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Capítulo 1. La gestión financiera pública en América Latina: la clave de la eficiencia y la transparencia

Editor(s):
Mario Pessoa
Published Date:
January 2016
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Author(s)
Carlos Pimenta and Mario Pessoa 

Panorama de las reformas de gestión financiera pública en América Latina

La gestión financiera pública (GFP) cumple un papel clave en el proceso de asignación y uso de los recursos públicos y en la gestión macroeconómica. Esa es la razón por la cual la modernización de la GFP puede tener un impacto sustantivo en la efectividad, eficiencia y transparencia del gasto público. Los avances para mejorar los marcos institucionales, funcionales y tecnológicos de los sistemas de GFP en los países de América Latina han sido muy significativos, dado que los gobiernos procuran lograr una mayor cobertura, fiabilidad y puntualidad de la información financiera. También hay presiones en favor de racionalizar los procedimientos e implementar modelos y tecnologías más sofisticados en las tesorerías nacionales, las oficinas de gestión de la deuda, los departamentos contables y los organismos de presupuesto y de compras y contrataciones.

La demanda de modernización ha sido particularmente fuerte en los países de América Latina, al buscar las autoridades la sostenibilidad fiscal en un difícil contexto económico internacional. Al mismo tiempo, se ha buscado responder a las crecientes demandas de transparencia y se hizo frente a condiciones fiscales más restringidas.

Este libro tiene por objeto contribuir al debate al presentar un panorama general de las buenas prácticas, así como las experiencias de algunos países—poniendo especial atención en América Latina—que han implementado reformas de la GFP con respecto a la gestión de caja y de deuda, la contabilidad gubernamental, las compras y contrataciones y los sistemas de información para la gestión financiera. El libro no cubre otros aspectos de la GFP, que incluyen los procesos de presupuestación y planificación y sus interacciones; la presupuestación orientada a los resultados; los sistemas de inversión pública; los Marcos de Gasto a Mediano Plazo, y el análisis de riesgos. Estos aspectos han sido tratados en muchas otras publicaciones, a pesar de que todavía se necesita una mayor investigación para comprender cómo se han desempeñado los países de América Latina en esos aspectos. El foco central de este libro, en particular, refleja las observaciones obtenidas del diálogo técnico y la asistencia técnica del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) con respecto a América Latina, y que representan algunas de las prioridades establecidas por los países de la región.

El BID y el FMI han colaborado para respaldar el intercambio de experiencias y la difusión de buenas prácticas entre profesionales de GFP, particularmente en términos de gestión de tesorería y contabilidad pública. Asimismo, desde su creación en 2010, el Foro de Tesorerías Gubernamentales de América Latina (FOTEGAL) se ha convertido en el principal foro sobre gestión de tesorería de la región, propiciando y facilitando el debate sobre los temas y desafíos fundamentales que enfrentan los países de la región. Tales debates tienen lugar mediante seminarios anuales, talleres, estudios y capacitación.

FOTEGAL está compuesto de 16 tesorerías nacionales: Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.1 Se espera que el Foro de Contadores Gubernamentales de América Latina (FOCAL), de reciente creación, produzca un impacto similar con respecto a la contabilidad gubernamental, influenciando significativamente un nuevo movimiento de reformas relacionadas con la implementación de la contabilidad en base devengado y de costos.

Una tendencia destacable en la región es el uso de tecnología de la información y comunicación (TIC) para facilitar la gestión de grandes cantidades de información financiera. Algunas de las reformas recientes no serían posibles sin el apoyo de sofisticados Sistemas Integrados de Administración Financiera (SIAF). Esto se refleja en la implementación de una Cuenta Única del Tesoro (CUT), sistemas electrónicos que dan soporte a la compra y contratación de bienes y servicios, la consolidación e integración de los sistemas de gestión financiera, la implementación de sistemas de costos en el sector público y la preparación de estados financieros consolidados en base devengado.

Aunque el avance logrado en la región en esos aspectos de la GFP ha sido muy significativo en las últimas décadas, quedan aún muchos desafíos por superar. Los SIAF están en un proceso de modernización orientada a una mayor integración funcional; las CUT—según las define Fainboim y Pattanayak (2010)—se han expandido, pero su cobertura sigue siendo incompleta (incluso en relación con el Gobierno central), y aún falta avanzar en materia de contabilidad en base devengado. La compra y contratación pública es fundamental para una sólida gestión de los recursos públicos (GRP) y ha experimentado un gran avance en la región durante las últimas dos décadas; sin embargo, todavía hay margen para mejorarla. La contabilidad de costos—también esencial para las mejores prácticas de GRP—está aún en sus primeras etapas de desarrollo y depende de información que no está totalmente disponible. A este respecto, se debe todavía superar el desafío de involucrar a los responsables de la toma de decisiones con voluntad de ir más allá de la información financiera tradicional.

Continúa la fuerte demanda de eficiencia y economía en la gestión de los recursos financieros públicos. El desarrollo de indicadores de tesorería es vital para medir y comunicar los resultados de manera sencilla y directa. Esto también influye en la estrecha coordinación de las funciones de gestión de caja y de deuda en los organismos públicos para lograr un importante impacto financiero, ahorro de recursos y transparencia.

Los temas mencionados se analizan en este libro para promover las reformas de la GFP y contribuir a una mejor prestación de bienes y servicios por parte de los gobiernos. El objeto de un sistema sólido de GFP es proporcionar las condiciones previas para una ejecución eficiente del gasto público. La experiencia de América Latina es única, ya que involucra un número importante de economías de mediano ingreso y de mercados emergentes que tienen tradiciones institucionales y jurídicas similares derivadas de países europeos, tales como España, Francia y Portugal. Esta experiencia puede ser útil para otras regiones que actualmente enfrentan desafíos similares.

En el libro se tratan cuatro pilares principales de la GFP. El primer pilar representa la relación y la complementariedad entre la GFP y los temas macrofiscales, en general, lo que incluye la gestión fiscal y macroeconómica, la política monetaria, la planificación del desarrollo y otros aspectos macrofiscales. El segundo pilar se refiere al mejoramiento de la eficiencia y el desempeño de los sistemas de GFP, e incluye los aspectos relacionados con las estructuras organizativas, métodos y estrategias, sistemas de información, e indicadores que miden la eficiencia de la GFP. El tercer pilar tiene que ver con la GFP y la GRP, incluido el uso de información financiera para mejorar la toma de decisiones en materia de gestión de los recursos en el sector público, lo que contribuye a una mayor eficiencia de la gestión de los recursos, y genera una buena relación costo-beneficio en el gasto público. El cuarto y último pilar corresponde a la GFP y la transparencia, tomando en consideración la calidad, puntualidad y disponibilidad de la información financiera y el acceso público a la misma.

La GFP y los temas macrofiscales

Dentro del primer pilar de la GFP, esta publicación destaca la relevancia de la GFP para generar información que sea conducente a una buena gestión fiscal y macroeconómica. Como mencionan Allen, Hemming y Potter (2014): “Aunque los objetivos de la GFP se superponen con los objetivos de la política fiscal, la GFP y la política fiscal no son lo mismo. La GFP se concentra más en el gasto que en la tributación y su propósito es lograr la disciplina fiscal y la eficiencia del gasto público, mientras que los objetivos de la política fiscal son lograr la estabilidad macroeconómica y un crecimiento económico sostenible”.

En este contexto, el concepto de GFP, que se analiza aquí, adopta una definición amplia y global que abarca un conjunto de elementos administrativos, herramientas y sistemas de gestión. Estos tienen por objeto producir información, procesos y reglas que sustenten las decisiones de política macrofiscal y proporcionar los instrumentos para la implementación de esas decisiones.

Con respecto a los marcos legales y regulatorios de la GFP en los países de América Latina, las mejoras logradas durante las últimas dos décadas han sido considerables, aunque se han experimentado dificultades para vincular las estrategias y los planes de desarrollo con los marcos de planificación fiscal a mediano plazo, así como los planes presupuestarios con la asignación y ejecución de partidas dentro del año en curso (USAID, 2014). Además, elevar la calidad de la gestión macrofiscal es esencial para mejorar la capacidad de planificación y formulación de pronósticos en materia fiscal.

En términos de política monetaria, la Tesorería—entendida como la unidad responsable de la gestión de caja y de deuda pública—debe mantener mecanismos de comunicación y coordinación con el banco central, dada la relevancia macroeconómica del volumen de recursos que se controla. Como resaltaran Cangiano, Curristine y Lazare (2013), uno de los objetivos fundamentales de la GFP es mantener una posición fiscal sostenible. Estas cuestiones macroeconómicas impactan en el desarrollo económico y su medición.

La relación entre la GFP y los asuntos fiscales no es el tema principal de análisis en esta publicación. Es más bien un componente del marco general de la GFP, con mucha importancia en cuanto a la gestión macrofiscal y económica.

La GFP y su eficiencia

En este libro se analiza en mayor profundidad la eficiencia de la GFP—el segundo pilar—mediante la identificación de las tendencias y oportunidades comunes que pueden fortalecer estos sistemas en América Latina. Ellas incluyen aspectos de la GFP que se vinculan a estructuras organizativas, métodos y estrategias, sistemas de información, e indicadores de desempeño.

En los capítulos se dedica especial atención a la organización y coordinación entre las funciones de tesorería y de gestión de la deuda pública en términos de los mecanismos organizativos que estructuran la administración de estas funciones de la GFP. El objetivo tradicional de la gestión de caja del gobierno, en general, es garantizar que haya efectivo disponible para ejecutar el presupuesto de manera eficiente y cumplir con las obligaciones financieras del gobierno al momento de su vencimiento. La gestión de caja moderna, sin embargo, tiene otros objetivos adicionales: relación costo-eficacia, gestión del riesgo y respaldo a otras políticas financieras.

Se ha afirmado que una CUT es condición previa para una gestión de caja eficiente. La mayoría de los países de la región han desarrollado una CUT o están en el proceso de hacerlo. Concentrando los recursos financieros, es posible ahorrar millones de dólares por año, dado que la centralización de la liquidez reduce la necesidad de emitir letras de tesorería para financiar necesidades de efectivo a corto plazo. También ofrece la oportunidad de invertir los excedentes de caja.

Entre las funciones principales de la gestión de caja se cuentan el seguimiento de las entradas y salidas de efectivo, el acceso al efectivo, el desarrollo de pronósticos de flujo de caja, y el acceso al mercado financiero. La gestión de caja gubernamental también se relaciona con la coordinación entre la Tesorería y el Banco Central en términos de análisis y gestión del riesgo financiero (de liquidez, de crédito y operacional). Asimismo, la función central de la gestión de la deuda es garantizar que las necesidades de financiamiento, y las obligaciones de pago del gobierno, se satisfagan al menor costo en el corto, mediano y largo plazo, en concordancia con niveles de riesgo prudentes. Muchos países asocian un objetivo adicional, que es el desarrollo del mercado financiero interno.

La importancia de una estrecha coordinación entre la gestión de caja y de deuda pública es indiscutible. En primer lugar, para financiar los requisitos de endeudamiento bruto del gobierno, es necesario desarrollar estrategias de gestión de deuda para permitir la selección de los instrumentos financieros más adecuados que minimicen el costo y el riesgo financiero. Simultáneamente, puede desarrollarse el mercado financiero como medio para proporcionar estabilidad y cierto grado de seguridad financiera. Según dictan las buenas prácticas, tales decisiones se toman mediante estrategias de gestión de deuda a mediano plazo, respaldadas por un análisis de sostenibilidad de la deuda que toma en cuenta el apetito y la volatilidad del mercado, así como las predicciones sobre tasas de interés y tipos de cambio. Las consideraciones de costos son relevantes, entre otros criterios, ya que el desarrollo de una curva de rendimiento consistente, a su vez, desarrollará el mercado. Estos procesos pueden ser elaborados por especialistas dentro de las tesorerías.

Por el lado del gasto, es esencial comprender las significativas fluctuaciones anuales, mensuales y semanales que impactan en los flujos de los pagos. La mayoría de los países de América Latina han desarrollado pronósticos de flujo de caja trimestrales, mensuales e intramensuales, con suficiente precisión para experimentar variaciones pequeñas en relación con los pagos efectivizados, pero algunos siguen operando bajo graves restricciones de efectivo, en un ambiente de racionamiento, imponiendo restricciones presupuestarias y, en última instancia, acumulando atrasos de pagos de gastos.

La formulación de previsiones del flujo de caja a nivel nacional y subnacional tiende a ser incompleta en muchos países de América Latina. Las oportunidades para fortalecer la gestión del flujo de caja incluyen ampliar la cobertura de la CUT, mejorar su interoperabilidad con los sistemas de gestión de la deuda y otros de gestión financiera y fortalecer la formulación de las previsiones del flujo de caja a nivel nacional y subnacional, mejorando la previsibilidad de los fondos.

Hay solo tres países en América Latina que operan un modelo integrado de gestión de caja y de deuda pública: Brasil, Colombia y Perú. Los otros 14 países tienen diferentes mecanismos, en los cuales estas funciones se distribuyen entre la oficina de la tesorería, la unidad de gestión de la deuda, el banco central, y—a veces—la oficina de presupuesto. Las unidades integradas ofrecen ventajas, aunque existen algunas restricciones, como, en algunos casos, la falta de una dotación de cuadros profesionales, el hecho de que la remuneración a veces no sea competitiva, y la necesidad de capacitación, todo lo cual impide la implementación de una oficina de gestión de deuda moderna, como la que existe en muchas economías avanzadas.

En algunos aspectos, las funciones de la gestión de caja y de deuda se ejercen bien en América Latina, a pesar de los diversos modelos de estructuras organizativas existentes. Prevalece la tradición histórica de tener unidades independientes en detrimento de un enfoque más integrado. Más allá de si se reconocen o no las ventajas potenciales de la integración, un obstáculo para la reforma es la necesidad de modificar la legislación vigente y las actuales prácticas administrativas. La transición desde una estructura separada a otra integrada requiere tiempo, y el proceso puede ser más complicado que el originalmente previsto por los ministerios de hacienda.

Tomando en cuenta los países que mantienen unidades separadas de gestión de caja y de deuda, aquellos que son más eficaces tienden a contar con mejores mecanismos de coordinación y sistemas integrados de contabilidad e información financiera de mayor calidad. No obstante, aun cuando los países mejoran sus procesos de gestión de caja y de deuda y se desarrollan los mercados financieros internos, la separación de estas funciones parece plantear más desventajas que beneficios.

El instrumento más importante en América Latina que se analiza, en términos de métodos y estrategias clave de GFP, es la CUT, considerada como una herramienta esencial para una gestión de caja eficiente. Establecer una CUT es un paso fundamental hacia la modernización de la gestión de tesorería. Existe una gran cantidad de evidencia empírica, suficiente para afirmar que una CUT puede ahorrar recursos significativos, evitando un innecesario endeudamiento a corto plazo o concentrando liquidez para facilitar la gestión de caja. Además, la CUT permite que la Tesorería deje de concentrarse primordialmente en el pago de obligaciones (comportamiento pasivo tradicional) para orientarse más hacia una gestión integral de caja (comportamiento activo), por ejemplo invirtiendo en el mercado financiero y manteniendo una liquidez mínima que permita el pago oportuno de las obligaciones. Por ejemplo, el Tesorero de Guatemala declaró en 2014 ahorros por Q42 millones (US$5,6 millones, o 1,5% de los intereses pagados por la deuda interna). Esto se atribuyó predominantemente a la consolidación de los recursos del Gobierno central en la CUT. Otros países han registrado ahorros similares.

Tres países de la región incluyen prácticamente la totalidad de los recursos del gobierno central en la CUT (Argentina, Brasil y Costa Rica). Brasil ha incorporado sus fondos de pensión y—como lo han hecho Costa Rica, Ecuador y México—ha incluido sus recursos externos en esa cuenta. Todavía pocos países remuneran la CUT, y actualmente la mayoría de las tesorerías mantienen sus depósitos en el banco central, aunque pocos, de hecho, son remunerados.

La mayoría de las reformas tienen por finalidad garantizar que la CUT tenga una cobertura amplia para permitir una inversión activa y una adecuada remuneración de los saldos, reduciendo así el número de cuentas bancarias y manteniéndolas con saldo cero, automatizando la conciliación bancaria y mejorando la integración de los sistemas financieros y contables. En el caso de los países latinoamericanos, específicamente, es importante reconocer que la mayoría de los avances en materia de consolidación de la CUT fueron posibles debido a las mejoras significativas del SIAF.

Con respecto a los sistemas de información de GFP, el SIAF es el instrumento clave para integrar las funciones de GFP. Todos los países de América Latina han implementado un SIAF, los cuales están en un proceso continuo de modernización y mejoramiento en la región, proceso que representa la mayor concentración regional de proyectos SIAF del mundo en los últimos 30 años.

Un SIAF es un sistema de información que se utiliza en el sector público para informatizar y automatizar aspectos clave de la gestión financiera, tales como la formulación del presupuesto, la gestión de tesorería, la contabilidad pública y la gestión de la deuda. En general, un SIAF promueve un registro único de ingresos y gastos desde un número significativo de unidades del sector público, de una forma más integrada y eficiente en relación con los procesos de GFP. También genera informes fiscales dentro del ejercicio y estados financieros anuales.

Los SIAF que existen en los países de América Latina varían en el grado de integración respecto de las principales funciones de GFP. El capítulo que trata este tema presenta las principales características, la evolución, el estado actual y el nivel de desarrollo de los SIAF en la región. También incluye los aspectos conceptuales y la capacidad de estos sistemas, sus estrategias de desarrollo, las últimas tendencias de modernización y los desafíos para la implementación. Después de más de dos décadas, varios países han modernizado o implementado nuevos SIAF. Algunos incentivos son el resultado de mejores tecnologías de información para permitir una conectividad más fácil, ofrecer mayor almacenamiento y uso de datos, tener plataformas de comunicación más veloces, e incorporar software más eficiente y confiable.

Mediante un proceso exitoso de implementación o mejoramiento de un SIAF se puede generar información financiera oportuna, relevante y confiable, así como contribuir al logro de disciplina fiscal, eficiencia en la asignación de los recursos, efectividad operativa y transparencia fiscal. El capítulo finaliza con algunas historias de éxito y recomendaciones generales para la modernización de los SIAF, que incluyen aspectos relacionados con la gestión de proyectos, la integración de sus funciones principales y las definiciones técnicas y funcionales del sistema de tecnología de la información y comunicación (TIC), así como la priorización de actividades durante las diversas etapas de desarrollo e implementación.

La adopción de los SIAF en América Latina se inició en los años ochenta y noventa, cuando la región pasaba por crisis fiscales y se afianzó la TIC, entre otros factores. En general, los SIAF que se utilizan actualmente en América Latina cubren cuatro áreas principales: presupuesto, tesorería, contabilidad y deuda pública. Asimismo, en algunos países los SIAF interactúan con otros sistemas de GRP (por ejemplo, de inversión pública, gestión de activos, nómina de personal, compras y contrataciones, administración tributaria y gestión de proyectos). Por lo tanto, es importante entender el alcance y la funcionalidad de estos sistemas, dado que no existe uniformidad.

A nivel tecnológico, la mayoría de los SIAF de la región son resultado de un desarrollo a medida (software personalizado), principalmente de desarrollo interno (in-house), y que puede ofrecer más que una sola versión, con actualizaciones posteriores. Durante la última década, el desarrollo de estos sistemas que utilizan tecnología basada en la web ha crecido como consecuencia de la expansión de Internet.

A pesar del desarrollo generalizado de los SIAF en América Latina, no todos los resultados o sistemas modernizados han generado información suficiente para reforzar la transparencia fiscal y la rendición de cuentas dentro de un marco específico orientado a promover la solvencia fiscal. Las deficiencias en la implementación y el funcionamiento de los SIAF constituyen una pérdida de oportunidad para fortalecerlos y, por consiguiente, impactan directamente en la eficacia de la política fiscal y la gestión de los riesgos fiscales.

Los organismos internacionales han apoyado la implementación y conformación de los SIAF en América Latina desde la década de 1990. Esos proyectos, en general, procuran aumentar la capacidad institucional de los gobiernos para controlar todas las fases del gasto público de forma transparente, integral y eficiente. En la mayoría de los casos, incluyen la actualización o creación de un SIAF, lo cual exige la asignación de significativos recursos financieros y humanos durante un largo tiempo, al menos cuatro o cinco años.2

Hay muchos aspectos estratégicos relacionados con el desarrollo y la implementación exitosos de un SIAF en el caso de América Latina, que incluyen el análisis de la economía política de un proyecto de SIAF; el modelo conceptual, así como la gobernanza y gestión del proyecto; la definición de la estrategia de desarrollo tecnológico; el fortalecimiento de las funciones de gestión presupuestaria, financieras y contables, incluido su nivel de integración; la implementación de una CUT como uno de los módulos centrales; la adecuada priorización de actividades en el desarrollo del proyecto; la buena gestión de la fase de pruebas (testing); una adecuada definición del período de garantía y de la estrategia de mantenimiento de los sistemas, y la aplicación de una estrategia de gestión del cambio.

Los principales desafíos que enfrenta la modernización de los SIAF en la región incluyen actualizar el plan de cuentas públicas y definir en qué medida las modificaciones impactarán en la estructura de datos y de los procesos. Además, es necesario establecer el nivel óptimo de integración entre el SIAF y el presupuesto, en términos de la medición de resultados, y en qué medida el SIAF contribuye a la generación de información sobre el costo unitario de los servicios públicos.

Uno de los problemas más importantes de la región es la necesidad de contar con más indicadores cuantitativos y basados en resultados para medir la productividad de la GFP. Esto se vincula con la medición del desempeño de la GFP.

En esta publicación se desarrolla un conjunto de indicadores cuantitativos de gestión de caja para demostrar si las Tesorerías están aprovechando los beneficios de una concentración de recursos en la CUT, reduciendo los costos financieros y operativos, mejorando la eficiencia en la gestión de caja y racionalizando los controles. En cuanto a la concentración de recursos, por sí sola, se infiere de los indicadores analizados que para ampliar la cobertura de la CUT y hacer más rápida la transferencia de recursos colectados a la Tesorería, el tiempo que lleva recaudar los ingresos fiscales podría reducirse, y el control para la apertura de cuentas bancarias podría aumentarse, mejorándose así la liquidez existente en la CUT.

Con respecto a la reducción de los costos financieros y operativos de una gestión de caja, los indicadores analizados permitirían medir el costo de recaudar los ingresos fiscales y efectuar los pagos a través del sistema bancario. En términos de eficiencia, estos indicadores miden el tiempo promedio que lleva recaudar ingresos y pagar gastos, y analizan la precisión de los pronósticos de flujo de caja. Otro indicador cuantifica la acumulación de pagos atrasados, con el objetivo de minimizarlos. Por último, en este libro se analiza un mecanismo propuesto para impedir la demora en los pagos mediante el cobro de intereses que se devengan a partir de los 30 días de la fecha de factura.

La GFP y la gestión de los recursos públicos

El tercer pilar de la GFP, que se relaciona con el apoyo a la GRP, es un componente importante de la reforma de la gestión pública. Incluye el uso de información financiera para mejorar el proceso de toma de decisiones en el sector público, contribuyendo de ese modo a una mayor eficiencia de la gestión de los recursos y generando una mejor relación costo-beneficio en el gasto público.

Con respecto a la capacidad de los sistemas de GFP para apoyar la asignación de recursos en el sector público, la innovación de calcular los costos unitarios promedio de los servicios públicos prácticamente no existe en América Latina. En general, la información sobre costos se obtiene a un nivel institucional y programático muy agregado, y no a nivel de las unidades proveedoras gubernamentales internas, ni a nivel de los centros de costos de los servicios públicos básicos (por ejemplo, escuelas, hospitales y prisiones). Este escenario también se aplica al costo de los servicios públicos per cápita (por ejemplo, educación primaria para un alumno, tratamiento hospitalario de pacientes o mantenimiento carcelario de un prisionero).

La experiencia internacional ha demostrado que la adopción de sistemas de costos en el sector público puede ser muy compleja, en función de la clase de soluciones propuestas. Un ejemplo es el sistema de costo basado en la actividad, que es muy costoso y difícil de mantener, y el uso de información de costos para la asignación presupuestaria es muy limitado. El desafío ha sido usar la información sobre costos como parte del proceso de asignación presupuestaria y de toma de decisiones financieras en el sector público.

Ha habido pocas experiencias positivas en materia de sistemas de costos del sector público en América Latina. Un ejemplo de ello es el Estado de São Paulo3 (Brasil), que vinculó las actividades del marco de gasto de mediano plazo (plan plurianual) con los servicios entregados por los centros de costos. El criterio en el que se sustenta este enfoque consiste en dar al sistema de costos una utilidad más allá del enfoque habitual, que prioriza el control y no la gestión. El Gobierno de São Paulo ha invertido este orden al desarrollar una gestión basada en resultados, en la cual la información sobre costos se considera esencial.

El objetivo de este proyecto en São Paulo es mejorar la asignación presupuestaria de recursos para generar ahorro y eficiencia, e informar mejor al público acerca del costo de los servicios públicos. El caso de São Paulo contó con el apoyo de la asistencia técnica del FMI durante más de tres años. Pese a que la iniciativa no está plenamente completada, esta experiencia es un elemento valioso para el análisis de algunas de las innovaciones en el enfoque adoptado.

Otra innovación en el caso del Estado de São Paulo consiste en definir, desde el inicio, los servicios públicos cuyos costos se calcularán y delimitar centros de costos responsables de proveer tales servicios. Además de sumar conocimientos específicos sobre la manera en que se estructuran y prestan los servicios públicos, se ha observado que este enfoque eleva el grado de compromiso de las autoridades y la utilidad de la información sobre los costos, ya que los informes pertinentes tienden a incorporar las expectativas de los principales usuarios, es decir, los administradores de los centros de costos y de la población que recibe tales servicios.

Por último, como resultado de esa experiencia, se ha adoptado una estrategia de organización que incluye la creación de una unidad específica dedicada a gestionar el proyecto y servir como referencia para el desarrollo del sistema. También se adoptó un enfoque común que puede extenderse a la totalidad del Gobierno de São Paulo; es decir, usar todos los sistemas existentes y reunir la información disponible antes de desarrollar nuevos sistemas de TIC, así como obtener una amplia variedad de estudios y documentación relativa a la experiencia. A este respecto, el caso de São Paulo va más allá de lo que ha desarrollado el Gobierno federal de Brasil, que calcula el costo solo a nivel institucional y programático del presupuesto (Machado y Holanda, 2010).

El proyecto emprendido por el Estado de São Paulo es un ejemplo relevante para otros gobiernos nacionales y subnacionales, considerando el tamaño del Estado y la complejidad de sus servicios públicos. Las principales lecciones aprendidas son i) garantizar que el alcance del proyecto sea sencillo y realista; ii) usar los sistemas e información disponibles en la medida de lo posible antes de emprender nuevos desarrollos tecnológicos; iii) usar proyectos piloto para analizar las circunstancias actuales y familiarizar a los analistas financieros con conceptos de costo; iv) identificar los múltiples usuarios y usos de la información sobre costos, tales como evaluación de programas, control financiero, formulación del presupuesto y resultados; v) adoptar una fase de prueba de concepto para experimentar la solución de TIC antes de desarrollar plenamente el sistema informático; vi) invertir tiempo en conocer las necesidades de los principales interlocutores y comunicarse con ellos en un lenguaje que les sea familiar; vii) crear, desde el primer momento, una buena estructura para gestionar el proyecto de costos, preparar manuales, e investigar y documentar la experiencia local, y viii) ejecutar el proyecto en etapas, tomando en consideración el ciclo político.

La contabilidad y el análisis de costos son importantes para mejorar la presupuestación y las decisiones de asignación de recursos y para dar soporte a la GFP, en general. Pueden contribuir a mejorar el desempeño del gobierno a partir de la economía y la eficiencia. Los presupuestos de gasto son básicamente la agregación de costos para producir bienes y servicios en determinadas cantidades. Se insta a los funcionarios gubernamentales a asignar recursos con un criterio racional, comparando alternativas. Es necesario identificar y analizar esas alternativas entre otros ejemplos que se vinculen a la necesidad general de contar con información de costos en el ámbito gubernamental.

La contribución de la contabilidad de costos y de los SIAF actualmente en funcionamiento en América Latina a una mayor eficiencia de la GRP es limitada, en función de sus capacidades y funcionalidades. Los SIAF vigentes respaldan principalmente la elaboración de presupuestos, la contabilidad pública y la gestión financiera, aplicando un registro único de actos administrativos de recaudación y gasto. Esto permite una mayor integración entre los procesos del presupuesto público, de la contabilidad y de la gestión de tesorería y de la deuda, y genera los estados financieros estandarizados.

Los sistemas de compras y contrataciones y otros de planificación de los recursos son complementarios a la capacidad de gestión financiera de los SIAF, así como otros enlaces con la nómina de personal.4 Estos son elementos valiosos para mejorar la GRP. Algunos sistemas de información que incluyen módulos de nómina, compras y contrataciones y otras funciones de planificación de recursos, que van más allá de las funciones tradicionales de gestión financiera, se denominan planificación de recursos empresariales (ERP, por las siglas de entreprise resource planning). ERP es un sistema de información que incluye una serie de aplicaciones que permiten que una organización gestione todo su negocio de forma integrada, incluidas las actividades de compra y de gestión de recursos humanos. Algunos autores se refieren comúnmente a un sistema ERP adaptado a medida para su uso en el sector público como el Sistema de Gestión de Recursos Públicos (Government Resource Planning System) (Pimenta y Farias, 2012).

El uso de un único sistema tipo GRP es más común a nivel subnacional o en una única entidad y es difícil de implementarse para cubrir la totalidad de un país. La estrategia más común a nivel nacional en América Latina consiste en integrar o interoperar otras bases de datos con un SIAF (por ejemplo, integrar mejor los sistemas descentralizados de gestión de la nómina para mejorar el cumplimiento de lo presupuestado en materia de planificación de recursos humanos y gastos).

El área de compra y contratación pública es esencial para la GRP, en términos de generar una buena relación costo-beneficio en el gasto público, y es una de las más importantes de la GFP. En este libro se subrayan los significativos avances logrados por los países de América Latina en las últimas dos décadas en esta área, principalmente en relación con las compras y contrataciones electrónicas.

La compra y contratación pública en América Latina representa un promedio de 10% a 15% del producto interno bruto. Es también la actividad gubernamental más vulnerable al despilfarro y la corrupción debido a su complejidad, al volumen de los flujos financieros involucrados, a la falta de transparencia de la toma de decisiones y a la estrecha interacción entre los sectores público y privado.

La compra y contratación pública es también un componente importante de la administración pública. En primer lugar, los sistemas de compra y contratación pública pueden facilitar el gasto en función de los compromisos presupuestarios, facilitar flujos de recursos y transacciones confiables y eficientes, mejorar la rendición de cuentas y generar información crucial para respaldar la toma de decisiones fiscales prudentes.

La TIC ha sido el principal factor que impulsó la reforma y modernización de los sistemas de compra y contratación pública en América Latina. Para elevar la transparencia, la competencia (generando ahorros) y la eficiencia de los procesos de licitación pública, la mayoría de los países de América Latina han desarrollado sistemas de compra y contratación electrónica que divulgan información crucial sobre las compras y contrataciones y proporcionan herramientas para respaldar la contratación transaccional en línea. Los datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)5 y el BID muestran que, de una lista de 10 servicios prestados en el área de compra y contratación pública, los sistemas de compra y contratación pública electrónica de los países de América Latina se consideran más avanzados, en promedio, que los de los países de la OCDE (OCDE, 2014). Los datos muestran también que los países de América Latina divulgan, en promedio, una proporción mayor de información sobre las compras y contrataciones a nivel del Gobierno central que los países integrantes de la OCDE. Los sistemas de compra y contratación electrónica también han permitido consolidar datos sobre gasto público y resultados.

Los avances logrados en la compra y contratación pública también pueden atribuirse a la creación en muchos países de América Latina de agencias reguladoras de las compras y contrataciones públicas, algunas con autonomía institucional y financiera. Esas agencias armonizan y normalizan las regulaciones entre los entes contratantes, supervisan el desarrollo, desempeño y mantenimiento de los sistemas de contratación electrónica y portales de información, proveen capacitación técnica y, en algunos casos, mitigan los conflictos.

Históricamente, las regulaciones sobre compras y contrataciones públicas dentro de la región han sido elaboradas por abogados y expertos legales. Como resultado, la formalidad y el cumplimiento de los procedimientos prevalecieron sobre los objetivos de eficiencia económica. Los vínculos entre el presupuesto y los planes de compras y contrataciones, por lo tanto, son débiles, y generalmente los procedimientos de la ley de presupuesto y de gestión financiera son inadecuados para satisfacer las necesidades de las compras y contrataciones.

Para mejorar la GRP, es necesario que la planificación presupuestaria, la formulación de pronósticos de caja, la asignación presupuestaria y los sistemas de compras y contrataciones funcionen en paralelo. Por ello, la integración de los sistemas de compras y contrataciones electrónicas con otros sistemas de la GFP, tales como los SIAF y la CUT, resulta crucial. En muchos países de América Latina, sin embargo, los sistemas de compras y contrataciones públicas están mínimamente integrados con los sistemas de GFP, y existe una deficiente vinculación entre la preparación del presupuesto, la planificación de compras y contrataciones y los sistemas de ejecución financiera. Por ejemplo, los sistemas de compras y contrataciones generalmente no consolidan la información relativa al cumplimiento contractual de los grandes gastos con los sistemas presupuestarios, ni están vinculados con los sistemas de gestión de caja. Los desafíos de una mayor integración o intero-perabilidad de estos sistemas, sin embargo, pueden atribuirse a razones de carácter institucional o político, así como a una planificación deficiente, y no a complicaciones relacionadas con las TIC.

Si bien muchos países de la región han adoptado algunas medidas para combatir la corrupción, mejorando sus marcos normativos y los sistemas electrónicos de compras y contrataciones públicas, estas acciones han demostrado ser insuficientes por sí mismas para evitar totalmente la corrupción, la mala gestión y el despilfarro de recursos, como lo demuestra la gran cantidad de escándalos registrados en la región. A pesar de que en general las sanciones están incluidas en dichos marcos normativos, en la práctica pocos países las aplican efectivamente. Para resolverlo, es esencial que los países de América Latina identifiquen a las empresas que han incurrido o incurren en prácticas corruptas, impidiéndoles participar en futuras licitaciones. Para ello se requerirá mejorar otros sistemas pertinentes, tales como los sistemas de control interno y externo y las auditorías internas. También se deberían realizar esfuerzos para comprender cómo las leyes y reglamentaciones vigentes pueden ser eludidas y cómo funcionan en la práctica los mecanismos de control y de sanciones.

En una medida innovadora pero todavía limitada, las políticas de compras y contrataciones de la región se utilizan para promover a las empresas pequeñas y medianas y a aquellas pertenecientes a mujeres, y para proteger el medio ambiente. Sin embargo, el uso de la compra y contratación pública como una herramienta para promover las políticas económicas, sociales y medioambientales—aunque se respeten los principios fundamentales de la compra y contratación (eficiencia, relación costo-beneficio y transparencia)—sigue siendo un desafío en la mayoría de los países latinoamericanos.

La GFP y la transparencia

El cuarto y último pilar se refiere a la GFP y la transparencia, y sintetiza los principales temas tratados en este libro (por ejemplo, calidad y oportunidad de la información financiera y acceso público a la misma). El acceso a la información garantiza la rendición de cuentas en materia financiera, aunque los incentivos y las reglas—en particular, principios y normas de contabilidad y auditoría—son también elementos cruciales (Schick, 2013).

Con respecto a la calidad de la información financiera, la reciente reforma propuesta en los países de América Latina para la implantación de una contabilidad pública por devengado, incluido el mejoramiento de los registros de activos y pasivos del sector público, es esencial para la transparencia. Estas medidas han demostrado la relevancia que un alcance inclusivo de la identificación, medición y publicación tiene en los ingresos, gastos, activos y obligaciones del sector público.

La reciente crisis financiera mundial ha expuesto las debilidades de la mayoría de los sistemas de información financiera que no pudieron producir información de importancia crucial sobre las obligaciones a largo plazo y los pasivos contingentes. Los pasivos contingentes, a modo de ejemplo, se asocian con las pensiones y las prestaciones sociales y los contratos de las asociaciones público-privadas (APP). Otros casos son las responsabilidades contingentes relacionadas con demandas judiciales contra el sector público, el impacto potencial de desastres naturales, y otros riesgos fiscales que no son correctamente identificados y/o contabilizados.

Para responder a esos desafíos, los países de América Latina están implementando nuevos métodos contables alineados con normas internacionales de contabilidad del sector público. El enfoque se considera prudente y realista y va en paralelo con la velocidad y el alcance de las reformas. Un enfoque adoptado por Chile, por ejemplo, consta de cinco etapas: i) análisis de brechas para identificar cuán alejadas están las prácticas contables actuales de las normas internacionales; ii) desarrollo de una estrategia para implementar las reformas; iii) adaptación de las normas contables; iv) desarrollo de directrices y plazos, y v) puesta en práctica de las reformas.

Este libro describe la experiencia en materia de contabilidad pública y las estrategias adoptadas por Brasil, Chile, Colombia y Costa Rica. Estas son particularmente útiles, ya que ilustran como los países han definido un sendero hacia la reforma contable en el Gobierno central, que en algunos casos tomará al menos ocho años para completarse a nivel nacional. Este enfoque gradual demuestra la necesidad de enfrentar el tema con más realismo—en lugar de desalentar su tratamiento—adoptando los estándares internacionales o adaptando las normas nacionales de contabilidad pública, desarrollando los sistemas de TIC necesarios y mejorando la capacidad de un número significativo de profesionales de contabilidad pública que no están familiarizados con estas normas.

Hasta la fecha, ningún país de la región ha completado aún la transición, que puede tardar en promedio entre 8 y 12 años para finalizarse totalmente. Esto no significa, sin embargo, que todavía no se hayan logrado resultados, o que no los habrá hasta entonces. Las reformas impactan significativamente, desde su inicio, en la calidad de la información; en la cobertura de los principales saldos y flujos de caja; en una sustancial inversión en sistemas de TIC; en el desarrollo de capacidades, y en informes mejorados, más frecuentes y transparentes.

La disponibilidad y el alcance de la información de GFP varían entre los diversos países de América Latina. Algunos países proporcionan información amplia y pública referente a los planes presupuestarios y su ejecución, mientras que otros ofrecen un acceso limitado a dicha información.

Hay desafíos pendientes en cuanto a reducir la corrupción en la gestión del gasto, de las compras y contrataciones y en la nómina de pagos al personal. Es esencial que haya más transparencia y que se mejore el diseño de los marcos de control interno, particularmente en los países rezagados en términos de acceso a la información. Si bien este libro no ofrece un análisis en profundidad de las prácticas de auditoría y control público, sí incluye numerosas consideraciones relativas al tema de la transparencia.

En lo que concierne a la transparencia de las compras y contrataciones públicas, los datos de la Metodología para la Evaluación de los Sistemas de Adquisición (MAPS, por las siglas de Methodology for Assessing Procurement Systems) de la OCDE muestran que algunos países de América Latina actualmente tienen en vigor medidas anticorrupción, si bien limitadas, para preservar la integridad de sus sistemas de compras y contrataciones.

El grado de participación de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) en América Latina para hacer un seguimiento de las finanzas públicas es generalmente insuficiente en los diversos países. Las OSC enfrentan obstáculos inherentes a sus mandatos legales y deficiencias técnicas. Sin embargo, se han observado avances en algunos países, lo cual resulta alentador.

Estructura de la publicación

Este libro consta de ocho capítulos, cada uno de ellos con una estructura similar. Cada capítulo empieza con un análisis de los enfoques de la GFP en términos de modelos conceptuales para las áreas analizadas en el capítulo; a ello le sigue una descripción del estado actual de una muestra de países latinoamericanos, y concluye con una revisión de las buenas prácticas, conclusiones, recomendaciones e identificación de aspectos que todavía requieren mayor investigación.

La selección de las áreas se basa en el impacto que algunas reformas de la GFP han tenido en América Latina en las últimas dos décadas. Si bien hay otras reformas de la GFP que se han implementado, las aquí analizadas han tenido impacto específicamente en un gran número de países. Esto ha aportado un valioso conjunto de evidencia empírica e información suficiente para examinar los desafíos y éxitos de la implementación. En el capítulo 6, sin embargo, se trata una excepción al enfoque regional, ya que se analiza el sistema de costos que se está desarrollando en el Estado de São Paulo. Esta experiencia puede inspirar a otros estados y países a considerar el costo de los servicios del sector público, tema respecto al cual hay limitadas experiencias y resultados a nivel internacional.

En el primer capítulo, los autores presentan un panorama general del libro, esbozando los componentes principales de la GFP que se analizan en los capítulos siguientes. Dichos componentes giran en torno a cuatro dimensiones fundamentales, que incluyen i) la relación y complementariedad entre la GFP y los temas macrofiscales; ii) la eficiencia de los sistemas de GFP; iii) la contribución de la GFP a la GRP, y iv) el impacto de la GFP en la transparencia y la rendición de cuentas.

Gráfico 1.1Componentes relevantes de la GFP considerados en este libro

Fuente: Elaboración propia.

Como se mencionó anteriormente, la relación entre la GFP y los temas fiscales no constituye un tema principal de análisis en este libro; sino que es parte de un marco general para comprender la importancia de la GFP en la gestión macrofiscal y económica. Los capítulos 2, 3, 4 y 7 se refieren directamente a la eficiencia en la GFP, incluidos los indicadores con los cuales se puede medir esa eficiencia en la gestión de tesorería; los mecanismos organizativos para la gestión de caja y de deuda pública; los métodos y estrategias en el uso de una CUT, y el respaldo de las TIC para integrar las funciones principales de la GFP usando un SIAF.

Con respecto al soporte dado por la GFP a la GRP, en el capítulo 6 se detalla la experiencia de los sistemas de costos en el sector público, mientras que en el capítulo 8 se analiza el avance logrado en América Latina en materia de gestión de compras y contrataciones. Por último, en el capítulo 5 se explora el impacto de la GFP en la transparencia y la rendición de cuentas, analizándose el papel que cumple la contabilidad pública moderna en relación con ellas.

El capítulo 2 presenta la descripción que hacen Marco Varea y Adriana Arosteguiberry de los orígenes de FOTEGAL, así como una discusión acerca de una cuestión que ha estado en la agenda de casi todas las reuniones anuales: la demanda por parte de los tesoreros de la definición de un conjunto de indicadores cuantitativos de eficiencia para las tesorerías, con el objetivo de medir fácilmente los resultados de desempeño y hacer que puedan ser comunicados y comprendidos con facilidad por una audiencia no especializada.

Los autores ofrecen una sinopsis de los principales indicadores de tesorería actualmente disponibles, tales como el Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas (PEFA, por las siglas de Public Expenditure and Financial Accountability), el Índice de Presupuesto Abierto y la encuesta anual desarrollada por FOTEGAL. Expresan como conclusión que, a pesar de la riqueza de esos indicadores existentes, los mismos no abordan de forma completa las situaciones consideradas como más relevantes para los administradores de tesorería en el sector público. Los autores también proponen puntos de referencia (benchmarks) para las metas propuestas. Este capítulo representa una contribución importante, ya que no hay suficiente bibliografía para brindar una visión más amplia de los principales indicadores de gestión de tesorería.

En el capítulo 3, Mario Pessoa, Mike Williams e Israel Fainboim identifican las principales funciones de la gestión de caja y de deuda pública en un ministerio de Hacienda típico; explican la importancia de su interacción y coordinación, y describen la mejor forma de lograrlas conforme diversas estructuras institucionales. El capítulo evalúa la situación de 17 países latinoamericanos, a partir de las funciones de gestión de caja y de deuda pública, tratadas en una sección inicial. Concluye con un análisis de los beneficios y desafíos de adoptar una estructura integrada que reúna las funciones de gestión de caja y de deuda en una única unidad. En el capítulo también se mencionan los mecanismos de coordinación requeridos en el caso de que estas funciones/unidades se mantengan separadas.

En el capítulo 4, Israel Fainboim, José Adrián Vargas y Claudiano Albuquerque exponen las características básicas de las CUT y presentan un análisis de 17 países de América Latina en este aspecto. La CUT ha sido un tema recurrente en las discusiones organizadas por FOTEGAL debido a su relevancia. Hay un esfuerzo evidente por parte de los tesoreros de la región para establecer CUT muy abarcadoras. Se han implementado numerosas reformas del marco jurídico e institucional, acompañadas por una importante inversión en sistemas y tecnología de la información y comunicación.

En el capítulo 5, Joseph Cavanagh y Almudena Fernández analizan los principales desafíos para implementar la contabilidad en base devengado en el sector público, y examinan el caso de algunos países que ya han iniciado esa reforma. A la fecha, ningún país de América Latina ha implementado totalmente la contabilidad en base devengado conforme las normas contables internacionales, pero muchos tienen regímenes contables que incluyen una variedad de esos elementos (por ejemplo, el reconocimiento de un acontecimiento financiero en el momento en que ocurre y no cuando es pagado; la consolidación de los estados financieros con información financiera y no financiera; el registro y la valoración de activos físicos; la depreciación de activos fijos, y la identificación de los pasivos financieros a mediano y largo plazo, por mencionar solo unos pocos).

Además, hay muchos elementos que deberían incorporarse en los estados financieros (por ejemplo, el impacto a largo plazo de los fondos de pensión; pasivos derivados de los contratos de APP; la incorporación de activos de recursos naturales; provisiones que sean pertinentes para los pasivos contingentes; la adopción de una valoración de activos basada en la metodología del valor razonable, entre otros). Como la única normativa contable internacional disponible, las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (NICSP) han sido la base para las reformas, adoptándose integralmente o de forma gradual por los países, según sus circunstancias locales.

El capítulo 6 incluye una descripción realizada por James Chan y Mario Pessoa de la implementación de un sistema de costos de los servicios públicos en el Estado de São Paulo. Implementar sistemas de costos a nivel mundial ha sido un verdadero desafío, debido a que la experiencia es limitada y no existen incentivos apropiados. Pocos países han implementado sistemas de costos que van más allá de la cobertura presupuestaria habitual de instituciones y programas. El Gobierno de São Paulo, sin embargo, ha ido un paso adelante definiendo centros de costos que son los principales proveedores de servicios públicos y ha diseñado un sistema de costos que utiliza sistemas e información financiera disponibles.

En la primera sección del capítulo 6 se explican los principales conceptos de costos y se describe la experiencia de Estados Unidos y del Gobierno federal de Brasil. En la segunda sección se presenta el enfoque recomendado, que en definitiva fue ejecutado en São Paulo, y se hace hincapié en el uso de costos directos; los ajustes efectuados al uso de la información financiera disponible; el uso de proyectos piloto para probar los conceptos y la viabilidad del enfoque; amplios estudios de investigación aplicada respecto de los casos piloto; y una fase separada de desarrollo de TIC en la que se aplicó un enfoque de prueba de concepto antes del desarrollo de nuevos sistemas de TIC.

En el capítulo 7, Gerardo Uña y Carlos Pimenta repasan la evolución y las características clave de los SIAF actualmente en funcionamiento en los países de América Latina, así como las estrategias para su modernización y los aspectos de economía política; modelo conceptual; gestión de proyecto; enfoque de programación de la TIC; integración de las funciones principales de gestión presupuestaria, contabilidad pública y gestión de tesorería; definición de la arquitectura de la TIC y estrategia de mantenimiento, entre otros temas. En el capítulo se analizan las tendencias recientes entre las estrategias adoptadas para modernizar los SIAF en la región, y se identifican los temas que deben considerarse en la gestión de esos proyectos.

Finalmente, el capítulo 8 presenta una evaluación de Carlos Pimenta y Natalia Rezai con respecto al significativo avance registrado en materia de compras y contrataciones públicas en los diversos países latinoamericanos durante las últimas dos décadas en comparación con los países de la OCDE, que incluye agencias reguladoras de compras y contrataciones, marcos tecnológicos y nuevos instrumentos (por ejemplo, subastas electrónicas inversas, acuerdos marco, catálogos electrónicos, y portales de compras y contrataciones electrónicas). En el capítulo se argumenta que la compra y contratación pública en los países de América Latina ha avanzado más como resultado de la existencia de estas agencias y los avances en TIC. También se exploran algunos aspectos del ahorro resultante de la adopción de esos nuevos instrumentos.

Inicialmente se presenta un análisis conceptual del diseño, los objetivos y las funciones de las compras y contrataciones públicas, la relación entre los sistemas de compras y contrataciones y los de GFP, y la importancia de una GRP apropiada, basada en los principios centrales de eficiencia, transparencia y relación costo-beneficio. Posteriormente, se exponen algunos de los factores que han contribuido a la reciente transformación de la compra y contratación pública en la región (por ejemplo, herramientas de TIC, los efectos de la integración y liberalización comercial, y la creación de agencias especializadas en compras y contrataciones). El capítulo explora luego la situación actual de los sistemas de compras y contrataciones públicas en América Latina, incluidos su marco legal y regulatorio, su arquitectura institucional, y su contribución a las políticas públicas, a partir de metodologías estandarizadas de evaluación. Por último, se propone una serie de recomendaciones de políticas públicas que toman en consideración los desafíos que todavía enfrenta la región.

Conclusiones

El libro reconoce los avances relevantes logrados por las principales instituciones de GFP en los países latinoamericanos durante los últimos 20 años; y también identifica los desafíos pendientes en aspectos cruciales, describiendo al mismo tiempo buenas prácticas para los países.

A nivel macrofiscal, una buena GFP en América Latina es una condición previa para lograr una gestión macroeconómica eficaz y un desarrollo económico sostenible, debido a que la información financiera, los procesos y las reglas son esenciales para dar sustento a las decisiones de política macrofiscal y proporcionar los instrumentos necesarios para aplicar tales decisiones, promover la disciplina fiscal y garantizar la eficiencia del gasto público.

Al mismo tiempo, la eficiencia de los sistemas de GFP es esencial para mejorar la GRP. La eficiencia debe generar una buena relación costo-beneficio en el caso del gasto público, así como también mejorar la transparencia fiscal.

La eficiencia de la GFP en los países de América Latina ha crecido durante los últimos años, aunque quedan todavía muchos desafíos por superar en cuanto a la mejora de las estructuras organizativas, los marcos legales, y los métodos, estrategias y sistemas de información. Un elemento clave es la ausencia de buenos indicadores para medir la eficiencia de la GFP como medio para mejorar su desempeño. Para abordar este aspecto, en el libro se analizan los indicadores de tesorería con cierto grado de detalle.

A partir del análisis de más de 100 países, utilizando la metodología PEFA (más focalizada en el cumplimiento de los procesos), Matt Andrews (2013) indica que muchos países procuran solamente “parecer” que han reformado la GFP, mientras adoptan un conjunto de señales de corto plazo, que frecuentemente son insostenibles en el largo plazo, debido a que esas medidas no estaban alineadas con el contexto de cada país. En última instancia, esas señales no representan una solución o visión realista. Andrews se refiere a este fenómeno como “isomorfismo institucional”, empleando el concepto de isomorfismo propio de las ciencias biológicas, donde algunos animales dependen de su “apariencia” frente a otros para protegerse en el mundo silvestre. Análogamente, es común que algunos países quieran “parecer” que han adoptado las buenas prácticas internacionales en materia de GFP, con el fin de ganar credibilidad financiera a corto plazo. Un aspecto importante tratado en este libro es el uso de indicadores cuantitativos y basados en resultados para medir la eficiencia de la GFP, proporcionando así una evaluación de los esfuerzos concretos de reforma emprendidos en América Latina.

Con respecto a la contribución de la GFP para mejorar la GRP y las decisiones presupuestarias y de asignación de recursos en el sector público, la dimensión clave todavía ausente en América Latina es la contabilidad de costos del sector público. La contabilidad de costos puede sustentar la evaluación del desempeño gubernamental en función de la economía y la eficacia; así como contribuir a una mayor eficiencia de la GRP y promover la relación costo-beneficio del gasto público. La experiencia de São Paulo en el cálculo del costo de los servicios públicos es una innovación en este aspecto. Hay otros temas importantes, tales como una gestión eficiente de la inversión pública y la integración eficaz de marcos fiscales de mediano plazo que definan una dotación previsible y realista de recursos presupuestarios para los ministerios ejecutores y los programas.

La GFP también puede contribuir a la transparencia en términos de la calidad y oportunidad de la información financiera y el acceso público a la misma. Esta relación pone de relieve la relevancia de un alcance inclusivo en la identificación, medición y divulgación de los ingresos públicos, gastos, activos y obligaciones. También pone especial atención en la necesidad de nuevos métodos de contabilidad pública que adopten las normas internacionales, devengos y registros más eficientes e integrales de los activos y pasivos del sector público. Es fundamental que las OSC complementen la transparencia pública supervisando las compras y contrataciones, y las finanzas y los resultados del gobierno.

Queda aún mucho por hacer, y sería muy importante ampliar el conocimiento sobre los desafíos específicos en materia de GFP que están en el primer plano de la descentralización en la región de América Latina. Como la proporción de gastos corrientes en los gobiernos subnacionales es relativamente alta y sigue creciendo en muchos países de América Latina, una mejor comprensión de los obstáculos que enfrentan los diversos tipos de gobiernos subnacionales, así como la difusión de las buenas prácticas pertinentes, contribuiría significativamente a la responsabilidad y sostenibilidad fiscal.

También exhibiría la eficacia y eficiencia del gasto público. Países como Bolivia, Chile y México prevén ampliar la descentralización fiscal en los próximos años, otorgando más poder y capacidad a los gobiernos subnacionales para proveer bienes y servicios a la población en general y aumentar la inversión pública en infraestructura, y posiblemente elevar los impuestos locales. Sería importante, por lo tanto, evaluar la capacidad de los gobiernos subnacionales para absorber las responsabilidades delegadas y mantener la necesaria disciplina fiscal. Las recientes lecciones que dejó la crisis fiscal europea han mostrado que los gobiernos subnacionales pueden ser significativamente propensos al riesgo fiscal. En consecuencia, los gobiernos centrales tienen la responsabilidad de compartir con ellos sistemas y prácticas y de brindar desarrollo de capacidad institucional y capacitación a esas entidades. Indiscutiblemente, será de gran utilidad la experiencia alcanzada por los gobiernos centrales respecto de las buenas prácticas de gestión de caja y deuda, compras y contrataciones, contabilidad pública y sistemas SIAF.

Al considerar los esfuerzos pasados y presentes para reformar la GFP en los países de América Latina, esta publicación reconoce que falta recorrer un largo camino hasta lograr una integración completa y amplia de todas las funciones de GFP dentro de cada país de la región. Existen, sin embargo, muchas experiencias positivas que se han identificado y buenas prácticas de las cuales aprender. Es esencial que los países de América Latina establezcan una estrategia sólida para concretar todas las funcionalidades de la GFP de manera pragmática y con un enfoque viable, considerando las limitaciones locales de la economía política de cada uno. El propósito de este libro es contribuir a superar los desafíos todavía pendientes de las reformas de la GFP en los países latinoamericanos.

Referencias

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    USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional). 2014. “Public Financial Management Practices in Latin America and the Caribbean: A Review of Trends, Challenges, and Opportunities for Improvement.Washington, D.C.: USAID.

Brasil ha participado en algunos eventos, aunque todavía no es un miembro formal.

La excepción más destacable es Brasil, que implementó un SIAF en 1987 en tan solo un año. La fuerte voluntad política y la existencia de una empresa pública de TIC, SERPRO (Serviço de Processamento de Dados), permitieron su implementación exitosa y rápida. El mejoramiento continuo del sistema ha dado como resultado la disponibilidad de información financiera consolidada para el proceso presupuestario del Gobierno central y una CUT muy amplia, dos factores que colocan al país a la vanguardia de la región en GFP.

El Estado de São Paulo es el más desarrollado de Brasil. Su economía es mayor que la de la mayoría de los países de América Latina.

La integración de la nómina y el gasto público total en recursos humanos son cuestiones importantes pero todavía pendientes con respecto a la GFP en América Latina.

La OCDE tiene 34 países miembros. Fue creada en 1961 para estimular el progreso económico y el comercio mundial.

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