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Author(s):
Manuel Guitián
Published Date:
December 1996
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    Conclusion

    La thèse fondamentale défendue dans le présent ouvrage est que le FMI est avant tout une institution de surveillance. Ses autres fonctions et responsabilités tirent toute leur légitimité de la surveillance, qui fait du FMI un cas unique parmi les organisations internationales.

    L’unité essentielle des attributions de l’institution tient à la relation qui existe entre la surveillance et la conditionnalité. Leur efficacité et leur complémentarité sont indispensables pour que le FMI soit en mesure de remplir sa mission. Non seulement la conditionnalité présuppose l’efficacité de la surveillance, mais elle y contribue. Comme dans de nombreux autres domaines économiques, la relation qui existe entre la surveillance et la conditionnalité est ténue. Lorsqu’elle est judicieusement exercée à l’échelle du système et de chaque pays, la surveillance a tendance à prévenir l’apparition de besoins de financement de la balance des paiements; de ce fait, elle permet de limiter le nombre des cas où la conditionnalité doit jouer. Cependant, des besoins de financement de la balance des paiements se feront sentir même dans des circonstances idéales. Appliquée à bon escient, la conditionnalité empêchera les risques de problèmes de balance des paiements de se matérialiser ou les besoins de financement de devenir chroniques. Ainsi, l’exercice approprié de la surveillance crée les conditions propices à une application efficace de la conditionnalité et celle-ci renforce la surveillance en venant s’ajouter aux instruments disponibles pour faire respecter le code de conduite.

    Dans l’exercice de sa fonction principale, le FMI découvre souvent des liens entre des éléments à la fois interchangeables et complémentaires, par exemple entre l’ajustement et le financement ou entre la dette et la croissance. Les pays qui cherchent à mettre en place une économie de marché feront inévitablement face à des dilemmes. Dans toute réforme, les décisions visant à éliminer certaines activités économiques non viables font généralement partie intégrante du processus de création d’activités nouvelles et viables. Il est rare que ces décisions qui ont un pouvoir de «destruction créatrice» soient dépourvues d’ambiguïté, et elles sont particulièrement difficiles à mettre en œuvre.

    Fondamentalement, la plupart des activités du FMI exigent la recherche d’un équilibre entre des objectifs contradictoires. C’est là une tâche ardue parce que les avis des pays membres divergent sur ce qu’il faut entendre par équilibre. C’est dans ce contexte que, convenablement conjugués, les principes d’universalité, d’uniformité, de neutralité et d’adaptabilité peuvent jouer un rôle décisif. Pour que règne effectivement un ordre international, il faut absolument que le code de conduite commun soit observé principalement par les pays qui sont le moins assujettis à sa discipline, du fait de leur taille ou de considérations analogues. Aussi difficile à accepter que cela puisse être, c’est néanmoins un impératif pour qui veut infirmer le dicton selon lequel sans la force, la loi est impuissante. En pratique, on ne devrait pas se heurter à ce genre de difficultés, parce qu’un code de conduite tient généralement compte des préférences de ceux qui ont le moins de chances d’en être gênés. En bonne justice, il faudrait dès lors que les pays qui peuvent le plus facilement échapper au code de conduite soient ceux qui le respectent le plus ostensiblement. Le triomphe de la loi sur la force serait alors assuré.

    Une autre considération qui mérite d’être soulignée c’est qu’un code de conduite bien conçu tolère la négociation et les compromis, sans pouvoir lui-même en faire l’objet. Dans le même ordre d’idée, les règles de conduite doivent faire une place au pouvoir discrétionnaire, mais elles ne peuvent elles-mêmes donner lieu à des interprétations arbitraires. Le pouvoir discrétionnaire est un élément de l’application de la règle, et non une caractéristique de la règle elle-même. Le besoin d’équilibre entre règles et pouvoir discrétionnaire, comme entre principe et pratique ou entre l’important et l’urgent est un simple aspect de la réalité. Même s’il est essentiel, cet équilibre est généralement difficile à atteindre.

    Dans le domaine économique, ne serait-ce qu’en raison des éléments d’incertitude inhérents aux effets de la politique économique, directs et à retardement, l’équilibre est un objectif des plus inaccessibles. Tel est le cas même si le code de conduite ne donne lieu à aucune complication. La recherche d’un équilibre a parfois amené les responsables nationaux et internationaux à opérer un réglage «de précision» de leur politique économique, alors que l’incertitude de la situation ambiante ou de l’évolution à venir le leur déconseillait. On peut éviter de mettre ainsi la politique économique à trop rude épreuve en adoptant un code de conduite clair et bien défini qui rétablira l’équilibre, sur le plan national et international, dans un ordre davantage réglementé. Et si les préférences exprimées sont une bonne indication, cette conception est corroborée par la tendance des pays à privilégier la réglementation au niveau de la politique nationale65. En réalité, il est paradoxal que la période au cours de laquelle les nations ont renoncé au réglage de précision de la politique économique pour adopter des normes d’application durable soit aussi une époque où l’économie internationale reste avant tout tributaire du pouvoir discrétionnaire, de la négociation et des compromis qui en sortent.

    Le présent ouvrage contient quelques propositions qui visent à rapprocher la situation actuelle au plan national aussi bien que régional, où la réglementation prévaut, et l’application par le FMI d’un code de conduite international, qui reste fondé sur le pouvoir discrétionnaire. Dans le domaine primordial de la surveillance, il s’agirait d’étendre sur deux fronts la portée du code de conduite qui s’applique actuellement soit à un pays donné, soit au monde entier: premièrement, en y ajoutant une dimension régionale, qui est déjà importante dans le contexte européen, et deuxièmement, en y ajoutant des analyses comparatives axées sur les politiques ou sur les problèmes des différents pays.

    En ce qui concerne la conditionnalité, les propositions portent sur la gamme des mesures à prendre en considération, ainsi que sur les modalités de l’aide financière correspondante. Du côté de la politique économique, bien que l’objectif fondamental demeure la stabilité macroéconomique, il faudra accorder une attention de plus en plus grande aux aspects microéconomiques et structurels, mais aussi aux nouvelles mesures qui permettent de mettre en place un marché et des institutions orientées vers le marché. À l’évidence, il faudra pour cela coordonner étroitement les activités du FMI et celles des autres organisations internationales. Tout en empêchant les doubles emplois et les conflits, cette coordination ne devra toutefois pas faire obstacle à l’échange constructif d’idées, qui est un principe de collaboration efficace. S’agissant des modalités de l’assistance financière, il y a moyen d’étendre le champ couvert par la conditionnalité et en même temps de donner accès aux pays à des ressources concessionnelles provenant de créanciers officiels et d’organisations multilatérales de développement. Enfin, pour préserver sa spécificité, le FMI devra sans doute réaffirmer que la surveillance est sa responsabilité première. Il est fort probable (mais pas inéluctable) qu’il devra aussi retrouver sa vocation d’institution fondée sur la coopération au lieu de devenir un intermédiaire financier international parmi d’autres.

    À l’approche du vingt et unième siècle, l’économie internationale et les institutions qui, comme le FMI, sont chargées d’exercer une surveillance sur la politique économique internationale, ont de formidables tâches à accomplir. Actuellement, le principal souci des dirigeants est d’aider à la mise en place d’économies de marché en Europe centrale et orientale ainsi que dans les républiques de l’ex-Union soviétique et d’intégrer ces économies au système mondial. Il va sans dire que d’impérieux appels à l’action se font entendre dans d’autres domaines tels que l’union économique et monétaire (dans l’Europe unifiée de l’après Maastricht, par exemple), et les problèmes d’endettement international, de développement et de croissance (avec lesquels nombre de pays en développement se débattent encore).

    En particulier, il importe que le FMI s’attelle à une tâche importante qui est en rapport direct avec le code de conduite financier international. J’exposerai brièvement pour conclure en quoi consistera cette tâche en indiquant les domaines sur lesquels devront porter les activités du FMI pour lui permettre de suivre l’évolution de l’économie mondiale et pour assurer la conformité de ses statuts avec les impératifs de la logique économique.

    La mission essentielle confiée au FMI lors de sa création consistait à favoriser l’intégration dans un système économique international bien défini de pays dévastés par la guerre et souffrant de graves distorsions. Pour réaliser cet objectif fondamental, les statuts insistaient sur l’absence de restrictions dans les paiements et transferts afférents aux transactions internationales courantes, et en faisaient un critère (sinon le critère) de la convertibilité de la monnaie66. Cette approche et les normes qu’elle donnait au FMI pour juger de restrictions ne se rapportant qu’aux transactions courantes se sont imposées et sont devenues caractéristiques du système international depuis les débuts du régime des parités fixes de Bretton Woods et pendant toute la période d’application des régimes de taux de change flexibles qui sont en vigueur depuis.

    L’importance accordée aux transactions courantes et l’acceptation de contrôles et de taux de change multiples pour les opérations en capital témoignaient de l’attention portée à la compétitivité d’une économie (question de prix relatifs) et répondaient aussi au besoin de donner aux politiques nationales un certain degré d’indépendance ou de distanciation. Les intérêts nationaux sous-jacents à la situation internationale établissaient une distinction entre équilibre intérieur et équilibre extérieur, entrevoyaient des risques d’incompatibilité entre les deux et s’efforçaient donc d’affecter à chaque objectif des moyens d’action présentant des avantages comparatifs – la politique de change pour la sauvegarde de la compétitivité et la politique financière nationale aux fins de l’équilibre intérieur.

    Depuis que le système des parités fixes de Bretton Woods a été abandonné, toutefois, l’économie internationale a subi de nombreux et profonds changements. Certains d’entre eux se sont révélés permanents et ont fait naître des interrogations quant à la portée du code de conduite international et à son incidence sur l’orientation des politiques économiques nationales. L’abandon des taux de change fixes était censé donner à chaque nation une grande latitude pour poursuivre une politique indépendante. L’événement attendu à l’époque (qui ne s’est du reste jamais produit) était la diminution des besoins de réserves internationales. On aurait aussi bien pu démontrer que les restrictions n’avaient plus lieu d’être, puisque après tout la flexibilité des taux de change était là pour donner une certaine distance économique. Et pourtant, malgré les mutations de l’ordre économique mondial, rien n’a été changé au code de conduite sur la question des restrictions de change. Le contrôle des mouvements de capitaux a continué d’être accepté comme conforme aux règles du jeu à un moment où les mouvements de capitaux et les flux liés à l’endettement extérieur prenaient de plus en plus d’importance – exemple curieux d’événements qui sont allés plus vite que la réglementation les concernant. En conséquence, la distanciation que la flexibilité des taux de change était supposée procurer a été contrecarrée dans une large mesure par l’expansion rapide des mouvements de capitaux et, du coup, par la prédominance de plus en plus marquée des opérations en capital dans la balance des paiements des pays. Ce qui avait commencé, à juste titre, comme une relation étroite entre les flux commerciaux et les transactions courantes d’une part et la gestion des taux de change et les questions de change en général d’autre part, a progressivement évolué pour aboutir à un rapport tout aussi étroit entre les politiques monétaires nationales d’une part, et les mouvements de capitaux internationaux et les taux de change, d’autre part67.

    La prédominance des flux de capitaux, qui n’étaient pas assujettis aux normes applicables aux transactions courantes, a fait ressortir le faible degré d’indépendance des politiques nationales monétaires et économiques ainsi que la relation entre le taux de change et l’inflation (question de niveau des prix en valeur absolue). La relation complexe entre équilibre intérieur et équilibre extérieur s’est ainsi dégagée et le caractère plus apparent que réel de leur incompatibilité (au moins du point de vue temporel) a été reconnu pour la première fois. En conséquence, bien que la compétitivité demeurât importante pour une économie, il s’agissait alors de savoir si elle pouvait être obtenue ou non aux dépens de la discipline des prix intérieurs. On a fini par reconnaître que la discipline des prix intérieurs était subordonnée à la qualité de la politique monétaire et budgétaire; il était difficile, voire impossible, de croire que la gestion des taux de change pouvait se substituer à une saine politique financière intérieure. Par ailleurs, il serait aussi inutile d’essayer d’obtenir la discipline des prix aux dépens de la compétitivité; dans ce cas également, l’établissement d’un point d’ancrage pour le taux de change nominal ne pourrait guère compenser une mauvaise orientation de la politique financière intérieure. Sur le plan international, ce qu’il faut souligner c’est que les dilemmes créés par les exigences contradictoires de la stabilité intérieure et de la stabilité extérieure d’une monnaie sont généralement la conséquence d’une coexistence difficile de politiques économiques appropriées et inappropriées en général et de modes de gestion monétaire appropriés et inappropriés en particulier. La libération croissante des mouvements de capitaux et leur importance grandissante dans les transactions internationales ne font que rendre plus urgente la nécessité d’assurer la cohérence des politiques économiques des différents pays; en effet, les flux de capitaux ont rendu les frontières nationales de plus en plus perméables et, de ce fait, la réalisation des objectifs nationaux au mépris des considérations internationales est devenue de plus en plus inutile.

    Alors que le vingtième siècle touche à son terme, il est temps de faire une mise à jour du code de conduite de manière à le rendre conforme à la logique économique, qui milite contre l’application de restrictions, pour quelque transaction que ce soit, et pour tenir compte de l’évolution prévisible de l’environnement économique mondial, où les mouvements de capitaux sont devenus une réalité très présente et permanente. Maintenant que les conditions sont réunies pour que l’ordre économique mondial règne vraiment sur l’ensemble du globe, il serait particulièrement bienvenu d’étendre l’application du code de conduite à toutes les transactions internationales pour qu’il devienne véritablement universel.

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    Série Des Brochures du FMI

    (Sauf indication contraire, toutes les brochures ont été publiées en anglais, en français et en espagnol)

    *1. Ce qu’est le Fonds, par J. Keith Horsefield. Première édition, 1964. Deuxième édition, 1965. Deuxième édition aussi en allemand.

    *2. The International Monetary Fund: Its Form and Functions, par J. Marcus Fleming. 1964. Seulement en anglais,

    3. Le Fonds monétaire international et les transactions commerciales privées: quelques incidences juridiques des Statuts, par Joseph Gold. 1965.

    4. Le Fonds monétaire international et le droit international: une introduction, par Joseph Gold. 1965.

    *5. La structure financière du Fonds, par Rudolf Kroc. Première édition, 1965. Deuxième édition, 1967,

    *6. Le maintien de la valeur-or des actifs du Fonds, par Joseph Gold. Première édition. 1965. Deuxième édition, 1971.

    7. Le Fonds et les Etats non membres: quelques incidences juridiques des Statuts, par Joseph Gold, 1966.

    8. Les procès d’assurance cubains et les statuts du Fonds, par Joseph Gold. 1966.

    9. La balance des paiements: son rôle et ses utilisations, par Poul Høsl-Madsen. 1967.

    *10. Concepts et définitions de la balance des paiements. Première édition, 1968. Deuxième édition, 1969.

    11. La fonction interprétative du Fonds, par Joseph Gold. 1968.

    12. La réforme du Fonds, par Joseph Gold. 1969,

    13. Les droits de tirage spéciaux, par Joseph Gold. Première édition, 1969. Deuxième édition avec sous-titre Caractère et utilisation, 1970.

    14. Les concepts de convertibilité selon le Fonds, par Joseph Gold. 1971.

    15. Les droits de tirage spéciaux: le rôle de la terminologie, par Joseph Gold. 1971.

    16. Réflexions sur la nature des droits de tirage spéciaux, par J.J. Polak. 1971.

    17. Opérations et transactions sur DTS: première période de base, par Walter Habermeier. 1973.

    18. Evaluation et taux d’intérêt du DTS, par J.J. Polak. 1974.

    19. Monnaies flottantes, or et DTS: quelques aspects juridiques nouveaux, par Joseph Gold. 1976. Aussi en allemand.

    20. Les majorités requises dans les procédures de vote au Fonds monétaire international: effets du deuxième amendement des Statuts, par Joseph Gold. 1977.

    21. Les mouvements de capitaux et le droit du Fonds monétaire international, par Joseph Gold. 1977.

    22. Monnaies flottantes, DTS et or: développements juridiques intervenus depuis 1976. par Joseph Gold. 1977. La dernière section aussi en allemand.

    23. Utilisation, conversion et échange de monnaies dans le cadre du deuxième amendement aux statuts du Fonds monétaire international, par Joseph Gold. 1978.

    24. La montée du protectionnisme, par la Division du commerce et des paiements internationaux. 1978.

    25. Le deuxième amendement aux statuts du Fonds, par Joseph Gold. 1978.

    26. DTS, or et monnaies: troisième exposé sur les changements intervenus dans le domaine juridique, par Joseph Gold. 1979. La dernière section aussi en allemand.

    27. L’aide financière du Fonds monétaire international: droit et pratique, par Joseph Gold. Première édition, 1979. Seulement en anglais. Deuxième édition, 1980.

    28. Réflexions à propos d’un Fonds monétaire international utilisant exclusivement le DTS, par J.J. Polak, 1979.

    29. Comptes macroéconomiques: vue d’ensemble, par Poul Høst-Madsen. 1979.

    30. Les services d’assistance technique du Fonds monétaire international. 1979.

    31. La conditionnalité, par Joseph Gold. 1979.

    32. La primauté du droit au Fonds monétaire international, par Joseph Gold. 1980.

    33. DTS, monnaies et or: quatrième exposé sur les changements intervenus dans le domaine juridique, par Joseph Gold. 1980.

    34. Le mécanisme de financement compensatoire, par Louis M. Goreux. 1980.

    35. L’importance du caractère juridique des accords de confirmation du Fonds, par Joseph Gold. 1980.

    36. DTS, monnaies et or: cinquième exposé sur les changements intervenus dans le domaine juridique, par Joseph Gold. 1981.

    37. Le Fonds monétaire international: évolution, structure et activités. Première édition. 1981. Deuxième édition. 1982, Troisième édition, 1983. Quatrième édition, 1985.

    38. La conditionnalité au Fonds monétaire international: évolution des principes et des pratiques, par Manuel Guitián. 1981.

    39. Le bon fonctionnement des finances internationales, la promotion des accords de confirmation du FMI et la rédaction des accords de prêt privés, par Joseph Gold. 1982.

    40. DTS. monnaies et or: sixième exposé sur les changements intervenus dans le domaine juridique, par Joseph Gold. 1983.

    41. Les accords généraux d’emprunt, par Michael Ainley. 1984.

    42. Le Fonds monétaire international: structure financière et activités, par Anand G. Chandavarkar. 1984.

    43. Les services d’assistance technique et de formation du Fonds monétaire international. 1985.

    44. DTS, monnaies et or: septième exposé sur les changements intervenus dans le domaine juridique, par Joseph Gold. 1987.

    45. L’organisation et les opérations financières du FMI, par le Département de la trésorerie. Première édition, 1990. Deuxième édition, 1991. Disponible aussi en russe.

    46. La singularité des responsabilités du Fonds monétaire international, par Manuel Guitián. 1992.

    *Epuisé. On peut se procurer des reproductions photographiques ou microfilms de toutes les éditions en anglais, y compris les numéros qui sont épuisés, en s’adressant directement à l’adresse suivante: University Microfilms International, 300 North Zeeb Road. Ann Arbor, Michigan 48106. U.S.A., ou pour les personnes en dehors du continent américain: University Microfilms Limited, 30/32 Mortimer Street, London, WIN 7RA, England.

    On peut obtenir des exemplaires des brochures (sauf si elles sont épuisées) en s’adressant à:

    External Relations Department. Attention: Publications

    International Monetary Fund, Washington, D.C. 20431, U.S.A.

    Téléphone: 202 623–7430

    Adresse télégraphique: Interfund

    Notes

    Introduction

    1. Il s’agit de la Conférence monétaire et financière des Nations Unies, qui s’est tenue à Bretton Woods, New Hampshire, du 1er au 22 juillet 1944.

    2. Même si l’on s’en tient seulement au domaine économique, la liste des ouvrages consacrés à cette question est longue et un choix s’impose, vu l’espace limité dont on dispose. Voir, par exemple. Dam (1982) et Solomon (1982) et. pour une documentation de base sur le FMI, Horsefield (1969), de Vries (1976, 1985 et 1986) et Southard (1979). Un exposé fascinant des négociations de Bretton Woods qui ont abouti à l’ordre économique et financier de l’après-guerre est donné par Keynes (1980a et b).

    3. Les premiers efforts déployés pour établir les principes et conventions régissant le comportement économique international ont été examinés notamment par Bloomfield (1959), Dam (1982) et Eichengreen (1985, 1989a et b, 1990 et 1991). Ici encore, pour un compte rendu éclairant des entretiens, au sujet, cette foisci, de l’ordre économique et financier qui a suivi la première guerre mondiale, voir Keynes (1971, 1977 et 1978). Voir également Guitián (I992d).

    4. Les réformes opérées dans les anciennes économies planifiées ont rapidement suscité un foisonnement d’études dont les auteurs cherchent à établir un modèle de reforme efficace. Voir, par exemple, Blanchard et al. (1991), Dornbusch (1991), Fischer et Gelb (1991), Guitián (1991 et 1992a), Hinds (1990), Collins et Rodrick (1991), Peck et al. (1991) et Williamson (1991a, b et c). En outre, la situation a évolué rapidement et demeure fluide dans l’ex-URSS. Une récente étude de la question, considérée d’un point de vue économique, est effectuée dans Havrylyshyn et Williamson (1991). L’évolution récente du processus d’intégration économique et monétaire en Europe occidentale est examinée dans Guitián (1988 et 1992c) et Ungerer et al. (1990). Pendant la période de préparation du présent ouvrage, d’autres décisions importantes ont été prises par les pays des Communautés européennes au cours de la réunion au sommet qu’ils ont tenue à Maastricht, Pays-Bas, les 9 et 10 décembre 1991. Ils ont notamment convenu d’établir une monnaie commune d’ici la fin de la décennie.

    5. J’ai examiné certains de ces autres événements en partant du principe qu’il importe de suivre un code de conduite dans des ouvrages récents, où une liste complète d’autres études est donnée; voir Guitián (1992b et c).

    Les caractéristiques fondamentales de l’institution

    6. L’octroi d’une aide financière est soumise à l’obligation de fournir des garanties adéquates destinées à assurer que l’utilisation des ressources du FMI par les pays membres sera temporaire. Il s’agit là d’une des responsabilités les plus importantes de l’institution, à laquelle le présent ouvrage se réfère souvent et qui a été examinée en détail dans d’autres études: voir Guitián (1981), ainsi que Gold (1979a), Williamson (1983) et Kenen (1986).

    7. Les statuts ont été amendés à plusieurs reprises depuis leur entrée en vigueur, mais ils comportent toujours un code de conduite auquel les pays membres acceptent de se conformer. Les questions relatives aux divers amendements ont été examinées en détail par Gold (1969b, 1978 et 1979b).

    8. Cette expression a été employée par Robert Mundell dans son discours de clôture de la conférence sur «Le nouveau système monétaire international», qui a été organisée conjointement par le FMI et la Columbia University et s’est tenue au siège du FMI, à Washington, D.C., les 11 et 12 novembre 1976; voir Mundell et Polak (1977).

    9. Pour de plus amples détails, voir Horsefield (1969) et de Vries (1976); voir également Southard (1979), Polak (1981) et le Groupe des Trente (1988).

    10. Un argument analogue est présenté dans l’ouvrage du Groupe des Trente (1988) et le recueil d’articles et observations figurant dans Fonds monétaire international et HWWA-Institut fur Wirtschaftsforschung-Hamburg (1988). La différence entre la coordination fondée sur des négociations constantes et celle qui est fondée sur l’acceptation d’un régime donné est examinée dans Kenen (1987a et 1990) et Guitián (1992d). Ces questions avaient déjà été étudiées dans Hirsch, Doyle et Morse (1977).

    11. En ce qui concerne les parités fixes, au cours des premières années d’activité du FMI, des efforts ont été faits en vue d’une mise en place rapide de ce système par les pays membres. Cependant, avec l’expérience s’est établie la pratique consistant, pour les pays membres, à éviter de proposer une parité sans l’assurance qu’elle puisse être maintenue; pour de plus amples détails, voir de Vries (1969b), Une excellente analyse des dispositions transitoires concernant les restrictions de change (contenues dans l’article XIV des statuts du FMI) et des cas de dérogation temporaire aux dispositions des statuts est présentée au chapitre 24 de l’ouvrage de Gold (1969a).

    12. Parmi les nombreux ouvrages qu’il est possible de consulter à ce sujet, les plus intéressants sont les suivants: Camps (1974), Williamson (1977), Dam (1982). Solomon (1982), de Vries (1976 et 1985) et Artus et Crockett (1980).

    13. Une description et une analyse complètes des événements qui se sont produits pendant la transition entre le système des parités de Bretton Woods et le deuxième amendement des statuts sont présentées dans les ouvrages de de Vries (1976 et 1985).

    14. Pour un examen détaillé des questions relatives à la coordination des politiques économiques au niveau international, voir Wallich (1984), Bryant (1987). Bryant et Portes (1987), Williamson et Miller (1987). Frankel (1988), Kenen (1988) et le recueil d’articles dans: Buiteret Marston (1985). Bryant et al. (1988 et 1989) et Branson, Frenkel et Goldstein (1990).

    15. Voir la Décision du Conseil d’administration nº 5392–(77/63) du 29 avril 1977, Fonds monétaire international (1989). Le texte de la décision a été reproduit dans l’ouvrage de Crockett et Goldstein (1987), qui contient un examen détaillé de ses divers aspects.

    16. La question de la surveillance est examinée en détail dans Artus et Crockett (1978 et 1980) et Crockett et Goldstein (1987). Voir en outre Brau (1981) et Kenen (1987b).

    17. Il va de soi que les modifications du code de conduite influent sur la surveillance. Il est intéressant de noter ici que, dans l’ordre de Bretton Woods, les consultations étaient obligatoires pour les pays membres qui se prévalaient des dispositions transitoires (article XIV) et pour ceux qui, tout en ayant souscrit aux obligations générales des pays membres (article VIII), suivaient des pratiques incompatibles avec celles-ci. Pour les autres pays membres, la pratique des consultations ordinaires sur la politique économique s’est instaurée bien qu’aucune obligation ne fût imposée dans ce sens; voir le chapitre 24 de l’ouvrage de Gold (1969a et 1978) et Camps (1981). À l’heure actuelle, comme je l’indique plus loin, tous les pays membres doivent tenir des consultations avec le FMI; au cours de ces consultations, on vérifie le respect des principes sur lesquels porte la surveillance: voir Crockett et Goldstein (1987).

    18. Comme indiqué précédemment (voir la note 6), la conditionnalité a fait l’objet d’examens détaillés et intensifs, en particulier depuis l’abandon de l’ordre de Bretton Woods. Cette dimension des activités du FMI est aussi fondamentale dans l’optique de la surveillance, et j’en traiterai plus loin. D’autres informations de base sont fournies dans Gold (1979a), Guitián (1981 et 1987), Kenen (1986 et 1989) et Williamson (1983).

    19. Il convient de rappeler que l’ordre de Bretton Woods reposait sur trois principaux piliers, à savoir trois institutions qui étaient censées avoir les mêmes pays membres: le FMI, ayant compétence pour les relations de change et les aspects financiers: la Banque mondiale, pour la reconstruction et le développement, et l’Organisation internationale du commerce (OIT), dont devaient relever les relations commerciales internationales. En l’occurrence, l’OIT n’a jamais vu le jour et, à sa place, un accord de commerce multilatéral (un peu plus limité), l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), a été établi en 1948. En dépit de son caractère temporaire, le GATT est demeuré le principal organisme chargé des questions et normes commerciales. Voir Dam (1970) et Horsefield (1969). Il y a lieu de rappeler ici que les pays doivent être membres du FMI pour pouvoir adhérer à la Banque mondiale, ce qui témoigne de l’importance donnée à l’autorité juridictionnelle du FMI; voir Gold (1982).

    20. Des discussions générales sur la politique économique internationale sont tenues au sein de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) dans le cadre de diverses instances; celles-ci comprennent deux principaux comités de politique macroéconomique, le Comité de politique économique – en particulier son groupe de travail nº 3, chargé des opérations de surveillance—, qui analyse les perspectives globales des pays de l’OCDE, et le Comité d’examen des situations économiques et des problèmes de développement, qui passe en revue périodiquement la situation de chaque pays membre; un comité des échanges; l’Arrangement relatif aux crédits à l’exportation; les codes de la libéralisation des mouvements de capitaux et des échanges et transactions invisibles, qui relèvent du Comité des mouvements de capitaux et des transactions invisibles; le Comité d’aide au développement (CAD): et divers comités sectoriels.

    21. Pour de plus amples détails sur ces divers organismes, voir Wallich (1984), Putnam et Bayne (1987) et Solomon (1990). Voir également les rapports du Groupe des Dix et du Groupe des Vingt-Quatre, dont le texte est reproduit dans Crockett et Goldstein (1987).

    La surveillance, une responsabilité de premier plan

    22. Il s’agit, d’une manière générale, du double aspect des droits et obligations des pays membres et du droit et de l’obligation qu’a l’institution de surveiller le système et ses composantes. Ces questions institutionnelles générales dépassent le cadre du présent ouvrage; nombre d’entre elles ont été examinées dans Gold (1979b).

    23. Joseph Gold a beaucoup écrit sur ce sujet et le considérait comme un concept entièrement nouveau; il l’était, effectivement, et a servi de base à l’établissement de l’autorité juridictionnelle du FMI; voir le chapitre 24 de l’ouvrage de Gold (1969a).

    24. Voir l’article IV, section 3 b), des statuts du Fonds monétaire international (1978). Voirégalement «Planning Surveillance of Exchange Rates», chapitre 43, de Vries (1985).

    25. On peut, bien entendu, affiner la notion d’équilibre de la balance des paiements en ajoutant aux éléments entrant dans sa définition la stabilité des prix et des niveaux élevés d’emploi et de croissance. L’affinement du concept ne fait malheureusement qu’accroître les difficultés opérationnelles. Une analyse pertinente de celte question est faite dans Artus et Crockett (1980); voir également Mundell (1991).

    26. Voir l’article VIII et l’article IV des statuts du Fonds monétaire international (1978). Voir également la Décision du Conseil d’administration nº 5392–(77/63) dans Fonds monétaire international (1989) ainsi que le chapitre Il de l’ouvrage de Crockett et Goldstein (1987), «Surveillance Over Exchange Rate Policies», Il y a lieu de noter que les statuts autorisent les pays membres à prendre les mesures de contrôle «nécessaires pour réglementer les mouvements internationaux de capitaux» (article VI. section 3).

    27. Cela, tout au moins, est clairement reconnu dans l’article IV, selon lequel chaque pays membre cherchera à «favoriser des conditions de base ordonnées économiques et financières» (section 1 ii)). Cette idée est formulée plus explicitement dans la décision relative à la surveillance, dans laquelle est mentionnée «l’application, aux fins de la balance des paiements, de politiques monétaires et autres politiques financières intérieures…» (Décision nº 5392–(77/63) dans Fonds monétaire international (1989).

    28. On trouvera une étude complète et approfondie de cette question dans Crockett et Goldstein (1987), en particulier au chapitre II (voir note 26).

    29. Les liens entre les domaines relevant de la politique intérieure et ceux qui ont trait à la politique extérieure ont été examinés au FMI et ailleurs. Parmi les publications du FMI, outre l’ouvrage de Crockett et Goldstein (1987), voir les études de Guitián (1981, 1985 et 1987) et celles qui sont citées sous Fonds monétaire international (1987). Voir également de Vries (1987).

    30. Les relations entre le FMI et la Banque mondiale et leurs domaines de compétence respectifs font l’objet d’un examen et d’une discussion dans Gold (1982). Les éléments sur lesquels se fonde l’analyse des conséquences extérieures des politiques intérieures sont traités dans un recueil d’articles figurant dans Fonds monétaire international (1977); voir également Mookerjee (1966).

    31. L’évolution décrite dans le texte a conduit le FMI à instituer le mécanisme élargi de crédit du FMI et la politique d’accès élargi et la Banque mondiale à établir des prêts à l’ajustement structurel. Ces questions seront examinées plus loin, mais les informations de base sont fournies dans Guitián (1981 et 1987), Stern (1983) et Michalopoulos (1987). Le sujet traité est étroitement lié aux opérations de prêt du FMI et de la Banque mondiale, mais l’accent est mis ici sur ceux de ses aspects qui ont trait à la politique économique et, partant, sur ses liens, dans le cas du FMI, avec la question de la surveillance. Pour une analyse récente de ces questions dans le cadre de la stratégie de la dette, voir Guitián (1992b).

    32. Pour diverses raisons, le FMI peut classer les pays membres en groupes distincts, mais, en général, ces classements ne revêtent aucune importance sur le plan pratique. Un clair exemple de ce genre de classification est donné par les groupes analytiques utilisés dans le rapport sur les Perspectives de l’économie mondiale, où l’on distingue les pays industrialisés, les pays en développement, les pays exportateurs de pétrole, etc. Il convient de noter que le FMI a délibérément cherché à éviter d’établirdes classifications opérationnelles des pays membres; c’est ainsi qu’il est dit des pays membres qui utilisent ou restituent les ressources du FMI qu’ils procèdent en fait à des «achats» ou des «rachats» de ces ressources et non qu’ils les empruntent ou les remboursent; de cette manière, aucune distinction n’est formellement établie entre les emprunteurs et les prêteurs au FMI. Voir, à cet égard, Fernández Ordóñez (1989).

    33. La possibilité de difficultés liées à l’existence des principes d’universalité et d’uniformité ainsi que les solutions adoptées pour les surmonter ont été examinées par Gold (1979b). Les pressions en faveur de l’établissement de distinctions entre les pays membres se sont intensifiées avec le temps et, comme on le verra par la suite, certaines distinctions ont été faîtes récemment.

    34. Pour accorder aux questions examinées dans cette section l’importance qui se doit, il faudrait leur consacrer une étude séparée. Cependant, un grand nombre d’entre elles ont déjà été spécifiquement traitées ailleurs. Joseph Gold a beaucoup écrit sur ce sujet et sur des questions connexes. Par exemple, outre diverses parties de l’ouvrage de Gold (1969a), voir Gold (1965 et 1980a et b). Je tiens à souligner ici que les distinctions entre les pays membres sont établies sur la base de critères économiques et sociaux; sur le plan juridique, Gold a souligné que «les pays membres sont égaux devant le droit du Fonds», mais il a ajouté qu’«égalité devant le droit ne signifie pas égalité sous tous les rapports concevables».

    35. En outre, l’institution participe aux discussions tenues par différents groupes de pays tels que le Groupe des Dix ou le Groupe des Sept. Voir notamment Wallich (1984) et Kenen (1987b).

    La surveillance sous d’autres perspectives

    36. Les statuts donnent une définition de ces termes: voir l’article XXX d) des statuts du Fonds monétaire international (1978): pour de plus amples détails, voir Gold (1969a), chapitre 24.

    37. Se reporter à la note 17, qui donne des détails à ce sujet. Pour un examen plus approfondi de ces questions, se référer à Gold (1978), Camps (1981) et Crockett et Goldstein (1987).

    38. Comme indiqué dans les notes 6 et 18, la conditionnalité a fait l’objet d’études détaillées et intensives aussi bien au FMI que dans d’autres instances, et une analyse approfondie de cette question n’entre pas dans le cadre du présent ouvrage. Voir toutefois Gold (1979a), Guitián (1981), Killick (1982), Williamson (1983) et Muns (1984). Voir également de Vries (1986 et 1987) et Kenen (1986 et 1989). Un examen approfondi du lien existant entre la surveillance et la conditionnalité est contenu dans la section suivante, qui retrace l’évolution de la conditionnalité depuis la création du FMI.

    39. Kafka a récemment mis en lumière une conséquence très intéressante de cette perception et, d’une manière plus générale, de la distinction faite dans la pratique entre les pays membres qui empruntent et ceux qui prêtent au FMI (1991): l’intérêt des emprunteurs à assurer un accès plus facile aux ressources du Fonds s’oppose à l’intérêt des préteurs à ce qu’il demeure restreint.

    40. Dans un autre contexte, j’ai souligné la nécessité d’éviter le mirage de la symétrie en vue d’une attribution précise des responsabilités sur le plan international; voir Guitián (1992d) pour de plus amples informations à ce sujet.

    41. Les obligations des pays membres concernant la communication d’informations spécifiques sont précisées dans l’article VIII, section 5, des statuts. Dans le domaine des statistiques, le FMI est devenu l’une des principales sources de données économiques internationales. Parmi les publications statistiques figurent: International Financial Statistics (Statistiques financières internationales), Direction of Trade Statistics. Balance of Payments Statistics Yearbook et Government Finance Statistics Yearbook (Annuaire de statistiques de finances publiques). Dans le domaine des dispositions de change, la publication de l’Annual Report on Exchange Arrangements and Exchange Restrictions lui permet de remplir une fonction analogue.

    Surveillance et conditionnalité

    42. Un examen complet de la conditionnalité pendant cette période déborde le cadre du présent ouvrage et serait superflu puisque ce sujet a fait l’objet d’amples études: voir Fonds monétaire international (1977), Gold (1979a), Guitián (1981) et de Vries (1987); en ce qui concerne les accords de confirmation, voir Gold (1970).

    43. Le fondement de l’analyse de ce qui a été ultérieurement désigné par l’expression «approche monétaire de la balance des paiements» (et son élargissement logique aux taux de change) a été examiné dans Fonds monétaire international (1977); voir également Frenkel et Johnson (1976 et 1978) et Guitián (1976).

    44. En conséquence (comme on l’a vu dans la section intitulée «La surveillance sous d’autres perspectives»), le nouveau code de conduite prévoit des consultations avec tous les pays membres sans établir de distinction entre ceux qui se prévalent des dispositions transitoires et les autres. L’évolution de la surveillance a été analysée de façon détaillée dans Crockett et Goldstein (1987), mais il convient aussi de se référer à Artus et Crockett (1978 et 1980).

    45. Il s’agit d’un autre sujet qui, par souci de brièveté, ne peut être approfondi ici. Cependant, il a été traité en détail dans de nombreux ouvrages. Voir, par exemple, Guitián (1981, 1985 et 1987) et Mohammed (1991). Pour un examen exhaustif et récent de cette question, voir aussi Polack (1991).

    Les risques inhérents au code de conduite

    46. Il y a eu des exceptions à cette règle générale, par exemple le Fonds fiduciaire dont les opérations ont cessé, la facilité d’ajustement structurel (FAS) et la facilité d’ajustement structurel renforcée (FASR), qui visent un groupe de pays particuliers et non l’ensemble des pays membres.

    Le code de conduite en diverses circonstances

    47. Comme on l’a déjà vu, le commerce extérieur est du ressort de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), institution avec laquelle le FMI travaille en étroite collaboration. Pour un examen approfondi de cette question, voir de Vries (1969a), Dam (1970) et de Vries (1976 et 1985).

    48. Notamment les domaines d’intérêt commun pour le FMI et la Banque mondiale qui ont déjà été examinés. La question de la collaboration entre le FMI et la Banque mondiale a fait l’objet de nombreuses études; en plus de celle de Gold (1982), voir de Vries (1976 et 1985), Narvekar (1983) et Hino (1986).

    49. Voir Guitián (1987); le raisonnement, exposé simplement, est que les pays manquent de ressources, la pénurie de devises n’étant qu’un exemple parmi d’autres. Fréquemment, ce qui apparaît comme une pénurie de devises à caractère contraignant signifie simplement que l’on a remédié au manque de ressources plus général à un stade antérieur. En d’autres termes, le taux d’inflation peut être maintenu temporairement à un faible niveau (ou le taux de croissance à un niveau temporairement élevé) au prix de déficits de la balance des paiements. En définitive, il faut généralement faire un choix entre un faible taux d’inflation (taux de croissance élevé) aujourd’hui et un taux d’inflation élevé (taux de croissance faible) demain.

    50. En ce qui concerne les prêts à l’ajustement structurel de la Banque mondiale, voir Stern (1983) et Michalopoulos (1987). Sur la collaboration du FMI avec la Banque mondiale, voir Navekar (1983) et Hino (1986).

    51. J’ai analysé la question de la crise de l’endettement international de façon plus approfondie dans d’autres ouvrages ; voir Guitián (1992b), ouvrage qui comporte aussi une liste détaillée des sources de référence concernant la dette internationale; voir Guitián (1992e).

    52. La question du contrôle des mouvements de capitaux dans le Système monétaire européen (SME) a fait l’objet de nombreuses études dans les ouvrages spécialisés: voir, par exemple, Rogoff (1985) et Artis (1987).

    53. Voir, par exemple, Starrels (1991). De façon plus générale, de multiples documents et articles sur la réforme économique ont déjà été publiés sur une période relativement courte pour mettre en lumière la complexité du processus consistant à passer d’un système de planification centrale à un système de marché. Une liste assez détaillée des sources de référence et un examen du rôle du FMI figurent dans Guitián (1992a).

    54. La philosophie des statuts est fondée sur la supériorité de la liberté des échanges commerciaux en tant que principe régissant l’interaction des économies sur le plan international. Il n’y a toutefois aucune présomption au FMI quant aux différents systèmes d’organisation économique appliqués par les pays membres. Conformément au principe d’universalité examiné dans le présent ouvrage, tous les pays qui ont le désir et les moyens de se conformer aux prescriptions du code de conduite peuvent adhérer à l’institution, quelle que soit leur structure économique particulière. Un examen approfondi de cette question figure dans Guitián (1983). Pour une application de la théorie «de l’enseignement par l’exemple» dans le domaine de la coordination des politiques, voir Fischer (1988).

    55. Cette question est étroitement liée à celle de l’enchaînement des mesures de réforme qui a fait récemment l’objet de nombreuses études: voir Dornbusch (1991), Fischer et Gelb (1991, Guitián (1991 et 1992a), Calvo et Frenkel (1991a et b), Genberg (1991) et Williamson (1991a).

    56. La préparation de l’étude de l’économie de l’Union soviétique qui a fait suite au sommet de Houston de juillet 1990 est un excellent exemple de cette collaboration pratique: voir notamment Fonds monétaire international (1991).

    57. De toute évidence, il n’y a rien de nouveau dans la proposition formulée dans le texte. Elle représente plutôt un retour aux modalités initiales de fonctionnement du FMI; cela étant, c’est peut-être une proposition risquée, puisque, après tout, la conception du rôle initial de l’institution était rien moins que révolutionnaire.

    Conséquences pour l’institution

    58. Les changements intervenus dans l’économie mondiale sont généralisés et ont commencé déjà depuis longtemps. Outre les réformes relativement récentes en Europe centrale et orientale ainsi que dans les républiques de l’ex-Union soviétique, il faut mentionner les progrès de l’Europe occidentale vers l’intégration économique et monétaire et, sur une plus vaste échelle, le passage d’un régime davantage fondé sur l’hégémonie à un système multipolaire. Une analyse du système unipolaire (fondé sur l’hégémonie) et du système multipolaire figure dans Eichengreen (1989c). Un examen des questions soulevées par l’évolution de la situation dans l’ensemble de l’Europe est présenté par Guitián (1992a et c).

    59. Sur les questions relatives à la coordination des politiques, voir Polak (1981 et 1988) et Frenkel, Goldstein et Masson (1988, 1989a et b et 1990). Le sujet de l’endettement international a été récemment examiné dans Guitián (1992b et e).

    60. Comme on l’a vu dans le présent ouvrage, la réforme a des conséquences pour toutes les fonctions du FMI, dont certainement la surveillance, mais surtout l’assistance technique.

    61. Les facilités financières du Fonds sont décrites dans Gold (1980a). Guitián (1981) et Polak (1991). Une description de la politique d’accès élargi figure dans Fonds monétaire international (1989, pages 80 et suivantes). Sur la question des échéances des crédits du Fonds, c’est-à-dire des conditions de «rachat», d’après la terminologie utilisée par le Fonds, voir la note 32.

    62. Un examen détaillé de la diversité des points de vue sur les commissions du FMI figure dans Horsefield (1969, vol. I, chapitre 19) et de Vries (1976, vol. I, chapitre 19 et 1985, vol. I, chapitre 29).

    63. Voir Fonds monétaire international (1989, pages 54 et suivantes); voir aussi Gold (1979a) et Guitián (1981).

    64. C’était la raison pour laquelle les transactions du FMI étaient comptabilisées dans les flux de réserves internationales officielles. C’est d’ailleurs pour cette même raison qu’on établissait une distinction entre le FMI et les autres bailleurs de fonds car les emprunts au FMI ne sont pas pris en considération dans les données relatives à la dette extérieure sur une base brute. L’importance du caractère monétaire du FMI a été récemment vigoureusement soulignée par Duisenberg et Szász (1991). Un examen général des autres fonctions que pourrait assumer le FMI figure dans Bryant (1984).

    Conclusion

    65. Cette tendance est particulièrement marquée dans l’évolution interne de la Communauté européenne, mais elle n’en a pas l’exclusivité. La loi Gramm-Rudman-Hollings aux États-Unis va dans le même sens, puisque, si elle était appliquée à la lettre, elle éliminerait tout pouvoir discrétionnaire en matière de politique budgétaire.

    66. Cette notion de convertibilité s’applique à la monnaie d’un pays qui ne se prévaut pas des dispositions transitoires des statuts qui permettent de maintenir, d’adapter, voire d’adopter, des restrictions portant sur les paiements afférents aux transactions internationales courantes. Les statuts définissent clairement les paiements afférents aux transactions courantes comme «les paiements d’un montant modéré pour l’amortissement d’emprunts ou d’investissements directs» (article XXX d)). Un ouvrage de référence indispensable sur la convertibilité est Gold (1971), qui en examine en détail les concepts. Il étudie longuement ce concept fondamental dans les statuts, en particulier à l’article VIII. Au demeurant, en ces temps où tant de pays à l’économie naguère planifiée envisagent d’établir la convertibilité de leur monnaie, il est particulièrement approprié de lire Polak (1991b).

    67. Une analyse intéressante de certains de ces sujets dans le cadre du processus d’ajustement figure dans Bergsten (1991) et Krugman (1991).

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