Front Matter

Front Matter

Author(s):
Jack Calder
Published Date:
December 2015
    Share
    • ShareShare
    Show Summary Details

    Administration des régimes fiscaux des industries extractives

    Manuel

    Jack Calder

    ©2014 Fonds monétaire international

    Réimpression : août 2014

    Couverture : Division des Services multimédias

    Traduction : Services linguistiques

    du Département des services généraux et de la technologie

    du Fonds monétaire international

    Cataloging-in-Publication Data

    Joint Bank-Fund Library

    Calder, Jack, 1948–

    Administering fiscal regimes for extractive industries: a handbook / Jack Calder. — Washington, D.C :

    • International Monetary Fund, 2014.

      • p. ; cm.

    • Comporte des notes bibliographiques et un index.

    • ISBN: 978-1-51356-789-1

    1. Revenue administration—Handbook, manuals, etc. 2. Natural resources—Taxation—Handbooks, manuals, etc. I. International Monetary Fund. II. Title.

    HD60.C35 2014

    Mise en garde : les opinions exprimées dans ce livre n’engagent que leurs auteurs et ne sauraient être attribuées au Fonds monétaire international, à son Conseil d’administration ou aux gouvernements de ses États membres.

    Les commandes doivent être adressées à :

    International Monetary Fund, Publication Services

    P.O. Box 92780, Washington, DC 20090, U.S.A.

    Téléphone : (202) 623-7430 Télécopie : (202) 623-7201

    Messagerie électronique : publications@imf.org

    Internet : www.elibrary.imf.org

    www.imfbookstore.org

    Table des matières

    Avant-propos

    L’administration des recettes fiscales tirées de ressources naturelles (RN) non renouvelables comme le pétrole, le gaz, le charbon ou d’autres minerais présente des difficultés particulières. Il pourrait sembler légitime de se demander ce qu’il y a de difficile à collecter des impôts auprès d’entreprises qui se contentent de creuser le sol, d’en extraire des ressources et de les exporter ou les acheminer jusqu’à une affinerie située dans le pays d’extraction, étant donné que ces ressources extraites peuvent être mesurées, pesées et contrôlées. Et pourtant, ce n’est pas si simple.

    La filière des ressources naturelles revêt des particularités qui mènent souvent à une fiscalité spécifique, source de difficulté pour l’administration. Parmi ces particularités, on notera le caractère non renouvelable des ressources naturelles, les importantes variations d’échelle et de rentabilité (ce qui peut refléter des écarts de taille entre les exploitants : mines artisanales ou grandes multinationales, ou encore des fluctuations de la rentabilité dans le temps); un potentiel de rente exceptionnel; un niveau de risque et d’incertitude très élevé; des investissements importants en capital; des cycles de développement et d’exploitation très longs; des niveaux d’importation et d’exportation très élevés; des systèmes de partage des risques spécifiques; des transferts de propriété fréquents; une participation et un contrôle fort de l’État. D’importantes recettes fiscales des ressources naturelles s’accompagnent souvent d’une mauvaise gouvernance. La plupart de ces caractéristiques et difficultés sont plus notables encore dans les pays en développement. De plus, les engagements contractuels (y compris les accords de partage de la production) et la participation de l’État jouent souvent un rôle plus important dans ces pays que dans les économies développées.

    Du fait de ces particularités et des difficultés perçues en matière d’administration des recettes des RN, une attention insuffisante est consacrée à ce sujet. Les réformes administratives, et l’assistance technique qui les accompagne, se concentrent davantage sur la fiscalité générale que sur la fiscalité des RN, même lorsque la première génère moins de recettes fiscales que la seconde (c’est le cas au Nigéria, par exemple, où les recettes fiscales hors hydrocarbures représentent seulement 25 % des recettes totales), ou ignorent totalement certaines recettes des RN (comme les redevances, ou la part de production de l’État) qui ne sont pas classées comme des impôts «normaux», alors qu’elles constituent la principale source de recettes publiques.

    Ce manuel, publié conjointement par le FMI et la Banque mondiale, est l’un des premiers ouvrages à s’intéresser de près à l’efficacité de l’administration des recettes fiscales des ressources naturelles. Il fournit aux décideurs politiques et aux agents des pays en développement et émergents des instructions pratiques pour mettre en place un cadre juridique, une organisation et des procédures solides pour gérer les recettes des ressources naturelles. Il aborde le thème de la transparence et de sa promotion face une demande croissante des parties prenantes nationales et internationales pour plus de clarté et de responsabilité dans l’administration des recettes publiques tirées des ressources naturelles. Il approfondit également les solutions pour que les pays en développement parviennent à renforcer leurs capacités techniques et managériales pour mieux administrer ces recettes.

    Nous souhaitons remercier ici le Fond fiduciaire thématique pour la gestion des richesses en ressources naturelles et les États membres pour leur générosité dans le financement de cet ouvrage. Jack Calder, en tant qu’auteur principal, a apporté son immense expérience et son expertise précieuse. Nous souhaitons également remercier les équipes du FMI et de la Banque mondiale d’avoir révisé et commenté les versions antérieures de ce texte, et grâce à qui cet ouvrage est devenu réalité. Je pense notamment à Katherine Baer, Boubacar Bocoum, Philip Daniel, Paulo de Sa, Andrea Lemgruber, Peter Mullins, Andrew Okello, Enrique Rojas et Peter van der Veen.

    Min ZhuSri Mulyani Indrawati
    Directeur général adjointDirectrice générale et
    Fonds monétaire internationalDirectrice des opérations
    Banque mondiale
    BANQUE MONDIALE

    Remerciements

    La publication de cet ouvrage a été rendue possible grâce à la générosité du Fonds fiduciaire thématique pour la gestion des richesses en ressources naturelles. Les États et les organisations qui y contribuent apparaissent ci-dessous :

    Introduction et aperçu général

    L’abondance en ressources naturelles offre une opportunité unique pour les pays en développement. Malheureusement, ils ne parviennent pas toujours à en tirer profit. Convertir la richesse tirée des ressources naturelles en véritable développement économique durable requiert :

    • une bonne gestion assurant une exploitation efficace et efficiente;

    • une fiscalité bien pensée assurant à la fois de bonnes recettes fiscales à l’État et des incitations pour les investisseurs;

    • une bonne administration des recettes pour que la perception soit efficace;

    • une bonne gestion des dépenses publiques afin de transformer ces recettes temporaires et volatiles en avantages durables pour la nation et gérer le risque posé par la manne tirée des ressources naturelles à l’ensemble de l’économie.

    Ces exigences représentent autant de défis majeurs en termes de capacités et de gouvernance, que les pays peinent souvent à relever.

    Ce manuel porte sur l’administration des recettes des ressources naturelles. Ce n’est peut-être pas le maillon le plus important de la chaîne de valeur qui permettra de transformer la richesse tirée des ressources naturelles en développement économique durable, mais c’est néanmoins un maillon indispensable qui reçoit généralement moins d’attention qu’il ne le mérite. Même si, en principe, l’administration des recettes des ressources naturelles devrait être relativement facile, étant donné que ce n’est pas une industrie très complexe, c’est souvent le maillon faible de la chaîne.

    L’industrie des ressources naturelles présente des particularités, notamment le caractère non renouvelable de la ressource, d’importantes variations d’échelle et de niveau de rentabilité, un potentiel de rente exceptionnel, un niveau élevé de risque et d’incertitudes, l’ampleur des investissements en capital, un cycle de développement et d’exploitation très long, la concentration géographique, la forte proportion d’importations et d’exportations, des systèmes de partage des risques commerciaux particuliers, la fréquence des transferts de propriété, le degré de participation et de contrôle de l’État et une tendance à entraver la gouvernance.

    En raison de ces particularités, la fiscalité des ressources naturelles se différencie du régime appliqué aux autres secteurs, ce qui engendre des difficultés particulières pour l’administration. Le chapitre 1 explique comment les particularités de cette industrie affectent son régime fiscal et les problèmes administratifs posés :

    • questions juridiques;

    • organisation;

    • procédures;

    • transparence;

    • renforcement des capacités.

    Les autres chapitres étudient chacun de ces aspects de la fiscalité des ressources naturelles.

    Questions Politiques et Juridiques

    Les régimes fiscaux spécifiques aux ressources naturelles s’accompagnent souvent de difficultés juridiques spécifiques liées à leur administration1. Le chapitre 2 étudie la relation entre la politique fiscale applicable aux ressources naturelles et l’administration. Ce sujet est souvent simplifié et assimilé à un choix entre les redevances calculées sur la production, que l’on considère comme faciles à gérer, et les impôts sur les bénéfices, qui sont censés être difficiles à administrer. Les arguments politiques en faveur de l’inclusion des redevances dans un régime fiscal spécifique aux ressources naturelles sont recevables, mais devront se fonder sur leurs avantages propres, et non sur la conception erronée selon laquelle les redevances sont le seul impôt sur les ressources naturelles qui peut être administré efficacement. Dans la pratique, les économies en développement appliquent à la fois l’impôt sur les sociétés et les redevances sur la production. Cette combinaison étant peu progressive, les pays devront parfois instaurer des impôts supplémentaires afin de capter une part plus importante du potentiel haussier de la rente. Les pays qui tentent de le faire par un système de redevances progressives se retrouvent en général avec un régime fiscal loin d’être simple à gérer, dans lequel un système de redevances complexe cohabite avec l’impôt sur le revenu. D’un autre côté, l’impôt sur la rente tirée des ressources naturelles est parfois considéré comme un impôt particulièrement difficile à administrer. En revanche, il peut utiliser les mêmes données (ou même seulement une partie) que l’impôt sur le revenu, ce qui permet d’éviter d’autres complications administratives.

    La grande variété de régimes fiscaux spécifiques aux ressources naturelles pose souvent des défis importants pour l’administration. Dans de nombreux pays en développement, un accord particulier est négocié pour chaque projet ou permis de sorte que chacun a son propre régime fiscal. Le chapitre 2 revient sur les mesures à prendre pour atténuer cette complexité.

    De plus, les dispositions législatives souffrent souvent de lacunes et de manquements (en ce qui concerne la fixation des prix de transfert, par exemple) qui rendent leur administration délicate et créent des opportunités de fraude fiscale. L’annexe 1 étudie les nombreuses problématiques techniques liées à la fiscalité des ressources naturelles et présente des pistes pour élaborer des lois plus simples, plus claires et plus robustes.

    Organisation

    L’administration des recettes fiscales des ressources naturelles est souvent partagée entre plusieurs agences gouvernementales. Cela risque d’affaiblir fortement l’administration en augmentant la complexité du système, la charge pesant sur les contribuables, et en provoquant un dédoublement des fonctions, un manque de clarté sur la répartition des responsabilités, un manque de redevabilité, de coordination dans la gestion, dans les systèmes et les procédures, une stratégie générale relative au respect des obligations fiscales qui est déficient et un saupoudrage des capacités. La création d’une entreprise publique d’extraction (EPE) sera souvent perçue comme une étape nécessaire pour permettre à l’État de comprendre l’industrie de l’intérieur, mais son implication dans l’administration est souvent cause de conflits d’intérêts très profonds. Le chapitre 3 expose les avantages d’une administration organisée en fonctions dans laquelle les autorités fiscales gèrent les recettes, les ministères des Ressources Naturelles surveillent l’exploitation et les EPE sont responsables de la participation commerciale.

    Les obstacles politiques et pratiques à l’intégration de l’administration des recettes fiscales des ressources naturelles au sein des autorités fiscales sont souvent très forts. Il faudra alors se rabattre sur des options de repli à moindre rendement : définir clairement le rôle fiscal des divers organismes, en améliorer la coopération et, à tout le moins, centraliser les responsabilités comptables et de compte rendu au sein du ministère des Finances.

    Même avec une administration intégrée, la coopération entre les autorités fiscales et les agences de réglementation des ressources naturelles reste essentielle, mais elle est souvent médiocre. Le chapitre 3 explique comment elle peut être améliorée.

    En interne, l’administration doit appliquer les principes de segmentation des contribuables et de spécialisation sectorielle. Si la segmentation s’impose de plus en plus, la spécialisation doit encore être renforcée.

    Procédures

    Les procédures administratives qui régissent les recettes des ressources naturelles sont parfois complexes et incohérentes dans leur conception. Lorsque, comme c’est souvent le cas, une poignée de grandes entreprises verse la grande majorité des recettes, elles se plient à des obligations routinières de déclarations et de versements, mais la complexité des procédures fait en sorte que les économies en développement ont du mal à enregistrer et à comptabiliser ces recettes. Les pays parviennent rarement à appliquer un système déclaratif disposant également de services complets pour les contribuables, de contrôles sélectifs en fonction des risques et d’un service de recouvrement rigoureux — ces éléments étant les piliers reconnus d’un modèle efficace et efficient d’administration. Le chapitre 4 aborde l’élaboration d’un cadre de procédure basé sur un système déclaratif plus cohérent et efficace en matière d’administration des recettes tirées des ressources naturelles, même si la fragmentation de l’administration rend ce modèle difficilement applicable dans la pratique. Le versement en nature de recettes pétrolières présente des problèmes spécifiques pour l’administration; ce chapitre réfléchit à la manière dont ces recettes en nature peuvent entrer dans ce cadre commun.

    Si la conception des procédures administratives est essentielle, leur application l’est tout autant, mais cette dernière laisse souvent à désirer. Le chapitre 4 approfondit certaines questions pratiques de procédures concernant les ressources naturelles, notamment les fonctions classiques de traitement (enregistrement, déclaration et versement) et extraordinaires (évaluation des risques, services aux contribuables, recouvrement, audits physiques, fixation des prix à partir d’un indice de référence, appels et règlement des différends).

    Transparence

    L’abondance en ressources naturelles tend à saper la gouvernance. La transparence dans l’administration des recettes des ressources naturelles est donc vitale, mais malheureusement souvent insuffisante. Le chapitre 5 aborde la question de la transparence de l’administration, à partir des principes du Guide sur la transparence des recettes des ressources naturelles publié par le FMI. Les accords confidentiels ponctuels opacifient la législation et permettent tous les abus dans les négociations. La comptabilité publique des recettes des ressources naturelles est souvent insuffisante et peu fiable. Lorsque les recettes proviennent principalement d’une poignée d’entreprises, comme c’est souvent le cas, la comptabilité devrait être simple. Pourtant les autorités font souvent tout leur possible pour compliquer les choses : multiplicité des impôts; procédures de déclaration et de paiement compliquées, inefficaces et incohérentes; dispersion des responsabilités de déclaration et de paiement entre différents organismes publics fonctionnant avec divers accords bancaires et des systèmes informatiques et comptables distincts; perception des recettes en nature; diversité des ministères responsables de l’examen de la cotisation et de la perception. Chacun de ces obstacles administratifs constitue une barrière à la transparence.

    L’Initiative pour la transparence des industries extractives (ITIE) et d’autres initiatives internationales ont largement contribué à davantage de transparence, mais de nombreux pays refusent toujours de s’attaquer aux racines du mal. Entre autres mérites, l’ITIE a renforcé la transparence et la rigueur des informations disponibles sur les recettes des ressources naturelles, la supervision des différentes parties prenantes ainsi que la diffusion et les échanges de rapports nationaux. Toutefois, dans certains cas, les résultats restent mitigés. Ainsi, certains pays publient des accords fiscaux ponctuels, mais appliquent une fiscalité sur les entreprises qui ne repose pas sur la législation publiée. Certes, ces pays publient les recettes qu’ils tirent des ressources naturelles, mais ils ne s’attaquent pas aux maux qui rendent leur comptabilité complexe. Le chapitre 5 propose différentes manières de présenter un tableau plus complet et plus informatif.

    Capacités

    Les capacités nécessaires à l’administration des ressources naturelles ne sont pas plus importantes que gérer la fiscalité d’autres grandes industries. Pour autant, la mise en place de capacités robustes dans ce domaine est absolument essentielle pour de nombreuses économies en développement qui ont trop tendance à l’oublier. Il arrive fréquemment que les pays ne prennent pas les mesures nécessaires pour veiller à ce que les postes clés soient occupés par des employés à la hauteur, suffisamment qualifiés et formés. La fragmentation et l’incohérence de l’administration entravent le renforcement des capacités et la mise en place de services informatiques adaptés. Dans certains cas, les pays externalisent leurs fonctions d’administration, parfois de manière temporaire, afin de combler leurs lacunes (ce qui n’est pas sans risques). Le chapitre 6 aborde ces questions et traite du renforcement des capacités.

    Sigles et acronymes

    APP

    Accord de partage de production

    CAF

    Coûts, assurance et fret

    CF

    Coûts et fret

    CGC

    Cellule «gros contribuables»

    CPF

    Code de procédure fiscale

    EPE

    Entreprise publique d’exploitation des ressources naturelles

    FAB

    Franco à bord

    FMI

    Fonds monétaire international

    GNL

    Gaz naturel liquéfié

    GTRR

    Guide sur la transparence des recettes des ressources naturelles

    ICP

    Indicateur clé de performance

    IRR

    Impôt sur la rente tirée des ressources naturelles

    IS

    Impôts sur les sociétés

    ITIE

    Initiative pour la transparence dans les industries extractives

    OCDE

    Organisation pour la coopération et le développement économiques

    RI

    Retenue d’impôt

    RNF

    Retour net de fonderie

    SAFI

    Système d’administration fiscale intégrée

    TI

    Technologies de l’information

    TVA

    Taxe sur la valeur ajoutée

      You are not logged in and do not have access to this content. Please login or, to subscribe to IMF eLibrary, please click here

      Other Resources Citing This Publication