden a las necesidades identificadas en la sección 2, pero todavía requieren ser completados para cubrir todo el ciclo de caja. No se pretende que el grupo de indicadores cubra todos los procesos de la gestión de liquidez, ni que sea completo, pero sí que incluya aquellos que son básicos y esenciales para medir el desempeño de las Tesorerías.

Así, se aplicó a los países de FOTEGAL un conjunto de 20 indicadores cuantitativos para evaluar la gestión financiera, lo que evidenció que los indicadores propuestos son los relevantes, aunque varios de ellos requirieron un ajuste para que sean comparables y reflejen elementos tales como el nivel de desarrollo y la capacidad institucional de las Tesorerías de América Latina; la vigencia de los sistemas integrados de administración financiera, y la práctica, cultura y uso de indicadores para la toma de decisiones.

Se identifican áreas del ciclo de caja en las que varios países cuentan con algún tipo de indicador. Tal es el caso de la planificación de caja (México), de la medición de ingresos y pagos con medios electrónicos (Chile), del desempeño del retorno de las inversiones de los saldos de la CUT y en el caso de faltante, el costo financiero (Francia). Y si los faltantes son recurrentes, se monitorea la acumulación de atrasos. No obstante, hay áreas en las que más allá de las consideraciones institucionales señaladas, se ratificó que se debe incluir indicadores que son importantes, pero que no han sido definidos. A esto cabe agregar la capacidad de medir: i) los flujos de ingresos y pagos por medio de la CUT, que es la herramienta de transferencia de recursos y, por otro lado, la cobertura de la CUT en términos institucionales para dimensionar en forma real su alcance,21 y ii) la eficiencia de recaudación y pagos en términos de tiempo (días de recaudación vs. días de pago).

Basado en todo lo anterior, el cuadro 2.10 define los 10 indicadores básicos para iniciar un ejercicio de evaluación de la eficiencia de la gestión de caja.

Cuadro 2.10Indicadores de gestión de caja
Fase/etapa estratégica a la que corresponde el indicadorForma de cálculo del indicadorObjetivo
Planificación de cajaMonto pagado por mes/Monto planificado por mes (en porcentaje). Un indicador de la ejecución presupuestaria se podría obtener usando la ejecución presupuestaria por mes (tomada del SIAF) como denominador.
  • Evaluar la calidad del plan de caja en términos de proyecciones

  • Prevenir faltantes o sobrantes de caja

  • Dar seguimiento a la ejecución presupuestaria

Recaudación de ingresosMonto de ingresos captados por la Tesorería por medio de la CUT/Monto total de ingresos recibidos por medio de cualquier cuenta (en porcentaje)• Contribuir a la centralización de pagos por medio de la CUT
Monto mensual de ingresos a la Tesorería a través de medios electrónicos/Monto mensual total de ingresos a la Tesorería (en porcentaje)
  • Obtener los recursos disponibles más rápido, de forma más oportuna

  • Eliminar procesos manuales que aumentan los costos de transacción

Tiempo en efectivizar las transferencias de la recaudación al tesoro (en días)
Ejecución de pagosMonto de pagos del Gobierno que la Tesorería ejecuta por medio de la CUT/Monto de pagos del Gobierno realizados por medio de cualquier cuenta (en porcentaje)
  • Tener mayor control de los gastos del Estado por medio de la CUT

  • Mejor contabilidad

Monto mensual de pagos realizados por la Tesorería con medios electrónicos/Monto mensual total de pagos realizados por la Tesorería (en porcentaje)
  • Dar mayores oportunidades y beneficios a los receptores de pagos

  • Reducir el número de días en que los beneficiarios de pagos pueden recibir sus recursos

Tiempo en efectivizar pagos desde la Tesorería al beneficiario (en días)
  • Hacer pagos más rápidos y fiables

Cobertura de la CUTTotal de instituciones en CUT/Total de instituciones del Gobierno central bajo cobertura de CUT (en porcentaje)
  • Optimizar el manejo de la CUT en el rol de centralizador de los recursos del Estado

  • Tener más conocimiento de giro financiero de las instituciones del Estado

Rendimiento de excedentes de la CUTTasa de remuneración de la CUT (en porcentaje)
  • Obtener un rendimiento por el costo de oportunidad del dinero del Estado. Como referencia comparativa se puede utilizar la tasa del banco central, pero es de esperar que el tamaño del mercado y una gestión prudente puedan limitar significativamente este rendimiento

AtrasosSaldo de atrasos.a Puede tomarse el resultado de la primera dimensión del ID- 4 del PEFA
  • Controlar y establecer una política que minimice la acumulación de atrasos.

Fuente: Elaboración propia.

Alternativamente, se puede medir el monto de gastos en atrasos como porcentaje del gasto total. Como este indicador implica tener información de ejecución presupuestaria, si no estuviera disponible, se puede incluir el saldo de deuda flotante al final del ejercicio fiscal.

El uso regular de este conjunto de indicadores podría ser la base de una estrategia de modernización de las tesorerías que conduzca a una gestión de caja moderna afectando “las operaciones, las finanzas y los balances del Gobierno, el banco central y los bancos comerciales” (Pessoa y Williams, 2012). Por ejemplo, tomar decisiones sobre el tiempo para efectivizar las transferencias al Tesoro o desde el Tesoro, afecta la relación entre el Ministerio de Hacienda y el banco central, y entre estos y los bancos comerciales. Lo que en última instancia se busca es la reducción de los saldos ociosos en beneficio del Tesoro; para esto, el cuadro 2.11 puede ser una herramienta que guíe la toma de decisiones.

Cuadro 2.11Definición de los puntos de referencia (Benchmarks) a alcanzar con la aplicación de los indicadores de tesoreríA
IndicadorPunto de referencia (benchmark)Acción de corto plazo—Decisión
1Monto pagado por mes en relación con el monto planificado por mes (en porcentaje)El objetivo podría ser no superar el 5% de desviación entre lo planificado y lo ejecutado, y no acumular las desviaciones.
  • Si la desviación es positiva en más del 5%, invertir los saldos de la CUT.

  • Si la desviación es negativa en más del 5%, proveer el financiamiento al menor costo.

  • Evitar que la desviación negativa se vaya acumulando mes a mes, con riesgo de acumular atrasos en los pagos.

2Ingresos captados por la Tesorería por medio de la CUT en relación con el total de ingresos recibidos por el Gobierno general (en porcentaje)El objetivo de la CUT debe ser concentrar el 100% de los ingresos del Gobierno central en la CUT.
  • Comparar con el indicador de pagos para medir la holgura de liquidez (diferencia de los porcentajes).

  • Si el porcentaje de pagos es mayor, elaborar una estrategia para incrementarlo, identificando los ingresos de las instituciones que no están en la CUT.

  • Si existe calce con el porcentaje de pagos, no se requeriría tomar medidas, pero sí implementar un sistema de monitoreo para prevenir el descalce.

3Ingresos mensuales recibidos en la Tesorería a través de medios electrónicos en relación con el total de ingresos mensuales de la Tesorería (en porcentaje)La meta debe ser que el 100% de los ingresos se reciba en forma electrónica.
  • Minimizar y eliminar progresivamente los mecanismos manuales de pago (cheques y efectivo).

  • Comparar con el indicador de pagos para medir la holgura de liquidez (diferencia de los porcentajes).

  • Si el porcentaje es inferior, elaborar política y luego una estrategia para incrementarlo: p. ej., mediante acuerdos con proveedores y adquisición de la tecnología necesaria.

4Tiempo en efectivizar las transferencias de la recaudación desde los bancos recaudadores hasta la CUT (en días)El objetivo debe ser que las transferencias se realicen el mismo día.a
  • Negociar con los bancos recaudadores la transferencia en el mismo día.

  • Utilizar los medios disponibles de transferencias interbancarias.

  • Desarrollar el SIAF para permitir realizar la recaudación el mismo día.b

5Pagos del Gobierno central que la Tesorería ejecuta por medio de la CUT en relación con el total de pagos del Gobierno central (en porcentaje)La meta debe ser que todos los pagos (100%) se realicen por medio de la CUT.
  • Comparar con el indicador de ingresos para medir la holgura de liquidez (diferencia de los porcentajes).

  • Si existe calce con el porcentaje de ingresos, no se requeriría tomar medidas.

6Pagos mensuales realizados por la Tesorería con medios electrónicos en relación con el total mensual de pagos realizados por la Tesorería (en porcentaje)La meta debe ser que 100% de los pagos se realice de forma electrónica.
  • Comparar con el indicador de ingresos para medir la holgura de liquidez (diferencia de los porcentajes).

  • Si el porcentaje es inferior, elaborar una estrategia para incrementarlo.

7Tiempo en efectivizar pagos desde la Tesorería al beneficiario (en días)El objetivo debe ser pagar el mismo día.
  • Negociar con los bancos pagadores el pago el mismo día.

  • Utilizar los medios disponibles de transferencias interbancarias.

  • Desarrollar el SIAF para que sea posible hacer los pagos el mismo día.

8Parte de instituciones del Gobierno central en la CUT en relación con el total de instituciones del Gobierno central (en porcentaje)La meta es tener 100% de las entidades del Gobierno central en la CUT.
  • Definir una política de las instituciones y los recursos que deben ingresar y ser manejados en la CUT.

  • Elaborar una estrategia y plan de acción y monitoreo para ir incorporando instituciones faltantes.

9Rendimiento financiero de los saldos invertidos de la CUT en comparación con las tasas de mercado (puede ser medido por el diferencial de tasas —spread— en valor nominal, que represente los resultados de la inversión; en porcentaje de las inversiones)La meta podría ser recibir una remuneración igual a la tasa básica del banco central.
  • Definir parámetros de riesgo de seguridad, de liquidez y de rentabilidad.

  • Elaborar e implementar una política de inversión de los excedentes de caja que incluya los parámetros de riesgo definidos, y que permita alcanzar el punto de referencia definido.

10Saldo de atrasos Porcentaje de pagos en retraso en relación con el total de pagos en el año fiscal.El PEFA define como “A” una acumulación de atrasos menor que 2% del total de gastos.
  • Definir la regla a partir de la cual un pago debido está en retraso. La práctica internacional es de 30 días de la emisión de la factura.

  • Establecer una política de prelación de pagos.

  • Establecer un monitoreo, control de atrasos.c

  • Definir una regla de pago de interés a partir del primer día de atraso.

Fuente: Elaboración propia.

Tener más días de pago que días en que se efectivan ingresos puede ser parte de una política de mantener un nivel de “colchón de liquidez”, sin embargo puede tener repercusiones en la política monetaria y la velocidad de ejecución de la inversión.

El SIAF es una herramienta que ayudaría a cubrir varias aristas de la Tesorería. Empezando por las proyecciones del flujo de caja, la cobertura de la CUT y la interoperatividad de la CUT con la gestión de pagos y de deuda (USAID, 2014).

Se sugiere tomar en cuenta también el anexo 1 de Flynn y Pessoa (2014), que es una matriz con acciones de plazo inmediato (durante el año), de corto plazo (de uno a tres años) y de mediano plazo en los ámbitos legal, de credibilidad del presupuesto, de rendición de cuentas del Gobierno, de reporte y transparencia fiscal, de manejo de caja, de marco institucional, de controles internos y de sistema de información financiera. También en el mismo documento, se sugiere revisar el anexo 2, donde figura una muestra de países que adoptaron medidas para mitigar la acumulación de atrasos.

Conclusiones

FOTEGAL, apoyado en los organismos internacionales, ha sido una fuente de cooperación Sur-Sur y ha generado un acervo significativo de conocimiento especializado en la gestión de tesorería. Las encuestas de FOTEGAL dan información para que los países puedan compararse y para uso en estudios de GFP, pero es necesario sistematizarlas, diferenciando preguntas e indicadores de capacidad institucional y de gestión de caja.

Se analizaron tres grupos de indicadores: PEFA, OBI y los de la encuesta de FOTEGAL. Los indicadores PEFA son útiles porque fueron aplicados en una cantidad significativa de países, lo que permite una buena comparación entre prácticas. Los indicadores PEFA y OBI tienen cobertura similar, pues evalúan con un enfoque de brechas y de cumplimiento normativo y de procesos (Andrews, 2013). Los indicadores de FOTEGAL son más amplios y cuantitativos y tienen una periodicidad de actualización anual. Los indicadores de Tesorería de las tres metodologías permiten tener una visión inicial de la capacidad institucional de una Tesorería.

Este capítulo diferencia los indicadores de procesos institucionales de carácter cualitativo de los indicadores de resultados y eficiencia de la gestión de caja, de carácter cuantitativo. Los primeros inciden indirectamente en la gestión de liquidez, mientras que los segundos tienen como función repercutir directamente en los saldos.

Entre los países analizados se observan pocas diferencias en la planificación de caja, y brechas mayores en la implementación y cobertura de la CUT y en el tratamiento de atrasos. De hecho, los atrasos de pagos han merecido significativa importancia en la literatura especializada reciente. Flynn y Pessoa (2014) describen en forma detallada las causas que originan dilatar las obligaciones de parte de las Tesorerías, y explican los impactos económicos que puede tener la acumulación crónica de pagos en atraso. Aparte de las seis causas señaladas (reducción del crecimiento económico, posicionamiento de los lucradores de rentas, reducción en la confianza de la política fiscal, los costos fiscales de segundo nivel, incremento en el costo de la provisión de servicios, incremento en las tasas de interés, y reducción o interrupción de la provisión de servicios públicos), se podría sumar otro sobre los riesgos de gobernabilidad. Una acumulación crónica y excesiva de pagos en atraso puede conducir a un incremento y descontrol de la deuda pública. Si los nuevos niveles de endeudamiento comprometen la capacidad de pago y el riesgo de cesación de pagos es alto, se generan riesgos e incentivos de desgobernabilidad y de repudio de los nuevos contratos de deuda (Bulow y Rogoff, 1989).

Los atrasos deben ser manejados, pero también son el resultado de toda una cadena previa de políticas, estrategias, instrumentos y mecanismos operativos que viabilizan la ejecución presupuestaria por medio de la Tesorería (Radev y Khemani, 2009). El manejo presupuestal tiene efectos sobre la gestión de caja y ambos procesos no deben verse aislados. Al vincular el presupuesto con la planificación de caja, se procura que el mismo se convierta en una herramienta estratégica de la gestión para generar credibilidad en la ejecución del presupuesto.

A partir del uso de indicadores de desempeño en Francia, Chile y México, la gestión de activos y pasivos, los elementos sugeridos por Lienert (2009) para modernizar la gestión de caja y las condiciones para construir indicadores aplicables, se concluye que los 10 indicadores del cuadro 2.10 contemplan el ciclo de caja, y pueden ser los básicos para introducir incentivos a fin de mejorar la gestión. Estos indicadores son de alcance parcial, y no se pretende sino cubrir una parte de los indicadores que pueden ser esenciales.

Los resultados de la aplicación regular de estos 10 indicadores podría servir de apoyo a dos tipos de decisiones: operativas y de coordinación institucional. El objetivo de estas decisiones debe ser incrementar la velocidad de ejecución de los recursos del presupuesto. Seis indicadores (tres de recaudación y tres de pagos) generan sustento de decisiones operativas tendientes a aumentar la disponibilidad de recursos y a controlar mejor los descalces del flujo de caja. Dos indicadores (de planificación y cobertura de la CUT) procuran mejorar la coordinación institucional para darle eficiencia a la ejecución presupuestaria. El indicador de desviación de la planificación de caja permite a la tesorería mejorar la calidad de las proyecciones de ingresos y gastos y anticiparse a las necesidades de financiamiento, lo cual controla riesgos de la programación financiera. El indicador de la CUT propone, mediante una eficiente coordinación institucional, tener mayor información de los recursos del Gobierno general manejados por la Tesorería. Los restantes dos indicadores de administración de saldos positivos o negativos sirven de apoyo para tomar decisiones estratégicas de inversión o, en su defecto, de endeudamiento de corto plazo.

La aplicación piloto durante 2015 de estos 10 indicadores en algunos países de América Latina demostró la complejidad para lograr resultados que sean comparables entre los países, con lo que se concluye que es necesario que estos indicadores sean aplicados siguiendo estrictamente los mismos criterios y de forma homogénea por todas las Tesorerías (véase un ejemplo de la aplicación de los indicadores en el caso de Uruguay en el anexo II).

En conclusión, en el cuadro 2.11 se desarrollaron algunos puntos de referencia (benchmarks) para que las Tesorerías puedan contar con algunas referencias de buen desempeño, además de comparar sus resultados con los de otras Tesorerías.

Anexos
Anexo I: Encuesta sobre gestión de tesorería para tesoreros de América Latina—2015a
PLANES DE CAJA
1. ¿Qué tipo de planes prepara la Tesorería? Marque todas las opciones que correspondan priorizando del 1 en adelante el plan que más utiliza (siendo 1 el más relevante, luego 2, y así sucesivamente):
  • Planes anuales mensualizados de caja ( )

  • Planes trimestrales mensualizados ( )

  • Planes trimestrales en base diaria ( )

  • Planes mensuales en base diaria ( )

  • Otro(s): ___________________________________________

2. ¿Con qué frecuencia se revisan y actualizan los flujos contenidos en los planes de caja a los que hace mención el apartado anterior que prepara la Tesorería? Marque todas las opciones que correspondan:
  • Diaria ( ) para los planes………..(mensuales, trimestrales)

  • Semanal ( ) para los planes…….(mensuales, trimestrales)

  • Mensual ( ) para los planes…….(anuales)

  • Otra: ___________________________________________



Indique además si las actualizaciones de los planes de caja son de base rodante
  • Revisión de base rodante ( )

  • Revisión no es de base rodante ( )

3. ¿Se realiza una conciliación ex-post de la precisión de los pronósticos de caja contenidos en los planes (comparación de los pronósticos contenidos en los planes frente a los flujos de caja efectivos)?
  • Sí ( ). En tal caso, ¿con qué frecuencia? __________________________________ Por ejemplo, conciliación mensual de los pronósticos frente a los flujos reales efectivos

  • No ( ). En tal caso, por favor, explique las razones: ________________

4. Indique si se han producido cambios que hayan afectado a la planificación de la caja en los últimos 3 años, priorizando el cambio que más ha afectado (siendo 1 el más relevante, luego 2, y así sucesivamente):
  • ( ) Innovaciones tecnológicas

  • ( ) Adopción de un pequeño sistema (o módulo) para proyecciones

  • ( ) Uso de share-point para alimentar las proyecciones

  • ( ) Cambios en el horizonte del plan

  • ( ) Frecuencia de las actualizaciones

  • ( ) Cambios en los métodos de proyección

  • ( ) Otros, especifique ___________________________________________

5. Monto pagado por mes / Monto planificado de pagos por mes para el año 2014, para cada uno de los meses.
6. Monto pagado por mes / Monto presupuestado por mes para el año 2014, para cada uno de los meses.
RESERVA DE LIQUIDEZ Y EXCEDENTES DE CAJA ESTRUCTURALES
7. ¿Identifica el Tesoro el colchón o reserva de liquidez que mantiene para propósitos de gestión de caja de corto plazo?
  • No ( )

  • Sí ( ). En tal caso,

  • ¿Qué metodología se utiliza para identificar este colchón? Por favor, descríbala en todo el espacio que requiera.___________________________________________

8. ¿Identifica el Tesoro los excedentes estructurales? ¿Cómo los cuantifica? ¿Dónde se invierten estos excedentes “estructurales”? Por favor, indique el orden de prioridad; empiece por 1 como prioritario, 2 el siguiente, y así sucesivamente.
  • ( ) Banco central

  • ( ) Banca comercial

  • ( ) Banca de desarrollo

  • ( ) Otros intermediarios

  • ( ) Mercado de capitales doméstico y/o internacional

  • ( ) Se ha creado con ellos un fondo de estabilización, cuyos recursos deben invertirse en ___________________________________________

9. ¿Identifica el Tesoro los recursos faltantes (o necesidades) de caja, es decir, el efectivo que probablemente será requerido para financiar necesidades temporales u ocasionales?
  • No ( ). Explique por qué no.

  • Sí ( ). En tal caso, ¿qué metodología es utilizada para identificar estos recursos faltantes?

10. Los faltantes (o necesidades) ocasionales de liquidez se financian:
  • con letras del Tesoro ( )

  • con créditos de corto plazo del Banco Central ( ) o del banco público donde se ubica la CUT ( )

  • con créditos de corto plazo de la banca comercial ( )

  • otro ( )

DEUDA FLOTANTE
11. Sobre la deuda flotante,

¿Existe una definición legal sobre los atrasos?
  • No ( )

  • Sí ( )_____________(indique el número y artículo de la ley y cítelo)



¿A cuánto asciende la deuda flotante existente al final de cada año, en 2013 y 2014? ___________________________________________

¿Cuál es su vida promedio en meses a diciembre de 2014? _______________

¿Se produce un informe sobre su situación?___________ (indique la periodicidad)

¿Se prevé en la ley o en otra normativa qué tipo de gasto tiene prioridad en el pago? ___________________________________________
CUENTA ÚNICA DE TESORERÍA
12. ¿Ha cambiado en el último año el marco legal y/o los reglamentos que norman la CUT?
  • No ( )

  • Sí ( )__________________(indique las nuevas normas y describa los cambios)

13. ¿Cuántas cuentas bancarias con recursos públicos están fuera del control de la Tesorería, tanto en el Banco Central como en los bancos comerciales? Identifique además a las entidades y recursos cuyas cuentas están fuera de la CUT, distinguiendo entre Ministerios, entidades desconcentradas, descentralizadas, autónomas (desagregando entre Poder Judicial, Poder Legislativo, Universidades y otras), gobiernos regionales, gobiernos locales, los recursos propios de cada uno de estos seis tipos de entidades mencionadas, seguridad social, recursos de deuda externa, donaciones, otros (identifíquelos).
14. Si se ha producido un aumento en la cobertura de la CUT en los últimos 12 meses, por favor indique qué recursos adicionales y/o entidades se incluyeron en la CUT en este período.
15. ¿Se utilizan “cuentas de balance cero” (zero-balance accounts), que se barren al final del día, como parte de la estructura de la CUT? ¿Para recaudar? ¿Para pagos descentralizados?
  • Sí ( )

  • No ( )

  • Comentario: ___________________________________________

PAGO POR MEDIO ELECTRÓNICO
16. ¿Utiliza la Tesorería los sistemas de Liquidación Bruta en Tiempo Real (RTGS o LBTR) y de ACH para realizar sus pagos? Si lo hace, ¿para qué tipos de pago usa cada sistema? Si no lo hace, explique por qué.
17. a. Del total de pagos que hace la tesorería por nómina (gasto corriente), ¿qué porcentaje son electrónicos?

En número:

En valor:

b. Monto de pagos realizados por medio de la CUT / Monto total de pagos del Gobierno Central en 2014.
RECAUDACIÓN DE INGRESOS POR LA TESORERÍA
18. Recauda la Tesorería los ingresos propios de los siguientes subsectores:
  • i) ministerios ( )

  • ii) entidades desconcentradas ( )

  • iii) entidades descentralizadas no empresariales ( )

  • iv) entidades autónomas, incluidas universidades, pero sin incluir los poderes Legislativo y Judicial ( )

  • v) Poder Legislativo ( )

  • vi) Poder Judicial ( )

  • vii) Órganos Electorales ( )

  • viii) gobiernos subnacionales ( )



En los casos en que no se recauden los recursos por la Tesorería, por favor estime cuánto representaron en cada caso del total recaudado en 2014.
19. ¿Cuántos días permanecen los ingresos fiscales en los bancos antes de remitirse a la Tesorería (responda además si corresponden a días de reciprocidad, u obedecen a otros motivos (tecnológicos, contables, legales))?
20. ¿Se ha logrado reducir (o eliminar) el número de días de reciprocidad en los últimos 12 meses? Si no se tiene reciprocidad, ¿se ha acortado el plazo de ingreso a la CUT desde el momento en que se recaudan? ¿En cuántos días? ¿Cómo?
21. Monto de ingresos por mes a la tesorería a través de medios electrónicos / Monto total de ingresos por mes a la tesorería ___________________________________________
INVERSIONES FINANCIERAS
22. ¿Existe/tiene en la tesorería una política/normativa/estrategia para realizar las inversiones de corto plazo?
  • No ( )________

  • Sí ( )_________(por favor, indique si está publicada y anéxela al cuestionario, esté o no publicada).

23. ¿En caso de que la Tesorería realice inversiones de corto plazo, en cuáles de los siguientes instrumentos lo hace? Por favor indique el orden de prioridad; empiece por 1 como prioritario, 2 el siguiente, y así sucesivamente.
  • ( ) Certificados de depósito de bancos comerciales, u otros títulos de la banca comercial

  • ( ) Papeles comerciales, u otros títulos del sector privado no bancario

  • ( ) Depósitos remunerados en el Banco Central

  • ( ) Depósitos a término en bancos comerciales

  • ( ) Certificados de depósito o depósitos a término en el banco público comercial donde está la CUT

  • ( ) Títulos del Banco Central

  • ( ) REPOs en reversa

24. ¿Han aumentado en los últimos 12 meses las opciones de la Tesorería para invertir en el corto plazo? Por favor, explique.
25. ¿Recibe la Tesorería remuneración por sus depósitos en el Banco Central donde mantiene la CUT? En caso de que la CUT se ubique en un banco comercial público, ¿recibe remuneración por sus depósitos en este?
  • Sí ( ); en tal caso, ¿cómo se determina esta remuneración?

  • No ( ); en tal caso, explique los motivos:

26. Si la CUT se ubica en un banco comercial público, ¿tiene este banco algunas restricciones en cuanto a sus operaciones activas y pasivas?
  • Sí ( ). Por favor, describa las restricciones.

  • No ( )

NECESIDADES DE FINANCIACIÓN EN EL CORTO PLAZO
INSTRUMENTOS FINANCIEROS
27. Los faltantes (o necesidades) ocasionales de liquidez se financian con: Por favor, indique el orden de prioridad; empiece por 1 como prioritario, 2 el siguiente, y así sucesivamente.
  • ( ) letras del Tesoro

  • ( ) créditos de corto plazo del Banco Central

  • ( ) créditos de corto plazo de la banca comercial: pública ( ); privada ( )

  • ( ) créditos de corto plazo del banco comercial público donde tiene la CUT

  • ( ) otro

ADMINISTRACIÓN DE FONDOS ESPECIALES Y DE FONDOS SOBERANOS
28. ¿Se ha delegado a la Tesorería la gestión o administración de fondos especiales (fondos de regalías, fondos de mantenimiento, fondos en garantía, fondos de educación, fondos de seguridad, todos los demás fondos con destinación específica, etc.)?
  • Sí ( ); por favor identifíquelos, e informe sobre su peso porcentual aproximado en el total de recursos que gestiona la Tesorería. _____________________________

  • No ( ); por favor identifíquelos, e informe sobre su peso porcentual aproximado en el total de recursos que gestiona la Tesorería. ___________________________

29. ¿Se gestionan o administran estos fondos especiales (mencionados en la pregunta anterior) de manera integral (conjunta) con los demás recursos del gobierno, o de forma individual (separada), sin unidad de caja? ¿Cuáles?___________________________________________

¿Pueden prestarse los recursos de estos fondos a la Tesorería?
  • Sí ( ). Explique si todos pueden prestarse, o existen algunos que no pueden prestar los recursos (e identifique estos últimos).

  • No ( )



¿Si no se administran conjuntamente o no se pueden prestar al gobierno, como ha enfrentado la Tesorería el desafío de su gestión o administración? ___________________________________________
30. Si su país ha creado fondos soberanos (que incluyen fondos de estabilización y fondos de ahorro), identifíquelos y mencione quién administra cada uno de ellos y en qué títulos invierten (o deben invertir por norma) c/u sus recursos.
  • ( ) Sí

  • ( ) No _______________________________________

Anexo II: Resultados de la aplicación de los indicadores: el caso de Uruguay

El siguiente cuadro presenta los indicadores para el caso piloto de Uruguay, con los siguientes resultados:

Indicadores De Desempeño De Tesorería De Uruguay (2014)
IndicadorUruguay
Planificación de cajaMonto pagado por mes / Monto planificado por mes (a diciembre de 2014)99,14%
Indicadores de ingresosMonto de ingresos captados por la Tesorería por medio de la CUT / Monto total de ingresos recibidos por medio de cualquier cuenta (a diciembre de 2014) (solamente Gobierno Central Administración Directa)100%
Monto de ingresos a la Tesorería a través de medios electrónicos / Monto de ingresos a la Tesorería totales (a diciembre de 2014)95,19%
Tiempo en efectivizar las transferencias de la recaudación al tesoro (en días)0 días
Indicadores de gastoMonto de pagos del Gobierno que la Tesorería ejecuta por mes por medio de la CUT / Monto de pagos del Gobierno realizados por mes por medio de cualquier cuenta (a diciembre de 2014)100%
Monto de pagos por mes realizados por la Tesorería con medios electrónicos / Monto total de pagos por mes realizados por la Tesorería (a diciembre de 2014)99,67%
Tiempo en efectivizar pagos desde la Tesorería al beneficiario (en días)0 días
Cobertura CUTTotal de instituciones en CUT / Total de instituciones de Gobierno central bajo cobertura de CUT100%
Indicador de retorno de la CUTAhorro de intereses—Ai = Saldo CUT * Ti (del año 2014)

Ti = tasa de interés de las colocaciones de bonos de deuda interna y líneas de crédito (en caso de que se utilicen)
830.680.827 pesos
Indicador de atrasos en pagosSaldo de atrasos en pagos / Presupuesto por ejecutar (a diciembre de 2014)Sin atrasos
Fuente: Tesorería de Uruguay (2015).

De la aplicación piloto del grupo de indicadores para mejorar la gestión de caja en Uruguay se puede observar lo siguiente:

La planificación de caja evidencia una fortaleza y un aspecto que se podría mejorar.

  • La desviación de lo pagado contra lo planificado es menos que el 1%, lo cual sugiere capacidad técnica en las proyecciones de ingresos y gastos, calidad en la programación financiera y estabilidad en las variables que requieren certeza para realizar las proyecciones. Existe consistencia entre los créditos presupuestales aprobados y la planificación financiera.

  • La vinculación con la ejecución presupuestaria observada es un área para profundizar; la Tesorería controla el flujo de forma semanal, mensual y trimestral de acuerdo con la programación financiera. Al final del año, también prepara un reporte que da cuenta del ejercicio fiscal del año. Sin embargo, todavía debe completarse el proceso de vincular los resultados de la ejecución de caja mensual con la ejecución mensual del presupuesto.

Se observa que existen márgenes para mejorar los ingresos de la CUT en varios frentes:

  • De todas las cuentas recaudadoras del Gobierno, solamente un tercio canaliza los recursos en la CUT (el 100% del indicador se refiere al manejado directamente por la Tesorería). Una alternativa sería que todas las cuentas recaudadoras sean fungibles del tipo “saldo cero”, es decir que al final del día transfieran todos sus recursos a la CUT.

  • Incrementar el uso de medios electrónicos para incrementar los recaudos a la CUT. Existe espacio para progresivamente disminuir los pagos manuales—por ejemplo pagos con cheques u órdenes de pago—y para desarrollar la cultura de pago por Internet.

Los ingresos de la Tesorería provienen de impuestos (Dirección General Impositiva y Aduanas, casinos y recargo de importaciones) y servicios (loterías), intereses (colocaciones financieras) y aportes de empresas públicas y utilidades del Banco Central de la República (BROU). Menos de 4% de los rubros que son pagados en el BROU no están digitalizados.

Por el lado de los gastos, se observa que el 99,7% de los pagos de la Tesorería se hacen por medios electrónicos, y sus beneficiarios reciben los fondos el mismo día que la Tesorería emite la instrucción. Cuando se relacionan los indicadores de ingresos y gastos se nota que la recaudación con medios electrónicos es inferior al nivel de pagos con medios electrónicos, lo cual implicaría un margen negativo con poca holgura para mejorar la liquidez.

Existe calce de tiempos de efectivización de ingresos y pagos, es decir el número de días de transferencia de la recaudación es igual al número de días de los pagos.

En cuanto a la cobertura del total de instituciones en la CUT, si bien el indicador aparece como el 100%, depende de cómo se define el número de instituciones que deben formar parte de la CUT en el Gobierno central.

Uruguay no tiene historia de acumulación de atrasos, por lo que los resultados de este indicador no aplican.

Independientemente del tamaño y de la liquidez del mercado de capitales en Uruguay, existe espacio para que la Tesorería General de la Nación avance en: i) la unificación de la CUT y ii) el desarrollo de una estrategia para invertir los saldos positivos de la CUT con criterios de seguridad, liquidez y rentabilidad, buscando metas de retorno con un margen definido respecto a la tasa básica del BROU. Es decir, avanzar hacia una gestión activa de la caja.

Referencias

A lo largo de este texto, CUT se utiliza exclusivamente para la cuenta de tesorería. En algunos países, la cuenta de tesorería se denomina Cuenta Única Fiscal (CUF), en tanto que CUT se usa para Cuenta Única Tributaria. En particular, en Uruguay, el nombre que se utiliza para la cuenta de tesorería es Cuenta Única Nacional (CUN).

El Foro también ha recibido soporte financiero de los Gobiernos de Japón y Suiza, lo que ha permitido invitar expertos internacionales.

Desde el inicio del Foro, Brasil ha participado con presentaciones en varios seminarios y en los cursos de tesorería. Hasta el momento, a pesar de ser invitados, Brasil y Venezuela no se han incorporado formalmente a FOTEGAL.

Todos los talleres de capacitación y su documentación se pueden bajar de: www.fotegal.org/eventos/.

Véanse: forotgn.mecon.gov.ar/sistematgn/sisteso.pdf, así como la Ley No. 28693 del Sistema de Tesorería Nacional del Perú en: www.mef.gob.pe/index.php?option=com_docman&Itemid=101706&lang=es o la de Costa Rica en: www.hacienda.go.cr/contenido/12467-tesoreria-nacional-de-la-republica.

También existe la certificación de calidad ISO-9001 de los procesos de recepción de ingresos del sector público y de pagos. Un ejemplo es la Tesorería de El Salvador (para ingresos), otro el de la Tesorería de la Federación de México: eleconomista.com.mx/finanzas-publicas/2012/02/28/tesofe-logra-certificacion-calidad-iso-9001.

Se utiliza una escala de calificación simple (0 a 4) para todas las preguntas/enunciados, y la calificación total se convierte en un grado (0 a 100) como una indicación del desempeño del país en las operaciones de la CUT/sistemas de pago.

Se utilizaron los últimos PEFA de: Bolivia (2009), Brasil (2009), Colombia (2009), Costa Rica (2010), El Salvador (2013), Guatemala (2013), Honduras (2013), Panamá (2013), Perú (2009), Paraguay (2008) y República Dominicana (2012). Los países de FOTEGAL que no forman parte de la muestra no han sido evaluados o no han autorizado la difusión de los resultados de sus evaluaciones.

Dada la heterogeneidad de los datos de la muestra debido a la disparidad en los años de las encuestas de los países, en el caso de aquellos que han sido objeto de varias evaluaciones, solamente se tomó la última.

Además, el OBI proyecta la información del indicador para el siguiente período de la encuesta. La última encuesta fue realizada en 2012 y la herramienta survey.internationalbudget.org permite incluir un calculador para el siguiente período, en este caso 2014; pero de lo observado presenta los mismos resultados, salvo pocas excepciones.

Lienert y Fainboim (2010) indican que los otros cuatro objetivos del sistema presupuestario son: i) lograr la estabilidad macrofiscal de corto plazo y la sostenibilidad fiscal de mediano plazo; ii) mejorar la asignación de los recursos presupuestarios; iii) mejorar la eficiencia técnica del gasto, lo que equivale a proveer bienes y servicios de manera eficiente, y iv) mejorar la calidad de la información presupuestaria que se presenta al Poder Legislativo y al público.

Para el caso francés, véase www.aft.gouv.fr/rubriques/_119.html; para el australiano, www.finance.gov.au/cbms/; para el de Estados Unidos, www.fiscal.treasury.gov/fsprograms/fs_payments.htm; para el de los Países Bajos, www.dsta.nl/english/Subjects/Payment_systems. El estudio de Pattanayak y Fainboin (2011) incluye a Inglaterra, Suecia y Nueva Zelanda.

Véase www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/en/PTP/SED. Los indicadores de gestión de caja de la TESOFE son de carácter confidencial, y los únicos que se publican son los que se incluyen en la MIR. El seguimiento de los resultados obtenidos en los indicadores de la MIR puede verse en: www.sistemas.hacienda.gob.mx/ptpsed/datosPrograma.do?ciclo=2014&r=6&ip=E&p=003&msd=4.

La aplicación de indicadores relacionados con la CUT evidencia que las Tesorerías tienen diferentes criterios para medir la cobertura de la CUT en el Gobierno central.

Encuesta original enviada a los tesoreros el 15 de mayo de 2015. Incluye indicadores cuantitativos propuestos en este capítulo.

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