Front Matter

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Author(s):
International Monetary Fund. Independent Evaluation Office
Published Date:
April 2007
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    Fundo Monetário Internacional

    Gabinete de Avaliação Independente

    Uma Avaliação sobre o FMI e a Ajuda à África Subsariana

    12 de Março de 2007

    O presente relatório foi elaborado por uma equipa liderada por Joanne Salop e composta por Martin Kaufman, Markus Berndt, Steve Kayizzi-Mugerwa, Scott Standley e Tim de Vaan. Também estão incluídos os contributos de David Bevan, Kwesi Botchwey, David Peretz, Thomas Reichmann, Luis Alvaro Sanchez Baracaldo e Misa Takebe. O relatório foi aprovado por Thomas Bernes, Director do Gabinete de Avaliação Independente (IEO) do FMI.

    A versão original foi publicada em inglês, disponível para consulta no endereço: http:/www.imf.org/ieo.

    Índice

    Abreviaturas e Siglas

    AFR

    Departamento de África do FMI

    AFRITAC

    Centro Regional de Assistência Técnica em África

    AFRODAD

    Fórum Africano e Rede da Dívida e Desenvolvimento

    AOD

    Assistência Oficial para o Desenvolvimento

    AS

    África Subsariana

    BAD

    Banco Africano de Desenvolvimento

    CD

    Critério de Desempenho

    CGD

    Centro para o Desenvolvimento Global

    CMFI

    Comité Monetário e Financeiro Internacional

    DFID

    Departamento para o Desenvolvimento Internacional (Reino Unido)

    DRP

    Despesas para Redução da Pobreza

    EMP

    Estratégia de Médio Prazo

    EPA

    Avaliação Ex-Post

    ERP

    Estratégia de Redução da Pobreza

    ESAF

    Programa Reforçado de Financiamento para Ajustamento Estrutural

    EXR

    Departamento de Relações Externas do FMI

    FAD

    Departamento de Finanças Públicas do FMI

    FMI

    Fundo Monetário Internacional

    HIPC

    Países Pobres Muito Endividados

    IEO

    Gabinete de Avaliação Independente do FMI

    IFI

    Instituição Financeira Internacional

    IVA

    Imposto sobre o Valor Acrescentado

    MDRI

    Iniciativa de Alívio da Dívida Multilateral

    MONA

    Monitorização dos Acordos do FMI (base de dados)

    OCDE

    Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico

    ODM

    Objectivo de Desenvolvimento do Milénio

    OMS

    Organização Mundial da Saúde

    ONG

    Organização Não Governamental

    OSC

    Organização da Sociedade Civil

    PDR

    Departamento de Elaboração e Exame de Políticas do FMI

    PEFA

    Gestão das Despesas Públicas e Responsabilidade Financeira

    PERP

    Plano Estratégico de Redução da Pobreza

    PFP

    Documento-Quadro de Política Económico e Financeira

    PIB

    Produto Interno Bruto

    PNUD

    Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

    PRGF

    Programa de Financiamento para Redução da Pobreza e Crescimento

    PSIA

    Análise do Impacto Social e sobre a Pobreza

    RCA

    República Centro-Africana

    RDC

    República Democrática do Congo

    RIL

    Reservas Internacionais Líquidas

    SWAp

    Abordagem Sectorial Ampla

    UNAIDS

    Programa Conjunto das Nações Unidas sobre o HIV/SIDA

    UNECA

    Comissão Económica das Nações Unidas para África

    UNICEF

    Fundo das Nações Unidas para a Infância

    Sumário Executivo

    I. Introdução

    i. O presente relatório expõe as principais conclusões e recomendações de uma avaliação independente sobre o papel e desempenho do FMI na definição e uso da ajuda destinada aos países de baixo rendimento da África Subsariana (AS). A avaliação concentrou-se no período de 1999 a 2005, uma época caracterizada pelo melhor comportamento macroeconómico da maioria dos países subsarianos, que registaram níveis de maior crescimento e menor inflação. Paralelamente, a ajuda à AS recuperou de quedas anteriores, o alívio da dívida ganhou novo ímpeto e os doadores começaram a favorecer o apoio conjunto ao orçamento. Em finais de 1999, foi introduzido o Plano Estratégico de Redução da Pobreza (PERP) e o FMI converteu o seu Programa Reforçado de Financiamento para Ajustamento Estrutural (ESAF) no Programa de Financiamento para Redução da Pobreza e Crescimento (PRGF).

    ii. À medida que estas mudanças se desenrolaram, começaram a surgir novas variantes das críticas tradicionais à actuação do FMI na AS, com três delas a constituir um ponto de partida para a avaliação. A primeira crítica é que os programas apoiados pelo FMI bloquearam o uso da ajuda disponível à AS por meio de programas macroeconómicos excessivamente conservadores. A segunda crítica considera que tais programas foram pouco ambiciosos na projecção, análise e identificação das oportunidades para o uso dos influxos de ajuda à AS, o que por sua vez pode ter contribuído para a redução da prestação efectiva de ajuda pelos doadores. A terceira crítica é que os programas apoiados pelo FMI pouco fizeram para resolver os problemas relacionados com a pobreza e distribuição do rendimento, apesar de toda a retórica institucional em contrário.

    iii. O modelo utilizado pela equipa de avaliação para analisar o desempenho do corpo técnico assenta nas políticas aprovadas pelo Conselho de Administração. Também foram consideradas as directrizes operacionais para o corpo técnico elaboradas pela Direcção-Geral a partir das decisões do Conselho. Os comunicados emitidos pelo FMI, através dos discursos da Direcção-Geral e altos funcionários, as notas de imprensa e os artigos e correspondência em publicações periódicas foram igualmente pertinentes. Todos estes meios de comunicação constituem veículos fundamentais para articular as posições do Fundo e informar o público externo sobre o trabalho do FMI, para além de que criam expectativas em função das quais o desempenho do FMI é julgado externamente.

    iv. Um tema recorrente da avaliação é a desarticulação das percepções externas entre a retórica do Fundo sobre ajuda e redução da pobreza e o seu trabalho efectivo nos países. Em alguns casos, a parceria do Fundo com o Banco Mundial em apoio da Estratégia de Redução da Pobreza (ERP), da Monitorização Global e outras iniciativas—e comunicados relacionados—tem distorcido as percepções sobre as responsabilidades do Fundo nos domínios da ajuda e redução da pobreza nos países. Para distinguir a actuação do Fundo face ao Banco Mundial e outros parceiros—e autoridades nacionais—a equipa de avaliação restringiu-se às evidências colhidas dos programas apoiados pelo PRGF, para o qual o Fundo é o actor principal e do qual participaram 29 países da AS durante o período de avaliação 1999–2005.

    II. Conclusões

    v. O tópico da desarticulação das percepções está implicitamente relacionado com a questão mais abrangente da tentativa—em última análise sem sucesso—de mudança institucional. Quando o PRGF foi criado, aspirava-se a que significasse mais do que uma mera alteração de nome. Definiu-se uma nova forma de trabalhar, assente no processo ERP, com programas baseados em medidas específicas formuladas pelos países e orientadas para a redução da pobreza e crescimento, bem como uma visão ambiciosa do papel do Fundo na análise e mobilização da ajuda, trabalhando em estreita colaboração com o Banco Mundial. Todavia, perante um consenso frágil no Conselho e uma cultura profissional fortemente concentrada na estabilidade macroeconómica—e, principalmente, as mudanças dos quadros superiores da Direcção-Geral com a consequente falta de liderança institucional focalizada e acompanhamento—o Fundo regressou à sua postura tradicional.

    vi. A boa notícia é que o comportamento da maioria dos países da AS melhorou durante o período, o que resultou, em parte, da assessoria e acções do Fundo, nomeadamente através da Iniciativa HIPC e da MDRI e, em grande medida, da actuação das autoridades nacionais. Paralelamente, assistiu-se também ao melhor desempenho dos doadores. Nestes casos, a formulação do programa macroeconómico apoiado pelo PRGF foi relaxada e passou a permitir maior flexibilidade no uso da ajuda. A combinação do melhor desempenho dos países e dos doadores com a associada adaptabilidade na formulação do programa PRGF melhorou de forma substancial as perspectivas da AS em termos de crescimento e da redução da pobreza.

    vii. As conclusões concretas da avaliação são as seguintes:

    • As políticas macroeconómicas apoiadas pelo PRGF assumiram na generalidade uma postura flexível no uso da ajuda adicional para os países cujas políticas recentes resultaram em elevados níveis de reservas e inflação baixa; para os outros países, programou-se canalizar a ajuda adicional para o aumento de reservas ou para a amortização da dívida interna. Constatou-se que as reservas equivalentes a 2-3 meses de importações constituíam o limiar para determinar qual o destino do aumento da ajuda: expansão do défice da balança corrente ou aumento das reservas. O limiar de inflação estimado para determinar se o país deve gastar ou poupar a ajuda adicional situa-se no intervalo de 5 a 7 por cento. Essas conclusões são consistentes com a política aprovada pelo Conselho sobre a flexibilidade no uso da ajuda, as orientações e comentários da Direcção-Geral para o corpo técnico e as posições deste. Por outro lado, também ajudam a perceber a imagem que os observadores externos têm do FMI quando consideram que este “bloqueia” o uso da ajuda: para os países com inflação superior ao limiar, os PRGF tendem a programar a poupança de pelo menos uma parte da ajuda adicional.

    • Os PRGF não estabeleceram metas de ajuda ambiciosas como também não identificaram oportunidades de ajuda adicional—que ocorrem quando a capacidade de absorção supera os influxos projectados de ajuda. De uma forma indirecta, estes programas catalisaram a ajuda através da ênfase dada à análise macroeconómica e ao apoio dos esforços dos países para melhorarem o panorama macroeconómico e a governação fiscal subjacentes. As previsões a médio prazo da ajuda incluídas nos PRGF têm dado sinais de adaptação ao aumento persistente da ajuda à AS—depois de terem sido demasiadamente conservadoras no início. Porém, o corpo técnico do FMI pouco fez para analisar cenários de políticas e ajuda alternativos e partilhar as suas conclusões com as autoridades e os doadores. Não foi pró-activo na mobilização dos recursos da ajuda, um tópico em que o Conselho continua dividido e em que as políticas do Fundo—e respectivas directivas operacionais para o corpo técnico—não são claras.

    • Dos principais aspectos que distinguem o PRGF do ESAF, a governação fiscal tem sido abordada muito mais sistematicamente do que outros elementos, como a utilização de análises do impacto social ou as provisões orçamentais em benefício dos pobres e do crescimento. A forte incidência do PRGF sobre a governação fiscal reflecte o apoio claro, consistente e continuado do Conselho; a posição central que este tópico ocupa em relação aos objectivos macroeconómicos essenciais do Fundo através das suas relações com a execução orçamental e a colaboração efectiva entre o Fundo e o Banco Mundial, assente na capacidade profissional de ambas as instituições. O apoio do Conselho de Administração à Análise do Impacto Social e sobre a Pobreza (PSIA), apesar de forte, foi mais contido; a análise social é um elemento menos central para o mandato fulcral do Fundo e a adaptação da PSIA às necessidades do PRGF foi inicialmente bastante limitada pelas expectativas irrealistas acerca da colaboração entre o Fundo e o Banco sobre a matéria, com os esforços mais recentes a concentrarem-se em análises efectuadas internamente. A fraca colaboração entre as duas instituições também foi um factor explicativo da incapacidade do Fundo prestar mais atenção à questão das infra-estruturas e sua interligação com o crescimento e a competitividade, bem como suas possíveis implicações macroeconómicas para o gasto e absorção programados da ajuda adicional.

    • Os comunicados do FMI sobre a ajuda e a redução da pobreza contribuíram para a percepção externa de que o Fundo se havia comprometido a fazer mais em termos de mobilização de recursos e análise da redução da pobreza. A desarticulação resultante reforçou o cinismo e a desconfiança sobre a actuação do Fundo na AS e noutros países de baixo rendimento. Esta situação foi especialmente notória nos primeiros anos do período de avaliação, quando os comunicados da Direcção-Geral punham a tónica na interligação recíproca entre o crescimento e a redução da pobreza. Mas, ainda hoje continua a ser uma fonte de preocupações, no contexto dos comunicados externos sobre o apoio do FMI a cenários alternativos, estratégias para prossecução dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM) e mobilização da ajuda, comunicados estes que exageram as acções do Fundo no contexto dos PRGF.

    • O Fundo desperdiçou oportunidades de comunicar com um público mais amplo na África Subsariana, uma vez que tem uma rede de representantes residentes na AS. Nos últimos anos, com as mudanças que têm ocorrido no campo da ajuda, a maior descentralização dos doadores e a sua utilização acrescida dos instrumentos de apoio ao orçamento, têm aumentado as pressões para que os representantes residentes dediquem mais do seu tempo aos parceiros locais. No entanto, a capacidade de envolvimento total do Fundo com os parceiros locais viu-se limitada pelos recursos e competências do corpo técnico, neste contexto de constante mutação. Não obstante, os representantes residentes continuam a ser uma importante fonte de informação, em grande medida desaproveitada, sobre o que sucede no terreno entre os doadores e a sociedade civil; as suas observações não contribuem sistematicamente para as posições da instituição.

    III. Recomendações

    viii. Pensando no futuro, a avaliação destaca três recomendações para melhorar a coerência—efectiva e percebida—das políticas e práticas adoptadas pela instituição no tocante à ajuda à AS. Estas recomendações podem revelar-se igualmente importantes para várias iniciativas incluídas na Estratégia de Médio Prazo (EMP).

    • O Conselho de Administração deve reiterar e/ou clarificar as políticas do Fundo em relação aos níveis mínimos de desempenho subjacentes ao gasto e absorção da ajuda adicional, mobilização da ajuda, cenários alternativos, PSIA e quadros orçamentais em prol dos pobres e do crescimento. Com base nestas reafirmações e/ou esclarecimentos, a Direcção-Geral deve dar uma orientação precisa ao corpo técnico sobre o que lhe é exigido, encorajado, permitido e/ou proibido—inclusivamente no seu trabalho com o Banco Mundial e outros parceiros—e deve assegurar uma implementação e resultados efectivos. O Departamento de Relações Externas deve assegurar a consistência dos comunicados institucionais emitidos com as políticas operacionais aprovadas pelo Conselho e as operações apoiadas pelo Fundo.

    • A Direcção-Geral deve definir mecanismos transparentes para acompanhar e avaliar a implementação das directrizes de políticas clarificadas. As Avaliações Ex-Post (EPA) do Fundo devem abranger de forma explícita as actuações do corpo técnico e os seus contributos para a implementação das políticas existentes e clarificadas. Contudo, em face das preocupações externas gerais sobre o processo de responsabilização do corpo técnico do FMI na AS, é necessário fazer balanços da situação mais periódicos e transparentes dos programas dos países, possivelmente no contexto das revisões do PRGF pelo Conselho ou em futuras revisões da EMP.

    • A Direcção-Geral deve definir claramente quais são as suas expectativas—e as disponibilidades de recursos—para as interacções dos representantes residentes e chefes de missões do Fundo com os grupos locais de doadores e a sociedade civil. Deve acompanhar as principais tendências do ambiente operacional da instituição nos países, inclusivamente no que toca à ajuda, avaliando periodicamente as implicações das políticas e estratégias do Fundo para os diferentes países.

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