Guía sobre la transparencia del ingreso proveniente de los recursos naturales

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Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 2008
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    Referencias

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    Referencias en Internet

    Australia

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    Progress on International Standards for Reporting of Mineral Resources and Reserves: http://www.jorc.org/pdf/miskelly1.pdf

    Estados Unidos

    Consejo de Normas de Contabilidad: http://www.fasb.org

    Nota de orientación de la Comisión de Valores y Bolsa: http://www.sec.gov/divisions/corpfin/guidance/cfactfaq.htm

    Nigeria

    Gobierno de Nigeria: http://www.nigeria.gov.ng

    Informes mensuales sobre los ingresos del petróleo que perciben el gobierno federal y los estados: http://www.fmf.gov.ng/Presentaion%20on%20the%20appropriation%20bill.PDF

    Noruega

    Banco central: http://www.norges-bank.no/default____106.aspx

    Fondo de pensiones: http://www.regjeringen.no/en/ministries/fin/Selected-topics/The-Government-Pension-Fund.html?id=1441

    Ministerio de Energía y Petróleo: http://www.regjeringen.no/en/ministries/oed.html?id=750

    Ministerio de Hacienda (presupuesto): http://www.statsbudsjett.no

    Sector petrolero de Noruega: http://www.regjeringen.no/upload/kilde/oed/bro/2005/0004/ddd/pdfv/243848-miljo_05_engelsk.pdf

    Reino Unido

    Declaración de las cuentas financieras del gobierno: http://www.hm-treasury.gov.uk/media/70A0A/DebtManageRpt03to04.pdf#page=15

    Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID): http://www.dfid.gov.uk

    Oficina de Impuestos Internos: http://www.inlandrevenue.gov.uk/home.htm

    http://www.nao.org.uk/publications/nao_reports/00-01/00015.pdf

    Oficina Nacional de Auditoría: http://www.nao.org.uk/publications/nao_reports/00-01/00015.pdf

    Tesoro: http://www.hm-treasury.gov.uk

    República del Congo

    Gobierno: http://www.congo-site.comMinisterio de Hacienda: http://www.mefb-cg.org

    Otras entidades

    Banco Mundial:

    Consejo Internacional de Minería y Metales: http://www.icmm.com/library_pub_detail.php?rcd=191

    Declaración del G-8 de 2003 en Evian: Fighting Corruption and Improving Transparency: http://www.g8.fr/evian/english/navigation/2003_g8_summit/summit_documents/fighting_corruption_and_improving_transparency_-_a_g8_declaration.html

    Declaración del G-8 de 2006 en San Petersburgo: Fighting high level corruption: http://en.g8russia.ru/docs/14.html

    Fondo Monetario Internacional:

    Global Witness: http://www.globalwitness.org

    Índice de Percepción de la Corrupción 2006 de International Transparency: http://www.transparency.org/cpi

    Iniciativa conjunta de datos del petróleo (JODI): http://www.jodidata.org/filez/odtmain.htm

    Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI): http://www. eitransparency.org

    Naciones Unidas:

    Open Society Institute (OSI): http://www.soros.org

    OSI Revenue Watch Program: Follow the Money. A Guide to Monitoring Budgets and Oil and Gas Revenues: www.soros.org/initiatives/cep/articles_publications/publications/money_20041117/follow_money.pdf

    Publish What You Pay: http://www.publishwhatyoupay.org

    La Guía fue publicada por primera vez en junio de 2005 y modificada en abril de 2007.

    En esta Guía la expresión “ingreso proveniente de los recursos naturales” denota el ingreso total que reporta la explotación de los recursos naturales. Aunque algunos de los principios tienen aplicación más amplia, la Guía se centra principalmente en los ingresos procedentes de los hidrocarburos (petróleo y gas) y de la minería.

    En marzo de 2007, y desde que inició su labor sobre normas y códigos a fines de los años noventa, el FMI había preparado IOCN fiscales para aproximadamente la mitad de los países miembros. La mayor parte de estos informes han sido publicados. Véase http://www.imf.org/external/np/fad/trans/index.htm.

    En Auty (1997), por ejemplo, se examina esa relación en un grupo de países, definidos en sentido amplio como ricos en recursos naturales, durante el período 1960–90. En Sachs y Warner (2000) se sostiene que existe una relación inversa robusta entre el crecimiento y la riqueza de recursos en una muestra de 97 países durante el período 1970–89. Esa hipótesis, sin embargo, ha tenido sus detractores. Si bien Hausmann y Rigobon (2003) respaldan la noción de que en general la relación es inversa, señalan que los países ricos en petróleo obtuvieron resultados económicos satisfactorios en los años ochenta, cuando la situación del sector petrolero era positiva, en contradicción con lo que se esperaría de la hipótesis del “mal holandés”. Lederman y Maloney (2003) pusieron en duda la solidez de la conclusión de Sachs y Warner, y en Lederman y Maloney (2007) sostienen, sobre la base de estudios de casos, que la riqueza de recursos conjugada con políticas e instituciones apropiadas puede contribuir significativamente al crecimiento a largo plazo.

    La importancia de las instituciones como variable explicativa se subraya en Sala-i-Martin y Subramanian (2003), quienes presentan información empírica para demostrar (mediante un estudio de corte transversal y un estudio sobre Nigeria) que el impacto de la riqueza de recursos está estrechamente vinculado a la forma en que compromete la calidad institucional, y que los efectos son escasamente atribuibles a la dotación de recursos naturales en sí.

    Véase Collier (1999) para un análisis de los costos de los conflictos civiles. En Collier y Hoeffler (2004) se examinan las ventajas sustanciales que puede reportar una mayor transparencia debido a su efecto sobre la prevención de conflictos.

    En McPherson y MacSearraigh (2007) se presenta un examen actualizado de los diversos aspectos de la “maldición de los recursos” y se hace hincapié en los grandes riesgos y posibles consecuencias para el sector petrolero.

    Se considera que un país es rico en hidrocarburos o recursos minerales si reúne una de las siguientes características: 1) la proporción de los ingresos fiscales totales atribuible a hidrocarburos o minerales en el período 2000–05 ascendió, en promedio, a un mínimo de 25%, o 2) la proporción de los ingresos totales por exportaciones atribuible a la exportación de hidrocarburos o minerales en el período 2000–05 ascendió, en promedio, a un mínimo de 25%.

    Véase en Katz et al. (2004) un análisis de los problemas clave y la aplicación general del Código de transparencia fiscal a los países de África subsahariana ricos en petróleo. Aunque Birdsall y Subramanian (2004) abogan por la directa distribución de una proporción de los ingresos del petróleo a la población en el caso de Iraq, también subrayan la necesidad de que la comunidad internacional adopte una política de gran alcance para establecer normas de transparencia y gestión de gobierno.

    Los estudios analíticos clave son Davis et al. (2003); y Banco Mundial, actas del taller Petroleum Revenue Management Workshop (2004). La labor operativa del FMI incluye asistencia técnica a favor de Timor-Leste, una conferencia sobre la política fiscal de países productores de petróleo celebrada en Washington en junio de 2002 y los seminarios sobre la política macroeconómica y la gestión de gobierno de países africanos exportadores de petróleo celebrados en Douala en abril de 2003 y en Libreville en enero de 2004.

    Una serie de países ricos en petróleo tiene calificaciones bastante bajas en el Índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional. Véanse los resultados de la encuesta de 2006 en http://www.transparency.org/cpi/.

    Véanse, por ejemplo, el IOCN Fiscal 2006 de Gabón y el IOCN Fiscal 2006 de Indonesia. En los cuadros 1 y 2 del apéndice I se destacan los países ricos en recursos para los cuales se publicaron los resultados del módulo fiscal del IOCN. Esos países comprenden tanto productores de petróleo (por ejemplo, Argelia, Azerbaiyán, Guinea Ecuatorial, México, Kazajstán, la República Islámica del Irán y Rusia) como productores de minerales (por ejemplo, Chile, Ghana, Mauritania, Mongolia, Papua Nueva Guinea, Perú, la República Kirguisa y Zambia) evaluados antes de que se compilara la presente guía.

    En su informe “Implementation of the Management Response to Extractive Industries Review”, de diciembre de 2006, el Grupo del Banco Mundial recalcó, entre otras cosas, su permanente y decidido apoyo a la EITI. Véase http://siteresources.worldbank.org/INTOGMC/Resources/implementationtomr2.pdf.

    Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) representadas en el Directorio son el grupo Global Witness, el Instituto para una Sociedad Abierta (Open Society Institute, OSI) y Transparency International UK. El lanzamiento de la EITI recibió el sólido respaldo de una coalición de aproximadamente 300 OSC, que en 2002 emprendieron una campaña titulada Publish What You Pay (“publiquen lo que pagan”, PWYP por sus siglas en inglés), con el objetivo de obligar a las empresas internacionales de gas y petróleo cuyas acciones se cotizan en los mercados bursátiles a publicar los pagos que efectúan a los gobiernos, desglosados por empresa. En la guía publicada por el programa Revenue Watch de OSI, Follow the Money. A Guide to Monitoring Budgets and Oil and Gas Revenues, http://www.soros.org/initiatives/cep/articles_publications/publications/money_20041117/follow_money.pdf, se presenta una reseña de la labor que cumple la sociedad civil en el seguimiento del uso presupuestario dado a los ingresos del petróleo.

    Otras organizaciones internacionales, entre ellas el Banco Africano de Desarrollo (BAfD), el Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento (BERF) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), también participan en las actividades del Directorio y respaldan el proceso de la EITI.

    En la Declaración de Evian de 2003 del G-8, Fighting Corruption and Improving Transparency, se recomienda la participación y la publicación del módulo del IOCN sobre transparencia fiscal como importante herramienta en tal sentido. Esa posición se reiteró nuevamente en posteriores reuniones cumbre del G-8, incluida la más reciente, celebrada en San Petersburgo (http://en.g8russia.ru/docs/14.html). En la reunión cumbre de Sea Island de 2004, cuatro países (Georgia, Nicaragua, Nigeria y Perú) propusieron pactos en que declaraban su intención de implementar objetivos de transparencia fiscal. En la Cumbre de Gleneagles (2005) se expresó el apoyo a la EITI.

    El Manual se basa, por ejemplo, en los Principios de la OCDE para el gobierno de las sociedades en lo que se refiere a la presentación de informes por parte de las empresas públicas, un tema que atañe especialmente al tratamiento de las empresas nacionales de recursos; en el Código Internacional de Conducta para los titulares de cargos públicos, de Naciones Unidas, y en los Principios fundamentales de las estadísticas oficiales, de Naciones Unidas.

    Las buenas prácticas descritas en la Guía son las que, según se desprende de la experiencia acumulada en los países, resultan elementos esenciales de la transparencia del ingreso proveniente de los recursos y que todos los países deben tener en cuenta al diseñar sistemas de gestión y declaración fiscales. En lugar de seguir rigurosamente el orden del Código, por razones de presentación, se exponen los elementos de las buenas prácticas a fin de destacar cuestiones de importancia clave para el sector de los recursos naturales.

    Es más común que fracase un proyecto minero en las fases de desarrollo y producción (algo sumamente inusual en el caso del petróleo); la razón entre los gastos de exploración y los de desarrollo tiende a ser más baja en la minería.

    En Yemen, los contratos de repartición de la producción (CRP) se convierten en ley por decreto presidencial.

    Sin embargo, en la minería, los derechos suelen otorgarse según el orden en que se solicitan, lo cual casi nunca sucede con respecto a las licencias del sector petrolero.

    En una oferta basada en una propuesta de programa de trabajo, las empresas interesadas en un bloque particular presentan habitualmente una propuesta en que se especifican el número de pozos que serán perforados y/o la cantidad de datos sísmicos que será recopilada. Asimismo, se incluye información sobre la profundidad de los pozos y las características de los datos sísmicos que serán obtenidos, procesados e interpretados. Puede justificarse asignar las áreas en función de ofertas de gasto mínimo, sobre todo en la minería, ya que en el caso de los depósitos minerales las características del programa de trabajo pueden ser más inciertas.

    En McPherson y MacSearraigh (2007) se resumen las recientes mejoras de los procesos de licitación registradas en Timor-Leste así como en Angola y Nigeria.

    Los datos obtenidos por un operador en virtud de una licencia se divulgan al vencer el contrato de exploración, desarrollo o producción, o después de un cierto número de años (8 años en Australia, 35 años en las operaciones de Estados Unidos en el Golfo de México). Normalmente, los datos de clientes múltiples (que una empresa de servicios obtiene, sujeta a riesgo, para ayudar a las autoridades a promover sus prospecciones) son comercializados por la empresa de servicios durante 8–10 años y posteriormente se divulgan al público.

    De una producción total de unos 81 millones de barriles diarios en 2005, los países de Oriente Medio pertenecientes a la OPEP (incluidos Arabia Saudita, la República Islámica del Irán y Kuwait) produjeron, bajo regímenes de control estatal parcial o total, unos 25 millones de barriles. Véanse BP (2006) y Daniel (2002a).

    Los recursos del subsuelo suelen ser propiedad estatal, salvo en unos pocos países (por ejemplo, Estados Unidos) donde la ley dispone la propiedad privada de los minerales del subsuelo. Generalmente, el concesionario o el contratista adquieren la propiedad del petróleo en el “punto de entrega”; en virtud de una licencia que se rige por el sistema de impuestos o regalías, el concesionario adquiere la propiedad de todo el petróleo en ese punto, mientras que en un CRP el contratista adquiere la propiedad en la proporción que le corresponde.

    El uso de CRP no es común en la explotación minera de roca dura; véase Kumar (1995, pág. 12).

    Véase en Johnston (2004) y Sunley, Baunsgaard y Simard (2003) información más detallada sobre los instrumentos que se emplean en cada tipo de régimen. Según estos últimos autores, las dos terceras partes de los 40 países en desarrollo y mercados emergentes objeto de la encuesta recurrieron a CRP generalmente con algún tipo de regalía o impuestos sobre la renta.

    Véase una síntesis de los regímenes impositivos del sector petrolero en Daniel (2002b).

    Al respecto, Noruega constituye un buen ejemplo de un país que ha adoptado una práctica óptima. El Ministerio del Petróleo difunde publicaciones regulares en Internet con material informativo actualizado sobre el sector petrolero de ese país, que abarca el marco reglamentario y fiscal (véase http://www.regjeringen.no/en/ministries/oed.html?id=750). El régimen de impuestos/regalías se sustenta en la tasa impositiva que normalmente pagan las empresas (28% en 2003), si bien incluye un impuesto especial del 50%. La política con respecto a la depreciación y las deducciones permitidas en el cálculo de los impuestos ordinario y especial se especifican claramente. Además, las empresas pagan regalías basadas en la producción (aunque se van a eliminar), cargos por el uso de la tierra y un impuesto sobre el carbón. Por último, el gobierno percibe dividendos por sus participaciones de capital (que incluyen la mayoría de los yacimientos petrolíferos y sistemas de transporte de la plataforma continental).

    Véase el análisis general de los gastos tributarios en el Manual. Definir la referencia impositiva de los ingresos provenientes de los recursos es especialmente difícil debido al uso de instrumentos tributarios especiales (impuesto suplementario sobre las utilidades, regalías). Por lo tanto, puede ser conveniente considerar el sector en forma independiente con una tributación de referencia única. De este modo, la posibilidad de deducir de los impuestos los gastos sociales y de protección del medioambiente de carácter obligatorio probablemente constituya el principal elemento del respaldo estatal a través del sistema tributario.

    Indonesia fue el primer país en utilizar los CRP en el sector petrolero, basándose en un contrato modelo y estableciendo que ciertos parámetros económicos serían objeto de licitación y otros serían negociados. Aunque los CRP de Indonesia no han cambiado significativamente en cada caso particular, como resultado de revisiones periódicas del régimen fiscal, han ido apareciendo distintas “generaciones” de contratos modelo. Véase un análisis de este tema en el IOCN Fiscal de Indonesia, 2006, párrafo 11.

    Sunley, Baunsgaard y Simard (2003), entre otros, describen los problemas especiales que enfrentan los países de la Comunidad de Estados Independientes, que aplicaban un IVA basado en el lugar de origen para el comercio de petróleo y gas dentro de la comunidad, pero un IVA basado en el lugar de destino para otros sectores. No obstante, se están considerando modificaciones de estas prácticas.

    Estas prácticas recomendadas se ajustan a los requisitos enunciados en el Manual de estadísticas de las finanzas públicas 2001 (FMI, 2001a).

    Daniel (1995) señala que, bajo ciertos supuestos, las participaciones asumidas son fiscalmente equivalentes a un impuesto sobre la renta de los recursos, y describe la equivalencia fiscal de diversas modalidades de participación estatal en el capital y de mecanismos de repartición de la producción.

    En algunos países, la participación de explotación del “gobierno” está en realidad en manos de particulares (generalmente funcionarios públicos). A primera vista, tal delegación parecería ser inherentemente transparente, y los fundamentos en que se basan esas prácticas deben divulgarse completamente.

    McPherson (2003), por ejemplo, señala que las CNP controlan el 90% de las reservas mundiales de petróleo y representan un 73% de la producción.

    A efectos de la transparencia, la práctica óptima consistiría en eliminar las actividades cuasifiscales y prever las subvenciones directamente en el presupuesto. Las buenas prácticas de transparencia fiscal exigen que al menos se describan claramente estas actividades y se explique la función que ejercen en la política fiscal global. Si bien el modelo de Noruega que se presenta a continuación ofrece un ejemplo de claridad, no se pretende sugerir que este sea el único mecanismo transparente posible. En la siguiente sección se analizan ejemplos específicos de actividades cuasifiscales que realizan las ENRN.

    Véase en el Manual el análisis de los Principios de la OCDE para el gobierno de las sociedades.

    La formulación de políticas y el otorgamiento de licencias, así como la tributación del sector petrolero y cuestiones fiscales conexas, son atribuciones del gobierno (es decir, de los ministerios del Petróleo o de Hacienda). La Dirección del Petróleo brinda asesoramiento sobre aspectos técnicos al Ministerio del Petróleo (del que además depende), administra los datos técnicos y vigila el cumplimiento de la reglamentación técnica. La CNP (Statoil) está centrando sus actividades en operaciones comerciales, papel que se ha visto reforzado recientemente gracias a la privatización parcial. Véase McPherson (2003, pág. 200).

    Una definición amplia abarcaría todas las operaciones que, en principio, podrían duplicarse con medidas presupuestarias específicas a través de una subvención explícita o un gasto directo. Entre las actividades cuasifiscales de importancia macroeconómica crucial figuran los regímenes de tipo de cambio múltiple, el otorgamiento de garantías cambiarias, las barreras comerciales no arancelarias, el racionamiento del crédito y el crédito dirigido a tasas de interés inferiores a las de mercado, así como la provisión, por parte de empresas estatales, de bienes y servicios a precios inferiores a los de mercado o de recuperación de los costos.

    La declaración de las actividades cuasifiscales es esencial para la transparencia fiscal. En ella se debe indicar, como mínimo, el propósito de cada actividad, su duración y los beneficiarios a los que está dirigida. Asimismo, debe haber al menos alguna evaluación, y de ser posible una cuantificación, de su significación fiscal. Véase una descripción más detallada en los capítulos I y III del Manual.

    Desde el punto de vista analítico, cabe trazar una importante distinción entre los costos marginales a corto plazo y los que son a largo plazo (es decir, que incluyen la inversión). Lo ideal es que los aranceles se determinen sobre la base de estos últimos costos.

    Esta práctica era una característica común en una serie de países ricos en recursos energéticos que anteriormente formaban parte de la Unión Soviética. Véase, por ejemplo en Petri et al. (2003), un análisis detallado de las actividades cuasifiscales que se realizan en el sector de la energía debido a las subvenciones implícitas de los productos petroleros y de otros productos energéticos.

    Esta fue, por ejemplo, una de las razones por las que Sonagol, durante la prolongada guerra civil que sufrió Angola, asumió diversas responsabilidades económicas, sociales y financieras que antes tenía a su cargo el gobierno central de ese país.

    Técnicamente, solo existe actividad cuasifiscal si la empresa actúa de conformidad con instrucciones del gobierno. En algunos casos, las empresas de recursos naturales pueden optar por prestar un servicio o un bien de características no comerciales sencillamente para obtener el respaldo de la comunidad local. Aun cuando sea así, el monto gastado en tales actividades debe identificarse en los informes financieros de la empresa y también en el presupuesto para reflejar el gasto total que representa el bien o servicio público en cuestión.

    Al respecto, cabe distinguir entre dos tipos de relaciones: 1) puede acordarse que el acceso a, por ejemplo, escuelas y servicios de atención de salud para los empleados de la empresa que viven en zonas alejadas es un costo de explotación necesario que debe deducirse de los impuestos, o 2) el gobierno y las empresas pueden establecer como política que estas últimas brinden ciertos servicios sociales normalmente considerados responsabilidad del gobierno, en cuyo caso los costos se deducen de los impuestos o se otorga un crédito fiscal (como en el caso de Papua Nueva Guinea que se presenta a continuación). Ambos tipos de mecanismos deben declararse como parte de la actividad fiscal global. En el segundo caso, deben estimarse los ingresos sacrificados por el gobierno y estos deben figurar en los documentos presupuestarios como un gasto tributario.

    Conforme a las prácticas óptimas de transparencia, en el presupuesto se debería incluir una subvención otorgada a la empresa para cubrir el costo íntegro del gasto que está obligada a realizar. Sin embargo, si el gasto está total o parcialmente compensado por una reducción de la obligación impositiva, sería importante que en el presupuesto se describiera completamente la naturaleza del mecanismo, incluido el costo íntegro de la actividad cuasifiscal, y el monto de ingresos públicos que se pierden como consecuencia de la deducción impositiva o de algún otro tipo de exención (es decir, el correspondiente elemento de gasto tributario).

    Como parte del desarrollo del sector petrolero de Indonesia, por ejemplo, se creó el Fondo para la Utilización y el Desarrollo de Conocimientos Especializados con el objetivo de fomentar la contratación de recursos humanos locales. El fondo se financia con el pago obligatorio de US$100 por mes por cada empleado expatriado.

    McPherson (2003) señala como ejemplo Sonangol en Angola. En el informe de Global Witness “Time for Transparency” también se ofrecen ejemplos de otros países (Global Witness, 2004).

    Una vez más, Noruega es un buen ejemplo de un país que ha adoptado un enfoque integral. El gobierno noruego colabora estrechamente con la industria para garantizar que el desarrollo se conjugue con medidas para proteger el medioambiente en todas las fases de desarrollo. Noruega ha aceptado sus obligaciones en el marco del Protocolo de Kyoto y, por consiguiente, aplica diversos instrumentos. Véase http://www.regjeringen.no/upload/kilde/oed/bro/2005/0004/ddd/pdfv/243848-miljo_05_engelsk.pdf.

    Con frecuencia las disposiciones contractuales prevén, durante la vida del proyecto, la acumulación de un fondo de abandono. La obligación de restaurar el sitio de explotación debe enunciarse claramente y, por razones de transparencia, en los contratos deben especificarse la fecha de inicio (por ejemplo, después de alcanzado un 30% de agotamiento), el calendario de pagos y el mecanismo de acumulación (por ejemplo, mediante una cuenta de depósito en garantía), y preverse una instancia de revisión de la obligación con respecto a la restauración. Estas prácticas se reconocen cada vez más como parte necesaria de los costos extractivos de la compañía.

    En Nigeria, por ejemplo, no se exige que los estados y los gobiernos locales declaren sus presupuestos o su ejecución al gobierno federal. Solo pueden obtenerse datos sobre las actividades de los gobiernos subnacionales de una encuesta anual que realiza el Banco Central de Nigeria, y la calidad de esa información es limitada.

    Por otra parte, a un gobierno débil se le hará más difícil desarrollar una política macroeconó-mica coordinada de estabilización y ahorro.

    Tal es el caso de Australia, Canadá y Estados Unidos, donde las provincias o los estados y (en algunos casos) los terratenientes privados pueden ser los propietarios de recursos naturales. En estos países las fuertes medidas de control y la adopción de prácticas transparentes a nivel subnacional han contribuido a la exitosa gestión del ingreso proveniente de los recursos naturales.

    En una serie de países, las regiones petroleras han reclamado la independencia debido a esta cuestión, lo cual ha dado lugar a situaciones de malestar social, guerras y secesiones (por ejemplo, las guerras de Biafra en Nigeria y de la provincia de Aceh en Indonesia). Tras estos conflictos y las continuas tensiones, tanto el gobierno central de Nigeria como el de Indonesia acordaron establecer mecanismos de repartición del ingreso proveniente de los recursos naturales. Actualmente, Nigeria reparte un 13% de los ingresos petroleros entre los estados productores de petróleo. Indonesia asigna un 55% de sus ingresos petroleros y un 40% de los ingresos del gas a la provincia de Aceh. En Chad, un 5% del ingreso petrolero se asigna a las regiones productoras de crudo.

    En la práctica, en Indonesia se toma en cuenta una diversidad de factores dentro de un amplio sistema de transferencias intergubernamentales. El ingreso recaudado por el gobierno central por concepto de impuesto sobre las propiedades, el impuesto sobre la renta personal y el proveniente de los recursos naturales (por ejemplo, petróleo, gas, silvicultura y minería) se comparten con los gobiernos subnacionales en proporciones determinadas. En el IOCN Fiscal de Indonesia, 2006, párrafos 11 y 12, se presenta información más detallada y un análisis de las cuestiones vinculadas con la repartición del ingreso proveniente de los recursos naturales.

    En Ahmad y Mansoor (2002) se describe un mecanismo de equiparación horizontal de este tipo aplicado en Indonesia.

    En el caso de los países productores de petróleo, estos sistemas se analizan en detalle en Ahmad y Mottu (2003).

    También existe el caso del “modelo de plena descentralización” de los Emiratos Árabes Unidos. Cada emirato percibe ingresos del petróleo que comparten con el Gobierno de los Emiratos Árabes Unidos sobre la base de una fórmula negociada. Las provincias y los estados de Canadá y Estados Unidos comparten bases de ingresos con sus gobiernos federales.

    Colombia ha implementado un marco fiscal a mediano plazo que sirve de base para el proceso presupuestario anual.

    Algunos países, como Botswana, Indonesia y Malasia, han utilizado procesos de planificación del desarrollo nacional con relativa eficacia para fijar prioridades a mediano y a largo plazo.

    Véase FMI (2007b), en el que se describen los elementos de los marcos a mediano plazo. No obstante, allí se señala que, si bien tales marcos son la norma en los países de la OCDE, los resultados logrados hasta hoy en los países de bajo ingreso han sido dispares.

    Véase el Manual, capítulo III, práctica 3.1.7.

    Según se señala en FMI (2007b), del análisis cuantitativo no surge evidencia alguna de que la creación de fondos del petróleo o la adopción de normas fiscales tenga efectos en los resultados fiscales, incluida la contención del gasto, habiéndose controlado la incidencia de los factores pertinentes.

    Hannesson (2001) también analiza los fondos subnacionales, como los de Alaska en Estados Unidos y de Alberta en Canadá.

    La necesidad de crear un sector empresarial viable no petrolero y evitar el “mal holandés” también se consideró como especialmente importante en estas economías en transición.

    Como se señala en el documento del FMI The Role of Fiscal Institutions in Managing the Oil Revenue Boom (2007b), en la última década han proliferado los fondos vinculados al petróleo. De 31 países productores de petróleo encuestados, 21 han establecido fondos de ese tipo, 16 de los cuales fueron creados después de 1995.

    En algunos países se han creado fondos que poseen atribuciones legales para realizar gastos propios, en lugar de hacerlo a través de los procesos presupuestarios normales. El Fondo de Desarrollo Mineral de Ghana, por ejemplo, se financia con la afectación de ingresos por regalías y se prevé su utilización para sufragar la rehabilitación ecológica y los proyectos de desarrollo de las comunidades mineras. Sus mecanismos de asignación y desembolso son complejos y carecen de transparencia. Véase el IOCN Fiscal de Ghana, párrafo 76.

    El gobierno de Libia ha manifestado su intención de eliminar la práctica de utilizar el fondo petrolero para efectuar gastos extra-presupuestarios. El reglamento del fondo petrolero de Kazajstán se ha modificado recientemente para permitir una mejor integración con el presupuesto.

    Los problemas relacionados con el gasto de los fondos petroleros de Nigeria y Venezuela se describen en Davis et al. (2003, recuadro 11.1, pág. 293). También se requiere establecer disposiciones claras que permitan un gasto suplementario cuando el precio del petróleo supere un determinado nivel. Al margen de que esas prácticas deben evitarse por razones de política económica, debido a su carácter procíclico, son difíciles de implementar en forma transparente.

    Desde 2005, las operaciones del fondo petrolero de Azerbaiyán se declaran en la presentación del presupuesto anual al Parlamento (aunque el presupuesto de ese fondo no está sujeto a aprobación parlamentaria).

    En Wakeman-Linn, Mathieu y van Selm (2003, recuadro 13.1, págs. 354–55) se señala que tanto en Azerbaiyán como en Kazajstán estos fondos son objeto de auditorías independientes por una empresa contable internacional y que, en principio, los informes de auditoría se publican. En Azerbaiyán, la presidencia de la junta de supervisión es de carácter rotativo y su titular se designa por un período de seis meses; en el caso de Kazajstán, el presidente del país también preside la junta.

    En FMI (2007b) se señala que los fondos petroleros pueden ser un mecanismo útil para la gestión de activos.

    Por ejemplo, en Davis et al. (2003, pág. 308) se cita el caso de Kuwait, donde se prohíbe suministrar información al público sobre los activos del Fondo de Reserva para las Futuras Generaciones, que opera conforme a criterios sólidamente establecidos y es supervisado por un directorio y el Parlamento, en parte para evitar que el fondo sea objeto de presiones de gasto.

    Asimismo, las cuentas deben prepararse en valores brutos. En el Manual se describen las buenas prácticas contables con mayor detalle.

    Las consideraciones generales establecidas en el Código y el Manual también se aplicarían al gasto tributario que beneficia al sector de los recursos naturales, pero como se explica en el capítulo I, ese gasto debe estimarse utilizando como referencia el régimen fiscal que se aplica al sector de los recursos naturales, y la definición de ese régimen es, a todas luces, la tarea prioritaria para mejorar la transparencia en muchos países.

    Nigeria incluye una cantidad considerable de datos sobre los flujos de ingreso del petróleo y del gas en la presentación del presupuesto. Actualmente las autoridades también publican informes mensuales sobre los ingresos del petróleo que perciben el gobierno federal y los estados (véase http://www.fmf.gov.ng/Presentaion%20on%20the%20 appropriation%20bill.PDF).

    En el informe del Grupo Asesor Internacional a la EITI (EITI, 2006) se establecen los principios que han de seguirse para determinar los procedimientos de declaración de datos correspondientes al petróleo, el gas y la minería, y los correspondientes procesos de validación para cumplir con los dispuestos en la EITI, que fueron posteriormente adoptados en la Conferencia de la EITI celebrada en Oslo en octubre de 2006 (véase http://www.eitransparency.org/). Para ello, se tomó como base la Exposición de los resultados de la Conferencia de la EITI celebrada en Londres el 15 de marzo de 2005, en la que figura una lista de seis criterios básicos necesarios para poder implementar la EITI.

    La EITI no es la única forma de proporcionar garantías acerca de la transparencia con que se administran los ingresos de los recursos. En el caso de la industria minera de Chile, la legislación dispone que los datos económicos, financieros, tributarios, sociales y del medio ambiente de las empresas públicas deben divulgarse en su totalidad en los informes anuales y trimestrales de finanzas públicas. Las empresas privadas, tanto nacionales como de propiedad extranjera, representan alrededor del 67% de la producción minera de ese país. Las principales empresas, por estar asociadas al Consejo Minero de Chile, publican sus estados financieros voluntaria e independientemente. Aunque la información tributaria sobre cada empresa se considera confidencial, pueden obtenerse datos agregados sobre los ingresos tributarios que reporta la minería consultando las cuentas públicas.

    Véase una descripción detallada en http://www.eitransparency.org/about.htm.

    Véanse, por ejemplo, el IOCN Fiscal de Ghana, 2004, y el IOCN Fiscal de Gabón, 2006.

    En el recuadro 6 se analizan las enormes dificultades que plantea la estimación de la riqueza de recursos naturales, dada la incertidumbre existente en la mayoría de los mercados de las industrias extractivas.

    Véanse, por ejemplo, los análisis realizados en documentos recientes del personal técnico del FMI con respecto a Gabón (IMF Country Reports Nos. 06/232 y 06/238), Guinea Ecuatorial (IMF Country Reports Nos. 06/233 y 06/237) y Nigeria (IMF Country Report No. 07/20).

    Véase un análisis más detallado en Katz et al. (2004).

    A fin de evitar interpretaciones erróneas como resultado del efecto de las variaciones de los precios del petróleo y del tipo de cambio sobre el PIB global, conviene considerar los saldos fiscales no petroleros en relación con el PIB excluido el petróleo. Asimismo, los ingresos por concepto de intereses y las ganancias de capital de los activos que se originan en el ingreso proveniente de los recursos naturales deben excluirse del cálculo de los saldos fiscales que excluyen ese sector. Sin embargo, para poder cuantificar el efecto macroeconómico de las políticas fiscales también es importante considerar otros factores, como el saldo presupuestario global del gobierno o, en algunos casos, el saldo del sector público. Cabe señalar que también puede haber circunstancias en que el saldo que excluye los recursos naturales no refleje adecuadamente el efecto sobre la demanda de las medidas de política fiscal. Por ejemplo, un aumento de los impuestos sobre los recursos naturales y sus ahorros completos tiene un efecto contractivo, pero el impacto sobre el saldo que excluye los recursos naturales será escaso. Análogamente, el gasto del ingreso procedente de los recursos naturales que eliminaría los cuellos de botella en la infraestructura o daría lugar al descubrimiento de nuevos recursos naturales provocaría un deterioro del saldo que excluye los recursos naturales y exageraría su efecto de estimulación.

    La declaración de datos sobre la deuda y los activos (incluidas las contingencias) es un elemento central del Código y del Manual que se aplica a todos los sectores. El Manual de estadísticas de las finanzas públicas 2001 (FMI, 2001a) ofrece un marco que promueve la declaración integrada de transacciones, otros flujos económicos, y activos y pasivos.

    En países que adoptan una contabilidad en valores devengados, como el Reino Unido, estos activos se declaran en las cuentas financieras del gobierno (http://www.hmtreasury.gov.uk/media/70A0A/DebtManageRpt03to04.pdf#page=15). Declarar datos sobre los activos financieros, incluso en valores de caja, es una práctica que se recomienda en el Código de transparencia fiscal y en las normas internacionales de contabilidad del sector público en base de caja que la Federación Internacional de Contadores (IFAC) emitió en enero de 2003.

    Son pocos los países industriales que preparan estimaciones de su riqueza en activos naturales. El Gobierno de Estados Unidos incluye algunos estados sobre el valor de los derechos minerales en sus documentos presupuestarios (Analytical Perspectives). Aunque los activos en custodia se incluyen en Financial Report of the United States Government, los derechos minerales aún no se reconocen como activos, en parte debido a problemas relacionados con los parámetros empleados para reconocer esos activos en los estados contables. Como se explica a continuación, estas diferencias en su tratamiento se deben en parte a que el enfoque de la política presupuestaria difiere del enfoque de la política contable.

    En general los informes estadísticos aceptan los criterios contables sobre el reconocimiento de los activos (FMI, 2001a).

    Véase también la versión 2003 del volumen estadístico de Integrated Environmental and Economic Accounting en http://unstats.un.org/unsd/envAccounting/seea.htm.

    En Chile, por ejemplo, el supuesto relativo a los precios del cobre se determina promediando las estimaciones formuladas por los miembros de un panel de expertos.

    Los posibles costos de rehabilitación deben ser cubiertos por las empresas, quizás mediante una provisión en su balance, o en una cuenta separada de depósito en garantía, y estar garantizados aun cuando se venda la concesión. Los gobiernos deben suministrar todos los detalles de los acuerdos contractuales pertinentes y la posible exposición a un riesgo fiscal ante los costos de rehabilitación en el supuesto de que ocurran hechos inesperados o incumplimientos. Puede encontrarse un análisis de los costos potenciales y otras cuestiones vinculadas con las operaciones de rehabilitación ambiental en el sitio de Internet del Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM, por sus siglas en inglés), http://www.icmm.com/library_pub_detail.php?rcd=191.

    La República Islámica del Irán incluyó una cláusula de contingencia de este tipo en su presupuesto para el ejercicio 2000/01 en virtud de la cual el gasto podía ser mayor que el monto presupuestado originalmente si el precio medio del crudo llegaba a superar el nivel supuesto para el precio medio por barril.

    México se cita como ejemplo de un país que logró protegerse de las variaciones del precio del crudo durante la guerra del Golfo en 1990 y 1991 para reducir el riesgo de una caída del precio del petróleo en su presupuesto de 1991.

    Los gobiernos (o las ENRN) pueden realizar operaciones de cobertura del riesgo en mercados establecidos (por ejemplo, en la bolsa mercantil de Nueva York, NYME) o por medio de los acuerdos bilaterales específicamente diseñados con intermediarios financieros, comúnmente denominados “instrumentos del mercado extrabursátil”. El segmento más líquido del mercado a término es el corto plazo (hasta 18 meses), lo cual debería ser suficiente para controlar el riesgo de variaciones del precio del petróleo con un ejercicio presupuestario de anticipación. Sin embargo, parecería difícil realizar operaciones de cobertura del riesgo a gran escala para períodos futuros más largos. Véase el análisis detallado de Daniel (2003).

    Esto no sucedió, por ejemplo, en el sector petrolero de Venezuela a principios los años noventa, cuando el gobierno solo podía realizar operaciones de cobertura del riesgo con aprobación parlamentaria, en tanto que la empresa nacional de petróleo podía realizar operaciones de este tipo sin esa autorización (Claessens y Varangis, 1994).

    Los riesgos inherentes y la posibilidad de actos de corrupción en el sector petrolero se describen en McPherson y MacSearraigh (2007). Los riesgos inherentes son el volumen de transacciones, las rentas que surgen de su naturaleza de oligopolio, la concentración de los flujos de ingresos, la complejidad y la importancia estratégica del sector.

    Como parte de la auditoría financiera, en el informe de Nigeria se abordan cuestiones relativas al control y a los flujos de información en los sistemas financieros del gobierno (http://www.neiti.org/FARFinIssues%20in%20Govt. pdf). Se recomienda una amplia revisión de los sistemas de información y de gestión de las principales fuentes de ingresos (venta de crudo de concesión por parte del Departamento de Comercialización de Crudo, gestión de los recursos petroleros por el departamento responsable de esos recursos, y la gestión de los impuestos).

    Por ejemplo, muchas leyes tributarias basan los pagos provisionales de impuestos en la determinación del gravamen correspondiente al ejercicio anterior. No obstante, este mecanismo no es relevante en las fases iniciales de un proyecto minero o petrolero. El marco jurídico de la tributación debe incluir disposiciones que permitan a la administración tributaria determinar en qué casos debe utilizarse el cálculo del impuesto del ejercicio anterior y en qué casos es preferible una estimación futura del ingreso.

    Cuando ciertos elementos de la administración tributaria se reparten entre el ministerio de Hacienda y un ministerio de Recursos (para los CRP), resulta crucial el acceso a todos los flujos de ingresos mediante un sistema centralizado de información.

    Véase OCDE (2004, pág. 22). Véanse también las directrices de la OCDE sobre empresas multinacionales (OCDE, 2000).

    También cabe señalar que las NIIF no exigen que se declaren datos que atañen únicamente a los países. Las mejoras en este sentido serán un importante elemento de la implementación de la EITI. En los casos en que las ENRN realicen operaciones internacionales, cabría formular consideraciones similares.

    Los avances logrados hasta la fecha se analizan en http://www.oecd.org/dataoecd/19/39/36872226.pdf.

    La República del Congo es un buen ejemplo. En Azerbaiyán se exigirá que, a partir de 2008, SOCAR (la ENRN de ese país) prepare estados financieros anuales consolidados como parte de un plan de reestructuración financiera más amplio, de conformidad con las NIIF.

    Véase también Daniel (2002b), que subraya la importancia del análisis de flujo de fondos para verificar que el régimen fiscal “entrega lo que debe entregar”.

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