Le FMI et l'aide à l'Afrique subsaharienne

Front Matter

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Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
July 2007
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    © 2007 Fonds monétaire international

    Production: Division des services multimédias, TGS

    Composition: Choon Lee

    Graphiques: Bob Lunsford

    Édition française

    Divison française, Services linguistiques, TGS

    Traduction: Thierry Lopinot

    Correction et PAO: Annette Berthail-Costa, Anne Rousseau

    Cataloging-in-Publication Data

    Le FMI et l’aide à l’Afrique subsaharienne / [ce rapport a été préparé sous la direction de Joanne Salop par une équipe composée de Martin Kaufman … [et al.]—[Washington, DC]: Fonds monétaire international, Bureau indépendant d’évaluation, 2007.

    p. cm.—(Evaluation report)

    French translation of: The IMF and Aid to Sub-Saharan Africa

    Includes bibliographical references.

    ISBN 978-1-58906-659-5

    1. International Monetary Fund—Africa, Sub-Saharan—Evaluation. 2. Economic assistance—Africa, Sub-Saharan—Evaluation. 3. Poverty—Africa, Sub-Saharan. I. Salop, Joanne. II. Kaufman, Martin Daniel, 1965– III. International Monetary Fund. Independent Evaluation Office. IV. Evaluation report (International Monetary Fund. Independent Evaluation Office)

    HG3881.5.I58 I584714 2007

    Prix: 25 dollars

    Les commandes doivent être adressées à:

    International Monetary Fund, Publication Services

    700 19th Street, N.W., Washington, DC 20431 (U.S.A.)

    Téléphone: (202) 623-7430 Télécopie: (202) 623-7201

    Messagerie électronique: publications@imf.org

    Internet: http://www.imf.org

    Table des matières

    Les conventions suivantes sont utilisées dans le présent rapport:

    • Dans les tableaux, un blanc signale que la donnée correspondante n’est pas applicable, les points de suspension (…) qu’elle n’est pas disponible, et le chiffre 0 (ou 0,0) qu’elle est égale à zéro ou négligeable. Les chiffres ayant été arrondis, il se peut que les totaux ne correspondent pas exactement à la somme de leurs composantes.

    • Le signe (–) entre des années ou des mois (par exemple, 2005–06 ou janvier–juin) indique la période couverte, de la première à la dernière année ou du premier au dernier mois indiqué inclusivement; le signe (/) entre deux années (par exemple, 2005/06) indique un exercice budgétaire ou financier.

    • Par «billion», il faut entendre mille milliards, et par «trillion», mille billions.

    • Par «points de base», on entend un centième de point (de pourcentage). Ainsi 25 points de base équivalent à ¼ de point (de pourcentage).

    Dans ce rapport, le terme «pays» ne se rapporte pas nécessairement à une entité territoriale constituant un État au sens où l’entendent le droit et les usages internationaux. Il s’applique aussi à un certain nombre d’entités territoriales qui ne sont pas des États, mais pour lesquels des statistiques distinctes sont établies de façon indépendante.

    Certains des documents cités et référencés dans ce rapport n’étaient pas accessibles au public au moment de la publication de ce rapport. Conformément à la politique d’ouverture des archives du FMI au public, certains d’entre eux pourront être consultés après un délai de cinq ans à compter de leur diffusion dans l’institution. Ils peuvent apparaître sous les cotes EBS/YY/NN et SM/YY/NN, où EBS et SM indiquent les séries et YY l’année de cette diffusion; d’autres documents deviendront accessibles après un délai de 10 à 20 ans après cette diffusion, selon la série concernée.

    Avant-propos

    Alors que le débat sur le rôle joué par le FMI auprès des pays à faible revenu se poursuit, le Bureau indépendant d’évaluation (BIE) a entrepris d’examiner les modalités et l’efficacité de l’aide que l’institution apporte à l’Afrique subsaharienne. Pour ce faire, il s’est intéressé plus particulièrement aux politiques conduites et aux pratiques suivies par le FMI dans les opérations appuyées par la facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC), principal canal du travail opérationnel de l’institution dans les pays à faible revenu entre 1999 et 2005.

    Le rapport du BIE met en lumière l’ambiguïté et la confusion qui entourent les politiques et les pratiques du FMI en matière d’aide et de réduction de la pauvreté, qu’il s’agisse du rôle du FMI dans la mobilisation de l’aide, de l’analyse des différents scénarios possibles en la matière, de l’évaluation de l’impact des politiques macroéconomiques sur la pauvreté et le social ou des mesures budgétaires en faveur des pauvres et de la croissance. Il montre aussi le décalage qui existe entre la communication du FMI sur les questions d’aide et de lutte contre la pauvreté et ses pratiques dans les pays à faible revenu.

    Plus fondamentalement, le rapport montre qu’il existe, entre les membres du Conseil d’administration, des différences d’appréciation sur le rôle et la politique de l’institution dans les pays à faible revenu, auxquelles la Direction—et le Conseil—du FMI auraient dû s’efforcer davantage de remédier. Faute d’indications claires sur l’attitude à adopter en ce qui concerne la mobilisation de l’aide, la prise en compte de différents scénarios et l’application des analyses de l’impact sur la pauvreté et le social, les services du FMI ont eu tendance à privilégier une approche étroitement centrée sur la stabilité macroéconomique, qui s’accordait à la fois au mandat de l’institution et à leur propre culture professionnelle.

    Faut-il, pour réduire ces différences, redéfinir des engagements moins ambitieux—et adapter la communication en conséquence—ou redoubler d’efforts pour mettre en œuvre ce qui a été convenu? C’est pour l’institution un défi majeur, qui reste à relever. Le message de l’évaluation est que le FMI devrait être plus clair et direct dans l’explication de l’action qu’il a engagée, plus persévérant, transparent et responsable dans la poursuite de ses objectifs, et plus proactif dans sa collaboration avec des partenaires qui, comme la Banque mondiale, ont un mandat complémentaire au sien.

    Ce message revêt une importance toute particulière pour le travail du FMI auprès des pays à faible revenu d’Afrique subsaharienne, dont on sait quelles difficultés ils doivent surmonter pour atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement et les autres buts qu’ils se sont fixés.

    Thomas A. Bernes

    Directeur Bureau indépendant d’évaluation

    Le FMI et l’aide à l’Afrique subsaharienne

    Ce rapport a été préparé sous la direction de Joanne Salop par une équipe composée de Martin Kaufman, Markus Berndt, Steve Kayizzi-Mugerwa, Scott Standley et Tim de Vaan. Il a bénéficié également des contributions de Thomas Reichmann, Luis Alvaro Sanchez Baracaldo et Misa Takebe ainsi que de David Bevan, Kwesi Botchwey et David Peretz. Le soutien administratif a été assuré par Annette Canizares, Arun Bhatnagar et Jeanette Abellera, et la production a été coordonnée par Esha Ray. Le rapport a été approuvé par Thomas Bernes, Directeur du Bureau indépendant d’évaluation (BIE).

    Abréviations et sigles

    AFR

    Département Afrique (FM1)

    AFRITAC

    Centre régional d’assistance technique africain

    AFRODAD

    African Forum and Network for Debt and Development

    AIPS

    Analyse d’impact sur la pauvreté et le social

    APD

    Aide publique au développement

    ASS

    Afrique subsaharienne

    BAfD

    Banque africaine de développement

    BIE

    Bureau indépendant d’évaluation (FMI)

    CENUA

    Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique

    CMFI

    Comité monétaire et financier international

    DCPE

    Document-cadre de politique économique

    DFID

    Department for International Development (Royaume-Uni)

    DRP

    Dépenses de réduction de la pauvreté

    DSRP

    Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté

    EEP

    Évaluation ex post

    EXR

    Département des relations extérieures (FMI)

    FAD

    Département des finances publiques (FMI)

    FASR

    Facilité d’ajustement structurel renforcée

    FMI

    Fonds monétaire international

    FRPC

    Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance

    IADM

    Initiative d’allégement de la dette multilatérale

    IPC

    Indice des prix à la consommation

    MONA

    Suivi des accords du FMI

    OCDE

    Organisation pour la coopération et le développement économiques

    OMD

    Objectifs du Millénaire pour le développement

    OMS

    Organisation mondiale de la santé

    ONG

    Organisation non gouvernementale

    OSC

    Organisation de la société civile

    PDR

    Département de l’élaboration et de l’examen des politiques (FMI)

    PEFA

    Responsabilité financière et gestion des dépenses de l’État

    PIB

    Produit intérieur brut

    PNUD

    Programme des Nations Unies pour le développement

    PPTE

    Pays pauvres très endettés

    SFI

    Société financière internationale

    SMT

    Stratégie à moyen terme

    SRP

    Stratégie de réduction de la pauvreté

    TVA

    Taxe sur la valeur ajoutée

    UNAIDS

    Programme commun des Nations Unies sur le VIH/SIDA

    UNICEF

    Fonds des Nations Unies pour l’enfance

    Résumé analytique

    Ce rapport expose les principales constatations et recommandations d’une évaluation indépendante du rôle joué et des résultats obtenus par le FMI dans la détermination et l’emploi de l’aide aux pays à faible revenu d’Afrique subsaharienne (ASS). L’évaluation porte sur les années 1999–2005, qui ont vu un grand nombre de ces pays améliorer leurs performances macroéconomiques, enregistrant notamment une accélération de la croissance et un ralentissement de l’inflation. C’est aussi durant cette période que l’aide à l’Afrique subsaharienne a repris après avoir marqué le pas, que le processus d’allégement de la dette s’est amplifié et que les bailleurs de fonds ont commencé à privilégier l’option d’un soutien budgétaire assuré conjointement par plusieurs donateurs. Et c’est également durant ces années que les documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP) ont vu le jour—fin 1999—et que le FMI a transformé la facilité d’ajustement structurel renforcée (FASR) en facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC).

    Tandis que se déroulaient ces changements, les critiques traditionnelles de l’action du FMI en Afrique subsaharienne se sont renouvelées, et trois d’entre elles fournissent un point de référence pour la présente évaluation. Premièrement, les programmes macroéconomiques excessivement prudents appuyés par le FMI auraient bloqué l’emploi de l’aide disponible pour l’Afrique subsaharienne. Deuxièmement, ils auraient manqué d’ambition dans la projection, l’analyse et l’identification des possibilités d’emploi des apports d’aide dans les pays d’Afrique subsaharienne, ce qui pourrait avoir conduit les donateurs à modérer leurs apports d’aide effectifs. Troisièmement, et contrairement à toute la rhétorique institutionnelle à ce sujet, ces programmes n’auraient guère contribué au recul de la pauvreté et à la correction des inégalités de revenu.

    Le cadre utilisé pour évaluer les résultats des services du FMI repose sur les politiques approuvées par le Conseil d’administration de l’institution. La traduction des décisions du Conseil en directives opérationnelles à l’intention des services du FMI a aussi été prise en compte, de même que la communication du FMI—discours de la Direction, communiqués de presse, articles et lettres aux journaux—, qui joue un rôle important dans la présentation des positions de l’institution et l’information du grand public sur ce qu’entreprend le FMI puisqu’elle suscite les attentes à l’aune desquelles le public juge les résultats obtenus.

    Le décalage entre la rhétorique du FMI en matière d’aide et de réduction de la pauvreté et son action concrète sur le terrain est un des thèmes récurrents de cette évaluation. Dans un certain nombre de cas, il est plus difficile, compte tenu du partenariat entre le FMI et la Banque mondiale pour l’application de la stratégie de réduction de la pauvreté (SRP), le suivi mondial ou d’autres initiatives—et la communication y afférente—, d’isoler les responsabilités spécifiques du FMI en matière d’aide et de réduction de la pauvreté dans les pays membres. Pour distinguer son travail de celui de la Banque mondiale ou de ses autres partenaires—et de celui des autorités que ces institutions soutiennent—, l’équipe d’évaluation s’est concentrée uniquement sur les éléments d’appréciation tirés des programmes appuyés par la FRPC, dans laquelle le FMI joue un rôle majeur et à laquelle 29 pays d’Afrique subsaharienne ont fait appel durant la période examinée (1999–2005).

    Constatations

    Le thème du décalage entre la rhétorique et la pratique du FMI s’inscrit dans la problématique plus vaste d’une tentative—en définitive infructueuse—de réforme institutionnelle. Le passage à la FRPC devait en effet être davantage qu’un simple changement de vocabulaire. Il signifiait l’adoption de nouvelles manières de travailler ancrées dans le processus de la SRP, de programmes d’initiative nationale fondés sur des mesures spécifiques visant à réduire la pauvreté et à accélérer la croissance, et d’une vision ambitieuse du rôle que le FMI devait jouer dans l’analyse et la mobilisation de l’aide, en partenariat étroit avec la Banque mondiale. Cependant, l’effritement du consensus au sein du Conseil, conjugué à une culture institutionnelle privilégiant la stabilité macroéconomique—et, surtout, à des remaniements de la Direction qui ont privé l’institution des orientations stratégiques précises et de la continuité nécessaires à l’action—a conduit le FMI à retomber dans sa routine habituelle.

    La bonne nouvelle, c’est que les résultats d’un certain nombre de pays d’Afrique subsaharienne se sont améliorés au cours de la période—grâce, en partie, aux conseils et à l’action du FMI dans le cadre de l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et de l’initiative d’allégement de la dette multilatérale (IADM), mais plus encore aux efforts consentis par les autorités nationales—et qu’il en est allé de même pour les résultats obtenus par les donateurs. Dans les pays concernés par cette embellie, la conception des programmes macroéconomiques appuyés par la FRPC s’est assouplie pour laisser une plus grande place à l’aide. L’amélioration des résultats des pays et des donateurs, conjuguée à l’adaptation concomitante de la conception des programmes appuyés par la FRPC, a ouvert concrètement de nouvelles perspectives de croissance et de réduction de la pauvreté en Afrique subsaharienne.

    Les conclusions de l’évaluation sont les suivantes:

    • En règle générale, les mesures macroéconomiques appuyées par la FRPC ont fait une place à l’utilisation d’apports d’aide additionnels lorsque la politique menée avait permis aux pays concernés d’accumuler des stocks de réserves élevés et d’enregistrer une faible inflation; dans d’autres pays, le programme a prévu d’affecter l’aide additionnelle à la constitution de réserves supplémentaires ou au remboursement de la dette intérieure. On a pu constater que c’est autour d’un seuil de réserves représentant l’équivalent de deux à trois mois d’importations que l’on détermine si le surcroît d’aide peut être dépensé, creusant ainsi le déficit extérieur courant, ou doit servir à augmenter les réserves. Le seuil d’inflation estimé pour déterminer si le pays peut dépenser ou doit épargner l’aide additionnelle se situe dans la fourchette de 5 à 7 %. Ces constatations sont compatibles avec la politique approuvée par le Conseil d’administration en ce qui concerne la place à faire à l’aide, les orientations données par la Direction aux services du FMI et les analyses ex post qu’elle fait de leur action, ainsi que le point de vue des services eux-mêmes. Cependant, elles permettent aussi d’expliquer l’impression, chez les observateurs extérieurs, que le FMI «bloque» l’emploi de l’aide: dans les pays où l’inflation est supérieure au seuil, les programmes appuyés par la FRPC tendent en effet à prévoir qu’une partie au moins de l’aide additionnelle ne doit pas être dépensée.

    • Les programmes appuyés par la FRPC n’ont pas fixé d’objectifs d’aide ambitieux ni identifié de possibilités d’aide supplémentaires—dans les pays dont la capacité d’absorption excédait les apports d’aide projetés. Ils ont catalysé indirectement cette aide via les évaluations macroéconomiques et le soutien aux efforts déployés par ces pays pour améliorer leur environnement macroéconomique et la gouvernance budgétaire. Les prévisions d’aide à moyen terme sur lesquelles ils reposent—qui étaient excessivement prudentes au départ—présentent aujourd’hui des signes d’adaptation à la persistance de flux d’aide accrus en Afrique subsaharienne. Mais les services du FMI ont peu fait pour analyser les autres scénarios de politique économique et d’aide possibles ou communiquer leurs constatations aux autorités et aux bailleurs de fonds. Ils n’ont pas beaucoup cherché non plus à mobiliser des aides supplémentaires, sujet qui continue de diviser le Conseil et sur lequel la politique du FMI—et les directives opérationnelles données à ses services—demeure confuse.

    • Des principales caractéristiques qui distinguent la FRPC de la FASR, c’est la gouvernance budgétaire qui a reçu, de loin, le traitement le plus systématiquecomparé par exemple à des éléments comme l’emploi des analyses d’impact social ou les mesures budgétaires en faveur des pauvres et de la croissance. Les efforts énergiques déployés dans le cadre de la FRPC pour améliorer la gouvernance budgétaire reflètent l’appui clair, ferme et continu du Conseil d’administration, ainsi que l’importance primordiale de cette question—étant donné ses liens avec l’exécution du budget—pour les principaux objectifs macroéconomiques du FMI et l’efficacité de la collaboration FMI/Banque mondiale, qui repose sur les capacités professionnelles des deux institutions. L’appui des administrateurs aux analyses d’impact sur la pauvreté et le social (AIPS), quoique résolu, est plus mesuré. En effet, l’analyse sociale n’occupe pas une place aussi centrale dans la mission du FMI et, dans un premier temps, l’ajustement de l’AIPS aux besoins de la FRPC a été entravé par des attentes irréalistes quant à la façon dont le FMI et la Banque mondiale pourraient collaborer sur cette question, avant que les deux institutions ne recentrent récemment leurs efforts sur les analyses en interne. Ce sont aussi les carences de cette collaboration qui expliquent en partie que le FMI n’ait pas prêté davantage attention au rôle des infrastructures dans la croissance et la compétitivité et à ses conséquences macroéconomiques éventuelles pour les dépenses programmées et l’absorption d’aide additionnelle.

    • La communication du FMI sur le thème de l’aide et de la lutte contre la pauvreté a contribué à répandre, dans le grand public, l’impression que l’institution s’était engagée à faire plus pour la mobilisation de l’aide et d’analyse de la réduction de la pauvreté. Le malentendu qui en a résulté a renforcé le scepticisme et la méfiance envers les activités du FMI en Afrique subsaharienne et dans les autres pays à faible revenu. Ce sentiment était particulièrement vif dans les premières années de la période d’évaluation, lorsque la Direction insistait, dans ses déclarations, sur le double lien de causalité entre croissance et réduction de la pauvreté. Mais il reste encore préoccupant aujourd’hui, dans le contexte de la communication du FMI sur son soutien aux autres scénarios de croissance possibles, aux stratégies à suivre pour atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) ou à la mobilisation de l’aide, qui exagèrent ce que fait le FMI dans le cadre des programmes appuyés par la FRPC.

    • Le FMI a manqué des occasions de communiquer avec un public plus vaste en Afrique subsaharienne. Le FMI s’est doté d’un réseau de représentants résidents en Afrique subsaharienne. La charge de travail de ces derniers a augmenté depuis quelques années, car l’environnement de l’aide s’est modifié et les donateurs ont fait davantage appel à la décentralisation et aux instruments de soutien budgétaire, mais les contraintes de ressources (que ce soit en personnel ou en compétences) ne leur ont pas permis de s’engager pleinement aux côtés de partenaires locaux dans cet environnement en mutation. Les représentants résidents n’en demeurent pas moins une source d’information largement inexploitée sur ce qui se passe, sur le terrain, entre les donateurs et la société civile. En effet, leurs observations ne sont pas utilisées de façon systématique pour étayer les positions du FMI.

    Recommandations

    L’équipe d’évaluation avance trois recommandations pour améliorer, à l’avenir, la cohérence—réelle et perçue—des politiques et des actions menées par l’institution pour aider l’Afrique subsaharienne. Ces recommandations peuvent aussi s’appliquer à plusieurs volets de la stratégie à moyen terme (SMT).

    • Le Conseil d’administration devrait réaffirmer ou préciser quelle est la politique du FMI en ce qui concerne les seuils utilisés pour déterminer la dépense et l’absorption d’aide additionnelle, sa mobilisation, les différents scénarios possibles, l’AIPS et les mesures budgétaires en faveur des pauvres et de la croissance. À partir de ces réaffirmations ou clarifications, la Direction devrait donner aux services du FMI des orientations claires sur ce qui est exigé, encouragé, autorisé ou interdit—notamment dans le cadre de la collaboration avec la Banque mondiale et d’autres partenaires—et s’assurer que ces directives sont bien appliquées et donnent des résultats. Pour sa part, le Département des relations extérieures devrait veiller à ce que la communication de l’institution cadre avec les politiques opérationnelles approuvées par le Conseil d’administration et les opérations appuyées par le FMI.

    • La Direction devrait mettre en place des mécanismes transparents de suivi et d’évaluation des suites données à ces directives opérationnelles clarifiées. Les évaluations ex post du FMI devraient couvrir expressément les actions et contributions des services à la mise en œuvre des politiques en vigueur et de celles qui ont été précisées. Mais, étant donné que le grand public se préoccupe beaucoup de la responsabilisation du FMI en Afrique subsaharienne, il convient de faire le point, d’une façon plus périodique et plus transparente, sur les programmes en cours dans les pays. Ce suivi pourrait s’inscrire dans le cadre des revues des accords FRPC par le Conseil d’administration—ou des revues à venir de la SMT.

    • La Direction du FMI devrait préciser les résultats attendus de l’interaction des représentants résidents et chefs de mission avec les bailleurs de fonds et la société civile sur le terrain—et indiquer les ressources affectées à cette fin. Pour ce faire, il conviendrait qu’elle suive l’évolution de l’environnement dans lequel s’inscrivent les opérations conduites par le FMI dans chaque pays, notamment pour l’aide, et qu’elle en évalue périodiquement les conséquences pour les politiques et la stratégie de l’institution.

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