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Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
December 1986
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    Versión en español de

    A Manual on Government Finance Statistics

    publicado en 1986

    Sistema de catalogación de la Biblioteca del Congreso

    Título del registro principal:

    Manual de estadísticas de las finanzas públicas

    Contiene referencias bibliográficas

    1. finanzas públicas —estadísticas —guías, manuales, etc. I. Fondo Monetario Internacional.

    HJ131.M36 1985 336’.0072 85-2373

    ISBN 1-55775-245-1

    Índice

    Prólogo

    Este texto del Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas ha sido elaborado con el fin de ayudar a quienes tengan a su cargo la organización de estadísticas de las finanzas públicas para diversos fines. El Manual se basa en gran parte en el contenido de muchas fuentes1 que a veces se incluye en el texto con el fin de evitar una interpretación diferente del significado que se da en la fuente original. Una versión anterior de este Manual, en inglés, español y francés, se distribuyó a los gobiernos, bancos centrales, oficinas centrales de estadística y organismos internacionales, y fue analizado en cinco seminarios regionales organizados con ese fin. Los comentarios que se recibieron de estos seminarios, en cartas recibidas de más de 100 países y a través de la aplicación de la versión anterior del Manual en la compilación de datos para Government Finance Statistics Yearbook, han sido considerados en la preparación de la presente edición. Se espera que la amplia disponibilidad de esta edición del Manual cumpla fines de estudio y de aplicación y se traduzca en nuevas experiencias e intercambio de ideas y que éstas puedan incorporarse en todas las revisiones que sean necesarias en ediciones futuras del Manual.

    Se pretende que el Manual constituya una obra de referencia y, por lo tanto, está organizado de manera que se pueda usar como tal. El Manual abarca conceptos, definiciones y procedimientos para la compilación de las estadísticas de las finanzas públicas, pero no trata —en forma sistemática—sobre su uso e interpretación. Teniendo en cuenta que los países varían mucho en lo que respecta a la estructura del gobierno y a sus economías, las diversas partes del Manual no tienen la misma pertinencia para todos los países. Con este sistema de clasificación, al igual que con otros sistemas de clasificación estadística, se pretende ofrecer una forma ordenada de presentación de datos con el nivel de detalle que sea apropiado según la naturaleza de las transacciones de un país determinado y la disponibilidad de información. En la mayoría de los países no podrán aplicarse algunos encabezamientos principales y muchos encabezamientos secundarios, aunque en otros casos es factible y deseable proporcionar más información con un mayor nivel de desglose del que figura en los cuadros modelo. Sin embargo, se ha optado en este Manual por la presentación de un conjunto único de conceptos, definiciones y procedimientos que incorporen la amplia gama de experiencias de la mayoría de los países y que pueda ser aplicado o complementado en cada caso particular, según sea necesario.

    Las limitaciones en cuanto a la disponibilidad de información y de personal capacitado a menudo representan un obstáculo para la compilación inmediata y óptima de las estadísticas de las finanzas públicas, de manera que en muchos casos se tendrá que avanzar por etapas hasta lograr un sistema que sea enteramente satisfactorio.

    La preparación del Manual ha constituido un proyecto conjunto de la Dirección de Estadística y del Departamento de Finanzas Públicas del Fondo; la redacción del Manual estuvo a cargo principalmente de Jonathan Levin, Director Adjunto a cargo de la División de Finanzas Públicas de la Dirección de Estadística. La preparación de la versión en español estuvo a cargo de un comité conjunto de la Dirección de Servicios Lingüísticos y la Dirección de Estadística del FMI.

    Introducción general

    1. Este Manual trata de la compilación de estadísticas de las finanzas públicas. La necesidad de contar con un manual especial sobre este tema obedece a la importancia y al carácter especial de las actividades del gobierno en la mayoría de las economías. El análisis se centra en las transacciones financieras —tributación, obtención de préstamos, gasto y concesión de préstamos—y no en la utilización de los recursos humanos, el consumo y la producción de bienes, y otras medidas de volumen físico. En vez de llevar cuentas de registro y control de cada transacción, se pone énfasis en el resumen y la organización de estadísticas apropiadas para el análisis, la planificación y la formulación de políticas.

    2. Las estadísticas de las finanzas públicas, debidamente seleccionadas y organizadas, pueden facilitar el análisis de las operaciones del gobierno y su efecto en la economía en general y en sectores determinados. Si bien en estas estadísticas deben reflejarse las instituciones y prácticas de cada país, es útil para el usuario contar con un sistema común de definiciones y clasificaciones que le permita identificar con más precisión el efecto económico del gobierno y que haga posible la comparación entre países.

    3. Las estadísticas de las finanzas públicas pueden distinguirse de otros dos sistemas de datos. Por una parte, las cuentas del gobierno que llevan las unidades de operación para fines de control y rendición de cuentas. Por otra parte, las cuentas nacionales en que los datos sobre el gobierno se reestructuran en una sola forma común a todos los sectores, a fin de medir y agregar la producción, el ingreso, el consumo, la acumulación de capital y el financiamiento, y de definir las transacciones intersectoriales. Cada uno de estos tres sistemas de datos responde a necesidades distintas e importantes. Además, los tres sistemas están interrelacionados. Las estadísticas de las finanzas públicas dependen de las cuentas administrativas y, a su vez, proporcionan los datos necesarios para compilar las cuentas nacionales.

    4. Esta interrelación influye en la forma que adopta cada uno de los tres sistemas de datos. Así, aunque cada uno está organizado para desempeñar su función principal—responsabilidad de administración, análisis económico de las operaciones del gobierno y análisis integrado de la economía en su conjunto, respectivamente—, también debe tener en consideración el tipo de información que puede recibir de otros sistemas de datos y las necesidades de los sistemas de datos que aprovechan la información producida por el sistema en cuestión. Esto afecta de dos maneras a la compilación de estadísticas de las finanzas públicas. En primer lugar, estas estadísticas deben usar como datos la información más fiable procedente de las cuentas administrativas del gobierno sobre sus transacciones financieras, ajustándose los datos cuando sea necesario para facilitar la evaluación actualizada y coherente de las políticas y la evolución presupuestarias, como ayuda al tomar decisiones y ponerlas en práctica. En segundo lugar, es conveniente que las estadísticas de las finanzas públicas sigan las convenciones y clasificaciones utilizadas en la preparación de las cuentas nacionales correspondientes a toda la economía, tal como se establece en Un sistema de cuentas nacionales (SCN) y también en el Manual de contabilidad nacional de las Naciones Unidas, que trata de las cuentas de las administraciones públicas, en cuanto resultan apropiadas para el objetivo fundamental de analizar las operaciones del propio sector gobierno. Esto permitirá la ulterior incorporación en las cuentas nacionales de los datos compilados como estadísticas de las finanzas públicas, una vez conciliados con los conceptos y datos de otros sectores. Como se verá, el Manual se aparta en cierta medida de las prácticas del SCN. Así, mientras las cuentas nacionales tratan de medir la totalidad de la producción, el ingreso, el consumo, la acumulación de capital y el financiamiento durante el período corriente, a partir de datos sobre los desembolsos corrientes, o los desembolsos previos (en bienes de capital) o los desembolsos futuros (en fondos de pensiones a los cuales no se hacen contribuciones corrientes), este Manual se centra en los desembolsos realizados en el período corriente. Sin embargo, en lo fundamental el Manual sigue las prácticas del SCN; de lo contrario, se señala en el texto o en notas de pie de página. En la sección V.C. se examina en forma detallada la relación del Manual con el SCN y se explica en forma detallada cómo los datos compilados de acuerdo con el Manual pueden utilizarse en la compilación de las cuentas nacionales correspondientes. Es de prever que toda modificación pertinente debida a la actual revisión del SCN se incorpore en ediciones futuras del Manual.

    5. El sistema de datos de este Manual está basado en tres principios. Primero, el reconocimiento de que el gobierno desempeña una función diferente de las de otros sectores de la economía. El Manual define la cobertura institucional del sector gobierno de modo que incluya las unidades que cumplen tal función, esto es, la ejecución de la política mediante la prestación de servicios fundamentalmente fuera del mercado y la transferencia de ingreso, financiados principalmente con gravámenes obligatorios aplicados a otros sectores. En este caso, el Manual sigue en general los lineamientos de la sectorización institucional que establece el SCN, clasificando las instituciones según sus funciones principales. Lo mismo que el SCN, el Manual excluye del gobierno aquellas unidades que venden bienes y servicios industriales o comerciales al público en gran escala o que están constituidas en sociedades de capital. No obstante, el Manual va más allá que el SCN al distinguir las funciones de gobierno y de instituciones financieras en la economía. A diferencia del SCN, el Manual separa del gobierno todas las funciones de autoridades monetarias, como la gestión de las operaciones cambiarias y monetarias, y todas las funciones bancarias, que suponen la aceptación de depósitos a la vista, a plazo o de ahorro del público, incluso si las realizan unidades no autorizadas para generar pasivos y adquirir activos financieros en los mercados de capital. El análisis económico y la comparación entre países se facilitan agrupando estas actividades con las de otras instituciones financieras en un sector separado. La separación total del gobierno del sector de las instituciones financieras se considera como un requisito previo para analizar las importantes transacciones del gobierno con este sector.

    6. El segundo principio da preferencia a medir, en vez de estimar o imputar, las corrientes brutas de pagos al gobierno o del gobierno durante un período determinado. Se prefiere medir las corrientes brutas correspondientes a todas las actividades de las empresas que operan en pequeña escala las cuales siguen formando parte del sector gobierno, a fin de obtener toda la información posible acerca del gobierno. El hecho de calcular cifras netas o de deducir algunas transacciones de otras puede ocultar a veces variaciones importantes de uno de los componentes. Sólo se presentan los flujos externos —con el resto de la economía—en lugar de los flujos internos entre dos partes del gobierno. A diferencia de las empresas que llevan cuentas sobre sus pasivos devengados frente a otros (cuentas por pagar) y de los pasivos devengados de otros frente a aquéllas (cuentas por cobrar), con el objeto de calcular su patrimonio neto, costos e ingresos, los gobiernos no pueden llevar cuentas completas devengadas. Esto se debe a que la mayoría de los pasivos devengados al gobierno o devengados por el gobierno a otros no se deben a aprovisionamientos, sino a hechos en que el gobierno no participa directamente y de los que puede no tener un conocimiento inmediato. Así pues, aunque una obligación tributaria frente al gobierno se devenga conforme a la ley cuando se realizan las ventas o se obtiene el ingreso, el gobierno sólo tiene conocimiento de estas obligaciones cuando se declaran posteriormente. Del mismo modo, si bien un pasivo del gobierno por compensación de desempleo puede devengarse en el momento en que se produce el desempleo, el gobierno no entra en conocimiento del caso hasta que se presenta la reclamación. Por consiguiente, los gobiernos suelen llevar las cuentas sobre la base de pagos efectivos y no de valores devengados. En el Manual se opta por los datos sobre los flujos de pagos, especialmente cuando se trata de los ingresos y de los gastos agregados, ya que constituyen la representación directa más adecuada de las corrientes de fondos y recursos; con el empleo de estos datos se evita el problema de tener que valorar las corrientes de recursos, se ajustan mejor a otras estadísticas financieras y constituyen la base de las cuentas que llevan casi todos los gobiernos. En el caso de no disponer de datos de pagos detallados sobre las operaciones del gobierno, se recomienda el uso de la información disponible más fiable entre las etapas del pago y del aprovisionamiento, identificándose toda diferencia a partir de los totales basados en los pagos.

    7. Si bien el Manual trata primordialmente de la obtención de datos sobre las transacciones financieras, otros aspectos de las operaciones del gobierno deben tenerse en cuenta a fin de analizar sus efectos económicos. De este modo, las compras del gobierno que no han sido aún pagadas pueden dar lugar a que los proveedores traten de obtener créditos bancarios similares en muchos aspectos a los créditos bancarios directos otorgados al gobierno. Las variaciones en la colocación de pedidos del gobierno a los proveedores pueden producir efectos importantes en el empleo y en la actividad económica mucho antes del aprovisionamiento efectivo o del pago de la mercancía. Igualmente, en lo que respecta al ingreso del gobierno, podría facilitarse el análisis de los efectos de las variaciones del ingreso en el impuesto sobre la renta si, por ejemplo, se indica también el año en que se percibe el ingreso a que corresponden los impuestos recaudados. Al mismo tiempo, las transacciones en especie pueden complementar en forma considerable los flujos de pagos a gobiernos y de gobiernos. Estos datos se presentan en los cuadros suplementarios de la sección II.B del Manual.

    8. Si bien en estos cuadros figuran los datos estructurados de modo que reflejan determinados aspectos de las operaciones del gobierno, existen otros aspectos importantes que resulta difícil o imposible explicar con cifras. Así, las estadísticas sobre deducciones o exenciones tributarias que el gobierno puede emplear para beneficiar a ciertos grupos o actividades de la misma forma en que lo hace con gastos directos pueden compilarse solamente como desviaciones de algún supuesto trato tributario estándar o normal, de modo que su medición en forma coherente puede ser difícil de realizar. Otros aspectos de las operaciones del gobierno pueden tener efectos importantes en la economía, aunque no impliquen transacciones del gobierno y, por tanto, no se incluyan en las estadísticas de las finanzas públicas; tal es el caso de la reglamentación y el control del gobierno. Sin embargo, estas cuestiones corresponden a otros tipos de análisis y no se estudian en el Manual.

    9. Si bien el segundo principio del Manual consiste en medir las corrientes de pagos al gobierno y del gobierno, el tercer principio se basa en la clasificación de estas corrientes de pagos según los flujos correspondientes en sentido contrario, como por ejemplo, bienes y servicios, “nada”, los pasivos de otros frente al gobierno, o los pasivos del gobierno frente a otros. En el análisis de las transacciones se aplican diversos criterios según sean pagos al gobierno o del gobierno, y si constituyen un crédito recuperable o no. De no ser así, hay que tener en cuenta si existe una contraprestación por el pago, esto es, algo a cambio, y si el pago tiene fines corrientes o de capital, o sea, si representa activos de capital con un valor superior a cierto mínimo para fines productivos no militares durante más de un año. Si el pago implica un crédito recuperable hay que determinar si se trata de un activo o pasivo financiero del gobierno y si el activo financiero se adquiere con fines de política o para administrar la liquidez del gobierno. La clasificación de las transacciones según los criterios de este marco analítico da lugar a los principales componentes analíticos del Manual, esto es, ingreso, donaciones, gasto, concesión de préstamos menos recuperaciones, déficit/superávit y financiamiento. Cada uno de los principales componentes se subclasifica según otras características distintivas, como son, la base sobre la cual se aplica cada impuesto, la función o el propósito de un gasto, así como su naturaleza económica, y el tipo del instrumento de deuda y del tenedor de deuda del cual se obtiene el financiamiento. En cuanto a la organización de los principales componentes que tratan de la concesión de préstamos y la inversión del gobierno, el Manual difiere del SCN en un aspecto importante. Mientras que en el SCN las transacciones financieras del gobierno están organizadas del mismo modo que las de otros sectores, en este Manual se organizan de distinto modo, reconociendo las diferencias de motivación. De este modo, al determinar el déficit o el superávit, en el Manual se agrupan los préstamos concedidos por el gobierno y la adquisición de acciones y participaciones con otros pagos relativos a la adopción de medidas de política, o sea, con los gastos directos, en lugar de tratarlos en forma simétrica con la obtención de préstamos del gobierno como medio de financiamiento del gasto, como se recomienda en el SCN.

    10. La organización del Manual sigue una serie de etapas, de lo general a lo particular.

    I. El Manual presenta al principio un estudio de la cobertura del gobierno, es decir, la naturaleza de las actividades e instituciones que se encuentran dentro de los límites del sector gobierno en su conjunto y de sus subsectores, a saber, gobierno central, gobierno estatal, gobierno local y, en algunos países, las autoridades supranacionales. También se trata de la cobertura de las empresas públicas no financieras, es decir, aquellas que son propiedad del gobierno y/o que están controladas por éste y que no pertenecen al sector gobierno pero pueden agruparse con este sector formando de esa manera el sector público no financiero. Como es evidente, el punto de partida para trabajar en estadísticas de las finanzas públicas es determinar si las actividades en cuestión pertenecen al sector analizado y que no se hayan omitido otras partes del sector.

    II. Una vez resuelta la cuestión de las actividades e instituciones que deben incluirse, es oportuno tratar de la selección y preparación de datos que las describan. A continuación se proporcionan directrices para la selección, preparación y el ajuste de los datos, de manera que se puedan agregar las estadísticas sobre las transacciones del gobierno por orden cronológico, en forma coherente y consolidada; las cifras agregadas deben figurar sobre la base de los pagos efectuados, y los componentes sobre la base más fiable de que se disponga, lo más próximo posible a la etapa del pago.

    III. El Manual trata a continuación del marco analítico que ha de guiar la organización de los datos sobre las actividades del gobierno, para llegar a las metas analíticas financieras básicas adoptadas.

    IV. Sin embargo, los principales componentes de este marco analítico ingreso, donaciones, gasto, concesión de préstamos menos recuperaciones —déficit/superávit, financiamiento y deuda—no proporcionan por sí solos una visión completa de los efectos de las operaciones del gobierno en la economía. Por lo tanto, se exponen los principios para la organización homogénea de los elementos de estos componentes en el capítulo que trata de su clasificación, según sus características económicas, objetivos y efectos financieros.

    V. A continuación se exponen las relaciones entre las estadísticas de las finanzas públicas y otros sistemas de datos, fundamentalmente las estadísticas de moneda y banca, de balanza de pagos y de cuentas nacionales. A fin de facilitar el uso de las estadísticas de las finanzas públicas compiladas según este Manual con el fin de elaborar las cuentas nacionales se presenta, en este Manual y en el volumen que trata de las cuentas del sector público del Manual de contabilidad nacional de las Naciones Unidas, un cuadro puente entre los dos sistemas de datos. El cuadro indica las categorías específicas de las estadísticas de las finanzas públicas que han de utilizarse y las adiciones o ajustes que han de efectuarse al determinar cada uno de los encabezamientos de las cuentas nacionales para el sector gobierno. En el volumen antes mencionado del Manual de las Naciones Unidas se presenta una descripción y guía completas de las cuentas nacionales relativas al gobierno, a las empresas públicas no financieras y a las instituciones públicas financieras.

    VI. Como suplemento a los capítulos anteriores del Manual que tratan sobre el gobierno, se presenta en el último capítulo un grupo separado de cuadros a fin de organizar debidamente los datos en valores devengados para el análisis de las empresas públicas no financieras. Después se establece un marco para consolidar con el gobierno datos seleccionados de las empresas públicas no financieras, ajustados con objeto de lograr una aproximación a valores de caja que representen algunos aspectos del sector público no financiero.

    11. Los principales componentes del marco analítico del Manual se resumen en la sección III.K, y se presentan las clasificaciones normalizadas de estos componentes principales en los cuadros A a H del capítulo IV. Se puede obtener una referencia directa a estos últimos cuadros por medio de las marcas en negro que aparecen en el borde de los cuadros, emparejadas con las correspondientes marcas impresas en la cubierta posterior al lado de una lista de dichos cuadros. A menos que se indique lo contrario, los cuadros son aplicables a todos los niveles y partes del gobierno en estudio. Aunque el nivel de detalle de los cuadros es adecuado para la presentación de datos anuales, también se pueden presentar datos mensuales o trimestrales menos detallados.

    12. Por último, el Manual presenta un glosario de los distintos conceptos utilizados.

    13. Las referencias a las partidas de los cuadros estadísticos consisten en las letras de los cuadros y los números de las partidas, por ejemplo, A.2 representa la partida 2 del cuadro A. Sin embargo, en un mismo cuadro o en las descripciones de otras partidas de un mismo cuadro las referencias se hacen sólo por el número de la partida.

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